SENTENZA DEL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
23 settembre 2015 (*)
«Responsabilità extracontrattuale – Dumping – Importazione di alcuni tipi di agrumi preparati o conservati originari della Cina – Regolamento (CE) n. 1355/2008 dichiarato invalido dalla Corte – Pregiudizio che la ricorrente asserisce di aver subito a seguito dell’adozione del regolamento – Ricorso per risarcimento danni – Previo esaurimento dei mezzi di ricorso interni – Ricevibilità – Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti ai singoli – Articolo 2, paragrafo 7, lettera a), del regolamento (CE) n. 384/96 [divenuto articolo 2, paragrafo 7, lettera a), del regolamento (CE) n. 1225/2009] – Obbligo di diligenza – Nesso causale»
Nella causa T‑205/14,
I. Schroeder KG (GmbH & Co.), con sede in Amburgo (Germania), rappresentata da K. Landry, avvocato,
ricorrente,
contro
Consiglio dell’Unione europea, rappresentato da J.-P. Hix, in qualità di agente, assistito inizialmente da D. Geradin e N. Tuominen, successivamente da Tuominen, avvocati,
e
Commissione europea, rappresentata da T. Maxian Rusche e R. Sauer, in qualità di agenti,
convenuti,
avente ad oggetto un ricorso per il risarcimento del danno asseritamente subìto a causa dell’adozione del regolamento (CE) n. 1355/2008 del Consiglio, del 18 dicembre 2008, che istituisce un dazio antidumping definitivo e dispone la riscossione definitiva del dazio provvisorio istituito sulle importazioni di alcuni tipi di agrumi preparati o conservati (mandarini ecc.) originari della Repubblica popolare cinese (GU L 350, pag. 35), dichiarato invalido con sentenza del 22 marzo 2012, GLS (C‑338/10, Racc., EU:C:2012:158),
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione),
composto da M. E. Martins Ribeiro, presidente, S. Gervasoni (relatore) e L. Madise, giudici,
cancelliere: C. Heeren, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 17 marzo 2015,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Contesto normativo
1 L’articolo 2, paragrafo 7, lettera a) del regolamento (CE) n. 384/96 del Consiglio, del 22 dicembre 1995, relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di dumping da parte di paesi non membri della Comunità europea (GU 1996, L 56, pag. 1), come modificato (in prosieguo: il «regolamento di base») [sostituito dal regolamento (CE) n. 1225/2009 del Consiglio, del 30 novembre 2009, relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di dumping da parte di paesi non membri della Comunità europea (GU L 343, pag. 51, rettifica in GU 2010, L 7, pag. 22)] così dispone:
«Nel caso di importazioni in provenienza da paesi non retti da un’economia di mercato (...), il valore normale è determinato in base al prezzo o al valore costruito in un paese terzo ad economia di mercato oppure al prezzo per l’esportazione da tale paese terzo ad altri paesi; compresa la Comunità, oppure, qualora ciò non sia possibile, su qualsiasi altra base equa, compreso il prezzo realmente pagato o pagabile nella Comunità per un prodotto simile, se necessario debitamente adeguato per includere un equo margine di profitto.
Un paese terzo ad economia di mercato viene opportunamente selezionato, tenendo debitamente conto di tutte le informazioni attendibili di cui si disponga al momento della scelta. Si deve inoltre tener conto dei termini e, se lo si ritiene opportuno, viene utilizzato un paese terzo ad economia di mercato sottoposto alla stessa inchiesta.
Le parti interessate sono informate subito dopo l’apertura dell’inchiesta in merito al paese terzo ad economia di mercato che si prevede di utilizzare e hanno dieci giorni di tempo per presentare osservazioni».
Fatti
2 Il 20 ottobre 2007 la Commissione delle Comunità europee ha pubblicato l’avviso di apertura un procedimento antidumping riguardante le importazioni di alcuni tipi di agrumi preparati o conservati (mandarini ecc.) originari della Repubblica popolare cinese (GU C 246, pag. 15).
3 Il 2 novembre 2007 la società ricorrente, I. Schroeder KG (GmbH & Co.), ha chiesto alla Commissione di far parte del campione degli importatori indipendenti considerato nell’avviso di apertura.
4 Il 4 luglio 2008 la Commissione ha adottato il regolamento (CE) n. 642/2008 che istituisce un dazio antidumping provvisorio sulle importazioni di alcuni tipi di agrumi preparati o conservati (mandarini ecc.) originari della Repubblica popolare cinese (GU L 178, pag. 19).
5 Il 18 dicembre 2008 il Consiglio dell’Unione europea ha adottato il regolamento (CE) n. 1355/2008 che istituisce un dazio antidumping definitivo e dispone la riscossione definitiva del dazio provvisorio istituito sulle importazioni di alcuni tipi di agrumi (mandarini ecc.) originari della Repubblica popolare cinese (GU L 350, pag. 35).
6 La ricorrente ha pagato i dazi antidumping istituiti con tale regolamento per le proprie importazioni del prodotto in parola e asserisce di averli pagati anche per le importazioni effettuate dall’intermediario di altri quattro importatori (in prosieguo: le «altre quattro società»).
7 Con sentenza del 22 marzo 2012, GLS (C‑338/10, Racc., EU:C:2012:158, punto 36), la Corte ha dichiarato invalido il regolamento n. 1355/2008, in quanto la Commissione e il Consiglio avevano travisato i requisiti derivanti dall’articolo 2, paragrafo 7, lettera a), del regolamento di base [divenuto articolo 2, paragrafo 7, lettera a), del regolamento n. 1225/2009], determinando il valore normale del prodotto in parola sulla base dei prezzi effettivamente pagati o da pagare nell’Unione europea per un prodotto simile, senza aver dato prova di tutta la diligenza necessaria per fissare tale valore a partire dai prezzi praticati per lo stesso prodotto in un paese terzo retto da un’economia di mercato.
8 In seguito alla sentenza GLS, di cui al precedente punto 7 (EU:C:2012:158), la ricorrente e le altre quattro società hanno chiesto la restituzione dei dazi riscossi in base al regolamento n. 1355/2008. Gli uffici doganali tedeschi hanno restituito i dazi indebitamente riscossi.
9 La ricorrente e le altre quattro società hanno del pari chiesto, da un lato, agli uffici doganali di Hamburg-Stadt, di Duisburg e di Krefeld (Germania) il pagamento di interessi al tasso dello 0,5% mensile sui dazi antidumping versati per il periodo che va dalla data del loro pagamento a quella della loro restituzione. Tali domande, datate 6 e 7 novembre 2012, sono state respinte con decisioni degli uffici doganali interessati dell’8 e del 23 novembre, del 18 dicembre 2012 e del 3 aprile 2013. La ricorrente e le altre quattro società hanno proposto reclami avverso tali decisioni di rigetto. La ricorrente ha precisato, all’udienza, in risposta a un quesito posto dal Tribunale, che tutti i suddetti procedimenti erano stati sospesi in attesa della decisione adottata dal Finanzgericht Hamburg (Tribunale delle finanze di Amburgo) nella causa tra Hüpeden & Co. (GmbH & Co.) KG e l’amministrazione doganale.
10 La ricorrente ha chiesto, d’altro lato, al Consiglio e alla Commissione, con lettere del 10 dicembre 2013, il risarcimento del danno per l’ammontare di EUR 345 644, corrispondente all’onere degli interessi relativi ai finanziamenti che sarebbe stata costretta a sottoscrivere a causa del regolamento n. 1355/2008. Tali domande sono state respinte con la lettera del Consiglio del 31 gennaio 2014 e con la lettera della Commissione del 14 febbraio 2014.
11 In seguito alla sentenza GLS, di cui al precedente punto 7 (EU:C:2012:158), la Commissione ha, peraltro, deciso di riaprire il procedimento antidumping, al solo scopo di attuare le conclusioni della sentenza suddetta. Al termine di tale procedimento, il Consiglio ha adottato il regolamento di esecuzione (UE) n. 158/2013, del 18 febbraio 2013, che restituisce un dazio antidumping definitivo sulle importazioni di alcuni tipi di agrumi preparati o conservati (mandarini ecc.) originari della Repubblica popolare cinese (GU L 49, pag. 29), a decorrere dal 23 febbraio 2013. Sono state sottoposte alla Corte due questioni pregiudiziali relative alla valutazione della validità di tale regolamento (cause riunite C‑283/14, CM Eurologistik e C‑284/14, GLS).
Procedimento e conclusioni delle parti
12 Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 27 marzo 2014, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
13 La Commissione ha chiesto la sospensione del presente procedimento, da una parte, fino a che le autorità nazionali non si siano pronunciate in via definitiva sui ricorsi contemplati dal precedente punto 9, nonché, dall’altra e in subordine, fino a che la Corte non si sia pronunciata sulle questioni pregiudiziali relative alla validità del regolamento n. 158/2013 presentate nelle cause riunite C‑283/14 e C‑284/14 summenzionate. La ricorrente e il Consiglio non hanno sollevato obiezioni con riferimento a tali domande di sospensione.
14 La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– condannare l’Unione al risarcimento dei danni per l’importo di EUR 345 644, aumentati degli interessi al tasso dell’8% annuo a decorrere dal giorno della notifica della sentenza, ovvero constatare che sussiste un diritto al risarcimento a suo vantaggio;
– condannare la Commissione e il Consiglio alle spese.
15 All’udienza, la ricorrente ha chiesto al Tribunale, in subordine, di constatare, come annotato nel verbale, mediante provvedimento interlocutorio, che il suo ricorso era ricevibile e che il Consiglio e la Commissione avevano commesso un atto lesivo che faceva sorgere la responsabilità dell’Unione, successivamente di sospendere il presente procedimento fino alla pronuncia di una decisione definitiva nel procedimento pendente dinanzi al Finanzgericht Hamburg di cui al precedente punto 9.
16 Il Consiglio e la Commissione chiedono che il Tribunale voglia:
– dichiarare il ricorso irricevibile o, in subordine, infondato;
– condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
Sulla ricevibilità del ricorso
17 Il Consiglio e la Commissione affermano, nelle loro memorie scritte, che il presente ricorso deve essere dichiarato irricevibile, poiché la ricorrente non avrebbe esaurito le vie di ricorso interne idonee a dar luogo al risarcimento dell’asserito danno.
18 Secondo una consolidata giurisprudenza, il ricorso per risarcimento danni ai sensi dell’articolo 268 TFUE e dell’articolo 340, secondo comma, TFUE dev’essere valutato alla luce del sistema complessivo di tutela giurisdizionale dei singoli istituito dal Trattato. Ne deriva che, quando una persona si ritiene lesa dall’applicazione regolare di una normativa dell’Unione che essa considera illegittima, e il fatto generatore del danno allegato è quindi esclusivamente imputabile all’Unione, la ricevibilità di un tale ricorso per risarcimento danni può cionondimeno trovarsi subordinata, in taluni casi, all’esaurimento dei rimedi giurisdizionali interni. È tuttavia necessario, a tal fine, che tali rimedi nazionali garantiscano in modo efficace la tutela delle persone interessate e che possano condurre al risarcimento dell’asserito danno (v. sentenze del 30 maggio 1989, Roquette frères/Commissione, 20/88, Racc., EU:C:1989:221, punto 15 e giurisprudenza ivi citata, e del 23 novembre 2004, Cantina sociale di Dolianova e a./Commissione, T‑166/98, Racc., EU:T:2004:337, punto 115 e giurisprudenza ivi citata).
19 Supponendo che il requisito dell’esaurimento delle vie di ricorso interne possa essere applicato nella fattispecie, caratterizzata da azioni in sede nazionale dirette a ottenere il pagamento di interessi sui dazi antidumping restituiti e dal presente ricorso per risarcimento danni dinanzi al giudice dell’Unione, diretto a ottenere il risarcimento del danno derivante dal pagamento di interessi bancari su finanziamenti stipulati a causa delle perdite di liquidità dovute al pagamento di tali dazi, e indipendentemente dalla sentenza del 18 settembre 2014, Holcim (Romania)/Commissione (T‑317/12, Racc., su appello, EU:T:2014:782, punti da 73 a 77), che ha circoscritto i casi di irricevibilità dovuti al mancato esaurimento delle vie di ricorso interne, va considerato comunque che il mancato esaurimento delle vie di ricorso nazionali da parte della ricorrente non può condurre all’irricevibilità del suo ricorso.
20 Infatti, non si può ritenere che i ricorsi amministrativi e giurisdizionali proposti o proponibili dinanzi alle autorità nazionali nella fattispecie garantiscano in modo efficace la tutela dei diritti della ricorrente ai sensi della giurisprudenza ricordata al precedente punto 18 e, quindi, non occorreva che essi fossero esauriti ai fini della ricevibilità del presente ricorso.
21 Tenendo conto in particolare dell’analisi necessariamente prospettica dell’efficacia delle vie di ricorso nazionali, poiché l’eccezione di irricevibilità in parola viene, per definizione, contrapposta ad una parte ricorrente che non ha esaurito le vie di ricorso nazionali, il giudice dell’Unione ha respinto tale eccezione allorché il successo delle vie di ricorso interne era «grandemente aleatorio» (sentenza del 30 maggio 1984, Eximo Molkereierzeugnisse Handelsgesellschaft/Commissione, 62/83, Racc., EU:C:1984:197, punto 15; v. anche, in tal senso, sentenza del 26 febbraio 1986, Krohn Import‑Export/Commissione, 175/84, Racc., EU:C:1986:85, punto 28) o allorché tali vie di ricorso erano «eccessivamente difficili» da percorrere (sentenza Cantina sociale di Dolianova e a./Commissione, punto 18 supra, EU:T:2004:337, punto 117). Ne deriva che l’onere della prova imposto alla ricorrente, cui viene contrapposto il mancato esaurimento delle vie di ricorso nazionali, non può eccedere la presentazione di indizi idonei a suscitare seri dubbi in merito all’efficacia della tutela garantita dai rimedi nazionali (v., in tal senso e per analogia, sentenze del 26 ottobre 1993, Caronna/Commissione, T‑59/92, Racc., EU:T:1993:91, punto 35, e del 9 marzo 2005, L/Commissione, T‑254/02, Racc. PI, EU:T:2005:88, punto 148).
22 Orbene, nella fattispecie, la ricorrente ha fornito tali indizi.
23 La ricorrente ha così presentato dettagliatamente le disposizioni applicabili e ha posto in evidenza il fatto, peraltro confermato dal Consiglio nel controricorso, che tali disposizioni non consentivano il rimborso degli interessi richiesti nella fattispecie.
24 Infatti, l’articolo 241 del regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio, del 12 ottobre 1992, che istituisce un codice doganale comunitario (GU L 302, pag. 1), come modificato (in prosieguo: il «codice doganale comunitario»), applicabile alla data dei fatti contemplati nel caso di specie, come il Consiglio e la Commissione hanno confermato all’udienza, così dispone:
«Il rimborso, da parte dell’autorità doganale, di importi di dazi all’importazione o all’esportazione come pure degli interessi di credito o di mora eventualmente riscossi in occasione del loro pagamento non dà luogo al pagamento di interessi da parte di questa autorità. Tuttavia, viene pagato un interesse:
– quando la decisione in merito ad una richiesta di rimborso non venga eseguita entro tre mesi dall’adozione di tale decisione;
– quando le disposizioni nazionali lo prevedono.
(...)».
25 Orbene, nella fattispecie, non risulta da alcun elemento del fascicolo e nessuna delle parti fa peraltro valere che la decisione con cui viene disposto il risarcimento non sia stata eseguita nel termine previsto dall’articolo 241, primo comma, primo trattino, del codice doganale comunitario. Del resto, la disposizione nazionale applicabile ai sensi dell’articolo 241, primo comma, secondo trattino, del codice doganale comunitario, cioè l’articolo 236 dell’Abgabenordnung (codice tributario tedesco) prevede il pagamento di interessi soltanto qualora il rimborso dei dazi di cui trattasi sia stato disposto da una decisione della giustizia nazionale, il che non accade nella fattispecie.
26 La ricorrente, peraltro, ha comunicato, in allegato all’atto di ricorso e ad una lettera inviata in risposta ad un quesito posto dal Tribunale, le decisioni delle autorità nazionali che hanno congiuntamente rifiutato di concedere gli interessi richiesti, sulla base delle disposizioni contemplate al punto precedente, nonché una lettera del presidente della Quarta Sezione del Finanzgericht Hamburg del 5 febbraio 2015, che conferma a prima vista tale rigetto nella causa designata come «causa pilota» nel contenzioso nazionale relativo al versamento degli interessi afferenti ai dazi antidumping restituiti (v. il precedente punto 9).
27 Tali decisioni hanno tutte, in particolare, escluso l’applicabilità alla fattispecie della soluzione enucleata nella sentenza del 27 settembre 2012, Zuckerfabrik Jülich e a. (C‑113/10, C‑147/10 e C‑234/10, Racc., EU:C:2012:591, punti da 65 a 67; v., anche, sentenza del 18 aprile 2013, Irimie, C‑565/11, Racc., EU:C:2013:250, punti 21 e 22). Secondo tale sentenza i soggetti che hanno diritto al rimborso di somme indebitamente versate a titolo di contributi alla produzione nel settore dello zucchero fissati da un regolamento invalido hanno altresì diritto al versamento dei relativi interessi (sentenza Zuckerfabrik Jülich e a., cit., EU:C:2013:591, punto 67), in quanto la Corte ha sancito in tale settore il principio dell’obbligo posto a carico degli Stati membri di restituire con gli interessi i tributi percepiti in violazione del diritto dell’Unione (sentenza Zuckerfabrik Jülich e a., cit., EU:C:2013:591, punto 66).
28 Quindi, anche se, come sottolineato dalla Commissione, non si può escludere totalmente che, sulla base della sentenza Zuckerfabrik Jülich e a., punto 27 supra (EU:C:2012:591), l’esercizio dei rimedi nazionali sfoci nel pagamento degli interessi reclamati, gli elementi forniti dalla ricorrente nella fattispecie sono sufficienti a far dubitare seriamente di tale risultato.
29 Dalla totalità delle considerazioni che precedono risulta che la ricorrente ha sufficientemente dimostrato l’inefficacia delle vie di ricorso nazionali senza che occorra attendere l’esito dei procedimenti nazionali avviati.
30 Di conseguenza, l’eccezione di ricevibilità vertente sul mancato esaurimento delle vie di ricorso nazionali va respinta, come anche la domanda di sospensione del procedimento nella presente causa che, in attesa della chiusura dei summenzionati procedimenti nazionali, è stata presentata dalla Commissione.
Sulla fondatezza del ricorso
31 Occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza consolidata, il sorgere della responsabilità extracontrattuale della Comunità ai sensi dell’articolo 340, secondo comma, TFUE, per comportamento illecito dei suoi organi, presuppone il ricorrere di un insieme di condizioni, vale a dire l’illegittimità del comportamento contestato all’istituzione di cui trattasi, l’effettività del danno e l’esistenza di un nesso di causalità tra tale comportamento e il danno lamentato (v. sentenze del 19 aprile 2012, Artegodan/Commissione, C‑221/10 P, Racc., EU:C:2012:216, punto 80 e giurisprudenza ivi citata, e del 16 maggio 2013, Gap granen & producten/Commissione, T‑437/10, EU:T:2013:248, punto 16 e giurisprudenza ivi citata).
Sull’illegittimità del comportamento delle istituzioni
32 La ricorrente afferma che risulterebbe dalla sentenza GLS, punto 7 supra (EU:C:2012:158), che la Commissione e il Consiglio hanno violato il loro dovere di sollecitudine nonché il principio di buona amministrazione, in quanto, travisando i requisiti previsti dall’articolo 2, paragrafo 7, lettera a), del regolamento di base, hanno determinato il valore normale del prodotto di cui trattasi sulla base dei prezzi effettivamente pagati o da pagare nell’Unione per un prodotto simile senza aver dimostrato tutta la diligenza necessaria a fissare tale valore a partire dai prezzi praticati per il medesimo prodotto in un paese terzo ad economia di mercato.
33 Nella sua sentenza GLS, punto 7 supra (EU:C:2012:158, punto 36), la Corte ha dichiarato che, avendo determinato il valore normale del prodotto in causa sulla base dei prezzi effettivamente pagati o pagabili nell’Unione per un prodotto simile senza dar prova di tutta la necessaria diligenza al fine di fissare tale valore a partire dai prezzi praticati per lo stesso prodotto in un paese terzo ad economia di mercato, la Commissione e il Consiglio avevano violato gli obblighi di cui all’articolo 2, paragrafo 7, lettera a), del regolamento di base.
34 Da tale sentenza risulta, in primo luogo, che l’invalidità del regolamento n. 1355/2008 e, quindi, il comportamento asseritamente illegittimo nella fattispecie sono imputabili sia alla Commissione, che ha svolto il procedimento antidumping e ha adottato il regolamento antidumping provvisorio, sia al Consiglio, che ha adottato il regolamento antidumping definitivo recependo il regolamento provvisorio.
35 Ne deriva, in secondo luogo, che alle dette due istituzioni viene contestata una violazione dell’obbligo di diligenza, sostanzialmente corrispondente all’obbligo di sollecitudine e al principio di buona amministrazione, che la ricorrente asserisce violati, in quanto hanno attuato le disposizioni di cui all’articolo 2, paragrafo 7, lettera a) del regolamento di base, che stabilisce il metodo di calcolo del valore normale.
36 Al riguardo, occorre ricordare, che, secondo una giurisprudenza costante, solo la violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica avente lo scopo di attribuire diritti ai singoli permette il sorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione e che, per valutare l’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica occorre prendere in considerazione il margine discrezionale di cui dispone l’istituzione da cui promana l’atto. Quindi, allorché le istituzioni dispongono di un potere discrezionale, il criterio decisivo per ritenere che una violazione del diritto dell’Unione è sufficientemente qualificata è quello della violazione grave e manifesta dei limiti che si impongono a tale potere. Per contro, allorché essi rispondano soltanto di un margine discrezionale considerevolmente ridotto, ovvero inesistente, la semplice infrazione del diritto dell’Unione può essere sufficiente per dimostrare l’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata (v. sentenze del 4 luglio 2000, Bergaderm e Goupil/Commissione, C‑352/98 P, Racc., EU:C:2000:361, punti da 42 a 44 e giurisprudenza ivi citata, e del 2 marzo 2010, Arcelor/Parlamento e Consiglio, T‑16/04, Racc., EU:T:2010:54, punto 141 e giurisprudenza ivi citata).
37 Occorre, pertanto, stabilire anticipatamente l’estensione del margine discrezionale di cui disponevano le istituzioni nell’attuazione dell’articolo 2, paragrafo 7, lettera a), del regolamento di base.
– Sul margine discrezionale delle istituzioni
38 Per stabilire l’estensione del margine discrezionale di cui disponevano le istituzioni, occorre determinare anticipatamente il comportamento che nello specifico viene loro contestato nell’attuazione dell’articolo 2, paragrafo 7, lettera a), del regolamento di base e, nella fattispecie, l’illegittimità che ha giustificato la dichiarazione di invalidità del regolamento n. 1355/2008. Tale modo di procedere si spiega osservando che l’attuazione di una disposizione può comportare l’emanazione di diversi atti, per i quali l’istituzione incaricata di tale attuazione non dispone necessariamente dello stesso margine discrezionale. Ciò si verifica, in particolare, nel caso di disposizioni che prevedono il metodo di calcolo di un valore, come il valore normale che interviene nel calcolo del margine di dumping (v. per un procedimento analogo, con riferimento al metodo di calcolo del prezzo all’importazione nel settore dei cereali, la sentenza Gap granen & producten/Commissione, punto 31 supra, EU:T:2013:248, punti da 30 a 41).
39 Nella fattispecie, contrariamente a quanto affermato dalla ricorrente, l’illegittimità contestata alle istituzioni non consiste nell’aver optato per il metodo di calcolo sussidiario basato sui prezzi praticati nell’Unione in luogo di quello basato sui prezzi praticati in un paese terzo retto da un’economia di mercato, scelta per la quale esse non disponevano di alcun margine discrezionale (v., in tal senso, sentenza GLS, punto 7 supra, EU:C:2012:158, punto 26, e conclusioni dell’avvocato generale Bot nella causa GLS, C‑338/10, Racc., EU:C:2011:636, paragrafo 97).
40 Contrariamente a quanto peraltro asserito dalla ricorrente in udienza, non si contesta neppure alla Commissione di avere totalmente omesso l’esame dei dati forniti da Eurostat ai fini del calcolo del valore normale del prodotto di cui trattasi. Infatti, la Corte ha censurato la Commissione, come risulta dalla sentenza GLS, punto 7 supra (EU:C:2012:158, punti da 34 a 36; v. anche le conclusioni dell’avvocato generale Bot nella causa GLS, punto 39 supra, EU:C:2011:636, paragrafi da 107 a 119), per non aver preso in esame, con tutta la diligenza necessaria, i dati di Eurostat, cioè di non aver utilizzato a sufficienza tali dati statistici e non aver proseguito la sua ricerca di un paese terzo retto da un’economia di mercato in base ad essi.
41 Orbene, la Commissione dispone al riguardo di un margine discrezionale, sia con riferimento all’analisi dei dati di Eurostat sia rispetto al proseguimento delle sue indagini in base a tale analisi.
42 Attesta, da un lato, il margine discrezionale delle istituzioni nell’esame dei dati di Eurostat, il fatto, evidenziato dalla Commissione, che i dati raccolti per stabilire il paese terzo retto da un’economia di mercato ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 7, lettera a), del regolamento di base, sono necessariamente dati economici che danno luogo a valutazioni complesse, come la determinazione dell’esistenza del volume della produzione in tale paese del prodotto in parola o di un prodotto simile (v., in tal senso, sentenze del 22 ottobre 1991, Nölle, C‑16/90, Racc., EU:C:1991:402, punti da 11 a 17; del 29 maggio 1997, Rotexchemie, C‑26/96, Racc., EU:C:1997:261, punto 10, e del 28 settembre 1995, Ferchimex/Consiglio, T‑164/94, Racc., EU:T:1995:173, punto 66).
43 Attestano, d’altro lato, il margine discrezionale di cui dispongono le istituzioni nella prosecuzione delle indagini a partire dalle prime analisi effettuate, le disposizioni del regolamento di base che prevedono che la Commissione selezioni un paese terzo retto da un’economia di mercato in base alle «informazioni attendibili di cui si disponga» [articolo 2, paragrafo 7, lettera a), secondo comma, del regolamento di base], conferendole sia un margine discrezionale nella determinazione della disponibilità dei dati, poiché gli strumenti di indagine previsti sono tali facoltativamente e sono tanto più difficili da attuare nella fattispecie in quanto riguardano dati relativi a paesi terzi (articolo 6, paragrafo 4, del regolamento di base) nonché di un margine discrezionale nella determinazione dell’affidabilità dei dati raccolti, in quanto la verifica della loro esattezza deve essere effettuata esclusivamente «con la massima accuratezza» (articolo 6, paragrafo 8, del regolamento di base).
44 Tali considerazioni non sono poste nuovamente in discussione dall’affermazione della Corte, al punto 32 della sentenza GLS, punto 7 supra (EU:C:2012:158; v., anche, le conclusioni dell’avvocato generale Bot nella causa GLS, punto 39 supra, EU:C:2011:636, paragrafi 101 e 102), secondo cui la Commissione deve esaminare d’ufficio tutte le informazioni disponibili dal momento che il suo ruolo in un’inchiesta antidumping non è quello di arbitro, la cui competenza sia limitata a decidere unicamente alla luce delle informazioni e degli elementi di prova forniti dalle parti dell’inchiesta. Infatti, con tale affermazione, la Corte ha precisato le fonti dei «dati disponibili» su cui la Commissione doveva basare la sua analisi, non circoscritti agli elementi forniti dalle parti, e non ha inteso restringere il margine discrezionale della Commissione nel selezionare la disponibilità dei dati che promanano da tali fonti e ciò, a maggior ragione, in quanto la Corte ha fatto riferimento, allo stesso punto della sentenza GLS, punto 7 supra (EU:C:2012:158), ai poteri di inchiesta previsti dall’articolo 6, paragrafo 4, del regolamento di base.
45 Pertanto, poiché la Commissione dispone nella fattispecie di un potere discrezionale, la ricorrente deve dimostrare una violazione grave e manifesta dei limiti di tale potere ai fini del sorgere della responsabilità dell’Unione.
– Sulla violazione grave e manifesta dei limiti del potere discrezionale delle istituzioni
46 Occorre precisare preliminarmente che la mancanza di diligenza costituisce uno dei criteri accolti dalla giurisprudenza per considerare che l’irregolarità o l’errore commessi da un’istituzione costituisce una violazione sufficientemente qualificata del diritto dell’Unione (v. sentenza Gap granen & producten/Commissione, punto 31 supra, EU:T:2013:248, punto 28 e giurisprudenza ivi citata). Sotto questo profilo, il dovere di diligenza serve a «qualificare» la violazione di un altro principio o di un’altra regola del diritto dell’Unione. Per contro, nella fattispecie, il dovere di diligenza costituisce il principio di cui si asserisce l’inosservanza, constatata dalla Corte.
47 Dalla giurisprudenza risulta, al riguardo, che, affinché l’inosservanza del dovere di diligenza possa essere qualificata come violazione grave e manifesta dei limiti del potere discrezionale di un’istituzione, il dovere di diligenza deve essere stato integralmente violato, mentre una semplice valutazione erronea della portata degli obblighi derivanti da tale dovere non è sufficiente (v., riguardo ai principi di buona amministrazione e di sollecitudine, la sentenza del 18 settembre 1995, Nölle/Consiglio e Commissione, T‑167/94, Racc., EU:T:1995:169, punto 89 e giurisprudenza ivi citata).
48 Occorre quindi stabilire se, nella fattispecie, il comportamento della Commissione costituisca integrale violazione degli obblighi derivanti dal dovere di diligenza o soltanto un’erronea valutazione della portata di tali obblighi.
49 Come risulta dal precedente punto 40, la Corte, nella sua sentenza GLS, punto 7 supra (EU:C:2012:158), ha dichiarato invalido il regolamento n. 1355/2008, in quanto la Commissione non aveva adempiuto il suo dovere di diligenza non proseguendo la sua inchiesta in base ai dati Eurostat relativi alle importazioni nell’Unione del prodotto di cui trattasi proveniente da paesi terzi ad economia di mercato.
50 Orbene, nel far questo, le istituzioni non hanno integralmente violato gli obblighi ad esse derivanti dal dovere di diligenza.
51 La Commissione, infatti, non si è astenuta, in assenza di proposte delle parti interessate relative ad un paese terzo ad economia di mercato, a procedere a misure di inchiesta allo scopo di individuare paesi siffatti, adottando così un comportamento che avrebbe costituito un’inosservanza grave e manifesta del suo dovere di diligenza (v., per analogia, sentenze Nölle/Consiglio e Commissione, punto 47 supra, EU:T:1995:169, punto 88, e del 16 settembre 2013, ATC e a./Commissione, T‑333/10, Racc., EU:T:2013:451, punti 88 e 91).
52 Come risulta dal considerando 40 del regolamento n. 642/2008 e come ha precisato in udienza, la Commissione ha condotto d’ufficio un’inchiesta nel corso del procedimento antidumping. Più precisamente, tenuto conto che tale procedimento era stato avviato in seguito alla denuncia di un’associazione spagnola, essa ha chiesto alle autorità spagnole di effettuare i controlli e le verifiche necessari al fine di determinare i paesi terzi ad economia di mercato che esportano il prodotto di cui trattasi nell’Unione. Grazie a tale inchiesta, la Commissione ha scoperto l’esistenza di due produttori thailandesi del prodotto in parola, ai quali ha inviato alcuni questionari.
53 Come l’avvocato generale Bot ha sottolineato, alla Commissione, che ha così operato, non può essere a mio avviso rimproverata negligenza nei confronti delle due imprese qui considerate. Le condizioni nelle quali essa le ha interpellate e il termine entro il quale queste ultime erano invitate a completare il formulario, avrebbero consentito loro di rispondervi con la conseguenza che la loro carenza è interamente ad esse imputabile. Peraltro è giocoforza constatare che la Commissione non dispone di alcun mezzo di pressione nei confronti delle imprese di paesi terzi che le consentisse di obbligarle a cooperare (conclusioni dell’avvocato generale Bot nella causa GLS, punto 39 supra, EU:C:2011:636, punti 115 e 116).
54 Per contro, la Commissione avrebbe dovuto, data la mancata risposta delle due imprese thailandesi, proseguire la sua inchiesta, tanto più che essa disponeva del tempo necessario per farlo, considerato che il fallimento della sua iniziativa presso tali imprese risale al dicembre 2007, mentre il regolamento provvisorio è stato adottato nel luglio 2008. Non proseguendo le sue indagini, quindi, la Commissione non si è impegnata né seriamente né sufficientemente (v., in tal senso, sentenza GLS, punto 7 supra, EU:C:2012:158, punto 34, e conclusioni dell’avvocato generale Bot nella causa GLS, punto 39 supra, EU:C:2011:636, paragrafi 117 e 119; v. anche, per analogia, sentenza Nölle/Consiglio e Commissione, punto 47 supra, EU:T:1995:169, punto 88).
55 La Commissione, di conseguenza, ha valutato in modo errato la portata dei suoi obblighi derivanti dal dovere di diligenza, ma non ha violato integralmente gli obblighi derivanti da tale dovere.
56 Da quanto precede risulta che nessun atto o comportamento idoneo a far sorgere la responsabilità dell’Unione può essere contestato alle istituzioni nella fattispecie.
57 La responsabilità dell’Unione non può pertanto sorgere, dato che è sufficiente che non ricorra uno dei suoi tre presupposti perché la domanda di risarcimento sia respinta, senza che sia necessario valutare se, per contro, gli altri due presupposti sono riuniti (sentenza del 20 febbraio 2002, Förde‑Reederei/Consiglio e Commissione, T‑170/00, Racc., EU:T:2002:34, punto 37; v. anche, in tal senso, sentenza del 15 settembre 1994, KYDEP/Consiglio e Commissione, C‑146/91, Racc., EU:C:1994:329, punto 81).
58 Occorre tuttavia esaminare, ad abundantiam, se esista un nesso di causalità sufficientemente diretto e certo tra il comportamento lesivo fatto valere e il pregiudizio asseritamente subìto.
Sul nesso di causalità tra la colpa e il danno
59 Secondo una giurisprudenza costante, il danno asserito deve derivare in modo sufficientemente diretto dal comportamento contestato, cioè tale comportamento deve essere la causa determinante del danno, poiché non incombe alla Comunità l’obbligo di risarcire qualsiasi conseguenza dannosa, anche lontana, di una situazione illegittima (sentenza del 4 ottobre 1979, Dumortier e a./Consiglio, 64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 e 45/79, Racc., EU:C:1979:223, punto 21; v., anche, sentenza del 10 maggio 2006, Galileo International Technology e a./Commissione, T‑279/03, Racc., EU:T:2006:121, punto 130 e giurisprudenza ivi citata). Incombe al ricorrente fornire la prova dell’esistenza di un nesso di causalità tra il comportamento contestato e il danno lamentato (v. sentenza del 30 settembre 1998, Coldiretti e a./Consiglio e Commissione, T‑149/96, Racc., EU:T:1998:228, punto 101 e giurisprudenza ivi citata).
60 Orbene, siffatto nesso di causalità non è stato dimostrato dalla ricorrente nella fattispecie.
61 Infatti, gli elementi di prova forniti dalla ricorrente non permettono di dimostrare che gli interessi a suo dire costitutivi del danno da essa subìto corrispondessero a prestiti contratti a causa della perdita di liquidità dovuta al pagamento dei dazi antidumping controversi.
62 L’unico elemento di prova fornito, che costituisce l’allegato A4 del ricorso, intitolato «Resoconto delle spese per interessi supplementari esposti», presenta sotto forma di tabella importi di interessi dovuti per periodo (colonna intitolata «Gesamtzinsen», cioè «Interessi totali»), precisando i tassi d’interesse (colonna «Zinssatz»), nonché gli importi cui si riferiscono (colonna «Betrag»). Tuttavia, oltre al fatto che detto allegato non fornisce alcuna precisazione relativa alla natura di tali importi, salvo un riferimento contenente la menzione «Avviso d’imposta» («Steuerbescheid») seguita da un numero, occorre osservare che esso è stata redatto dalla ricorrente ai fini del presente ricorso, come quest’ultima ha confermato all’udienza. Esso non può, pertanto, essere di per sé sufficiente a dimostrare, in assenza di elementi di prova provenienti da fonte esterna o di qualsiasi altro documento ufficiale idoneo a corroborarli, l’asserito nesso esistente tra gli interessi, i finanziamenti e i dazi antidumping indebitamente istituiti dal regolamento n. 1355/2008 (v., riguardo al riconoscimento della debole forza probatoria di un documento redatto dalla parte ricorrente, l’ordinanza del 3 settembre 2014, Diadikasia Symvouloi Epicheiriseon/Commissione, T‑261/12, EU:T:2014:755, punto 38).
63 Inoltre, gli allegati C2 e C3 della replica, anche supponendo che possano essere dichiarati ricevibili sebbene siano stati presentati tardivamente senza giustificazione, non permetterebbero di dimostrare maggiormente il nesso di causalità invocato.
64 Certo, l’allegato C2 attesta, con i dati che contiene (estratti di conti bancari, avvisi d’imposta e di restituzione redatti dalle autorità doganali, dichiarazioni doganali e domande di restituzione presentate dalla ricorrente e dalle altre quattro società) il pagamento e la restituzione dei dazi antidumping, nonché gli importi di cui trattasi. L’allegato C3, che contiene le attestazioni della banca della ricorrente in cui sono ricordate le principali condizioni dei suoi contratti di credito (importi finanziati, tassi d’interesse, importi degli interessi, durata) dimostra, peraltro, il pagamento di interessi. Si può inoltre osservare, al termine di un’analisi resa nondimeno difficile segnatamente dalla presentazione poco chiara dei numerosi documenti riportati nell’allegato C2, che taluni importi o talune somme di importi menzionati nell’allegato C2 corrispondono a determinate somme menzionate nell’allegato A4 a titolo di somme finanziate e che i tassi di interesse che compaiono nell’allegato C3 corrispondono a quelli citati nell’allegato A4.
65 Tuttavia, la lettura combinata dei tre allegati in parola non consente di dimostrare, di per sé, che la ricorrente abbia stipulato finanziamenti a causa dei dazi antidumping indebitamente pagati e non esclusivamente per finanziare in modo generalizzato la propria attività, indipendentemente dai dazi antidumping di cui trattasi. Da un lato, come il Consiglio ha giustamente sottolineato in udienza, gli allegati C2 e C3 non presentano alcun collegamento tra loro, in quanto gli importi finanziati, come compaiono nell’allegato C3, rappresentano somme ben più elevate degli importi dei dazi antidumping indebitamente pagati, risultanti dall’allegato C2. D’altro lato gli allegati C2 e C3 permettono tutt’al più di fornire dati probanti, perché emananti da fonti esterne e/o redatti sotto forma di documenti ufficiali, relativi agli importi dei dazi antidumping di cui trattasi e ai tassi di interesse (v. il precedente punto 64), ma non compensano l’insufficiente forza probatoria dell’allegato A4 (v. il precedente punto 62) e non sono, quindi, neppure combinati con tale allegato A4, sufficienti a dimostrare il nesso esistente tra i dazi antidumping indebitamente pagati, i finanziamenti contratti e il pagamento dei corrispondenti interessi (v., in tal senso, sentenza del 1° febbraio 2001, T. Port/Commissione, T‑1/99, Racc., EU:T:2001:36, punti 72 e 73).
66 La necessità per la ricorrente di sottoscrivere i summenzionati finanziamenti a causa dei dazi antidumping controversi è tanto più dubbia in quanto quest’ultima ha ammesso, nella replica, come il Consiglio e la Commissione hanno sottolineato, di aver riscosso l’importo di tali dazi dai suoi clienti. Così, la ricorrente sarebbe tutt’al più stata costretta a ricorrere al finanziamento per i suoi acquisti, in attesa della vendita dei suoi prodotti e della relativa riscossione del valore dei dazi antidumping da detti clienti, ma non era affatto tenuta a chiedere il finanziamento degli importi in parola per i periodi di finanziamento assai più lunghi risultanti dall’allegato A4 dell’atto di ricorso, cioè per il periodo che va dal pagamento dei dazi antidumping e di cui trattasi fino alla loro restituzione da parte delle autorità doganali. Per di più, il Consiglio ha sottolineato senza essere, sul punto, contraddetto dalla ricorrente, che l’attività soggetta ai dazi antidumping in discorso rappresenta soltanto il 6% massimo del fatturato degli importatori soggetti all’inchiesta antidumping, come la ricorrente, rendendo pertanto poco verosimile, in assenza di prova e anche di argomenti in senso contrario presentati dalla ricorrente, una perdita di liquidità dovuta al pagamento dei dazi antidumping controversi tale da richiedere il ricorso al finanziamento.
67 Dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che la ricorrente non ha dimostrato l’esistenza di un nesso di causalità tra la colpa e il danno fatti valere.
68 Tale presupposto del sorgere della responsabilità dell’Unione non ricorre, quindi, senza che sia necessario pronunciarsi sugli asserti del Consiglio e della Commissione relativi alla rottura di detto nesso di causalità per il comportamento negligente della ricorrente e la reintroduzione dei dazi antidumping controversi con il regolamento n. 158/2013. Ne deriva anche che non occorre accogliere la domanda di sospensione della presente istanza formulata dalla Commissione e basata sul fatto che due questioni pregiudiziali relative alla valutazione della validità del regolamento n. 158/2013 (cause riunite C‑283/14, CM Eurologistik e C‑284/14, GLS) sono attualmente pendenti dinanzi alla Corte.
69 Il presente ricorso deve pertanto essere respinto in quanto infondato, nelle sue conclusioni in via principale e subordinata, senza che occorra statuire, da una parte, sull’asserita parziale irricevibilità del ricorso, in quanto vertente sugli interessi connessi ai finanziamenti ottenuti a causa dei dazi antidumping pagati per l’importazione che l’intermediaria delle altre quattro società ha effettuato e, dall’altra, sull’eccezione di irricevibilità vertente su uno sviamento procedurale, con cui si farebbe valere che il ricorso riguarda in realtà l’annullamento della decisione delle autorità doganali nazionali.
Sulle spese
70 Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché il Consiglio e la Commissione ne hanno fatto domanda, la ricorrente, rimasta soccombente, va condannata a sopportare oltre alle proprie spese anche quelle sostenute dalle controparti.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La I. Schroeder KG (GmbH & Co.) è condannata alle spese.
Martins Ribeiro | Gervasoni | Madise |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 23 settembre 2015.
Firme