Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. SZPUNAR
fremsat den 6. juni 2024 (1)
Sag C-230/23
Reprobel CV
mod
Copaco Belgium NV
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Ondernemingsrechtbank Gent Afdeling Gent (ret i handels- og erhvervsretlige sager i Gent, filial Gent, Belgien))
»Præjudiciel forelæggelse – intellektuel ejendomsret – ophavsret og beslægtede rettigheder – direktiv 2001/29/EF – artikel 2 – retten til reproduktion – artikel 5, stk. 2, litra a) og b) – undtagelser og indskrænkninger – reproduktion til privat brug – rimelig kompensation – direkte virkning – en institution, som har fået til opgave at opkræve og fordele rimelig kompensation – mulighed for direkte at påberåbe sig direktivet over for denne institution«
Indledning
1. De præjudicielle spørgsmål i den foreliggende sag gør det nødvendigt at vende tilbage til et af de grundlæggende spørgsmål i EU-retten, nemlig spørgsmålet om den direkte virkning af direktivers bestemmelser og muligheden for at påberåbe sig disse bestemmelser i vertikale forhold, dvs. i en tvist mellem en borger og en medlemsstat. Selv om dette spørgsmål går tilbage til oprindelsen af Unionens retsorden, giver det stadig anledning til tvister og kontroverser (2).
2. Den foreliggende sag vedrører begge disse spørgsmål, som er relateret til den ovenstående problemstilling. Der er således på den ene side tale om spørgsmålet om, hvorvidt bestemmelserne i et direktiv, som den pågældende medlemsstat har valgt at gennemføre, kan tillægges direkte virkning, selv om det er frivilligt. I den foreliggende sag blev denne gennemførelse desuden, som det fremgår af en dom afsagt af Domstolen, gennemført på en måde, der er uforenelig med EU-retten. På den anden side rejser den foreliggende sag endnu en gang spørgsmålet om muligheden for at påberåbe sig den direkte virkning af en bestemmelse i direktivet over for en institution, der af en medlemsstat er blevet tildelt opgaver af offentlig interesse.
3. I begge disse spørgsmål ser det ud til, at Domstolen bliver nødt til at præcisere sin eksisterende praksis.
Retsforskrifter
EU-retten
4. Artikel 2 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/29/EF om harmonisering af visse aspekter af ophavsret og beslægtede rettigheder i informationssamfundet (3) bestemmer:
»Medlemsstaterne indfører en eneret til at tillade eller forbyde direkte eller indirekte, midlertidig eller permanent reproduktion på en hvilken som helst måde og i en hvilken som helst form, helt eller delvis:
a) for ophavsmænd for så vidt angår deres værker
b) for udøvende kunstnere for så vidt angår optagelser af deres fremførelser
c) for fremstillere af fonogrammer for så vidt angår deres fonogrammer
d) for producenter af den første filmoptagelse for så vidt angår den originale film eller eksemplarer heraf, og
e) for radio-og fjernsynsforetagender for så vidt angår optagelser af deres udsendelser, hvad enten der er tale om trådbunden eller trådløs transmission, herunder via kabel eller satellit.«
5. Direktivets artikel 5, stk. 2, litra a) og b), bestemmer:
»Medlemsstaterne kan indføre undtagelser fra eller indskrænkninger i den i artikel 2 nævnte ret til reproduktion med hensyn til:
a) reproduktioner på papir eller lignende ved hjælp af en fotografisk teknik eller en anden proces med tilsvarende virkning, bortset fra trykte noder, forudsat at rettighedshaverne modtager en rimelig kompensation
b) reproduktioner på ethvert medium foretaget af en fysisk person til privat brug og til formål, der hverken direkte eller indirekte er kommercielle, forudsat at rettighedshaverne modtager en rimelig kompensation, i forbindelse med hvilken der tages hensyn til anvendelse eller ikke-anvendelse af de i artikel 6 nævnte tekniske foranstaltninger på det pågældende værk eller den pågældende frembringelse.«
Belgisk ret
6. Den belgiske lovgivning, som finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, indførte et vederlag for undtagelser fra retten til reproduktion af værker i artikel 59 og 60 i wet van 30 juni 1994 betreffende het auteursrecht en de naburige rechten (lov af 30.6.1994 om ophavsret og beslægtede rettigheder) (4). Vederlaget bestod af et fast vederlag baseret på antallet af anordninger, der muliggjorde reproduktion af beskyttede værker, og et forholdsmæssigt vederlag, der stod i forhold til antallet af kopier af sådanne værker.
7. I henhold til denne lovs artikel 60a er institutioner, som har fået til opgave at opkræve og fordele dette vederlag, berettiget til at indhente relevante oplysninger fra toldmyndighederne, merværdiafgiftsmyndighederne, de sociale sikringsmyndigheder, økonomiministeriets inspektions- og mæglingstjeneste og, under forudsætning af gensidighed, fra lignende udenlandske institutioner.
8. I henhold til artikel 61 i den nævnte lov blev vederlagets størrelse fastsat af koninklijk besluit van 30 oktober 1997 betreffende de vergoeding verschuldigd aan auteurs en uitgevers voor het kopiëren voor privégebruik of didactisch gebruik van werken die op grafische of op soortgelijke wijze zijn vastgelegd (kongelig anordning af 30.10.1997 om vederlæggelse af ophavsmænd og forlæggere for reproduktion til private eller didaktiske formål af værker på grafiske eller lignende medier) (5). I henhold til artikel 7 i denne anordning skulle de, der var forpligtet til at betale det pågældende vederlag, indsende månedlige erklæringer til den institution, der var udpeget til at opkræve det pågældende vederlag, med oplysninger, der gjorde det muligt at identificere den forpligtede enhed og bestemme størrelsen af det skyldige vederlag afhængigt af antallet af solgte anordninger.
9. I henhold til koninklijk besluit van 15 oktober 1997 tot het belasten van een vennootschap met de inning en de verdeling van de vergoeding voor het kopiëren van werken die op grafische of soortgelijke wijze zijn vastgelegd (kongelig anordning af 30.10.1997 om fastlæggelse af den institution, som har fået til opgave at opkræve og fordele vederlaget for reproduktion af værker på grafiske eller analoge medier) (6) fik Reprobel til opgave at opkræve og fordele det pågældende vederlag.
De faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne og de præjudicielle spørgsmål
10. Copaco Belgium NV, et selskab i henhold til belgisk ret (herefter »Copaco«), distribuerer IT-udstyr til virksomheder og forbrugere, herunder kopieringsudstyr såsom kopimaskiner og scannere. Selskabet var derfor underlagt forpligtelsen til at betale vederlag for reproduktion af værker.
11. I dommen i sagen Hewlett-Packard Belgium (7) fastslog Domstolen bl.a., at artikel 5, stk. 2, litra a) og b), i direktiv 2001/29 var til hinder for lovgivning såsom den belgiske, som kombinerer et fast vederlag med et forholdsmæssigt vederlag uden at tilvejebringe mekanismer til at tilpasse vederlagets størrelse til den faktiske skade, som rettighedshaverne har lidt (8). De nye bestemmelser i belgisk ret om vederlag for reproduktion af værker, som er i overensstemmelse med de retningslinjer, der følger af denne dom, trådte i kraft i marts 2017.
12. Som følge af ovennævnte dom nægtede Copaco at betale de regninger, som Reprobel havde udstedt til virksomheden på grundlag af erklæringer fra virksomheden for perioden november 2015 til december 2016. Copaco er af den opfattelse, at den belgiske ordning for vederlag for reproduktion af værker ifølge dommen i sagen Hewlett-Packard Belgium var uforenelig med EU-retten i den pågældende periode.
13. Den 16. december 2020 lagde selskabet Reprobel sag an mod selskabet Copaco med påstand om betaling af det udestående vederlag for reproduktion af værkerne med tillæg af renter samt erstatning. Sagen blev henvist til den forelæggende ret i overensstemmelse med dens stedlige kompetence. For denne domstol har Copaco gjort gældende, at artikel 5, stk. 2, litra a) og b), i direktiv 2001/29 har direkte virkning, og at Reprobel er en statslig institution, over for hvilken denne direkte virkning kan påberåbes. Reprobel bestrider begge disse påstande.
14. Under disse omstændigheder besluttede Ondernemingsrechtbank Gent Afdeling Gent (ret i handels- og erhvervsretlige sager i Gent, filial Gent, Belgien) at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Er en institution som [Reprobel], for så vidt som den af staten i henhold til kongeligt opdrag har fået til opgave at opkræve og fordele den af staten fastsatte rimelige kompensation som omhandlet i artikel 5, stk. 2, litra a) og b), i direktiv 2001/29, og hvormed staten fører tilsyn, en institution, over for hvilken en borger til sit forsvar kan påberåbe sig, at en national bestemmelse, som denne institution ønsker at gøre gældende over for den pågældende borger, er uforenelig med EU-retten?
2) Er det ved besvarelsen af dette spørgsmål af betydning, at det tilsyn, som staten fører med denne institution, bl.a. omfatter:
– denne institutions forpligtelse til altid at fremsende kopier af sine anmodninger til skyldnerne om oplysninger, som er nødvendige både for opkrævningen og for fordelingen af vederlaget for reproduktion, til den ansvarlige minister, således at denne til stadighed er informeret om, hvordan institutionen udøver sin tilsynsret, og kan afgøre, om det er hensigtsmæssigt at fastsætte indholdet, antallet og hyppigheden af anmodningerne om oplysninger ved ministeriel bekendtgørelse således, at de i mindst muligt omfang hindrer de adspurgte personers aktiviteter
– institutionens forpligtelse til at opfordre ministerens repræsentant til at fremsende en anmodning om oplysninger, som er nødvendig for opkrævning af det forholdsmæssige vederlag for reproduktion, til forpligtede, forhandlere, uanset om der er tale om grossister eller detailhandlere, leasingvirksomheder eller virksomheder, der servicerer apparater, såfremt den forpligtede person ikke har medvirket ved opkrævningen, idet institutionen også er forpligtet til at fremsende en kopi af denne anmodning til den ansvarlige minister, således at denne kan fastsætte indholdet, antallet og hyppigheden af anmodninger om oplysninger således, at de i mindst muligt omfang hindrer de adspurgte personers aktiviteter
– institutionens forpligtelse til at fremlægge reglerne for fordeling af vederlaget for reproduktion og enhver ændring, den måtte foretage heraf, for den ansvarlige minister til godkendelse
– institutionens forpligtelse til at forelægge den anmeldelsesformular, som den har udfærdiget, for den ansvarlige minister til godkendelse, uden hvilken godkendelse formularen ikke må udstedes?
3) Er det ved besvarelsen af spørgsmålet også af betydning, at institutionen har følgende beføjelser:
– en beføjelse til fra alle personer, som er skyldnere, bidragspligtige, forhandlere, uanset om der er tale om grossister eller detailhandlere, leasingvirksomheder eller virksomheder, der servicerer apparater, at anmode om alle oplysninger, der er nødvendige til brug for opkrævning af vederlaget for reproduktion; i den forbindelse skal enhver anmodning altid ledsages af en vejledning om de strafferetlige sanktioner, som idømmes, hvis ikke den fastsatte frist overholdes, eller der gives ufuldstændige eller urigtige oplysninger
– en beføjelse til fra enhver forpligtet person at kræve, at denne giver alle oplysninger om de reproducerede værker, som er nødvendige for fordelingen af vederlaget for reproduktion
– en beføjelse til at modtage alle oplysninger, der er nødvendige for udførelsen af dens hverv, fra told- og afgiftsmyndigheden, [moms]myndigheden og fra det nationale kontor for social sikring?
4) Har artikel 5, stk. 2, litra a) og b), i direktiv 2001/29 direkte virkning?
5) Er en national ret efter anmodning fra en borger forpligtet til at undlade at anvende en national bestemmelse, såfremt denne bestemmelse, som staten har fastsat, er uforenelig med artikel 5, stk. 2, litra a) og b), i direktiv 2001/29, navnlig fordi den bestemmelse, der er uforenelig med den ovenfor nævnte artikel, forpligter denne borger til at betale afgifter?«
15. Anmodningen om præjudiciel afgørelse blev modtaget af Domstolen den 13. april 2023. Parterne i hovedsagen, den belgiske regering og Europa-Kommissionen har afgivet skriftlige bemærkninger. De samme parter samt den franske regering var repræsenteret ved retsmødet den 6. marts 2024.
Bedømmelse
16. Den forelæggende ret har forelagt fem spørgsmål i den foreliggende sag. De første tre vedrører muligheden for, at en institution som Reprobel kan betragtes som et statsligt organ med den virkning, at en borger kan påberåbe sig en bestemmelse i direktivet direkte over for institutionen. De to sidste spørgsmål vedrører derimod muligheden for at påberåbe sig artikel 5, stk. 2, litra a) og b), i direktiv 2001/29 direkte. Jeg foreslår at begynde bedømmelsen med de to sidste spørgsmål.
Det fjerde og femte præjudicielle spørgsmål
17. Med sit fjerde og femte præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 5, stk. 2, litra a) og b), i direktiv 2001/29 har direkte virkning, således at en borger kan påberåbe sig denne bestemmelse for en national domstol med henblik på ikke at betale en rimelig kompensation, når denne kompensation er opkrævet på grundlag af en national lovgivning, der er uforenelig med de nævnte bestemmelser i direktiv 2001/29.
Princippet om direkte virkning
18. Princippet om EU-rettens direkte virkning går helt tilbage til dette retssystems begyndelse. Som bekendt fastslog Domstolen dette princip i van Gend & Loos-dommen (9), som er grundlæggende for dette system. Anvendelsen af princippet om direkte virkning på bestemmelser i direktiver, der opfylder visse betingelser, blev bekræftet i van Duyn-dommen (10). Domstolen formulerer nu dette princip på følgende måde: »Det følger af Domstolens faste praksis, at borgerne i alle tilfælde, hvor bestemmelserne i et direktiv ud fra et indholdsmæssigt synspunkt fremstår som ubetingede og tilstrækkeligt præcise, ved de nationale domstole kan påberåbe sig disse bestemmelser over for staten, enten når denne ikke rettidigt har gennemført direktivet i national ret, eller når den ikke har gennemført det korrekt […]
Domstolen har præciseret, at en EU-bestemmelse for det første er ubetinget, når den indeholder en forpligtelse, som ikke er undergivet betingelser og ej heller, i henseende til gennemførelse eller virkninger, er gjort afhængig af, at institutioner i Unionen eller i medlemsstaterne udsteder retsakter i så henseende og for det andet er tilstrækkelig præcis til at kunne påberåbes af private og anvendes af en retsinstans, når den indeholder en forpligtelse, der er utvetydigt formuleret […]
Domstolen har endvidere fastslået, at selv om et direktiv giver medlemsstaterne – når de vedtager de nærmere bestemmelser for direktivets gennemførelse – en vis skønsmargen, kan en bestemmelse i dette direktiv anses for at have en ubetinget og præcis karakter, når den utvetydigt pålægger medlemsstaterne en pligt til at tilvejebringe et bestemt resultat, og når der ikke er knyttet nogen betingelse til anvendelsen af den regel, som følger af forpligtelsen […]« (11).
19. Det er i lyset af denne sammenhæng, at svaret på det fjerde og femte spørgsmål skal ses.
Anvendelighed på den foreliggende sag
20. Reprobel samt den belgiske og den franske regering har gjort gældende, at i betragtning af den brede skønsmargin, som medlemsstaterne har er tillagt ved tilrettelæggelsen af den ordning for rimelig kompensation, der er omhandlet i artikel 15, stk. 2, litra a) og b), i direktiv 2001/29 og finansieringen heraf, er disse bestemmelser ikke tilstrækkeligt ubetingede og præcise til, at de kan tillægges direkte virkning på grundlag af Domstolens ovennævnte retspraksis.
21. Denne tese synes diskutabel i lyset af Domstolens praksis, ifølge hvilken disse bestemmelser pålægger de medlemsstater, der har gennemført de deri fastsatte undtagelser fra retten til reproduktion, en resultatforpligtelse, hvilket betyder, at de er forpligtet til at sikre en effektiv opkrævning af en rimelig kompensation (12), beregnet på grundlag af den skade, der er forvoldt rettighedshaverne (13), og hvis finansielle byrde i princippet skal bæres af slutbrugerne (14). Domstolen har således ikke haft større vanskeligheder ved at finde præcise og ubetingede regler om udformningen af den rimelige kompensation, som de fastsætter, i de omhandlede bestemmelser.
22. Frem for alt, og uanset om forpligtelsen til at fastsætte en sådan kompensation i sig selv opfylder kriterierne for direkte virkning, der er anført i punkt 18 i dette forslag til afgørelse, er argumentet fra de nævnte parter i sagen dog efter min mening helt malplaceret i forbindelse med den foreliggende sag. Det handler nemlig ikke om at fastslå den direkte virkning af bestemmelserne i direktiv 2001/29 in abstracto, men i forhold til tvisten i hovedsagen. Den foreliggende sag drejer sig ikke om betaling af en rimelig kompensation direkte på grundlag af de nævnte bestemmelser, men om Copacos ret til at nægte at betale en afgift, der skal finansiere denne kompensation, og som er opkrævet på en måde, der er uforenelig med dette direktiv (herefter »den omtvistede afgift«).
23. Når man overvejer spørgsmålet om EU-rettens direkte virkning, er det nødvendigt at tage hensyn til alle de normer, med andre ord de retsregler, der følger af bestemmelserne i denne ret, og som giver borgerne præcise og ubetingede rettigheder over for staten. På den måde behøver disse regler ikke at følge direkte af bestemmelsernes bogstavelige ordlyd, men kan konstrueres på grundlag af dem gennem fortolkning, især af Domstolen. Som Copaco med rette påpeger, afklarer og præciserer Domstolens fortolkning af EU-retlige bestemmelser inden for rammerne af den præjudicielle procedure betydningen og virkningerne af disse bestemmelser, således som de skal forstås og anvendes fra deres ikrafttræden, og denne fortolkning skal derfor tages i betragtning ved afgørelsen af, om en bestemmelse er tilstrækkelig præcis til at blive anset for at have direkte virkning (15).
24. Hvad angår bestemmelserne i artikel 5, stk. 2, litra a) og b), i direktiv 2001/29, udspringer der især tre retlige normer af dem. For det første medlemsstaternes kompetence til at indføre undtagelser fra retten til reproduktion i henhold til disse bestemmelser; denne norm er valgfri. For det andet forpligtelsen til at yde rimelig kompensation til indehaverne af denne ret til reproduktion; denne norm er bindende for de medlemsstater, der har indført de pågældende undtagelser. Endelig, for det tredje, en række normer, der udspringer af Domstolens praksis, og som fastlægger de principper, som udformningen af denne rimelige kompensation skal baseres på. Medlemsstaterne er således ikke forpligtet til at gennemføre undtagelserne i artikel 5, stk. 2, litra a) og b), i direktiv 2001/29 i deres nationale lovgivning. Hvis de gør det, er de imidlertid også forpligtet til at indføre den rimelige kompensation, der er omhandlet i disse bestemmelser, og de er bundet af de regler om udformning og finansiering af denne kompensation, som efter Domstolens opfattelse følger af de pågældende bestemmelser.
25. Blandt disse principper er de negative regler, som Domstolen har fastsat i dommen i sagen Hewlett-Packard Belgium med hensyn til den måde, hvorpå den omtvistede afgift opkræves i Belgien. Ifølge denne dom er det ikke tilladt at finansiere en rimelig kompensation som omhandlet i artikel 5, stk. 2, litra a) og b), i direktiv 2001/29 ved hjælp af et vederlag, der opkræves både som et fast vederlag og et forholdsmæssigt vederlag, i tilfælde, hvor det faste vederlag udelukkende beregnes i henhold til den hastighed, hvormed et apparat kan udføre reproduktionerne, hvor det forholdsmæssige vederlag varierer, alt efter om skyldneren har samarbejdet ved opkrævningen af dette vederlag, og hvor ordningen som helhed ikke er forsynet med mekanismer, herunder betalingsmekanismer, som muliggør den komplementære anvendelse af kriterierne om den faktiske skade og om fastlæggelse af skaden ved hjælp af en standardsats med hensyn til de forskellige kategorier af brugere (16). Egenskaberne ved den ovenfor beskrevne afgift svarer til egenskaberne ved den omstridte afgift. Det er disse normer, der følger af Domstolens fortolkning af artikel 5, stk. 2, litra a) og b), i direktiv 2001/29, som Copaco påberåber sig, og det er den direkte virkning af disse normer, der er genstand for det fjerde præjudicielle spørgsmål.
26. Der er ingen tvivl om, at ovennævnte normer er ubetingede for en medlemsstat, der har indført undtagelser fra retten til reproduktion i henhold til artikel 5, stk. 2, litra a) og b), i direktiv 2001/29. Spørgsmålet er, om disse normer er tilstrækkeligt præcise til at blive betragtet som at have direkte virkning.
27. Når Domstolen vurderer, om EU-rettens normer er tilstrækkeligt præcise, undersøger den kredsen af personer, der er berettiget og forpligtet af disse normer, og indholdet af de rettigheder, der følger af disse normer (17). Lad mig starte med sidstnævnte.
28. De pågældende retsregler udgør et forbud mod, at medlemsstaterne indfører en afgift til finansiering af den rimelige kompensation, der er fastsat i artikel 5, stk. 2, litra a) og b), i direktiv 2001/29, med egenskaber som dem, der er beskrevet i punkt 4 i domskonklusionen i dommen i sagen Hewlett-Packard Belgium. At et sådant forbud, dvs. en forpligtelse for en medlemsstat til ikke at handle, kan være en kilde til positive rettigheder for borgere, har Domstolen allerede fastslået i dommen i sagen van Gend & Loos (18).
29. Med hensyn til en afgift, der har til formål at finansiere en rimelig kompensation, har borgere ret til ikke at bære den økonomiske byrde ved en sådan afgift, hvis den opkræves i strid med de principper, der i overensstemmelse med Domstolens praksis følger af artikel 5, stk. 2, litra a) og b), i direktiv 2001/29 (19). Det er korrekt, at Domstolen i sin hidtidige retspraksis har understreget behovet for, at en ordning med rimelig kompensation giver ret til tilbagebetaling af en afgift, der uretmæssigt er opkrævet for at finansiere en sådan kompensation. Det er imidlertid efter min mening klart, at borgere har ret til at nægte at betale en sådan afgift, når betalingen endnu ikke har fundet sted, og når uforeneligheden med ovennævnte bestemmelser i direktiv 2001/29 af en national ordning, der fastsætter en rimelig kompensation, fremgår klart af Domstolens allerede afsagte dom og er blevet bekræftet af domme afsagt af nationale domstole. Den omstændighed, at den berørte i en sådan situation tvinges til at betale en sådan afgift og derefter afvente tilbagebetaling af denne, er nemlig ulogisk og gør det uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, som EU-retten tillægger den pågældende.
30. Det skal derfor fastslås, at bestemmelserne i artikel 5, stk. 2, litra a) og b), i direktiv 2001/29 som fortolket i dommen i sagen Hewlett-Packard Belgium giver borgerne en ubetinget og tilstrækkelig præcis ret til at nægte at betale en afgift, der har til formål at finansiere den rimelige kompensation, der er fastsat i disse bestemmelser, hvis denne afgift har egenskaber som dem, der er nævnt i punkt 4 i domskonklusionen.
31. Hvad angår kredsen af personer, der har ret til en sådan nægtelse, er denne ligeledes afgrænset præcist, dvs. enhver, der er omfattet af den ovennævnte afgift. Der er heller ingen tvivl om fastsættelsen af den forpligtede part. Det er medlemsstaterne, der i henhold til artikel 5, stk. 2, litra a) og b), i direktiv 2001/29 har ret til i deres nationale retsorden at indføre de undtagelser fra retten til reproduktion, der er fastsat heri, og som skal sikre en rimelig kompensation og en ordning til finansiering af en sådan kompensation. Medlemsstaterne er derfor nødvendigvis også underlagt samtlige forpligtelser, både positive og negative, der er forbundet med udformningen af en sådan ordning, og som følger af Domstolens praksis, herunder forbuddet mod afgifter, der ikke er i overensstemmelse med ovennævnte bestemmelser i direktiv 2001/29.
32. I den foreliggende sag fremgik det klart af dommen i sagen Hewlett-Packard Belgium, som førte til en ændring af disse bestemmelser, at de belgiske bestemmelser vedrørende den omtvistede afgift, som var gældende i hovedsagen, var uforenelige med artikel 5, stk. 2, litra a) og b), i direktiv 2001/29. De pågældende bestemmelser i direktivet, som fortolket af Domstolen, er derfor tilstrækkeligt præcise og ubetingede til at fastslå, at de nationale bestemmelser er uforenelige med dem (20). Som Copaco derfor med rette har gjort gældende, bør den forelæggende ret se bort fra disse nationale bestemmelser og erklære Reprobels påstand baseret herpå for ubegrundet.
Forslag til afgørelse
33. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at det fjerde og det femte præjudicielle spørgsmål besvares således, at artikel 5, stk. 2, litra a) og b), i direktiv 2001/29 har direkte virkning, således at en borger kan påberåbe sig denne bestemmelse ved en national domstol med henblik på ikke at betale rimelig kompensation, når denne kompensation er opkrævet på grundlag af en national lovgivning, der er uforenelig med de nævnte bestemmelser i direktiv 2001/29, herunder Domstolens praksis vedrørende fortolkningen heraf.
34. I forbindelse med hovedsagen kræver dette naturligvis, at Reprobel kan betragtes som et statsligt organ under den belgiske stat, hvilket foranlediger mig til at behandle de tre første præjudicielle spørgsmål.
Det første til det tredje præjudicielle spørgsmål
35. Med det første til det tredje præjudicielle spørgsmål, som jeg foreslår behandlet samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om borgerne kan påberåbe sig bestemmelser i EU-retten direkte med henblik på at udelukke anvendelsen af nationale bestemmelser, der er i strid med denne ret, over for en enhed, der af en medlemsstat har fået til opgave at opkræve en afgift med henblik på at finansiere en rimelig erstatning som omhandlet i artikel 5, stk. 2, litra a) og b), i direktiv 2001/29 og at udbetale denne erstatning til de berettigede, og som har særlige beføjelser med henblik på at udføre sine opgaver.
36. I hovedsagen er det ubestridt, at Reprobel ikke er en myndighed i den belgiske stat. I henhold til Domstolens faste praksis kan borgerne imidlertid påberåbe sig EU-rettens bestemmelser direkte ikke blot over for medlemsstaterne og deres myndigheder i snæver forstand, men navnlig også over for organer, der udfører opgaver i offentlighedens interesse, og som har særlige beføjelser, der rækker ud over de regler, der gælder i forholdet mellem borgerne (21). I den forbindelse er det ikke nødvendigt, at disse organer er underlagt statens myndighed eller kontrol (22).
37. En detaljeret analyse af disse kriterier blev for nylig foretaget af generaladvokaterne Sharpston (23) og Emiliou (24). Jeg vil ikke her gentage deres meget interessante teoretiske overvejelser om dette emne – jeg henviser i denne henseende til læsningen af de anførte forslag til afgørelse. Jeg vil derimod begrænse mig til de spørgsmål, der er forbundet med de særlige omstændigheder i den foreliggende sag.
Med hensyn til opgaver i offentlighedens interesse
38. Reprobel er ikke et offentligretligt organ og er heller ikke kontrolleret af den belgiske stat på en sådan måde, at virksomheden strukturelt kan anses for at være en del heraf. Det skal derfor overvejes, om virksomheden udfører opgaver i offentlighedens interesse og har særlige beføjelser til dette formål, der går ud over de normer, der gælder i forholdet mellem borgere.
39. Som jeg allerede har nævnt, er det medlemsstaterne, der i henhold til artikel 5, stk. 2, litra a) og b), i direktiv 2001/29 har ret til i deres retsorden at indføre de undtagelser fra retten til reproduktion, der er fastsat heri, og det er dem, der er forpligtet til at fastsætte en rimelig kompensation herfor og en ordning til finansiering af denne kompensation (25). Domstolen har fastslået, at den økonomiske byrde ved denne finansiering i princippet skulle bæres af de slutbrugere, der var støtteberettigede i henhold til disse undtagelser. I betragtning af de praktiske vanskeligheder med at identificere disse brugere har medlemsstaterne imidlertid ret til at indføre et system, hvor byrden påhviler producenterne eller distributørerne af udstyr og medier, der gør det muligt at kopiere værker og andre frembringelser, der er beskyttet af reproduktionsrettigheder, eller udbyderne af reproduktionstjenester, som vælter den finansielle byrde over på slutbrugerne, hvilket skal forstås som en del af prisen på dette udstyr og disse medier eller tjenester (26).
40. I denne forbindelse skal det endvidere bemærkes, at den skade, som rettighedshaverne har lidt, henset til retten til reproduktion, i vid udstrækning er hypotetisk, navnlig med hensyn til undtagelsen i artikel 5, stk. 2, litra b), i direktiv 2001/29. Det ville nemlig være meget vanskeligt for rettighedshaverne at gøre denne ret gældende over for handlinger, som brugerne udfører i privatsfæren, og som de betragter som en naturlig anvendelse af et lovligt erhvervet eksemplar af et værk. Indførelsen af undtagelserne til denne rettighed er derfor en del af den offentlige orden. I henhold til denne politik legaliserer staten på den ene side handlinger, som brugerne ville have udført under alle omstændigheder, uanset spørgsmålet om deres juridiske karakter, i betragtning af den lave sandsynlighed for opdagelse og ansvar. På den anden side giver det rettighedshaverne en indtægt, som det ofte ville være meget vanskeligt at få direkte fra brugerne.
41. Den således opkrævede afgift er en offentlig afgift på kopieringsudstyr og ‑medier, idet den bæres af alle købere af sådant anordninger og sådanne medier eller tjenester, der er berettiget til at nyde godt af undtagelserne i artikel 5, stk. 2, litra a) og b), i direktiv 2001/29 (27). Den er derfor ikke afhængig af brugernes faktiske anvendelse af de nævnte undtagelser. Som Domstolen har fastslået, må det antages, at de fuldt ud udøver de beføjelser, de har på området (28). På den anden side skal medlemsstaterne, der fastsætter størrelsen af afgiften på udstyr og medier, fastsætte den på et sådant niveau, at indtægterne herfra kompenserer for den faktiske skade, som rettighedshaverne til ophavsret og beslægtede rettigheder lider som følge af de gældende undtagelser (29).
42. Der er således ikke tale om en udveksling af fordele mellem slutbrugerne og disse rettighedshavere, men om en erga omnes-ordning, hvorved enhver person, der er omfattet af de pågældende undtagelser, har ret til at foretage de handlinger, der er omfattet af undtagelserne i artikel 5, stk. 2, litra a) og b), i direktiv 2001/29, mens de berettigede modtager en erstatning for den lidte skade, hvis størrelse beregnes som et fast vederlag, der finansieres af de afgifter, der betales af alle købere af kopieringsudstyr og medier eller modtagere af reproduktionstjenester, der er berettiget til at drage fordel af de pågældende undtagelser. Opkrævningen af en sådan afgift og udbetalingen af en rimelig kompensation til de berettigede er derfor en opgave, der udføres i offentlighedens interesse.
43. Derfor er Reprobels argument om, at virksomheden fungerer som en kollektiv forvaltningsorganisation for ophavsret og beslægtede rettigheder, ikke korrekt. Virksomheden kan også optræde som et forvaltningsselskab. Dette ændrer imidlertid ikke ved den omstændighed, at virksomheden ved at opkræve den omtvistede afgift og fordele en rimelig kompensation udfører en opgave i offentlighedens interesse, og ikke udfører forvaltningen af eksklusive rettigheder. Indehaverne af ophavsret og beslægtede rettigheder overlader nemlig ikke frivilligt (30) forvaltningen af retten til reproduktion til dem, da denne ret, i det omfang den er omfattet af de pågældende undtagelser, simpelthen ikke eksisterer. Brugerne betaler derimod ikke rettighedshaverne vederlag for den faktiske anvendelse af beskyttede værker eller andre frembringelser, da dette er gratis, men finansierer i form af en indirekte afgift en kompensation for rettighedshavernes tab af enerettigheder (31).
44. Den franske regerings opfattelse, hvorefter Reprobel ikke udfører en opgave i offentlighedens interesse, men i ophavsrettighedsindehavernes og de beslægtede rettighedsindehaveres private interesse, er derfor ikke korrekt. De undtagelser til retten til reproduktion, der er fastsat i de nævnte bestemmelser i direktiv 2001/29, er nemlig gennemført i offentlighedens interesse og har til formål at skabe en universel ret for fysiske personer til at kopiere værker og andre frembringelser til deres personlige brug, uden at det er nødvendigt at indhente rettighedshavernes samtykke. Tværtimod er en rimelig kompensation til disse rettighedshavere en følge af denne rettighed og tjener til at skabe en rimelig balance mellem de involverede interesser, hvilket så vidt muligt er i offentlighedens interesse.
Om særlige beføjelser
45. For så vidt angår de særlige beføjelser, som tilkommer en institution som Reprobel, og som går ud over de normer, der gælder i forholdet mellem borgere, er den vigtigste af disse rettigheder selve retten til at opkræve betaling af den omtvistede afgift fra producenter og distributører af kopieringsudstyr og medier. I forholdet mellem private, der er baseret på parternes ligestilling, er en ret til betaling altid knyttet til en bestemt retlig begivenhed, såsom en kontrakt, en lovovertrædelse eller et andet forhold, som skaber et retsforhold mellem to eller flere navngivne personer. På den anden side har den institution, der er berettiget til at opkræve den omstridte afgift, ifølge loven et krav på betaling af den til enhver, der tilhører den abstrakt definerede kreds af forpligtede personer. Det er derfor en ius imperium.
46. I den forbindelse skal der skelnes mellem en sådan institutions situation og situationen for de producenter og distributører, der kun har den faktiske mulighed for at videregive den økonomiske byrde ved den pågældende afgift til deres kunder via prisen på det solgte udstyr og medier gennem kontrakter. På samme måde har enhver sælger af en vare, naturligvis med forbehold af markedsvilkårene, mulighed for at kompensere sig selv i prisen for den pågældende vare for omkostningerne ved dens fremstilling eller erhvervelse samt for offentlige afgifter, især indirekte afgifter. For så vidt som disse producenter og distributører udfører opgaver i offentlighedens interesse, der er tale om her, fremstår de således fra et retligt synspunkt kun som forpligtelser til at levere visse tjenester og er ikke berettiget til nogen særlige beføjelser ud over de normer, der gælder i forholdet mellem borgere.
47. Den omstændighed, som Reprobel og den belgiske regering har gjort gældende, at det ikke er Reprobel, men de offentlige myndigheder, der fastsætter størrelsen af den omhandlede afgift, er irrelevant. Udførelsen af opgaver i offentlighedens interesse er ikke ensbetydende med, at den institution, der udfører disse opgaver, selv bestemmer alle aspekter af disse opgaver »fra A til Z«, eller at dens specifikke beføjelser skal være skønsmæssige. Tværtimod indebærer udførelsen af overdragne opgaver pr. definition, at overdrageren definerer grænserne for leverandørens handlinger. Handlefriheden for en institution, der udfører en opgave i offentlighedens interesse, og som er begrænset af en offentlig myndighed, bekræfter så meget desto mere, at institutionen handler på vegne af staten og er et statsligt organ i henhold til Domstolens praksis om direkte anvendelse af EU-retten.
48. Dette argument er i øvrigt dobbelttydigt, for hvis det antages, at Reprobel blot er den automatiske håndhæver af de regler, der er fastsat af den belgiske stat, og ikke har nogen egne beføjelser i denne henseende, skal tvisten i hovedsagen så meget desto mere anses for at være en vertikal tvist – mellem Copaco og denne stat. Som den førnævnte virksomhed præcist påpeger, ville det være fuldstændig ulogisk, hvis kongen (læs: den belgiske stat) ikke kunne opkræve den omstridte afgift, mens Reprobel, en ufrivillig udøver af dennes ordrer, kunne.
49. Beføjelsen til at fremsætte et retsgyldigt krav om betaling af den omhandlede afgift udgør en særlig beføjelse for Reprobel, der går ud over de normer, der gælder i forholdet mellem borgere, en beføjelse, der efter min opfattelse i sig selv ville være tilstrækkelig til at anerkende denne virksomhed som et statsligt organ under den belgiske stat. Det centrale punkt her er, at denne rettighed udspringer direkte af loven og ikke af den pågældende virksomheds individuelle retlige forhold til de forpligtede parter.
50. Med henblik på at udføre den opgave i offentlighedens interesse, som er overdraget til Reprobel, råder virksomheden desuden over en række særlige informationsbeføjelser. I første omgang har virksomheden ret til at anmode både de personer, der skal betale den omtvistede afgift, og andre aktører på markedet for kopieringsudstyr (såsom virksomheder, der er involveret i vedligeholdelse af sådant udstyr) om at give alle de oplysninger, der er nødvendige for at identificere de ansvarlige personer og de beløb, de skal betale. Disse personer er til gengæld forpligtet til at give disse oplysninger under trussel om strafansvar.
51. Denne beføjelse går ud over de normer, der gælder i forholdet mellem borgere. Faktisk er ingen i en almindelig situation forpligtet til under strafansvar at give oplysninger til udenforstående om deres egne, endsige andres, økonomiske virksomhed. Tværtimod er sådanne oplysninger ofte beskyttet som værende en forretningshemmelighed, og forpligtelsen til at videregive oplysningerne opstår kun i specifikke situationer og i henhold til specifikke regler, f.eks. i skattesager eller regnskabsrevisioner eller i forbindelse med et retsforhold, der binder en aktør til en specifikt identificeret anden aktør.
52. Den belgiske regerings argument om, at Reprobels situation bør sammenlignes med en banks, som også kan kræve vidtrækkende oplysninger om sine kunders økonomiske situation, er derfor ukorrekt. Forskellen består netop i den omstændighed, at en bank kun kan anmode om sådanne oplysninger fra sine kunder, som frivilligt har indgået eller påtænker at indgå en aftale med banken, idet den eneste sanktion i tilfælde af manglende meddelelse af disse oplysninger kan bestå i manglende eller opsigelse af disse oplysninger (32). I modsætning hertil har ingen bank imidlertid beføjelse til at anmode om oplysninger fra personer, som den ikke har noget juridisk forhold til. På den anden side er producenter og distributører af kopieringsudstyr og medier forpligtet til at give oplysninger til Reprobel ved lov uden at skulle indgå i noget retligt forhold med dem.
53. Heller ikke det punkt, som Reprobel og den belgiske regering har fremført, nemlig at Reprobel ikke har beføjelser til at pålægge sanktioner over for dem, der ikke overholder deres forpligtelse til at give dem relevante oplysninger, er korrekt. Foster-testen kræver ikke, at en institution, der udfører en opgave i offentlighedens interesse, har alle de beføjelser, der normalt tilkommer statslige myndigheder, herunder beføjelse til at pålægge sanktioner. Manglende overholdelse af den informationsforpligtelse, der påhviler Reprobel, kan ifølge oplysningerne i den præjudicielle forelæggelse straffes med strafferetlige sanktioner, som det ifølge sagens natur kun er domstolene, der har kompetence til at pålægge. Selve eksistensen af disse sanktioner vidner derimod om den særlige karakter af de nævnte beføjelser for denne virksomhed.
54. For det andet har Reprobel ret til at indhente oplysninger fra told-, skatte- og socialsikringsmyndigheder, som er nødvendige for at udføre sine opgaver. Denne beføjelse går ligeledes ud over de regler, der finder anvendelse i forholdet mellem borgere. Selv den bredeste grad af gennemsigtighed i samfundslivet fastsætter nemlig ikke, at borgere kan indhente oplysninger hos sådanne myndigheder om andre enheder, med undtagelse af oplysninger, der i princippet ikke er fortrolige, såsom registrering med henblik på merværdiafgift. Sådanne oplysninger er imidlertid ikke tilstrækkelige til at opfylde Reprobels opgave, og skal derfor være mere omfattende oplysninger, såsom omfanget af importen af kopiudstyr eller ‑medier eller omsætningen hos producenter eller distributører af sådanne apparater og medier. På den anden side gives disse oplysninger ikke af offentlige myndigheder til institutioner, der ikke har specifikke beføjelser.
55. Den franske regerings argumenter om, at Reprobels ret til at indhente oplysninger fra de offentlige myndigheder ikke gælder i forhold til de personer, der skal betale den omtvistede afgift, som krævet i Foster-dommen, er derfor igen ubegrundede her. For det første kræver Domstolen hverken i denne dom eller i sin efterfølgende praksis, at de særlige beføjelser for den institution, der udfører en opgave i offentlighedens interesse, snævert og udelukkende vedrører denne institutions direkte forbindelser med aktøren. Denne beføjelse skal overdrages til institutionen »med henblik på« at udføre en opgave, der er overdraget til institutionen i offentlighedens interesse (33). For det andet kan det ikke seriøst gøres gældende, som den franske regering har gjort, at Reprobels ret til at indhente oplysninger hos told- og skattemyndighederne vedrører Reprobels forhold til disse myndigheder og ikke til de personer, der er ansvarlige for den omtvistede afgift. Reprobel har ikke ret til at indhente oplysninger om sin skattemæssige eller toldmæssige situation, men om de afgiftspligtiges virksomhed med henblik på at fastsætte størrelsen af den omtvistede afgift, som de skal betale. Det er derfor klart, at det drejer sig om Reprobels forhold til disse aktører.
Konklusion
56. Ovenstående overvejelser fører mig til den konklusion, at Reprobel opfylder betingelserne i den såkaldte Foster-test, da virksomheden udfører en opgave i offentlighedens interesse og har særlige beføjelser til dette formål, der går ud over de normer, der gælder i forholdet mellem borgere.
57. Denne konklusion kan generaliseres. Indførelsen i national ret af de undtagelser fra retten til reproduktion, der er fastsat i artikel 5, stk. 2, litra a) og b), i direktiv 2001/29, er en statslig handling i offentlighedens interesse, dvs. i interessen for alle brugere af værker og andre frembringelser, der er beskyttet af denne ret, og som er fysiske personer. På samme måde udgør betaling til modtagerne af den rimelige kompensation, der er fastsat i disse bestemmelser, samt tilrettelæggelsen af finansieringsordningen for denne kompensation, bl.a. i form af et gebyr eller en anden afgift, der opkræves hos producenter eller distributører af apparater og medier, der gør det muligt at drage fordel af de nævnte undtagelser til retten til reproduktion, et indgreb i offentlighedens interesse. Følgelig udfører den institution, der har fået til opgave at opkræve en sådan afgift og udbetale en rimelig kompensation til de berettigede, en opgave i offentlighedens interesse. Til dette formål har institutionen nødvendigvis særlige beføjelser ud over de normer, der gælder i forholdet mellem borgere, begyndende med retten til at opkræve betaling af et sådant krav (34). Borgere kan derfor påberåbe sig EU-retten direkte i en tvist med en sådan institution og anmode om, at nationale bestemmelser, der er i strid med denne ret, ikke anvendes.
58. Jeg foreslår derfor, at det første til det tredje præjudicielle spørgsmål besvares således, at borgerne kan påberåbe sig bestemmelser i EU-retten direkte med henblik på at udelukke, at nationale bestemmelser, der er i strid med denne ret, finder anvendelse på dem over for en institution, der af en medlemsstat har fået til opgave at opkræve afgifter til finansiering af en rimelig kompensation som omhandlet i artikel 5, stk. 2, litra a) og b), i direktiv 2001/29 og at fordele denne kompensation til modtagerne, og som har særlige beføjelser med henblik på at udføre sine opgaver.
Forslag til afgørelse
59. På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål, som Ondernemingsrechtbank Gent Afdeling Gent (ret i handels- og erhvervsretlige sager i Gent, filial Gent, Belgien) har forelagt, således:
»1) Artikel 5, stk. 2, litra a) og b), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/29/EF af 22. maj 2001 om harmonisering af visse aspekter af ophavsret og beslægtede rettigheder i informationssamfundet har direkte virkning, således at en borger kan påberåbe sig denne bestemmelse ved en national domstol for ikke at betale rimelig kompensation, når denne kompensation er opkrævet på grundlag af en national lovgivning, der er uforenelig med de nævnte bestemmelser i direktiv 2001/29, herunder Domstolens praksis vedrørende fortolkningen heraf.
2) Borgerne kan påberåbe sig bestemmelser i EU-retten direkte med henblik på at undgå, at nationale bestemmelser, der er i strid med denne ret, finder anvendelse på dem over for en institution, der af en medlemsstat har fået til opgave at opkræve en afgift til finansiering af rimelig kompensation som omhandlet i artikel 5, stk. 2, litra a) og b), i direktiv 2001/29 og at fordele denne kompensation til modtagerne, og som har særlige beføjelser med henblik på at udføre sine opgaver.«