Causa T‑116/22
Belavia - Belarusian Airlines AAT
contro
Consiglio dell’Unione europea
Sentenza del Tribunale (Nona Sezione) del 29 maggio 2024
«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Bielorussia e del coinvolgimento della Bielorussia nell’aggressione russa nei confronti dell’Ucraina – Congelamento dei fondi – Elenco delle persone, delle entità e degli organismi cui si applica il congelamento dei fondi e delle risorse economiche – Inserimento e mantenimento del nominativo del ricorrente negli elenchi – Organizzazione delle attività del regime di Lukashenko volte ad agevolare l’attraversamento illegale delle frontiere esterne dell’Unione o contributo a dette attività – Vantaggio tratto dal regime di Lukashenko – Errore di valutazione»
1. Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive nei confronti della Bielorussia – Congelamento dei capitali di determinate persone ed entità in considerazione della situazione in Bielorussia – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo dell’autorità competente dell’Unione di dimostrare, in caso di contestazione, la fondatezza dei motivi addebitati alle persone o alle entità interessate – Inserimento negli elenchi fondato su un insieme di indizi precisi, concreti e concordanti
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; decisione del Consiglio 2012/642/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2021/2125 e (PESC) 2023/421, allegato; regolamenti del Consiglio n. 765/2006, 2021/2124 e 2023/419, allegato]
(v. punti 26‑29)
2. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti della Bielorussia – Criteri di adozione delle misure restrittive – Persone fisiche o giuridiche, entità o organismi che organizzano le attività del regime di Lukashenko volte ad agevolare l’attraversamento illegale delle frontiere esterne dell’Unione – Nozione – Errore di valutazione – Insussistenza
[Decisione del Consiglio 2012/642/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2021/2125 e (PESC) 2023/421, allegato; regolamenti del Consiglio n. 765/2006, 2021/2124 e 2023/419, allegato]
(v. punti 45, 48‑52, 57‑60, 63‑66)
3. Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive nei confronti della Bielorussia – Congelamento dei capitali di determinate persone ed entità in considerazione della situazione in Bielorussia – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo dell’autorità competente dell’Unione di dimostrare, in caso di contestazione, la fondatezza dei motivi addebitati alle persone o alle entità interessate – Portata del margine discrezionale dell’autorità competente – Rilevanza delle prove prodotte in base ad un precedente inserimento in assenza di modifiche dei motivi, di cambiamenti nella situazione del ricorrente o di evoluzione del contesto in Bielorussia – Cambiamenti nella situazione del ricorrente e evoluzione della situazione in Bielorussia
[Decisione del Consiglio 2012/642/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2021/2125 e (PESC) 2023/421, allegato; regolamenti del Consiglio n. 765/2006, 2021/2124 e 2023/419, allegato]
(v. punti 76‑84)
4. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti della Bielorussia – Criteri di adozione delle misure restrittive – Persone fisiche o giuridiche, entità o organismi che traggono vantaggio dal regime di Lukashenko o che lo sostengono – Nozione di vantaggio – Errore di valutazione – Insussistenza
[Decisione del Consiglio 2012/642/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2023/421, allegato; regolamenti del Consiglio n. 765/2006 e 2023/419, allegato]
(v. punti 92‑100)
Sintesi
Nella sua sentenza, il Tribunale respinge il ricorso di annullamento proposto dalla Belavia - Belarusian Airlines AAT avverso gli atti con i quali tale società è stata inserita nel 2021 (1) e successivamente mantenuta nel 2023 (2) dal Consiglio dell’Unione europea nell’elenco delle persone ed entità destinatarie di misure restrittive in considerazione della situazione in Bielorussia. Tale causa permette al Tribunale di interpretare per la prima volta il criterio di inserimento previsto all’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), punto i), della decisione 2012/642 (3), relativo all’organizzazione di attività del regime di Lukashenko volte ad agevolare l’attraversamento illegale delle frontiere esterne dell’Unione.
Tale sentenza si inserisce nell’ambito di una serie di misure restrittive adottate dall’Unione europea dal 2004 in considerazione della situazione in Bielorussia per quanto riguarda la democrazia, lo Stato di diritto e i diritti umani. La ricorrente, una compagnia aerea di bandiera nazionale di proprietà dello Stato, ha subito il congelamento dei suoi fondi e delle sue risorse economiche, poiché essa traeva vantaggio dal regime di Lukashenko e lo sosteneva, e contribuiva alle attività di tale regime volte ad agevolare l’attraversamento illegale delle frontiere esterne dell’Unione, essendo coinvolta nel trasporto di cittadini di paesi terzi intenzionati ad attraversare le frontiere esterne dell’Unione dal Medio Oriente verso la Bielorussia.
Giudizio del Tribunale
Per quanto riguarda, in primo luogo, l’inserimento iniziale della ricorrente negli elenchi sulla base del criterio previsto all’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), punto i), della decisione 2012/642, il Tribunale ritiene che il Consiglio disponesse di un complesso di indizi sufficientemente precisi, concreti e concordanti per dimostrare che cittadini di paesi terzi, che intendevano attraversare le frontiere esterne dell’Unione senza conformarsi alle normative pertinenti, si sono recati a Minsk (Bielorussia) a bordo di voli operati dalla ricorrente in partenza dal Libano, dagli Emirati arabi uniti e dalla Turchia. Inoltre, il Consiglio disponeva di indizi sufficienti per affermare che, al fine di facilitare tale prassi, la ricorrente ha aumentato il numero di voli su rotte esistenti e che operatori turistici locali hanno agito da intermediari vendendo biglietti aerei della ricorrente alle persone summenzionate, aiutando in tal modo quest’ultima a non esporsi.
Il Tribunale respinge poi gli argomenti dedotti dalla ricorrente per contestare tale insieme di indizi. Infatti, sotto un primo profilo, la ricorrente sosteneva in particolare che, nel 2021, essa ha trasportato meno passeggeri rispetto ad altre compagnie aeree che servivano, come lei, le rotte aeree tra Istanbul (Turchia) e Minsk, nonché tra Dubai (Emirati arabi uniti) e Minsk, e che il numero delle persone che essa ha trasportato sulla rotta tra Beirut (Libano) e Minsk era inferiore a quello delle persone trasportate su altre rotte da o verso paesi terzi diversi dal Libano. Il Tribunale precisa tuttavia che tali circostanze non dimostrano che la ricorrente non abbia contribuito, conformemente alle proprie operazioni di trasporto di persone dal Libano, dagli Emirati arabi uniti e dalla Turchia verso la Bielorussia, alle attività del regime di Lukashenko volte ad agevolare l’attraversamento illegale delle frontiere esterne dell’Unione. Inoltre, secondo i dati trasmessi dalla ricorrente, nel 2021 il numero di passeggeri da essa trasportati da Istanbul o Beirut verso Minsk è sostanzialmente aumentato.
Sotto un secondo profilo, le allegazioni della ricorrente secondo cui, da un lato, i suoi voli che servivano il Libano, gli Emirati arabi uniti e la Turchia non sono stati noleggiati dallo Stato bielorusso e, dall’altro, le sue operazioni di trasporto erano redditizie, non sono idonee a dimostrare che detti voli e operazioni non si inserivano nell’ambito delle attività del regime di Lukashenko volte ad agevolare l’attraversamento illegale delle frontiere esterne dell’Unione. Dalle prove acquisite al fascicolo emerge infatti che il regime di Lukashenko ha organizzato il trasporto di cittadini di paesi terzi verso la Bielorussia per via aerea favorendo il rilascio di visti per la Bielorussia, che tale misura ha avuto l’effetto di incrementare la domanda di servizi di trasporto aereo verso la Bielorussia, e che compagnie aeree traevano vantaggio dallo sfruttamento commerciale dei voli corrispondenti a tale domanda.
Sotto un terzo profilo, il fatto che la ricorrente abbia effettuato i controlli richiesti al momento della registrazione dei suoi passeggeri, specialmente per quanto riguarda l’obbligo di disporre di un visto, non esclude che essa abbia partecipato alle attività del regime di Lukashenko volte ad agevolare l’attraversamento illegale delle frontiere esterne dell’Unione.
Infine, il Tribunale osserva che dai documenti prodotti dal Consiglio non emerge che, come risulta dai motivi controversi, la ricorrente abbia aperto nuove rotte aeree per facilitare il trasporto di cittadini di paesi terzi verso la Bielorussia. Tuttavia, tale constatazione non è sufficiente a concludere per l’annullamento degli atti iniziali. I motivi addotti dal Consiglio a sostegno della valutazione secondo cui la ricorrente ha contribuito alle attività del regime di Lukashenko volte ad agevolare l’attraversamento illegale delle frontiere esterne dell’Unione, che sono sufficientemente precisi e concreti e sono scevri di errori di valutazione dei fatti o di errori di diritto, costituiscono di per sé un fondamento sufficiente per giustificare l’inserimento del nominativo della ricorrente negli elenchi controversi.
Per quanto attiene, in secondo luogo, al mantenimento del nome della ricorrente negli elenchi sulla base del medesimo criterio, il Tribunale ricorda che spetta al Consiglio, nell’ambito del riesame periodico delle misure restrittive, compiere, con riferimento alle persone ed alle entità interessate, una valutazione aggiornata della situazione e stabilire un bilancio dell’impatto delle misure precedentemente adottate alla luce dei loro obiettivi. Per giustificare tale mantenimento, il Consiglio può fondarsi sui medesimi elementi di prova che hanno giustificato l’inserimento iniziale, qualora i motivi dell’inserimento siano rimasti invariati e il contesto non si sia evoluto in modo tale da rendere obsoleti detti elementi di prova. Nel caso di specie, il Tribunale rileva che il Consiglio ammette implicitamente che le prove che hanno giustificato l’adozione degli atti iniziali, relative ai voli operati dalla ricorrente dal Libano e dagli Emirati arabi uniti, erano divenute obsolete. Inoltre, il Tribunale ritiene che la circostanza che la ricorrente continuasse ad operare voli sulla rotta tra Istanbul e Minsk non poteva essere sufficiente a giustificare il mantenimento del suo nome negli elenchi. Pertanto, il Consiglio non ha fornito in modo giuridicamente adeguato la prova che, alla data dell’adozione degli atti di mantenimento, la ricorrente rimaneva coinvolta nelle attività del regime di Lukashenko volte ad agevolare l’attraversamento illegale delle frontiere esterne dell’Unione a causa dei voli che essa operava sulla rotta tra Istanbul e Minsk.
Al contrario, il Tribunale considera che il Consiglio disponesse di un complesso di indizi sufficientemente concreti, precisi e concordanti per dimostrare che la ricorrente ha tratto un beneficio concreto dalle dichiarazioni pubbliche del presidente Lukashenko che annunciavano che lo Stato bielorusso le avrebbe fornito tutto il sostegno possibile.