Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
PRIIT PIKAMÄE
föredraget den 29 februari 2024(1)
Mål C‑8/23
FH
mot
Conseil national de l’ordre des médecins,
ytterligare deltagare i rättegången:
Ministre de la Santé et de la Prévention,
Ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique
(begäran om förhandsavgörande från Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike))
”Begäran om förhandsavgörande – Fri rörlighet för personer – Etableringsfrihet – Frihet att tillhandahålla tjänster – Erkännande av yrkeskvalifikationer – Direktiv 2005/36/EG – Rätt att utöva läkaryrket– Ordning för automatiskt erkännande – Examensbevis avseende medicinsk grundutbildning utfärdat av tredjeland – Examensbevis erkänt av ursprungsmedlemsstaten – Erhållande av yrkestiteln specialistläkare i ursprungsmedlemsstaten – Den mottagande statens icke-erkännande av denna titel”
I. Inledning
1. Förevarande begäran om förhandsavgörande från Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) enligt artikel 267 FEUF avser tolkningen av artiklarna 21 och 25.4 samt punkterna 5.1.1 och 5.1.2 i bilaga V till Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer(2) (nedan kallat direktiv 2005/36) Begäran har framställts i ett mål mellan FH och Conseil national de l’ordre des médecins (läkarsamfundets nationella råd, Frankrike) (nedan kallat CNOM) rörande CNOM:s vägran att skriva in FH i det franska läkarsamfundet.
2. Förevarande mål ger upphov till en viktig och delvis ny rättsfråga inom ramen för direktiv 2005/36, nämligen frågan om automatiskt erkännande inom Europeiska unionen av ett examensbevis som specialistläkare och fördelningen mellan medlemsstaterna av ansvaret för kontroll av utbildningen till specialistläkare och för tillträde till detta yrke, för det fall den medicinska grundutbildningen har fullgjorts utanför unionen. Domstolen ska särskilt uttala sig om verkningarna av en medlemsstats erkännande av ett examensbevis avseende medicinsk grundutbildning som erhållits i ett tredjeland samt om andra medlemsstaters eventuella skyldighet att erkänna detta examensbevis.
3. För det fall direktiv 2005/36 inte behöver innehålla några bestämmelser rörande de särskilda omständigheterna i det nationella målet, ankommer det på domstolen att i möjligaste mån ange praktiska lösningar för att underlätta erkännandet av yrkeskvalifikationer som en person har förvärvat i den ovan beskrivna situationen. Domstolen ska i sina överväganden beakta de mål som lagstiftaren eftersträvar, det vill säga främjandet av friheten att tillhandahålla tjänster och etableringsfriheten inom unionen, och samtidigt säkerställa noggrant iakttagande av skydd för folkhälsa och säkerhet samt konsumentskydd.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
4. Skälen 6, 19 och 44 i direktiv 2005/36 har följande lydelse:
”(6) Det är nödvändigt att garantera att tillhandahållande av tjänster säkras under noggrant iakttagande av skydd för folkhälsa och säkerhet samt konsumentskydd. Särskilda bestämmelser bör därför införas för reglerade yrken som har konsekvenser för folkhälsa eller säkerhet, och som tillfälligt eller temporärt tillhandahåller gränsöverskridande tjänster.
…
(19) Den fria rörligheten och det ömsesidiga erkännandet av bevis på formella kvalifikationer som läkare … bör bygga på den grundläggande principen om automatiskt erkännande av bevis på formella kvalifikationer på grundval av en samordning av minimikraven för utbildningarna. För att få arbeta i medlemsländerna som läkare … bör det dessutom krävas bevis på vissa formella kvalifikationer som garanterar att den berörda personen har fullgjort en utbildning som uppfyller de fastställda minimikraven. …
…
(44) Detta direktiv påverkar inte de åtgärder som är nödvändiga för att garantera hög hälso- och konsumentskyddsnivå.”
5. I artikel 1 första stycket i detta direktiv föreskrivs följande:
”I detta direktiv fastställs de regler enligt vilka en medlemsstat som kräver bestämda yrkeskvalifikationer för tillträde till eller utövande av ett reglerat yrke inom sitt territorium (nedan kallad ’mottagande medlemsstat’) för tillträde till och utövandet av detta yrke skall erkänna sådana yrkeskvalifikationer som förvärvats i en eller flera andra medlemsstater (nedan kallad ’ursprungsmedlemsstat’) och som ger innehavaren av dessa kvalifikationer rätt att där utöva yrket.”
6. I artikel 2.2 i detta direktiv föreskrivs följande:
”Varje medlemsstat kan inom sitt territorium, enligt sin egen lagstiftning, tillåta medborgare från medlemsstaterna med yrkeskvalifikationer som inte erhållits i en medlemsstat att utöva ett reglerat yrke enligt artikel 3.1 a. För de yrken som omfattas av avdelning III kapitel III skall detta första erkännande ske i överensstämmelse med de minimikrav på utbildning som anges i det kapitlet.”
7. I artikel 3.1 och 3.3 i samma direktiv föreskrivs följande:
”1. I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
…
c) bevis på formella kvalifikationer: examens-, utbildnings- eller annat behörighetsbevis för en yrkesutbildning som huvudsakligen ägt rum i [unionen], utfärdat av en myndighet i en medlemsstat vilken utsetts i enlighet med denna stats lagar och andra författningar. När första meningen inte är tillämplig, skall ett sådant bevis på formella kvalifikationer som avses i punkt 3 betraktas som bevis på formella kvalifikationer.
…
3. Som bevis på formella kvalifikationer skall också betraktas varje bevis på formella kvalifikationer som utfärdats i tredjeland, om innehavaren har tre års yrkeserfarenhet inom det berörda yrket på den medlemsstats territorium där beviset på formella kvalifikationer erkändes i enlighet med artikel 2.2 och detta har intygats av den medlemsstaten.”
8. I artikel 4.1 i direktiv 2005/36 anges att om den mottagande medlemsstaten erkänner yrkeskvalifikationerna ska detta ge förmånstagare möjlighet att få tillträde i den medlemsstaten till samma yrke som denne är behörig för i ursprungsmedlemsstaten och att utöva det yrket i den mottagande medlemsstaten på samma villkor som dess medborgare
9. I artikel 10 i kapitel I direktivet, med rubriken ”Den generella ordningen för erkännande av bevis på formella kvalifikationer”, föreskrivs följande:
”Detta kapitel gäller för alla yrken som inte omfattas av kapitlen II och III i denna avdelning och i följande fall där sökanden, av en specifik och exceptionell anledning, inte uppfyller villkoren i de kapitlen:
…
d) För läkare, sjuksköterskor, tandläkare, veterinärer, barnmorskor, farmaceuter och arkitekter med bevis på specialistbehörighet efter utbildning som berättigar till en yrkestitel enligt punkterna 5.1.1, 5.2.2, 5.3.2, 5.4.2, 5.5.2, 5.6.2 och 5.7.1 i bilaga V, dock endast för erkännande av specialiseringen i fråga och utan att artikel 21.1 och artiklarna 23 och 27 åsidosätts.
…
g) För invandrare som uppfyller kraven i artikel 3.3.”
10. I artikel 21, med rubriken ”Principen om automatiskt erkännande”, föreskrivs följande:
”1. Varje medlemsstat skall erkänna de bevis på formella kvalifikationer som läkare som ger tillträde till yrkesverksamhet som läkare med grundutbildning och som specialistläkare … vilka avses i punkterna 5.1.1, 5.1.2 … i bilaga V, och som uppfyller minimikraven för utbildning som avses i artiklarna 24 [och] 25 … genom att ge innehavare av dessa bevis på formella kvalifikationer tillträde till och rätt att utöva yrket på samma villkor som innehavare av de bevis på formella kvalifikationer som utfärdats av denna medlemsstat.
Sådana bevis på formella kvalifikationer skall vara utfärdade av medlemsstaternas behöriga myndigheter och vid behov skall de bevis som avses i punkterna 5.1.1 [och] 5.1.2 … i bilaga V bifogas ….
Bestämmelserna i första och andra stycket påverkar inte de förvärvade rättigheter som avses i artiklarna 23 [och] 27 ….
…
6. Varje medlemsstat ska för tillträde till och rätt att utöva verksamhet som läkare … kräva innehav av något av de bevis på formella kvalifikationer som anges i punkterna 5.1.1 [och] 5.1.2 i bilaga V, vilka bevisar att yrkesutövaren i fråga under hela sin utbildning … i förekommande fall [har] förvärvat de kunskaper, färdigheter och kompetenser som avses i [artikel] 24.3 ….”
11. I artikel 24 i samma direktiv, som avser medicinsk grundutbildning, föreskrivs följande:
”1. För tillträde till medicinsk grundutbildning krävs en betygshandling som ger tillträde till universitet för studierna i fråga.
2. Den medicinska grundutbildningen ska sammanlagt omfatta minst fem års studier, eller ett likvärdigt antal ECTS[(det europeiska systemet för överföring och ackumulering av studiemeriter)]-poäng, och ska bestå av minst 5 500 timmars teoretisk och praktisk undervisning vid universitet.
…
3. Den medicinska grundutbildningen skall garantera att personen i fråga har förvärvat följande kunskaper och färdigheter [angivna i leden a–d].”
12. I artikel 25 i direktiv 2005/36, med titeln ”Specialistläkarutbildning ”, föreskrivs följande:
”1. För tillträde till specialistläkarutbildning ska krävas ett fullgjort program för medicinsk grundutbildning med godkända resultat enligt artikel 24.2, där den studerande har förvärvat nödvändiga baskunskaper i medicin.
…
4. För att medlemsstaterna skall utfärda bevis på formella kvalifikationer för specialistläkare krävs bevis på formella kvalifikationer som avser medicinsk grundutbildning enligt punkt 5.1.1 i bilaga V.
…”
13. I artikel 50.2 i detta direktiv föreskrivs följande:
”Om det finns skälig grund för tvivel får den mottagande medlemsstaten kräva att de behöriga myndigheterna i en annan medlemsstat styrker äktheten av de utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis som utfärdats i den andra medlemsstaten samt, i tillämpliga fall, intygar att personen i fråga, för de yrken som avses i kapitel III i detta avsnitt, har uppfyllt de minimikrav på utbildning som avses i artiklarna 24, 25, 28, 31, 34, 35, 38, 40, 44 och 46.”
14. Bilaga V i direktivet har rubriken ”Erkännande på grundval av samordningen av minimikrav för utbildningar”. Under rubriken ”V.1. Läkare” anges i punkt 5.1.1 i denna bilaga ”Benämningar på examensbevis för grundutbildning för läkare”, i Förbundsrepubliken Tysklands fall, ”Zeugnis über die Ärztliche Prüfung” och ”Zeugnis über die Ärztliche Staatsprüfung und Zeugnis über die Vorbereitungszeit als Medizinalassistent, soweit diese nach den deutschen Rechtsvorschriften noch für den Abschluss der ärztlichen Ausbildung vorgesehen war.”
15. I punkt 5.1.2 i samma bilaga anges ”Benämningar på examensbevis för specialistläkare” i medlemsstaterna, i Förbundsrepubliken Tysklands fall, ”Fachärztliche Anerkennung”.
B. Fransk rätt
16. I artikel L. 4111–1 i Code la santé publique (hälsovårdslagen), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, föreskrivs följande:
”Ingen får utöva yrke som läkare … om han eller hon inte innehar något av följande:
1° Examensbevis, utbildningsbevis eller annat behörighetsbevis i enlighet med [artikel] L. 4131–1 ….
…
3° Är inskriven i läkarsamfundet, … med förbehåll för bestämmelserna i artiklarna L. 4112–6 och L. 4112–7. …”
17. I artikel L. 4111–2 i denna lag föreskrivs följande:
”…
II. Den behöriga myndigheten får på tillstyrkan av en nämnd sammansatt av framför allt yrkesverksamma på området bevilja individuellt tillstånd för att utöva läkaryrket inom det berörda specialistområdet för … medborgare i en av Europeiska unionens medlemsstater eller i en annan stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, vilka innehar bevis på formella kvalifikationer som utfärdats av ett tredjeland och har erkänts i en annan medlemsstat än Frankrike eller i ett land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, vilket gör det möjligt för den som berörs att lagligen utöva yrket. Med avseende på läkare … gäller ett erkännande både behörighetsbevis för läkare med medicinsk grundutbildning och för specialistläkare.
…”
18. I artikel L. 4131–1 i denna lag föreskrivs följande;
” De bevis på formella kvalifikationer som enligt artikel L. 4111–1 krävs för utövande av läkaryrket är följande:
1° Antingen franskt statligt examensbevis för läkare;
…
2° eller, om vederbörande är medborgare i en av Europeiska unionens medlemsstater eller i ett av länderna inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet:
a) Bevis på formella kvalifikationer för läkare utfärdat av en av dessa stater i enlighet med unionsrättsliga krav och upptaget på en förteckning som upprättats genom förordning av ministern för högre utbildning eller av hälsovårdsministern.
b) Bevis på formella kvalifikationer för läkare som i enlighet med unionsrättsliga krav utfärdats av en medlemsstat eller av ett land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, vilket inte står upptaget på den förteckning som anges i led a, om dessa åtföljs av ett intyg från denna stat om att innehavaren har en utbildning i överensstämmelse med nämnda skyldigheter och att det aktuella beviset av denna stat har likställts med de bevis på formella kvalifikationer som står upptagna på förteckningen …”
19. Förteckningen i punkt 2 a i förordningen av den 13 juli 2009 om fastställande av förteckningar och villkor för erkännande av bevis på formella kvalifikationer för läkare och specialistläkare som utfärdats av Europeiska unionens medlemsstater eller av parter i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och som avses i artikel L. 2–1 i hälsovårdslagen, motsvarar förteckningen i punkterna 5.1.1 och 5.1.2 i bilaga V till direktiv 2005/36.
III. Bakgrund, det nationella målet och tolkningsfrågan
20. FH är både fransk och tysk medborgare och innehar ett examensbevis för läkare utfärdat av universitetet i Monastir (Tunisien) den 18 september 2012.
21. Genom beslut av den 6 november 2015 erkände de behöriga tyska myndigheterna detta examensbevis som examensbevis avseende medicinsk grundutbildning, gav FH tillstånd att utöva läkaryrket och inskrev genom beslut av den 1 augusti 2016 FH i Niedersachsens läkarsamfund. Den 28 januari 2021 erhöll FH examensbevis för specialistläkare i anestesi och intensivvård utfärdat av universitetet i Hannover (Tyskland).
22. Den 25 mars 2021 ingav FH med stöd av artikel L. 4111–1 i hälsovårdslagen en ansökan till det franska läkarsamfundets råd på provinsnivå (conseil départemental) i Saône-et-Loire (Frankrike) om inskrivning i det franska läkarsamfundet. Genom beslut av den 20 maj 2021 avslog läkarsamfundets råd på provinsnivå ansökan om inskrivning i läkarsamfundet.
23. FH överklagade beslutet till läkarsamfundets råd i begränsad sammansättning på regional nivå i Bourgogne-Franche-Comté (Frankrike), som genom beslut av den 15 juli 2021 avslog hans ansökan om inskrivning i läkarsamfundet. Efter att även ha överklagat detta beslut avslog även CNOM i begränsad sammansättning den 17 september 2021 hans ansökan om inskrivning i läkarsamfundet.
24. FH har överklagat det sistnämnda beslutet, som är anhängigt vid Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike).
25. Mot denna bakgrund beslutade Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) att vilandeförklara målet och begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen avseende följande frågor:
”Kan en läkare som är medborgare i en av Europeiska unionens medlemsstater och som innehar en formell kvalifikation som specialistläkare, vilken har utfärdats av en medlemsstat i enlighet med punkt 5.1.2 i bilaga V [i direktiv 2005/36], enbart med stöd av denna kvalifikation, i en annan medlemsstat åberopa den ordning för automatiskt erkännande av bevis på formella kvalifikationer som fastställs i artikel 21 i direktivet, även om läkarens bevis på formella kvalifikationer avseende medicinsk grundutbildning har utfärdats av ett tredjeland, endast har erkänts i den medlemsstat där vederbörande har erhållit sitt examensbevis som specialistläkare och inte återfinns bland de bevis som anges i punkt 5.1.1 i bilaga V till [detta direktiv], när det enligt artikel 25.4 i [detta] krävs att läkaren innehar ett bevis på formella kvalifikationer som avser medicinsk grundutbildning för att en formell kvalifikation som specialistläkare ska kunna utfärdas?”
IV. Förfarandet vid domstolen
26. Beslutet om hänskjutande av den 27 december 2022 inkom till domstolens kansli den 12 januari 2023.
27. FH, CNOM, den franska, den italienska, den nederländska och den polska regeringen, övervakningsmyndigheten för Efta (Europeiska frihandelssammanslutningen) samt Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden inom den frist som anges i artikel 23 i stadgan för Europeiska unionens domstol.
28. Ombuden för FH och CNOM, den franska regeringen, Eftas övervakningsmyndighet samt kommissionen yttrade sig muntligen vid förhandlingen den 11 januari 2024.
V. Rättslig bedömning
A. Inledande anmärkningar
29. Förevarande mål avser tolkningen och tillämpningen av bestämmelserna i direktiv 2005/36 om yrkesutövares rättigheter och skyldigheter i samband med erkännande av bevis på formella kvalifikationer som erhållits i unionen och utövande av ett yrke i en annan medlemsstat. Enligt artikel 4.1 i direktiv 2005/36 ger den mottagande medlemsstatens erkännande av yrkeskvalifikationer förmånstagarna möjlighet att i den medlemsstaten få tillträde ”till samma yrke som denne är behörig för i ursprungsmedlemsstaten” och att där att utöva det yrket ”på samma villkor som dess medborgare”, vilket domstolen har slagit fast i sin praxis.(3)
30. Direktiv 2005/36 upphävde och ersatte ett antal sektorsdirektiv och allmänna direktiv som reglerade erkännande av yrkeskvalifikationer. I direktivet fastställs i huvudsak tre alternativa ordningar för erkännande av sådana kvalifikationer. För det första finns det en generell ordning (kapitel I, artiklarna 10–15), som är tillämplig på alla yrken som inte omfattas av de två andra ordningarna (artikel 10). Vidare finns det en ordning för erkännande av yrkeserfarenhet (kapitel II, artiklarna 16–20) som gäller för vissa av de verksamheter som avses i bilaga IV i detta direktiv.
31. Slutligen finns det en ordning för automatiskt erkännande (kapitel III, artiklarna 21–49), som kännetecknas av samordning av minimikraven för utbildning. Läkaryrket är ett av de sju yrken som omfattas av ordningen för automatiskt erkännande, tillsammans med yrken som sjuksköterska, barnmorska, tandläkare, farmaceut, arkitekt och veterinär.(4) För automatiskt erkännande krävs, beroende på yrke, att de minimivillkor för utbildning som avses i artikel 24 och följande artiklar i detta direktiv är uppfyllda. Domstolen har preciserat att det är förbjudet för medlemsstaterna att uppställa andra krav för erkännande än uppvisande av ett bevis på lämplig utbildning.(5)
32. Genom sin begäran om förhandsavgörande vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida en läkare som är medborgare i en av unionens medlemsstater och som innehar ett examensbevis för specialistläkare som utfärdats i en medlemsstat, enbart med stöd av denna kvalifikation, i en annan medlemsstat kan åberopa ovannämnda ordning för automatiskt erkännande av bevis på formella kvalifikationer, även om läkarens bevis på formella kvalifikationer avseende medicinsk grundutbildning har utfärdats av ett tredjeland och endast har erkänts i den medlemsstat där vederbörande har erhållit sitt examensbevis som specialistläkare.
33. Som jag kommer att redogöra för i min bedömning, med utgångspunkt i en tolkning av direktiv 2005/36 och de tolkningsmetoder som erkänts i rättspraxis, ska denna fråga besvaras nekande, eftersom systemet med automatiskt erkännande inte är tillämpligt i förevarande fall. Jag kommer dock inte att begränsa mig till att besvara den hänskjutande domstolens fråga, utan kommer även att förklara vilka medel en person i den ovan beskrivna situationen förfogar över för att på bästa sätt uppnå sitt mål. En sådan strategi rekommenderas för att ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar, i enlighet med den samarbetsanda som ska styra förfarandet för förhandsavgörande.
B. Huruvida FH kan åberopa ordningen för automatiskt erkännande
1. Det oskiljaktiga sambandet mellan en medicinsk specialistutbildning och en medicinsk grundutbildning
34. Enligt fast rättspraxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i.(6)
35. I artikel 21.1 i direktiv 2005/36 föreskrivs att varje medlemsstat ska erkänna, bland annat, de bevis på formella kvalifikationer som läkare som ger tillträde till yrkesverksamhet som läkare med grundutbildning och som specialistläkare, vilka avses i punkterna 5.1.1 respektive 5.1.2 i bilaga V, och som uppfyller de minimikrav för utbildning som avses i artiklarna 24 och 25, genom att ge innehavare av dessa bevis på formella kvalifikationer tillträde till och rätt att utöva yrket på samma villkor som innehavare av de bevis på formella kvalifikationer som utfärdats av denna medlemsstat.
36. När en medborgare i en medlemsstat, såsom i förevarande fall, innehar ett sådant bevis på formella kvalifikationer för specialistläkare som avses i punkt 5.1.2 i bilaga V, ska denne följaktligen i princip, med stöd av artikel 21.1, i värdmedlemsstaten erhålla ett automatiskt erkännande av detta behörighetsbevis för att där kunna utöva det läkaryrke som den berörda specialiteten avser. Frågan är emellertid huruvida den omständigheten att personen i fråga inte heller innehar ett bevis på formella kvalifikationer avseende medicinsk grundutbildning som utfärdats i en medlemsstat utgör hinder för ett sådant automatiskt erkännande
37. Jag påpekar att det i artikel 21.1 uppställs som krav att bevis på formella kvalifikationer som läkare ska ”[uppfylla] minimikrav i [bland annat] artikel 25 [i detta direktiv]”. Av artikel 25.4 framgår att ”[f]ör att medlemsstaterna skall utfärda bevis på formella kvalifikationer för specialistläkare krävs bevis på formella kvalifikationer som avser medicinsk grundutbildning enligt punkt 5.1.1 i bilaga V”. Vad gäller Förbundsrepubliken Tyskland nämns i punkt 5.1.1 två typer av tyska examensbevis för grundläggande läkarutbildning.(7)
38. Av en bokstavstolkning av artikel 25.4 att döma förefaller det automatiska erkännandet av ett bevis på formella kvalifikationer för specialistläkare, som avses i punkt 5.1.2 i bilaga V till detta direktiv, vara oupplösligt förbundet med erkännandet av ett bevis på formella kvalifikationer som avser medicinsk grundutbildning enligt punkt 5.1.1 i bilaga V, och kräva att ett sådant bevis först har erhållits.
39. Det ska nämligen påpekas att i artikel 21 i direktiv 2005/36 avhandlas bevis på formella kvalifikationer avseende medicinsk grundutbildning och specialistutbildning tillsammans. I synnerhet hänvisas det i dessa bestämmelser aldrig separat till punkt 5.1.2 i bilaga V, som rör bevis på formella kvalifikationer som specialistläkare, utan hänvisas det alltid samtidigt till punkt 5.1.1 i denna bilaga, som avser formella kvalifikationer avseende medicinsk grundutbildning.
40. I artikel 21.1 hänvisas således på ett övergripande sätt till ”bevis på formella kvalifikationer som läkare” och preciseras att dessa ger tillträde till yrkesverksamhet som läkare med grundutbildning och specialistläkare. Även om dessa bevis på formella kvalifikationer är föremål för två olika punkter i bilaga V i detta direktiv, grupperas de under samma rubrik ”V.1. Läkare”, i vilken det först räknas upp bevis på grundläggande läkarutbildning och därefter bevis på specialistutbildning.
41. Det framgår dessutom av själva rubriken till artikel 24 i direktiv 2005/36 [”Medicinsk grundutbildning” (min kursivering)] att den medicinska grundutbildningen är av största vikt för att säkerställa att de minimikunskaper och färdigheter som krävs för att utöva läkaryrket har förvärvats. Enligt artikel 24.2 ska denna grundutbildning pågå i minst fem år, det vill säga längre än minimiperioden för samtliga specialistutbildningar.
42. De kunskaper, färdigheter och kompetenser som förvärvats under den medicinska grundutbildning som beskrivs i artikel 24.3 i direktiv 2005/36 utgör således en grund som inte lärs ut under den utbildning till specialistläkarutbildning som beskrivs i artikel 25 i direktivet, men som emellertid är oundgänglig för utövandet av yrkesverksamhet som specialistläkare, oavsett vilken specialitet det rör sig om.
43. Vid en kontextuell tolkning av artikel 21.1 och artikel 25.4 i direktiv 2005/36 förtjänar det att påpekas att det i artikel 21.6 föreskrivs att ”[v]arje medlemsstat ska för tillträde till och rätt att utöva verksamhet som läkare … kräva innehav av något av de bevis på formella kvalifikationer som anges i punkterna 5.1.1 [och] 5.1.2 … i bilaga V, vilka bevisar att yrkesutövaren i fråga under hela sin utbildning … i förekommande fall [har] förvärvat de kunskaper, färdigheter och kompetenser som avses i … artikel 24.3”. Av denna bestämmelse framgår tydligt att beviset på specialistutbildning inte i sig utgör en garanti för att den berörda personen har förvärvat nämnda kunskaper, färdigheter och kompetenser och att det automatiska erkännandet av detta behörighetsbevis följaktligen ska vara oupplösligt förbundet med erkännandet av ett bevis på formella kvalifikationer avseende medicinsk grundutbildning.
44. Jag erinrar slutligen om att det automatiska erkännandet endast gäller för de medicinska utbildningsbevis som anges i punkterna 5.1.1 och 5.1.2 i bilaga V, vilka av medlemsstaterna anses uppfylla minimikraven för utbildningen. Så är även fallet med de tyska examensbevis som räknas upp i punkt 5.1.1 och som FH saknar. Ett bevis på formella kvalifikationer som erhållits i ett tredjeland kan följaktligen inte erkännas automatiskt, trots att en medlemsstat ensidigt har erkänt det med stöd av nationell rätt i enlighet med artikel 2.2 i direktiv 2005/36.
45. Den sistnämnda aspekten ger upphov till några ytterligare anmärkningar från min sida, i synnerhet eftersom flera medlemsstater som har intervenerat i förevarande mål har uttryckt tvivel vad gäller de eventuella rättsliga följderna av att en medlemsstat erkänner ett sådant bevis på formella kvalifikationer som erhållits i ett tredjeland.
2. De rättsliga följderna av att en medlemsstat ensidigt erkänt ett bevis på formella kvalifikationer med stöd av artikel 2.2 i direktiv 2005/36
46. Olika regler gäller beroende på var yrkeskvalifikationerna har förvärvats. En yrkeskvalifikation som utfärdats av en av unionens medlemsstater, och som grundas på godkännandet av en utbildning som huvudsakligen ägt rum i unionen, erkänns lättare än ett examensbevis som har utfärdats av ett tredjeland. I artikel 1 i direktiv 2005/36 anges nämligen att medlemsstaterna ska ”erkänna sådana yrkeskvalifikationer som förvärvats i en eller flera andra medlemsstater”(8). I artikel 3.1 c i detta direktiv preciseras även att med bevis på formella kvalifikationer avses ”examens-, utbildnings- eller annat behörighetsbevis för en yrkesutbildning som huvudsakligen ägt rum i [unionen]”(9). För en yrkeskvalifikation som förvärvats i ett tredjeland föreskrivs i unionsrätten att denna endast ska erkännas om den har meddelats i en medlemsstat i unionen med tillämpning av dess nationella rätt.
47. Enligt artikel 2.2 i direktiv 2005/36 kan varje medlemsstat nämligen ”inom sitt territorium, enligt sin egen lagstiftning, tillåta medborgare från medlemsstaterna med yrkeskvalifikationer som inte erhållits i en medlemsstat att utöva ett reglerat yrke enligt artikel 3.1 a”(10). Denna bestämmelse gör det möjligt för medlemsstaterna att ingå bilaterala avtal med tredjeländer om ömsesidigt erkännande av yrkeskvalifikationer. Det står således medlemsstaterna fritt att fastställa villkoren för ett sådant erkännande, så länge minimikraven för utbildning till yrken inom sektorn, som omfattas av avdelning III i kapitel III i detta direktiv, är uppfyllda. Ordalydelsen i denna bestämmelse visar emellertid tydligt att rättsverkningarna av ett sådant erkännande, på grundval av nationell lagstiftning, är begränsade till den berörda medlemsstatens territorium och inte kan medföra skyldigheter för andra medlemsstater.
48. Denna tolkning vinner för övrigt stöd av domen i målet Haim(11), i vilken domstolen tolkade artikel 1.4 i rådets direktiv 78/687/EEG av den 25 juli 1978 om samordning av bestämmelserna i lagar och andra författningar om verksamhet som tandläkare(12), vars lydelse påminde om artikel 2.2 i direktiv 2005/36,(13) på så sätt att en medlemsstats erkännande av behörighetsbevis som utfärdats av tredjeland inte är bindande för de andra medlemsstaterna, även om de har erkänts som likvärdiga i en eller flera medlemsstater. I förevarande mål innebär detta att artikel 2.2 utgör hinder för FH:s möjlighet att åberopa de tyska myndigheternas erkännande av de yrkeskvalifikationer som han har erhållit i Tunisien för att tvinga de franska myndigheterna att i sin tur erkänna dessa, med tillämpning av ordningen för automatiskt erkännande.
49. Oberoende av huruvida denna bestämmelse är tillämplig ska det påpekas att det i artikel 21.6 i direktiv 2005/36 föreskrivs att den berörda personen ska ha förvärvat de kunskaper, färdigheter och kompetenser som hör till den medicinska grundutbildningen ”under hela sin utbildning”(14), vilket i princip utesluter varje beslut av de nationella myndigheterna som innebär att utbildning som har erhållits i tredjeland ska likställas med en utbildning som har erhållits i en medlemsstat. Med andra ord förutsätter denna bestämmelse en lärlingsprocess inom ramen för en akademisk utbildning. Det är således endast en läkarutbildning som ”förvärvats” i unionen som kan ge de kunskaper, färdigheter och kompetenser som krävs för ett automatiskt erkännande med stöd av artikel 21.1 i direktivet.
3. Huruvida det är möjligt att med stöd av artikel 3.3 i direktiv 2005/36 erkänna ett bevis på formella kvalifikationer som utfärdats i ett tredjeland
50. Detta innebär emellertid inte att en person som befinner sig i samma situation som FH, som har erhållit ett bevis på formella kvalifikationer i den mening som avses i artikel 3.1 c i direktiv 2005/36 i ett tredjeland, är förhindrad att utöva sitt yrke i en annan medlemsstat. I artikel 3.3 i detta direktiv föreskrivs tvärtom att ”[s]om bevis på formella kvalifikationer skall också betraktas varje bevis på formella kvalifikationer som utfärdats i tredjeland, om innehavaren har tre års yrkeserfarenhet inom det berörda yrket på den medlemsstats territorium där beviset på formella kvalifikationer erkändes i enlighet med artikel 2.2 och detta har intygats av den medlemsstaten”(15).
51. Erkännandet av yrkeskvalifikationer som förvärvats i tredjeländer är därför av ganska strikt reglerat. En unionsmedborgare som har sådana yrkeskvalifikationer kan endast åberopa artikel 3.3 i direktiv 2005/36 om följande två villkor är uppfyllda: för det första ska examensbeviset ha erkänts av en av unionens medlemsstater enligt dess nationella lagstiftning och för det andra ska innehavaren av yrkeskvalifikationen ha förvärvat tre års yrkeserfarenhet i den första erkännandemedlemsstaten. Det är uppenbart att det sistnämnda villkoret syftar till att undvika att medborgarna missbrukar systemet i detta direktiv eller försöker kringgå bestämmelserna i direktivet genom att ”erkänna erkännandet”.(16)
52. Formerna för detta ”erkännande av erkännandet” är emellertid underkastade särskilda regler. För det första omfattas erkännandet uteslutande av den generella ordningen i avdelning III i kapitel I direktiv 2005/36.(17) Varje medlemsstat måste således erkänna en kvalifikation från ett tredjeland som tidigare erkänts i unionen, men är inte skyldig att bevilja automatiskt erkännande. Denna regel får för det första till följd att den andra erkännandemedlemsstaten, genom kompensationsåtgärder, får säkerställa att innehavaren av examensbeviset från tredjeland inte bara uppnår den lägsta utbildningsnivå som krävs enligt direktivet, utan även en utbildningsnivå som går utöver de miniminivåer som gäller i unionen, och som staten i fråga har beslutat att dess egna medborgare måste uppfylla. Vidare är den andra erkännandemedlemsstaten inte skyldig att erbjuda ett val mellan två kompensationsåtgärder om den har identifierat väsentliga skillnader i utbildningarna. Enligt artikel 14 i direktivet kan lagstiftaren välja att föreskriva vilken typ av kompensationsåtgärd som ska användas, det vill säga antingen ett lämplighetsprov eller en anpassningsperiod.
53. Vid prövningen av den hänskjutande domstolens begäran om förhandsavgörande konstaterar jag att även om de tyska myndigheterna har erkänt FH:s tunisiska bevis på formella kvalifikationer i enlighet med artikel 2.2 i direktiv 2005/36, har parterna i det nationella målet trots detta olika uppfattningar i frågan om huruvida FH faktiskt har förvärvat tre års yrkeserfarenhet i Tyskland. I avsaknad av närmare uppgifter måste utgångspunkten därför vara att FH inte uppfyller ett av de två krav som uppställs i artikel 3.3 i detta direktiv.
C. Huruvida FH kan åberopa ordningen för automatiskt erkännande
54. Frågan är dessutom huruvida en unionsmedborgare, i den situation som beskrivs i begäran om förhandsavgörande, ändå kan åberopa den generella ordningen för erkännande av bevis på formella kvalifikationer. Som framgår av artikel 10 i direktiv 2005/36 är denna ordning subsidiär, eftersom den gäller ”för alla yrken som inte omfattas av kapitlen II och III i denna avdelning och … där sökanden, av en specifik och exceptionell anledning, inte uppfyller villkoren i de kapitlen”.
55. Detta första villkor förefaller i princip vara uppfyllt i förevarande fall, eftersom den läkarutbildning som erhållits i ett tredjeland inte omfattas av kapitlen II och III i avdelning III i direktiv 2005/36 om etableringsfrihet. Som jag har förklarat i min bedömning är ordningen för automatiskt erkännande nämligen inte tillämplig i förevarande fall, eftersom FH inte innehar något av de examensbevis för grundläggande läkarutbildning som avses i punkt 5.1.1 i bilaga V i detta direktiv. Med andra ord innebär de tyska myndigheternas erkännande av FH:s tunisiska examensbevis, med stöd av artikel 2.2 i direktivet, inte att diplomet omvandlas till ett av de tyska examensbevis som räknas upp i nämnda punkt.
56. Jag påpekar emellertid att artikel 10 i direktiv 2005/36 uppvisar vissa särdrag, eftersom det i denna artikel föreskrivs att den generella ordningen för erkännande av bevis på formella kvalifikationer endast ska tillämpas i de ”specifika och exceptionella” fall som uttryckligen anges i den bestämmelsen.(18) Det rör sig om det andra av de två kumulativa villkoren. Det typfall/exempel som avses i artikel 10 d skulle kunna vara relevant i förevarande mål, eftersom det rör den läkare som ”[måste följa en utbildning] som berättigar till en yrkestitel enligt [punkt 5.1.1 i bilaga V]”. Det är emellertid viktigt att notera att denna bestämmelse innehåller ett viktigt förtydligande, nämligen att den generella ordningen ”endast [gäller] för erkännande av specialiseringen i fråga”.
57. Jag tvivlar emellertid på att detta villkor är uppfyllt i förevarande fall, eftersom FH inte bara har begärt att hans specialisering inom anestesi, som erhållits i en medlemsstat, utan även av att hans medicinska grundutbildning, som förvärvats i ett tredjeland, ska erkännas. Följaktligen anser jag redan att denna bestämmelses ordalydelse utgör hinder för dess tillämpning i förevarande fall. Det framgår inte heller av FH:s yttrande att han har gjort gällande och visat att det finns en ”specifik och exceptionell” anledning, i den mening som avses i artikel 10 i direktiv 2005/36, till att det är motiverat att tillämpa av den generella ordningen för erkännande.
58. Enligt min mening finns det även vid en kontextuell tolkning faktorer som talar mot en tillämpning av artikel 10 d i direktiv 2005/36. Som jag har förklarat i föregående punkter föreskrivs i artikel 3.3 i direktivet ett särskilt förfarande för erkännande av yrkeskvalifikationer från tredjeländer, enligt vilket den berörda personen måste ha utövat yrket i fråga under minst tre år i den medlemsstat där han eller hon erhöll ett första erkännande enligt artikel 2.2 i direktivet. Om detta villkor är uppfyllt sker erkännandet av personens kvalifikationer enligt den generella ordningen. Mot bakgrund av detta konstaterande är det svårt att förstå varför direktiv 2005/36 skulle föreskriva ett parallellt, mycket mindre ingripande förfarande, som skulle ge tillgång till samma ordning för erkännande. Jag anser att en alternativ tillämpning av artikel 10 d i syfte att underlätta erkännandet av yrkeskvalifikationer som erhållits i tredjeländer i en sådan situation som den aktuella skulle beröva artikel 3.3 all ändamålsenlig verkan.
59. Hänsyn ska dessutom tas till att denna artikel 10, i egenskap av undantag, ska tolkas restriktivt.(19) Det framgår nämligen av förarbetena att varken begreppet specifik och exceptionell anledning eller artikel 10 a–g i direktiv 2005/36 nämndes i kommissionens ursprungliga förslag.(20) Detta begrepp och dessa bestämmelser lades till på rådets initiativ. Det framgår av rådets motivering att det ansåg att kommissionens ursprungliga förslag rörande artikel 10 i direktivet var alltför omfattande.(21)
60. Jag hänvisar i detta sammanhang till domen i målet Angerer,(22) i vilken domstolen fann att systematiken i, syftet med och ursprunget till direktiv 2005/36 utgör hinder för en vid tolkning av begreppet ”specifik och exceptionell anledning”.(23) Utöver den omständigheten att de övriga villkoren för tillämpning av artikel 10 d i direktivet uppenbarligen inte är uppfyllda i förevarande fall, kan jag inte annat än ansluta mig till domstolens ståndpunkt. Jag kan inte se hur denna bestämmelse skulle kunna tolkas så, att dess tillämpningsområde omfattar omständigheterna i förevarande mål.
61. Av ovan angivna skäl anser jag att artikel 10 d i direktiv 2005/36 inte är tillämplig på omständigheterna i förevarande mål.
62. Mot bakgrund av det ovan anförda är min preliminära slutsats i detta skede av bedömningen att varken ordningen för automatiskt erkännande eller den generella ordningen för erkännande är tillämpliga i förevarande fall.
63. Den omständigheten att det inte finns någon bestämmelse i direktiv 2005/36 som avser en sådan situation som den som den hänskjutande domstolen har beskrivit gör det i princip möjligt att direkt åberopa bestämmelserna i primärrätten, närmare bestämt artiklarna 45 och 49 FEUF som reglerar den fria rörligheten för arbetstagare och etableringsrätten,(24) vilket är något som jag kommer att behandla närmare i resten av förevarande förslag till avgörande.
D. Huruvida FH kan åberopa den generella ordningen för erkännande
64. Av bedömningen ovan följer att direktiv 2005/36 inte är tillämpligt när en yrkesutövare som är medborgare i Europeiska unionen önskar bosätta sig i en annan medlemsstat utan att kunna åberopa tre års yrkeserfarenhet i den medlemsstat som har erkänt de kvalifikationer i tredjelandet som krävs enligt artikel 3.3 i detta direktiv.(25)
65. Jag erinrar emellertid om att direktiv 2005/36 inte har till syfte att försvåra erkännandet av yrkeskvalifikationer i situationer som inte omfattas av direktivets tillämpningsområde, och inte heller kan ha en sådan verkan.(26) Det system för automatiskt erkännande som föreskrivs i detta direktiv kompletterar nämligen de rättigheter som garanteras genom de grundläggande friheterna, men ersätter inte en bedömning enligt dessa bestämmelser. Utanför direktivets tillämpningsområde,(27) inbegripet när villkoren för erkännande av yrkeskvalifikationer inte är uppfyllda,(28) kan yrkesutövaren följaktligen åberopa de grundläggande friheterna.(29)
66. I domen Vlassopoulou(30) slog domstolen fast att nationella kvalifikationsvillkor, även om de tillämpas utan diskriminering på grund av nationalitet, kan få till följd att medborgare i andra medlemsstater i unionen hindras från att utöva sin etableringsrätt,(31) och har i senare rättspraxis kommit fram till samma slutsats i fråga om den fria rörligheten för arbetstagare.(32) När en medlemsstat har att ta ställning till en ansökan om tillstånd att utöva ett yrke som, enligt den nationella lagstiftningen, för tillträde förutsätter innehav av ett examensbevis eller yrkeskvalifikationer, är den följaktligen skyldig att ta hänsyn till examensbevis, utbildningsbevis, andra behörighetsbevis och relevant erfarenhet och att avgöra om den kompetens som intygas genom dessa examensbevis motsvarar de kunskaper och kvalifikationer som krävs enligt de nationella reglerna.(33)
67. I domen i målet Hocsman(34) slog domstolen fast att de principer för erkännande som fastställdes i domen Vlassopoulou även är tillämpliga på kvalifikationer som erhållits i ett tredjeland. Domen i målet Hocsman rörde en läkare vars argentinska examensbevis för grundläggande läkarutbildning läkare hade erkänts som likvärdigt med det nationella examensbeviset i en medlemsstat, vilket gjorde det möjligt för honom att genomgå specialistutbildning i den staten och där erhålla ett examensbevis för specialistläkare som skulle ha erkänts som likvärdigt enligt unionsrätten om även examensbeviset för den grundläggande läkarutbildningen hade utfärdats i en medlemsstat. Det ska i detta sammanhang påpekas att domstolen i den ovan nämnda domen i målet Haim upprepade giltigheten av de principer som utvecklats i denna rättspraxis, trots konstaterandet att en medlemsstats ensidiga erkännande av behörighetsbevis utfärdade av tredjeländer inte är bindande för övriga medlemsstater i unionen.(35)
68. Följden av denna rättspraxis är att den mottagande medlemsstaten, vid bedömningen av en yrkesutövares kunskaper och kvalifikationer i situationer som inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2005/36, är skyldig att beakta all relevant dokumentation om de kunskaper och kvalifikationer som har utfärdats av andra medlemsstater i unionen,(36) bland annat handlingar om likvärdighet, oavsett var utbildningen har tillhandahållits, inbegripet i tredjeländer, och oberoende av utbildningens benämning i en annan medlemsstat eller i ett tredjeland. Den mottagande medlemsstaten är även skyldig att beakta all relevant yrkeserfarenhet, särskilt den som förvärvats inom ramen för specialistutbildningen.(37)
69. Om jämförelsen leder till slutsatsen att kunskaperna och kvalifikationerna motsvarar dem som krävs enligt de nationella bestämmelserna, är medlemsstaten skyldig att erkänna att kvalifikationerna uppfyller villkoren i dessa bestämmelser.(38) Endast objektiva skillnader kan beaktas vid den jämförande bedömningen.(39) Om den sökandes kunskaper och kvalifikationer, som intygas genom relevanta examensbevis och relevant erfarenhet, inte är likvärdiga eller om de endast delvis motsvarar värdmedlemsstatens krav, ska värdmedlemsstaten ange vilken utbildning som saknas för att den sökande ska kunna komplettera eller följa en ny utbildning.(40) De kompensationsåtgärder som värdmedlemsstaten vidtar får inte vara oproportionerliga.(41)
70. Jag anser att en annan tolkning inte skulle underlätta det faktiska utövandet av de grundläggande friheter som garanteras i EUF-fördraget. Jag erinrar om att det i unionsrätten föreskrivs en skyldighet att motivera nationella beslut som påverkar utövandet av en grundläggande rättighet som enskilda har tillerkänts genom fördraget.(42)En sökande, såsom FH, måste därför kunna få kännedom om skälen till avslaget, bland annat vilken utbildning han saknar.(43)
71. Enligt fast rättspraxis kan underlåtenhet att erkänna kunskaper och kvalifikationer som förvärvats i en annan medlemsstat i unionen få till följd att yrkesutövarnas fria rörlighet och etablering hindras, även om de nationella reglerna tillämpas utan diskriminering på grund av nationalitet.(44) Den mottagande medlemsstaten kan således inte bortse från kunskaper och kvalifikationer som förvärvats i en annan medlemsstat i unionen. Jag anser att detsamma måste gälla för underlåtenhet att erkänna kunskaper och kvalifikationer som förvärvats i ett tredjeland och som erkänns som likvärdiga av en annan medlemsstat, och att den mottagande medlemsstaten således inte kan bortse från dessa kvalifikationer. De nationella bestämmelser som antagits i detta hänseende får i synnerhet inte utgöra ett obefogat hinder för utövandet av de grundläggande friheter som garanteras i unionsrätten.(45)
72. Jag anser att i en sådan situation som den aktuella, där en specialistläkarutbildning som erhållits av en yrkesutövare som är unionsmedborgare i sig uppfyller villkoren för automatiskt erkännande enligt direktiv 2005/36, och där den grundutbildning som erhållits i ett tredjeland har erkänts som likvärdig av en annan medlemsstat, är handlingsutrymmet för att kunna motivera en inskränkning i de grundläggande friheterna begränsat. Detta gäller i än högre grad eftersom medlemsstaterna enligt artikel 2.2 i direktivet, vid ett ensidigt erkännande av yrkeskvalifikationer som erhållits i tredjeländer, är skyldiga att iaktta de ”minimikrav på utbildning” som föreskrivs för läkaryrket, vilket i princip utesluter ett äventyrande av skyddet för folkhälsan och säkerheten i unionen. Mot denna bakgrund frågar jag mig om det inte vore rättvist och lämpligt att anse att det under sådana omständigheter kan presumeras att grundutbildningen i den mottagande medlemsstaten är likvärdig.(46) Jag konstaterar att ingen av de berörda parterna har anfört några övertygande argument som talar mot en sådan tolkning.
73. Under alla omständigheter kan den mottagande staten inte åberopa praktiska eller administrativa svårigheter för att motivera sin underlåtenhet att göra den bedömning som den är skyldig att göra enligt domen Vlassopoulou.(47) De grundläggande friheterna, såsom fri rörlighet för arbetstagare och etableringsfriheten, måste tolkas så, att det åligger den mottagande medlemsstaten att bedöma de kunskaper och den utbildning som intygas genom en sökandes yrkeskvalifikationer. Vid en sådan bedömning ska den mottagande staten, såsom jag har redogjort för i förevarande förslag till avgörande, beakta alla examens-, utbildnings- och andra behörighetsbevis samt relevant erfarenhet. Att vägra att göra en sådan bedömning på grund av praktiska eller administrativa svårigheter utgör i sig en oberättigad inskränkning i de ovannämnda friheterna.
VI. Förslag till avgörande
74. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara den fråga som har ställts av Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) på följande sätt:
Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer,
ska tolkas så,
att de behöriga myndigheterna i en medlemsstat endast får erkänna ett bevis på formella kvalifikationer som specialistläkare som utfärdats i en annan medlemsstat, och som anges i punkt 5.1.2 i bilaga V till direktivet, med stöd av den ordning för automatiskt erkännande som föreskrivs i artikel 21 i direktivet, om den läkare som innehar detta bevis även innehar ett bevis på formella kvalifikationer avseende medicinsk grundutbildning som utfärdats i en medlemsstat, och som anges i punkt 5.1.1 i bilaga V till samma direktiv. Denna tolkning påverkar inte möjligheten att i avsaknad av ett sådant bevis på formella kvalifikationer avseende medicinsk grundutbildning erkänna ett bevis på formella kvalifikationer som specialistläkare med stöd av den generella ordning för erkännande av bevis på formella kvalifikationer som anges i avdelning III kapitel I direktiv 2005/36 eller, i förekommande fall, på grundval av artikel 45 eller artikel 49 FEUF.