SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda)
de 23 de septiembre de 2015 (*)
«Responsabilidad extracontractual — Dumping — Importaciones de determinados cítricos preparados o conservados originarios de China —Reglamento (CE) nº 1355/2008 declarado inválido por el Tribunal de Justicia — Perjuicio supuestamente sufrido por la demandante a raíz de la adopción del Reglamento — Recurso de indemnización — Agotamiento de los recursos en Derecho interno — Admisibilidad — Infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que confiere derechos a los particulares — Artículo 2, apartado 7, letra a), del Reglamento (CE) nº 384/96 [actualmente artículo 2, apartado 7, letra a), del Reglamento (CE) nº 1225/2009] — Deber de diligencia — Relación de causalidad»
En el asunto T‑205/14,
I. Schroeder KG (GmbH & Co.), con domicilio social en Hamburgo (Alemania), representada por el Sr. K. Landry, abogado,
parte demandante,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado por el Sr. J.‑P. Hix, en calidad de agente, asistido inicialmente por el Sr. D. Geradin y la Sra. N. Tuominen y posteriormente por la Sra. Tuominen, abogados,
y
Comisión Europea, representada por los Sres. T. Maxian Rusche y R. Sauer, en calidad de agentes,
partes demandadas,
que tiene por objeto un recurso de indemnización en el que se solicita que se repare el perjuicio supuestamente sufrido debido a la adopción del Reglamento (CE) nº 1355/2008 del Consejo, de 18 de diciembre de 2008, por el que se establece un derecho antidumping definitivo y se percibe definitivamente el derecho provisional establecido sobre las importaciones de determinados cítricos preparados o conservados (principalmente mandarinas, etc.) originarios de la República Popular China (DO L 350, p. 35), declarado inválido por la sentencia de 22 de marzo de 2012, GLS (C‑338/10, Rec, EU:C:2012:158),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda),
integrado por la Sra. M.E. Martins Ribeiro, Presidenta, y los Sres. S. Gervasoni (Ponente) y L. Madise, Jueces;
Secretario: Sra. C. Heeren, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 17 de marzo de 2015;
dicta la siguiente
Sentencia
Marco jurídico
1 El artículo 2, apartado 7, letra a), del Reglamento (CE) nº 384/96 del Consejo, de 22 de diciembre de 1995, relativo a la defensa contra las importaciones que sean objeto de dumping por parte de países no miembros de la Comunidad Europea (DO 1996, L 56, p. 1), en su versión modificada (en lo sucesivo, «Reglamento de base») [sustituido por el Reglamento (CE) nº 1225/2009 del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativo a la defensa contra las importaciones que sean objeto de dumping por parte de países no miembros de la Comunidad Europea (DO 343, p. 51, corrección de errores en el DO 2010, L 7, p. 22)] dispone:
«En el caso de importaciones procedentes de países sin economía de mercado [...], el valor normal será determinado sobre la base del precio o el valor calculado en un país tercero de economía de mercado, o del precio que aplica dicho tercer país a otros países, incluida la Comunidad o, si esto no fuera posible, sobre cualquier otra base razonable, incluyendo el precio realmente pagado o pagadero en la Comunidad por el producto similar, debidamente ajustado en caso de necesidad para incluir un margen de beneficio razonable.
Se seleccionará un país tercero de economía de mercado apropiado de manera no irrazonable, teniendo debidamente en cuenta cualquier información fiable de la que se disponga en el momento de la selección. También se tendrán en cuenta los plazos; en su caso, se utilizará un país tercero de economía de mercado que esté sujeto a la misma investigación.
Se informará a las partes implicadas en la investigación, poco después de la apertura del procedimiento, del país tercero de economía de mercado previsto y se les darán diez días para formular comentarios.»
Antecedentes del litigio
2 El 20 de octubre de 2007, la Comisión de las Comunidades Europeas publicó el anuncio de inicio de un procedimiento antidumping relativo a las importaciones de determinados cítricos preparados o conservados (principalmente mandarinas, etc.) originarios de la República Popular China (DO C 246, p. 15).
3 El 2 de noviembre de 2007, la demandante, I. Schroeder KG (GmbH & Co.), solicitó a la Comisión formar parte de la muestra de importadores no vinculados prevista en el anuncio de inicio.
4 El 4 de julio de 2008, la Comisión adoptó el Reglamento (CE) nº 642/2008, por el que se establece un derecho antidumping provisional sobre las importaciones de determinados cítricos preparados o conservados (principalmente mandarinas, etc.) originarios de la República Popular China (DO L 178, p. 19).
5 El 18 de diciembre de 2008, el Consejo de la Unión Europea adoptó el Reglamento (CE) nº 1355/2008, por el que se establece un derecho antidumping definitivo y se percibe definitivamente el derecho provisional establecido sobre las importaciones de determinados cítricos preparados o conservados (principalmente mandarinas, etc.) originarios de la República Popular China (DO L 350, p. 35).
6 La demandante abonó los derechos antidumping establecidos en dicho Reglamento por sus propias importaciones del producto de que se trata y afirma que los abonó también por las importaciones realizadas a través de otros cuatro importadores (en lo sucesivo, «las otras cuatro empresas»).
7 Mediante sentencia de 22 de marzo de 2012, GLS (C‑338/10, Rec, EU:C:2012:158), apartado 36, el Tribunal de Justicia declaró que el Reglamento nº 1355/2008 carecía de validez, porque la Comisión y el Consejo habían incumplido las exigencias resultantes del artículo 2, apartado 7, letra a), del Reglamento de base [actualmente artículo 2, apartado 7, letra a), del Reglamento nº 1225/2009] al determinar el valor normal del producto de que se trata sobre la base del precio realmente pagado o pagadero en la Unión Europea por un producto similar sin actuar con la debida diligencia para fijar dicho valor a partir del precio de ese mismo producto en un país tercero de economía de mercado.
8 A raíz de la sentencia GLS, citada en el apartado supra (EU:C:2012:158), la demandante y las otras cuatro empresas solicitaron el reembolso de los derechos recaudados con arreglo al Reglamento nº 1355/2008. Las oficinas principales de aduana alemanas reembolsaron los derechos indebidamente recaudados.
9 La demandante y las otras cuatro empresas solicitaron asimismo, por un parte, a las oficinas principales de aduana de Hamburg‑Stadt, de Duisburgo y de Krefeld (Alemania) el pago de intereses al tipo del 0,5 % mensual sobre los derechos antidumping abonados, por el período comprendido entre la fecha de abono de estos derechos y la de su reembolso. Estas solicitudes, de 6 y 7 de noviembre 2012, fueron desestimadas mediante decisiones de las aduanas de que se trata de los días 8 y 23 de noviembre, 18 de diciembre de 2012 y 3 de abril de 2013. La demandante y las otras cuatro empresas presentaron reclamaciones contra estas decisiones denegatorias. La demandante precisó, en la vista, en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal, que todos estos procedimientos habían sido suspendidos a la espera de la resolución que adoptara el Finanzgericht Hamburg (Tribunal en materia tributaria de Hamburgo) en el asunto que oponía Hüpeden & Co. (GmbH & Co.) KG a las autoridades aduaneras.
10 La demandante solicitó, por otra parte, al Consejo y a la Comisión, mediante escritos de 10 de diciembre de 2013, el resarcimiento de los daños y perjuicios por valor de 345 644 euros correspondientes a la carga de los intereses de los préstamos que se vio obligada a contraer a causa del Reglamento nº 1355/2008. Dichas solicitudes fueron desestimadas mediante escrito del Consejo de 31 de enero de 2014 y mediante escrito de la Comisión de 14 de febrero de 2014.
11 A raíz de la sentencia GLS, citada en el apartado 7 supra (EU:C:2012:158), la Comisión decidió además reabrir el procedimiento antidumping, reapertura que tenía por objeto únicamente la ejecución de las conclusiones de la citada sentencia. Al término de este procedimiento, el Consejo adoptó el Reglamento de Ejecución (UE) nº 158/2013, de 18 de febrero de 2013, por el que se reestablece un derecho antidumping definitivo sobre las importaciones de determinados cítricos preparados o conservados (principalmente mandarinas, etc.) originarios de la República Popular China (DO L 49, p. 29), a partir del 23 de febrero de 2013. Se han planteado al Tribunal de Justicia dos cuestiones prejudiciales para la apreciación de validez de ese Reglamento (asuntos acumulados C‑283/14, CM Eurologistik, y C‑284/14, GLS).
Procedimiento y pretensiones de las partes
12 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 27 de marzo de 2014, la demandante interpuso el presente recurso.
13 La Comisión solicitó la suspensión del presente procedimiento, por un lado, hasta que las autoridades nacionales se hubiesen pronunciado definitivamente sobre los recursos mencionados en el apartado 9 anterior, así como, por otro lado, y, con carácter subsidiario, hasta que el Tribunal de Justicia se haya pronunciado sobre las cuestiones prejudiciales relativas a la validez del Reglamento nº 158/2013 planteadas en los asuntos C‑283/14 y C‑284/14, antes citados. La demandante y el Consejo no han formulado objeciones a estas solicitudes de suspensión.
14 La demandante solicita al Tribunal que:
– Condene a la Unión a que le indemnice los daños y perjuicios por valor de 345 644 euros, más los intereses a un tipo anual del 8 % a partir del día de la notificación de la sentencia, o declare que tiene derecho a una indemnización en su favor.
– Condene en costas a la Comisión y al Consejo.
15 En la vista, la demandante solicitó al Tribunal, con carácter subsidiario, como se hizo constar en el acta de la vista, que declarase, mediante sentencia interlocutoria, que su recurso era admisible y que el Consejo y la Comisión habían incurrido en un comportamiento ilícito que podía generar la responsabilidad de la Unión, y posteriormente que suspendiese el presente procedimiento hasta que recaiga una resolución definitiva en el procedimiento ante el Finanzgericht Hamburg a que se refiere el apartado 9 anterior.
16 El Consejo y la Comisión solicitan al Tribunal que:
– Declare la inadmisibilidad del recurso o, con carácter subsidiario, lo desestime por infundado.
– Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
Sobre la admisibilidad del recurso
17 El Consejo y la Comisión alegan, en sus escritos procesales, que debe declararse la inadmisibilidad del presente recurso, en la medida en que la demandante no ha agotado las vías de recurso internas que pueden conducir a la reparación del daño alegado.
18 Según reiterada jurisprudencia, el recurso de indemnización, con arreglo al artículo 268 TFUE y al artículo 340 TFUE, párrafo segundo, debe valorarse con referencia al conjunto del sistema de tutela judicial de los particulares instaurado por el Tratado. De ello resulta que, cuando una persona se considera perjudicada por la aplicación regular de una norma de la Unión que considera ilegal y el hecho generador del daño alegado es, por tanto, exclusivamente imputable a la Unión, la admisibilidad de tal recurso de indemnización puede no obstante verse subordinada, en determinados casos, al agotamiento de las vías de recurso internas. Aun es necesario para que sea así que esas vías de recurso nacionales garanticen eficazmente la tutela de los derechos de las personas afectadas y puedan conducir a la reparación del daño alegado (véanse las sentencias de 30 de mayo de 1989, Roquette frères/Comisión, 20/88, Rec, EU:C:1989:221, apartado 15 y jurisprudencia citada, y de 23 de noviembre de 2004, Cantina sociale di Dolianova y otros/Comisión, T‑166/98, Rec, EU:T:2004:337, apartado 115 y jurisprudencia citada).
19 Suponiendo que el requisito de agotamiento de las vías de recurso en Derecho interno pueda ser aplicable en el caso de autos, que se caracteriza por unas acciones nacionales destinadas a obtener el abono de intereses sobre los derechos antidumping restituidos y el presente recurso de indemnización ante el juez de la Unión destinado a obtener la reparación del perjuicio causado por el pago de intereses bancarios sobre las cantidades tomadas en préstamo a causa de la pérdida de liquidez derivada del abono de estos derechos, y con independencia de la sentencia de 18 de septiembre de 2014, Holcim (Romania)/Comisión (T‑317/12, recurrida en casación, EU:T:2014:782, apartados 73 a 77), que ha limitado los supuestos de inadmisibilidad derivados de la falta de agotamiento de las vías de recurso internas, procede considerar, en cualquier caso, que el hecho de que la demandante no haya agotado las vías de recurso nacionales no puede dar lugar a la inadmisibilidad de su recurso.
20 En efecto, no cabe considerar que los recursos administrativos y judiciales interpuestos, o que puedan serlo, antes las autoridades nacionales en el presente caso garanticen de manera eficaz la protección de los derechos de la demandante en el sentido de la jurisprudencia recordada en el apartado 18 anterior y, por tanto, no era necesario agotar esas vías de recurso a efectos de la admisibilidad del presente recurso.
21 Teniendo en cuenta, en particular, el análisis necesariamente prospectivo de la eficacia de los recursos nacionales, como la excepción de inadmisibilidad se opone por definición a una parte demandante que no ha agotado las vías de recurso nacionales, el juez de la Unión ha desestimado tal excepción de inadmisibilidad en los casos en que el agotamiento de las vías de recurso internos era «muy aleatorio» (sentencia de 30 de mayo de 1984, Eximo Molkereierzeugnisse Handelsgesellschaft/Comisión, 62/83, Rec, EU:C:1984:197, apartado 15; véase también, en este sentido, la sentencia de 26 de febrero de 1986, Krohn Import‑Export/Comisión, 175/84, Rec, EU:C:1986:85, apartado 28) o cuando esas vías de recurso eran «excesivamente difíciles» de aplicar (sentencia Cantina sociale di Dolianova y otros/Comisión, citada en el apartado 18 supra, EU:T:2004:337, apartado 117). De ello se deduce que la carga de la prueba que recae sobre la parte demandante a la que se le ha opuesto la falta de agotamiento de las vías de recurso nacionales no puede ir más allá de aportar indicios capaces de suscitar serias dudas en cuanto a la eficacia de la protección garantizada por las vías de recurso nacionales (véanse, en este sentido y por analogía, las sentencias de 26 de octubre de 1993, Caronna/Comisión, T‑59/92, Rec, EU:T:1993:91, apartado 35, y de 9 de marzo de 2005, L/Comisión, T‑254/02, RecFP, EU:T:2005:88, apartado 148).
22 Pues bien, en el presente caso, la demandante ha aportado tales indicios.
23 La demandante ha presentado así de manera detallada las disposiciones aplicables y puesto en evidencia el hecho, por lo demás confirmado por el Consejo en su escrito de contestación a la demanda, de que estas disposiciones no permitían el reembolso de los intereses solicitados en el caso de autos.
24 En efecto, el artículo 241 del Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se aprueba el Código aduanero comunitario (DO L 302, p. 1), en su versión modificada (en lo sucesivo, «Código aduanero comunitario»), aplicable en la fecha de los hechos del caso de autos, como han confirmado el Consejo y la Comisión en la vista, dispone:
«La devolución por parte de las autoridades aduaneras de importes de derechos de importación o de derechos de exportación, así como de los posibles intereses de crédito o de demora percibidos con motivo del pago de dichos importes, no dará lugar al pago de intereses por parte de dichas autoridades. No obstante, se abonarán intereses:
– cuando una decisión por la que se da curso a una solicitud de devolución no se ejecute en un plazo de tres meses a partir de la adopción de dicha decisión;
– cuando lo estipulen las disposiciones nacionales.
[...]»
25 Pues bien, en el presente caso, de ninguno de los documentos que obran en los autos resulta, y tampoco ninguna parte lo alega, que la decisión por la que se ordena la devolución no se haya ejecutado en el plazo previsto por el artículo 241, párrafo primero, primer guion, del Código aduanero comunitario. Por otro lado, la disposición nacional aplicable en el sentido del artículo 241, párrafo primero, segundo guion, del Código aduanero comunitario, es decir, el artículo 236 de la Abgabenordnung (Código Fiscal alemán), sólo contempla el pago de intereses cuando la devolución de los derechos de que se trata se ha ordenado mediante una resolución judicial nacional, lo que no ha sucedido en el caso de autos.
26 Por otra parte, la demandante ha comunicado, como anexo A su demanda y a un escrito remitido en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal, las decisiones de las autoridades nacionales, que denegaron todas ellas la concesión de los intereses solicitados sobre la base de las disposiciones citadas en el apartado anterior, así como un escrito del Presidente de la Sala Cuarta del Finanzgericht Hamburg de 5 de febrero de 2015 que confirma a primera vista dicha denegación en el asunto designado como «asunto piloto» en el contencioso nacional relativo al pago de los intereses correspondientes a los derechos antidumping restituidos (véase el apartado 9 anterior).
27 Estas decisiones descartaron, todas ellas, que fuera aplicable al caso de autos la solución dada en la sentencia de 27 de septiembre de 2012, Zuckerfabrik Jülich y otros (C‑113/10, C‑147/10 y C‑234/10, Rec, EU:C:2012:591, apartados 65 a 67; véase, también, la sentencia de 18 de abril de 2013, Irimie, C‑565/11, Rec, EU:C:2013:250, apartados 21 y 22). Según dicha sentencia, los justiciables con derecho a que se les devuelvan las cantidades indebidamente pagadas en concepto de cotizaciones por producción en el sector del azúcar fijadas por un reglamento inválido tienen también derecho a que se les abonen los intereses relativos a esas cantidades (sentencia Zuckerfabrik Jülich y otros, antes citada, EU:C:2013:250, apartado 67), dado que el Tribunal de Justicia ha consagrado en este ámbito el principio de la obligación de los Estados miembros de reembolsar con intereses las cuotas de los impuestos recaudados infringiendo el Derecho de la Unión (sentencia Zuckerfabrik Jülich y otros, antes citada, EU:C:2012:591, apartado 66).
28 Así, aun cuando, como subraya la Comisión, no puede excluirse totalmente que, sobre la base de la sentencia Zuckerfabrik Jülich y otros, citada en el apartado supra (EU:C:2012:591), el planteamiento de los recursos nacionales conduzca al pago de los intereses reclamados, los datos aportados por la demandante en el presente caso son suficientes para suscitar serias dudas sobre tal resultado.
29 De todo lo anterior se desprende que la demandante ha acreditado de manera suficiente la ineficacia de las vías de recurso nacionales, sin que proceda esperar al fin de los procedimientos nacionales en curso.
30 Por consiguiente, debe desestimarse la excepción de inadmisibilidad basada en que no se agotaron las vías de recurso nacionales, al igual que la solicitud presentada por la Comisión para que se suspenda el procedimiento en el presente asunto a la espera de que finalicen los procedimientos nacionales antes citados.
Sobre la fundamentación del recurso
31 Según reiterada jurisprudencia, para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión, con arreglo al artículo 340 TFUE, párrafo segundo, por comportamiento ilícito de sus órganos se requiere que concurran una serie de requisitos, a saber, la ilegalidad de la actuación imputable a las instituciones, la realidad del daño y la existencia de una relación de causalidad entre el comportamiento alegado y el perjuicio invocado (véanse las sentencias de 19 de abril de 2012, Artegodan/Comisión, C‑221/10 P, Rec, EU:C:2012:216, apartado 80 y jurisprudencia citada, y de 16 de mayo de 2013, Gap granen & producten/Comisión, T‑437/10, EU:T:2013:248, apartado 16 y jurisprudencia citada).
Sobre el carácter ilícito del comportamiento de las instituciones
32 La demandante alega que de la sentencia GLS, citada en el apartado 7 supra (EU:C:2012:158), resulta que la Comisión y el Consejo incumplieron su deber de asistencia y protección y violaron el principio de buena administración, en la medida en que, incumpliendo las exigencias del artículo 2, apartado 7, letra a), del Reglamento de base, determinaron el valor normal del producto de que se trata sobre la base del precio realmente pagado o pagadero en la Unión por un producto similar sin actuar con la debida diligencia para fijar dicho valor a partir del precio de ese mismo producto en un país tercero de economía de mercado.
33 En su sentencia GLS, citada en el apartado 7 supra (EU:C:2012:158), apartado 36, el Tribunal de Justicia declaró que la Comisión y el Consejo incumplieron las exigencias resultantes del artículo 2, apartado 7, letra a), del Reglamento de base, en la medida en que determinaron el valor normal del producto de que se trata sobre la base del precio realmente pagado o pagadero en la Unión por un producto similar sin actuar con la debida diligencia para fijar dicho valor a partir del precio de ese mismo producto en un país tercero de economía de mercado.
34 De dicha sentencia resulta, en primer lugar, que la invalidez del Reglamento nº 1355/2008 y, por tanto, el comportamiento supuestamente ilícito en el presente caso son imputables tanto a la Comisión, que llevó a cabo el procedimiento antidumping y adoptó el Reglamento antidumping provisional, como al Consejo, que adoptó el Reglamento antidumping definitivo confirmando el Reglamento provisional.
35 De ello se desprende, en segundo lugar, que lo que se reprocha a estas dos instituciones es el incumplimiento de su deber de diligencia ―que corresponde, en esencia, al deber de asistencia y protección y al principio de buena administración cuyo incumplimiento alega la demandante― al aplicar las disposiciones del artículo 2, apartado 7, letra a), del Reglamento de base, que fija el método de cálculo del valor normal.
36 Procede recordar, a este respecto, que, según reiterada jurisprudencia, sólo puede generar la responsabilidad extracontractual de la Unión una violación suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tenga por objeto conferir derechos a los particulares y que, para apreciar la existencia de una violación suficientemente caracterizada de una norma jurídica, debe tenerse en cuenta el margen de apreciación del que dispone la institución autora del acto. Así, cuando las instituciones disponen de una facultad de apreciación, el criterio decisivo para considerar que una violación del Derecho de la Unión está suficientemente caracterizada es el de la inobservancia manifiesta y grave de los límites impuestos a ésta. En cambio, cuando sólo disponen de un margen de apreciación considerablemente reducido, o incluso inexistente, la mera infracción del Derecho de la Unión puede bastar para demostrar la existencia de una violación suficientemente caracterizada (véanse las sentencias de 4 de julio de 2000, Bergaderm y Goupil/Comisión, C‑352/98 P, Rec, EU:C:2000:361, apartados 42 a 44 y jurisprudencia citada, y de 2 de marzo de 2010, Arcelor/Parlamento y Consejo, T‑16/04, Rec, EU:T:2010:54, apartado 141 y jurisprudencia citada).
37 Por ello, debe determinarse con carácter previo el alcance del margen de apreciación del que disponían las instituciones para la aplicación del artículo 2, apartado 7, letra a), del Reglamento de base.
– Sobre el margen de apreciación de las instituciones
38 A fin de delimitar el alcance del margen de apreciación de que disponían las instituciones, procede determinar previamente el comportamiento específico que se reprocha a estas instituciones en la aplicación del artículo 2, apartado 7, letra a), del Reglamento de base y, en el presente caso, la ilegalidad que ha justificado la declaración de invalidez del Reglamento nº 1355/2008. Tal enfoque se explica por el hecho de que la aplicación de una disposición puede implicar diferentes actos para los que la institución responsable de la ejecución no dispone necesariamente del mismo margen de apreciación. Así sucede en el caso de disposiciones que establecen el método de cálculo de un valor, como el valor normal utilizado en el cálculo del margen de dumping (véase, para un enfoque análogo, por lo que respecta al método de cálculo del precio de importación en el sector de los cereales, la sentencia Gap granen & producten/Comisión, citada en el apartado 31 supra, EU:T:2013:248, apartados 30 a 41).
39 En el caso de autos, contrariamente a lo que alega la demandante, la ilegalidad reprochada a las instituciones no consiste en el hecho de haber optado por el método de cálculo subsidiario basado en los precios aplicados en la Unión en vez del basado en los precios aplicados en un país tercero con economía de mercado, elección para la que dichas instituciones no tenían ningún margen de apreciación (véanse, en este sentido, la sentencia GLS, citada en el apartado 7 supra, EU:C:2012:158, apartado 26, y las conclusiones del Abogado General Bot presentadas en el asunto GLS, C‑338/10, Rec, EU:C:2011:636, punto 97).
40 Contrariamente a lo que manifestó, por otro lado, la demandante en la vista, tampoco se reprocha a la Comisión que no examinase en modo alguno los datos facilitados por Eurostat para el cálculo del valor normal del producto de que se trata. En efecto, el Tribunal de Justicia reprochó a la Comisión, como resulta de la sentencia GLS, citada en el apartado 7 supra (EU:C:2012:158, apartados 34 a 36; véanse también las conclusiones del Abogado General Bot presentadas en el asunto GLS, citadas en el apartado supra, EU:C:2011:636, puntos 107 a 119), que no hubiera examinado con toda la diligencia debida los datos de Eurostat, es decir, que no hubiera utilizado suficientemente estos datos estadísticos y proseguido su búsqueda de un país tercero con economía de mercado basándose en los citados datos.
41 Pues bien, la Comisión dispone a este respecto de un margen de apreciación, tanto en lo que atañe al análisis de los datos de Eurostat como por lo que respecta a la continuación de sus investigaciones sobre la base de dicho análisis.
42 Por una parte, el margen de apreciación de las instituciones en el examen de los datos de Eurostat queda acreditado por el hecho, subrayado por la Comisión, de que los datos recabados para seleccionar un país tercero con economía de mercado, con arreglo al artículo 2, apartado 7, letra a), del Reglamento de base, son necesariamente datos económicos que dan lugar a evaluaciones complejas, como la determinación de la existencia y de la importancia de la producción en el referido país del producto de que se trate o de un producto similar (véanse, en este sentido, las sentencias de 22 de octubre de 1991, Nölle, C‑16/90, Rec, EU:C:1991:402, apartados 11 a 17; de 29 de mayo de 1997, Rotexchemie, C‑26/96, Rec, EU:C:1997:261, apartado 10, y de 28 de septiembre de 1995, Ferchimex/Consejo, T‑164/94, Rec, EU:T:1995:173, apartado 66).
43 Por otra parte, el margen de apreciación de que disponen las instituciones en la continuación de las investigaciones a partir de los primeros análisis efectuados queda acreditado por las disposiciones del Reglamento de base que establecen que la Comisión determinará un país tercero de economía de mercado teniendo en cuenta «cualquier información fiable de la que se disponga» [artículo 2, apartado 7, letra a), párrafo segundo, del Reglamento de base], dejándole a la vez un margen de apreciación en la determinación de la disponibilidad de los datos, ya que los instrumentos de investigación previstos lo son con carácter facultativo y resultan especialmente difíciles de utilizar en el presente caso por referirse a datos relativos a terceros países (artículo 6, apartado 4, del Reglamento de base), y un margen de apreciación en la determinación de la fiabilidad de los datos recabados, pues la comprobación de su exactitud sólo debe realizarse «[en la medida de lo posible]» (artículo 6, apartado 8, del Reglamento de base).
44 No invalida estas consideraciones la afirmación del Tribunal de Justicia, en el apartado 32 de la sentencia GLS, citada en el apartado 7 supra (EU:C:2012:158; véanse, también, las conclusiones del Abogado General Bot presentadas en el asunto GLS, citadas en el apartado 39 supra, EU:C:2011:636, puntos 101 y 102), según la cual la Comisión está obligada a examinar de oficio todas las informaciones de que disponga dado que su función en una investigación antidumping no es la de un árbitro, cuya competencia se limitaría a resolver un asunto sobre la única base de las informaciones y elementos probatorios aportados por las partes de la investigación. En efecto, con esta afirmación, el Tribunal de Justicia precisó las fuentes de los «datos disponibles» en los que la Comisión debía basar su análisis, que no se limitaban a los datos aportados por las partes, y no pretendió restringir el margen de apreciación de la Comisión en la determinación de la disponibilidad de los datos procedentes de esas fuentes, sobre todo habida cuenta de que el Tribunal de Justicia hizo mención, en el mismo apartado de la sentencia GLS, citada en el apartado 7 supra (EU:C:2012:158), a las facultades de investigación conferidas por el artículo 6, apartado 4, del Reglamento de base.
45 Por lo tanto, como la Comisión dispone en el presente caso de una facultad de apreciación, la demandante debe acreditar una inobservancia manifiesta y grave de los límites de esta facultad para que nazca la responsabilidad de la Unión.
– Sobre la inobservancia manifiesta y grave de los límites de su facultad de apreciación por parte de las instituciones
46 Debe precisarse, con carácter preliminar, que la falta de diligencia es uno de los criterios utilizados por la jurisprudencia para considerar que la irregularidad o el error cometido por una institución constituye una violación suficientemente caracterizada del Derecho de la Unión (véase la sentencia Gap granen & producten/Comisión, citada en el apartado 31 supra, EU:T:2013:248, apartado 28 y jurisprudencia citada). A este respecto, el deber de diligencia sirve para «caracterizar» la violación de otro principio o de otra norma del Derecho de la Unión. En cambio, en el presente caso, el deber de diligencia es el principio cuyo incumplimiento se alega, incumplimiento ya reconocido por el Tribunal de Justicia.
47 A este respecto, de la jurisprudencia resulta que, para que el incumplimiento del deber de diligencia pueda calificarse de inobservancia manifiesta y grave de los límites de la facultad de apreciación de una institución, es preciso que el deber de diligencia se haya incumplido totalmente, sin que sea suficiente una mera apreciación errónea del alcance de las obligaciones derivadas de dicho deber (véase, con respecto a los principios de buena administración y de asistencia y protección, la sentencia de 18 de septiembre de 1995, Nölle/Consejo y Comisión, T‑167/94, Rec, EU:T:1995:169, apartado 89 y jurisprudencia citada).
48 Por ello, procede determinar si en el caso de autos el comportamiento de la Comisión supuso un incumplimiento total de las obligaciones que se derivan del deber de diligencia o solo una mala apreciación del alcance de las citadas obligaciones.
49 Como resulta del apartado 40 anterior, en su sentencia GLS, citada en el apartado 7 supra (EU:C:2012:158), el Tribunal de Justicia declaró inválido el Reglamento nº 1355/2008 debido a que la Comisión había incumplido su deber de diligencia al no proseguir sus investigaciones basándose en los datos de Eurostat relativos a las importaciones en la Unión del producto de que se trata procedentes de terceros países de economía de mercado.
50 Ahora bien, al actuar así, las instituciones no incumplieron totalmente sus obligaciones derivadas del deber de diligencia.
51 En efecto, al no haber propuesto las partes afectadas ningún país tercero de economía de mercado, la Comisión no se abstuvo de proceder a medidas de investigación para seleccionar tal país, comportamiento que habría constituido un incumplimiento manifiesto y grave de su deber de diligencia (véanse, por analogía, las sentencias Nölle/Consejo y Comisión, citada en el apartado 47 supra, EU:T:1995:169, apartado 88, y de 16 de septiembre de 2013, ATC y otros/Comisión, T‑333/10, Rec, EU:T:2013:451, apartados 88 y 91).
52 Como resulta del considerando 40 del Reglamento nº 642/2008 y como ella lo precisó en la vista, la Comisión llevó a cabo una investigación de oficio a lo largo del procedimiento antidumping. Más en concreto, habida cuenta del hecho de que dicho procedimiento se había iniciado a raíz de una denuncia de una asociación española, solicitó a las autoridades españolas que procediesen a los controles y a las comprobaciones necesarias para determinar los países terceros de economía de mercado que exportaban el producto de que se trata a la Unión. Gracias a esta investigación, la Comisión descubrió la existencia de dos productores tailandeses de ese producto, a los que remitió unos cuestionarios.
53 Como subrayó el Abogado General Bot, no cabe reprochar a la Comisión, al obrar así, una falta de diligencia en relación con esas dos empresas. En efecto, las condiciones en las que fueron interrogadas y el plazo que se les ofreció para cumplimentar el formulario les habrían permitido contestar, de modo que sólo a ellas cabe imputar su inacción, sobre todo habida cuenta de que la Comisión no dispone de ningún medio de presión sobre las empresas de países terceros que le permita obligarlas a cooperar (conclusiones del Abogado General Bot presentadas en el asunto GLS, citadas en el apartado 39 supra, EU:C:2011:636, puntos 115 y 116).
54 En cambio, la Comisión, tras la falta de respuesta de dos empresas tailandesas, hubiera debido proseguir sus investigaciones, sobre todo habida cuenta de que disponía del tiempo necesario para hacerlo, ya que el fracaso de sus gestiones con las citadas empresas se produjo en diciembre de 2007 y el Reglamento provisional se adoptó en julio de 2008. Así, al no proseguir sus investigaciones, la Comisión no desplegó unos esfuerzos suficientemente serios (véanse, en este sentido, la sentencia GLS, citada en el apartado 7 supra, EU:C:2012:158, apartado 34, y las conclusiones del Abogado General Bot presentadas en el asunto GLS, citadas en el apartado 39 supra, EU:C:2011:636, puntos 117 y 119; véase también, por analogía, la sentencia Nölle/Consejo y Comisión, citada en el apartado 47 supra, EU:T:1995:169, apartado 88).
55 Por consiguiente, la Comisión apreció de manera errónea el alcance de las obligaciones resultantes de su deber de diligencia, pero no incumplió totalmente las obligaciones derivadas de dicho deber.
56 De todo lo anterior resulta que en el caso de autos no cabe reprochar a las instituciones ningún acto o comportamiento que pueda generar una responsabilidad de la Unión.
57 Por tanto, no puede generarse una responsabilidad de la Unión, dado que basta con que no concurra uno de los tres requisitos en que se basa dicha responsabilidad para que proceda desestimar la pretensión de indemnización, sin que sea necesario examinar si concurren los otros dos requisitos (sentencia de 20 de febrero de 2002, Förde‑Reederei/Consejo y Comisión, T‑170/00, Rec, EU:T:2002:34, apartado 37; véase también, en este sentido, la sentencia de 15 de septiembre de 1994, KYDEP/Consejo y Comisión, C‑146/91, Rec, EU:C:1994:329, apartado 81).
58 No obstante, procede examinar, a mayor abundamiento, si existe una relación de causalidad suficientemente directa y evidente entre el comportamiento ilícito alegado y el perjuicio supuestamente sufrido.
Sobre la relación de causalidad entre la falta y el daño
59 Según jurisprudencia reiterada, el perjuicio alegado debe derivarse de forma suficientemente directa del comportamiento reprochado, debiendo este último constituir la causa determinante del perjuicio, ya que no hay obligación de reparar toda consecuencia perjudicial, incluso remota, de una situación ilegal (sentencia de 4 de octubre de 1979, Dumortier y otros/Consejo, 64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 y 45/79, Rec, EU:C:1979:223, apartado 21; véase, también, la sentencia de 10 de mayo de 2006, Galileo International Technology y otros/Comisión, T‑279/03, Rec, EU:T:2006:121, apartado 130 y jurisprudencia citada). Incumbe al demandante probar la existencia de una relación de causalidad entre el comportamiento imputado y el perjuicio alegado (véase la sentencia de 30 de septiembre de 1998, Coldiretti y otros/Consejo y Comisión, T‑149/96, Rec, EU:T:1998:228, apartado 101 y jurisprudencia citada).
60 Pues bien, la demandante no ha acreditado tal relación de causalidad en el presente caso.
61 En efecto, las pruebas aportadas por la demandante no permiten demostrar que los intereses que supuestamente integran su perjuicio correspondieran a préstamos contraídos por la pérdida de liquidez debida al abono de los derechos antidumping controvertidos.
62 La única prueba aportada, que constituye el anexo A4 de la demanda, titulado «Relación de los gastos por intereses adicionales en que se ha incurrido», presenta en forma de cuadros los importes de intereses adeudados por cada período (columna titulada «Gesamtzinsen», es decir, «intereses totales»), precisando los tipos de interés (columna «Zinssatz») así como los importes sobre los que se calculan (columna «Betrag»). No obstante, además de que este anexo no precisa nada sobre la naturaleza de estos importes, salvo una referencia que incluye la mención «Notificación tributaria» («Steuerbescheid») seguida de un número, debe señalarse que fue redactado por la demandante a efectos del presente recurso, como lo confirmó en la vista. Por tanto, no basta para acreditar como tal, sin pruebas procedentes de una fuente externa o cualquier otro documento de naturaleza oficial que los corrobore, la relación alegada entre los intereses, los préstamos y los derechos antidumping indebidamente exigidos por el Reglamento nº 1355/2008 (véase, por lo que respecta al reconocimiento del escaso valor probatorio de un documento elaborado por la parte demandante, el auto de 3 de septiembre de 2014, Diadikasia Symvouloi Epicheiriseon/Comisión, T‑261/12, EU:T:2014:755, apartado 38).
63 Asimismo, aun suponiendo que los anexos C2 y C3 de la réplica puedan declararse admisibles pese a haberse presentado extemporáneamente sin justificar tal extemporaneidad, esos anexos tampoco permiten demostrar la relación de causalidad invocada.
64 Es cierto que el anexo C2 acredita, por los datos que contiene (extractos de cuentas bancarias, notificaciones tributarias y de reembolso elaboradas por las autoridades aduaneras, declaraciones aduaneras y solicitudes de reembolso presentadas por la demandante y las otras cuatro empresas), el abono y el reembolso de los derechos antidumping y los importes correspondientes. El anexo C3, que incluye unos certificados del banco de la demandante que recuerdan las principales condiciones de sus contratos de préstamo (importes tomados en préstamo, tipos de interés, importes de los intereses, duración), demuestra, por otro lado, el pago de intereses. Además, tras un análisis que se ve dificultado, sin embargo, por la presentación poco clara de los numerosos documentos incluidos en el anexo C2, puede afirmarse que algunos importes o sumas de importes mencionados en el anexo C2 coinciden con determinadas cantidades mencionadas en el anexo A4 en concepto de cantidades tomadas en préstamo, y que los tipos de interés que figuran en el anexo C3 coinciden con los citados en el anexo A4.
65 Sin embargo, la interpretación conjunta de los tres anexos de que se trata no permite acreditar, como tal, que la demandante contrajera préstamos a causa de los derechos antidumping indebidamente abonados, y no sólo para financiar en general su actividad con independencia de los derechos antidumping de que se trata. Por otra parte, como el Consejo señaló acertadamente en la vista, los anexos C2 y C3 no tienen ninguna relación entre ellos, ya que los importes tomados en préstamo, tal como figuran en el anexo C3, representan cantidades mucho más elevadas que los importes de los derechos antidumping indebidamente abonados que se recogen en el anexo C2. Por otro lado, los anexos C2 y C3 permiten a lo sumo aportar datos con valor probatorio, por proceder de fuentes externas o presentarse en forma de documentos oficiales, sobre los importes de los derechos antidumping de que se trata y los tipos de interés (véase el apartado 64 anterior), pero no compensan el valor probatorio insuficiente del anexo A4 (véase el apartado 62 anterior) y no bastan, pues, ni siquiera en conjunción con este anexo A4, para demostrar la relación entre los derechos antidumping indebidamente abonados, los préstamos contraídos y el pago de los intereses correspondientes (véase, en este sentido, la sentencia de 1 de febrero de 2001, T. Port/Comisión, T‑1/99, Rec, EU:T:2001:36, apartados 72 y 73).
66 La necesidad de la demandante de contraer los préstamos antes citados debido a los derechos antidumping controvertidos es tanto más dudosa cuanto que ella reconoció, en la réplica, como pusieron de relieve el Consejo y la Comisión, que había repercutido esos derechos en sus clientes. Así, la demandante se vio obligada, a lo sumo, a recurrir al préstamo para financiar sus compras a la espera de la venta de sus productos y de la repercusión correlativa de los derechos antidumping sobre sus clientes, pero en modo alguno estaba obligada a tomar prestados los importes de que se trata por los períodos de préstamo mucho más largos que figuran en el anexo A4 de la demanda, es decir, por el período comprendido entre el abono de los derechos antidumping en cuestión y su reembolso por las autoridades aduaneras. Aún más, el Consejo subrayó, sin que la demandante lo negara, que la actividad sujeta a los derechos antidumping en cuestión sólo representaba como máximo un 6 % del volumen de negocios de los importadores sometidos a la investigación antidumping, como la demandante, lo que hacía poco probable, a falta de pruebas e incluso de alegaciones en sentido contrarias presentadas por la demandante, una pérdida de liquidez causada por el abono de los derechos antidumping controvertidos que le obligara a recurrir a un préstamo.
67 De todo lo anterior resulta que la demandante no ha acreditado la existencia de una relación de causalidad entre el comportamiento ilícito y el perjuicio invocados.
68 No concurre, pues, este requisito para el nacimiento de la responsabilidad de la Unión, sin que sea necesario pronunciarse sobre las alegaciones del Consejo y la Comisión relativas a la ruptura de esta relación de causalidad provocada por el comportamiento negligente de la demandante y el restablecimiento de los derechos antidumping controvertidos que llevó a cabo el Reglamento nº 158/2013. Se deduce igualmente de todo lo dicho que no procede estimar la solicitud de suspensión del presente procedimiento presentada por la Comisión, basada en el hecho de que actualmente están pendientes ante el Tribunal de Justicia dos cuestiones prejudiciales para la apreciación de validez del Reglamento nº 158/2013 (asuntos acumulados C‑283/14, CM Eurologistik y C‑284/14, GLS).
69 Por consiguiente, es preciso desestimar por infundado el presente recurso, en sus pretensiones principales y subsidiarias, sin que proceda pronunciarse ni, por una parte, sobre la supuesta inadmisibilidad parcial del recurso, en lo que atañe a los intereses correspondientes a los préstamos contraídos a causa de los derechos antidumping abonados por las importaciones realizadas a través de las otras cuatro sociedades ni, por otra parte, sobre la excepción de inadmisibilidad basada en la utilización de procedimiento inadecuado, en la que se alega que el recurso pretende en realidad la anulación de las decisiones de las autoridades aduaneras nacionales.
Costas
70 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla a abonar, además de sus propias costas, las costas en que hayan incurrido el Consejo y la Comisión, conforme a lo solicitado por éstos.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a I. Schroeder KG (GmbH & Co.).
Martins Ribeiro | Gervasoni | Madise |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 23 de septiembre de 2015.
Firmas