Sag T-360/21
(offentliggørelse i uddrag)
Portigon AG
mod
Den Fælles Afviklingsinstans (Afviklingsinstansen)
og
Europa-Parlamentet
og
Rådet for Den Europæiske Union
og
Europa-Kommissionen
Rettens dom (Ottende Udvidede Afdeling) af 29. maj 2024
»Den Økonomiske og Monetære Union – bankunion – den fælles afviklingsmekanisme for kreditinstitutter og visse investeringsselskaber (SRM) – Den Fælles Afviklingsfond (Afviklingsfonden) – afgørelse truffet af Afviklingsinstansen om ex ante-bidrag for 2021 – ulovlighedsindsigelse – retsgrundlag for forordning nr. 806/2014 – artikel 114 TEUF – ligebehandling – Kommissionens skønsmargen – Afviklingsinstansens skønsmargen – begrundelsespligt«
1. Tilnærmelse af lovgivningerne – foranstaltninger, der tilsigter at forbedre det indre markeds funktion på det finansielle område – lovgivning om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes bestemmelser om afvikling af institutter i bankunionen – forordning nr. 806/2014 – direktiv 2014/59 – bemyndigelse tildelt Den Fælles Afviklingsinstans (Afviklingsinstansen) med henblik på fastsættelse af ex ante-bidrag og forvaltning af Den Fælles Afviklingsfonds (Afviklingsfonden) finansielle midler – retsgrundlag – artikel 114 TEUF
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 806/2014, 1.-4., 9., 12., 19. og 107. betragtning samt art. 67 og 76; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/69, 3.-5., 9., 10., 103., 104. og 108. betragtning samt art. 100 og 101)
(jf. præmis 41, 42, 48 og 53-57)
2. Den økonomiske og monetære politik – den økonomiske politik – den fælles afviklingsmekanisme for kreditinstitutter og visse investeringsselskaber – ex ante-bidrag til Den Fælles Afviklingsfond (Afviklingsfonden) – karakter – manglende fiskal karakter – forsikringsmæssig logik, der har til formål at sikre stabiliteten i den finansielle sektor som helhed – finansiering ved den finansielle sektor som helhed – bidrag, som udelukkende anvendes direkte til finansiering af udgifterne i denne sektor, og som er nødvendige for, at sektoren kan fungere – retsgrundlag – artikel 114, stk. 2, TEUF
(Art. 114, stk. 2, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 806/2014, art. 67, stk. 2 og 4, art. 69 og 70; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/59, 3., 5., 103. og 105.-107. betragtning samt art. 32 og 101-103)
(jf. præmis 61-66 og 68-76)
3. EU-institutioner – udøvelse af beføjelser – Kommissionens beføjelse til at vedtage delegerede retsakter – rækkevidde – komplekse vurderinger og evalueringer – bred skønsmargen – direktiv 2014/59 om et regelsæt for genopretning og afvikling af kreditinstitutter og investeringsselskaber – fastsættelse af kriterierne for justering af ex ante-bidrag – domstolsprøvelse – grænser
(Art. 290 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 806/2014, 41. betragtning; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/59)
(jf. præmis 106, 108, 113 og 114)
4. Den økonomiske og monetære politik – den økonomiske politik – den fælles afviklingsmekanisme for kreditinstitutter og visse investeringsselskaber – Den Fælles Afviklingsinstans (Afviklingsinstansen) – kompetence – Afviklingsinstansens fastsættelse af risikoindikatorer og underindikatorer med henblik på justering af beregningen af ex ante-bidrag til Den Fælles Afviklingsfond (Afviklingsfonden) i forhold til kreditinstitutternes risikoprofil – angivelig delegation af beføjelser fra Kommissionen til Afviklingsinstansen – foreligger ikke – Afviklingsinstansens vide skønsbeføjelse
[Art. 290, stk. 1, TEUF; Kommissionens forordning 2015/63, art. 6, stk. 1, litra d)]
(jf. præmis 141, 144, 148, 152 og 156-160)
5. Den økonomiske og monetære politik – den økonomiske politik – den fælles afviklingsmekanisme for kreditinstitutter og visse investeringsselskaber – ex ante-bidrag til Den Fælles Afviklingsfond (Afviklingsfonden) – udelukkelse af visse passiver, der angiveligt er uden risiko, fra beregningen af de nævnte bidrag – udelukkelse af et kreditinstituts forvaltede passiver fra den nævnte beregning – ikke tilladt
[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 806/2014, art. 70, stk. 2; Kommissionens forordning 2015/63, art. 5, stk. 1, litra e); Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/59, art. 103, stk. 2 og 7]
(jf. præmis 223, 224, 411 og 412)
6. Den økonomiske og monetære politik – den økonomiske politik – den fælles afviklingsmekanisme for kreditinstitutter og visse investeringsselskaber – ex ante-bidrag til Den Fælles Afviklingsfond (Afviklingsfonden) – hensyntagen til et kreditinstituts forvaltede passiver i forbindelse med beregningen af de nævnte bidrag – princip om, at disse passiver skal opføres på det pågældende instituts regnskabsbalance – mulighed for at gøre undtagelse, som er givet medlemsstaterne, og som giver institutterne mulighed for at opføre de nævnte passiver under stregen – tilstedeværelse af konkurrencefordrejning som følge af disse regnskabsmæssige forskelle mellem de forskellige nationale lovgivninger – foreligger ikke
[Art. 114 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 806/2014, art. 70, stk. 2, andet afsnit, litra b); Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/59, art. 103, stk. 2; Rådets direktiv 86/635, art. 10, stk. 1]
(jf. præmis 229-232 og 237-239)
7. Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – ophavsmandens anførelse af forklaringer vedrørende retsaktens begrundelse under sagen for Unionens retsinstanser – betingelser – ingen modsigelser og pligt til sammenhæng mellem redegørelsen og den nævnte begrundelse
(Art. 296, stk. 2, TEUF)
(jf. præmis 265 og 266)
8. Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – afgørelse truffet af Den Fælles Afviklingsinstans (Afviklingsinstansen) om fastsættelsen af ex ante-bidrag til Den Fælles Afviklingsfond (Afviklingsfonden) – Afviklingsinstansens forpligtelse til at oplyse de berørte institutter om metoden til beregning af bidragene og om metoden til fastsættelse af det årlige målniveau
(Art. 296, stk. 2, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 806/2014; Rådets forordning 2015/81, art. 4; Kommissionens forordning 2015/63, art. 4-9; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/59)
(jf. præmis 268 og 269)
9. Den økonomiske og monetære politik – den økonomiske politik – den fælles afviklingsmekanisme for kreditinstitutter og visse investeringsselskaber – ex ante-bidrag til Den Fælles Afviklingsfond (Afviklingsfonden) – kreditinstitut under omstrukturering – forhøjelse af justeringsmultiplikatoren for de nævnte bidrag i forhold til det pågældende kreditinstituts risikoprofil – betingelse – institut, der har fået ekstraordinær finansiel støtte fra det offentlige – statsstøtte ydet til det pågældende institut inden ikrafttrædelsen af EU-lovgivningen – omfattet
[Art. 107, stk. 1, TEUF; Kommissionens forordning 2015/63, art. 3, stk. 1, og art. 6, stk. 8, litra a); Europa-Parlamentets og Rådets direktiv, art. 2, stk. 1, nr. 28), og art. 103, stk. 7, litra e)]
(jf. præmis 442, 443, 445, 446 og 457)
Resumé
Retten, der skulle træffe afgørelse i et annullationssøgsmål, der blev taget til følge, annullerede afgørelsen fra Den Fælles Afviklingsinstans (Afviklingsinstansen) om fastsættelse af ex ante-bidrag for 2021 (1) til Den Fælles Afviklingsfond (Afviklingsfonden) på grund af Afviklingsinstansens tilsidesættelse af sin begrundelsespligt med hensyn til fastsættelsen af det årlige målniveau. Retten udtalte sig derudover om, hvorvidt forordning nr. 806/2014 (2) og – for første gang – direktiv 2014/59 (3), sammenholdt med hinanden, var forenelige med artikel 114, stk. 1 og 2, TEUF, og præciserede begrebet »fiskale bestemmelser«, henset til ex ante-bidragenes kendetegn. Retten præciserede endvidere Afviklingsinstansens kompetence til bestemmelse af risikoindikatorer og underindikatorer vedrørende justeringsmultiplikatoren for ex ante-bidrag efter kreditinstitutternes risikoprofil, idet den sondrede mellem Europa-Kommissionens delegation af beføjelser som omhandlet i artikel 290 TEUF og indrømmelsen af en skønsmargen til Afviklingsinstansen samt hensyntagen til finansiel støtte fra det offentlige, der blev ydet før direktiv 2014/59, ved beregningen af denne multiplikator.
Sagsøgeren er et kreditinstitut med hjemsted i Tyskland. Den 14. april 2021 havde Afviklingsinstansen vedtaget en afgørelse, hvori den havde fastsat (4) ex ante-bidrag for 2021 til Afviklingsfonden fra kreditinstitutter og visse investeringsselskaber, herunder sagsøgeren.
Rettens bemærkninger
Hvad for det første angår de anbringender, som Retten forkastede, om ulovlighedsindsigelser mod bestemmelserne i forordning nr. 806/2014 og direktiv 2014/59 i forhold til traktaternes bestemmelser anfægtede sagsøgeren for det første navnlig det retsgrundlag, dvs. artikel 114 TEUF, på hvilket de omtvistede bestemmelser i den nævnte forordning blev vedtaget, og valget om at anvende den nævnte artikels stk. 1, selv om ex ante-bidragene er af fiskal karakter og derfor skulle være omfattet af stk. 2.
Vedrørende anfægtelsen af retsgrundlaget bemærkede Retten i første række, at valget af retsgrundlag for en EU-retsakt skal foretages på grundlag af objektive forhold, som kan være genstand for en domstolskontrol, herunder bl.a. denne retsakts formål og indhold. Lovgivningsmæssige retsakter, der vedtages på grundlag af artikel 114, stk. 1, TEUF, skal dels indeholde foranstaltninger vedrørende tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser, dels vedrøre det indre markeds oprettelse og funktion.
Indledningsvis bemærkede Retten, at artikel 114 TEUF kun kan anvendes som retsgrundlag, når det objektivt og faktisk fremgår af retsakten, at den har til formål at forbedre vilkårene for det indre markeds oprettelse og funktion. Det fremgår således af betragtningerne til forordning nr. 806/2014, at forordningen har til formål at sikre forbindelsen mellem hver enkelt medlemsstats budgetsituation, således som den opkræves, og finansieringsomkostningerne for banker og virksomheder, som er beliggende i medlemsstaterne, samt at pålægge den finansielle sektor som helhed ansvaret for at finansiere stabiliseringen af det finansielle system. Forordning nr. 806/2014 fastsætter dermed navnlig fælles regler og en fælles procedure for afvikling af institutter, som Afviklingsinstansen bør anvende med henblik på at imødegå de pådragne trusler. På samme måde fastsætter direktiv 2014/59 navnlig harmoniserede regler og en harmoniseret procedure for afvikling af institutter med henblik på at imødekomme EU-lovgivers betænkeligheder, der er beskrevet i betragtningerne til det nævnte direktiv. Afviklingsfonden og de nationale finansieringsordninger er væsentlige elementer i disse regler og denne procedure, der, som det fremgår af forordning nr. 806/2014 og direktiv 2014/59, gør det muligt at sikre en effektiv udøvelse af afviklingsbeføjelserne og at bidrage til finansieringen af afviklingsværktøjer ved at sikre en effektiv anvendelse heraf. Med henblik på at sikre tilstrækkelige finansielle midler i Afviklingsfonden og de nationale finansieringsordninger finansieres sidstnævnte navnlig af de ex ante-bidrag, som institutterne betaler.
Følgelig sikrer betalingen af disse bidrag en effektiv anvendelse af de fælles harmoniserede regler og den fælles harmoniserede afviklingsprocedure for institutter, således at forordning nr. 806/2014 og direktiv 2014/59 har til formål at forbedre vilkårene for det indre markeds oprettelse og funktion.
Hvad i øvrigt angår betingelsen i artikel 114, stk. 1, TEUF, hvorefter den pågældende EU-retsakt skal omfatte foranstaltninger med henblik på indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes bestemmelser, fremgår det dels, at der ikke fandtes en fælles beslutningsproces for afvikling af institutter i Unionen, dels at der var betydelige materielle og processuelle forskelle mellem de love og administrative bestemmelser, der gælder for institutters insolvens i medlemsstaterne. I denne sammenhæng har EU-lovgiver indført ensartede regler og en ensartet procedure på bankunionsplan, der er harmoniseret på medlemsstatsniveau, for afvikling af institutter, samt en ensartet procedure for opkrævning af ex ante-bidrag med henblik på at sikre en effektiv anvendelse af disse regler og procedurer.
Retten konkluderede, at forordning nr. 806/2014 og direktiv 2014/59 opfylder betingelserne i artikel 114, stk. 1, TEUF.
Hvad i anden række angår valget om at anvende 114, stk. 1, TEUF fastslog Retten, at selv om ex ante-bidragene er af fiskal karakter og derfor er omfattet af bestemmelserne i artikel 114, stk. 2, TEUF, udgør bestemmelserne i forordning nr. 806/2014 og direktiv 2014/59, der forpligter institutterne til at betale ex ante-bidrag og præciserer fremgangsmåden for deres beregning, ikke »fiskale bestemmelser« som omhandlet i artikel 114, stk. 2, TEUF.
En afgift, der betales af erhvervsdrivende i en bestemt sektor, er nemlig ikke af fiskal karakter i en situation, hvor den navnlig direkte udelukkende anvendes til finansiering af denne sektors udgifter, og hvor disse udgifter er nødvendige for sektorens drift, navnlig med henblik på at stabilisere den. Dette ræsonnement gælder således også for ex ante-bidrag, som følger en forsikringsmæssig logik, og som betales af erhvervsdrivende i en bestemt sektor med henblik på udelukkende at finansiere udgifterne i denne sektor.
Eftersom forordning nr. 806/2014 og direktiv 2014/59 ikke indfører nogen automatisk forbindelse mellem betalingen af ex ante-bidraget og afviklingen af det pågældende institut, kan ex ante-bidragene ganske vist ikke anses for forsikringspræmier, hvis månedlige beregning og tilbagebetaling er mulig. Det forholder sig ikke desto mindre således, at institutterne af to grunde drager fordel af Afviklingsfonden og de nationale finansieringsordninger, som netop finansieres af deres ex ante-bidrag. For det første kan institutternes finansielle situation, når de er nødlidende eller forventeligt nødlidende, afhjælpes inden for rammerne af en afviklingsprocedure, der kan indledes til fordel for dem. En sådan procedure gør det således muligt at anvende Afviklingsfondens eller de nationale finansieringsordningers finansielle midler til fordel for sådanne institutter, idet disse midler er blevet finansieret af bidrag fra disse institutter. For det andet nyder alle institutter godt af deres ex ante-bidrag gennem det finansielle systems stabilitet, som er sikret af Afviklingsfonden og de nationale finansieringsordninger.
Heraf følger, at Afviklingsfonden og de nationale finansieringsordninger ikke ud fra et skattemæssigt, men et forsikringsmæssigt synspunkt har til formål at sikre stabiliteten i den finansielle sektor som helhed, idet de har til formål at sikre en beskyttelse mod denne sektors egen krise til fordel for alle institutterne. Dette forsikringsmæssige formål afspejles i øvrigt ligeledes i beregningen af ex ante-bidragene, eftersom disse ikke følger af anvendelsen af en bestemt sats på et beregningsgrundlag, men af fastsættelsen af et endeligt målniveau og derefter af et årligt målniveau, som derefter fordeles mellem institutterne. Det følger af det ovenstående, at institutterne betaler ex ante-bidragene i overensstemmelse med en forsikringsmæssig logik, idet disse bidrag udelukkende anvendes direkte til finansiering af udgifterne i den finansielle sektor, som disse institutter henhører under, og at disse udgifter er nødvendige for, at denne sektor kan fungere, navnlig for at stabilisere sektoren i tilfælde af, at visse institutter bliver nødlidende, og for at begrænse afsmittende virkninger.
Hvad for det andet angår ulovlighedsindsigelsen vedrørende Kommissionens videredelegation af beføjelser til Afviklingsinstansen bemærkede Retten i overensstemmelse med sin praksis på området (5), at bestemmelserne i artikel 6, stk. 5-7, og artikel 7, stk. 4, i delegeret forordning 2015/63 (6) vedrørende risikosøjle IV tillægger Afviklingsinstansen en skønsbeføjelse. Tildelingen af en sådan skønsmargen svarer imidlertid ikke til en delegation af beføjelser fra Kommissionen til Afviklingsinstansen som omhandlet i artikel 290, stk. 1, TEUF.
I denne henseende sondrede Retten mellem en sådan delegationsbeføjelse som omhandlet i artikel 290, stk. 1, TEUF (7) og beføjelsen til at anvende almengyldige retsakter – lovgivningsmæssige eller ikke-lovgivningsmæssige – på personer eller situationer, der er omfattet af anvendelsesområdet for sådanne retsakter. For det første indeholder delegeret forordning 2015/63 således ingen bestemmelse, hvorved Kommissionen har delegeret en beføjelse til Afviklingsinstansen med henblik på at vedtage almengyldige retsakter, der supplerer eller ændrer visse elementer i direktiv 2014/59, forordning nr. 806/2014 eller denne delegerede forordning. Derimod bekræfter flere bestemmelser i den nævnte delegerede forordning (8), den beføjelse, som Afviklingsinstansen er tillagt ved direktiv 2014/59 og forordning nr. 806/2014 til at anvende disse almengyldige retsakter ved beregningen af ex ante-bidragene fra de institutter, der er omfattet af deres anvendelsesområde. På trods af betegnelsen for risikosøjle IV i artikel 6, stk. 1, litra d), i delegeret forordning 2015/63, dvs. »supplerende risikoindikatorer, som bestemmes af afviklingsmyndigheden«, er de væsentlige principper vedrørende anvendelsen af denne risikosøjle for det andet blevet præciseret af Kommissionen selv i denne delegerede forordnings artikel 6, stk. 5-8. Kommissionen har ligeledes fastsat reglerne for den relative vægtning af risikoindikatorerne inden for denne risikosøjle i den nævnte delegerede forordnings artikel 7, stk. 4.
Retten fastslog derfor, at delegeret forordning 2015/63 ikke har tillagt Afviklingsinstansen beføjelse til at vedtage almengyldige retsakter som omhandlet i artikel 290, stk. 1, TEUF, og forkastede ulovlighedsindsigelsen.
Hvad for det tredje og sidste angår den omstændighed, at sagsøgeren i den anfægtede afgørelse blev kvalificeret som et »institut under omstrukturering« som følge af finansiel støtte fra det offentlige, der var ydet før ikrafttrædelsen af direktiv 2014/59, hvilket bevirkede en forhøjelse af sagsøgerens risikojusteringsmultiplikator, bemærkede Retten, at artikel 6, stk. 5, litra c), i delegeret forordning 2015/63 bestemmer, at risikosøjle IV blandt andre risikoindikatorer består af risikoindikatoren »i hvilket omfang instituttet tidligere har fået ekstraordinær finansiel støtte fra det offentlige«. I medfør af direktiv 2014/59 (9), sammenholdt med delegeret forordning 2015/63 (10), forstås ved »ekstraordinær finansiel støtte fra det offentlige« statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF eller enhver anden offentlig finansiel støtte på overnationalt niveau, som, hvis den blev ydet på nationalt niveau, ville udgøre statsstøtte, og som ydes for at bevare eller genoprette levedygtigheden, likviditeten eller solvensen af et institut.
I det foreliggende tilfælde konstaterede Retten for det første, at sagsøgeren blev omstruktureret efter at have modtaget en sådan statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF. For det andet har den omstændighed, at denne støtte blev tildelt inden ikrafttrædelsen af direktiv 2014/59, ingen indvirkning på den omstændighed, at støtten er omfattet af artikel 6, stk. 5, litra c), i delegeret forordning 2015/63, sammenholdt med dette direktivs artikel 2, stk. 1, nr. 28). Hverken ordlyden af artikel 2, stk. 1, nr. 28), i direktiv 2014/59 eller ordlyden af artikel 6, stk. 8, litra a), i delegeret forordning 2015/63 indeholder nemlig angivelser, der begrænser den tidsmæssige anvendelse af sidstnævnte bestemmelse.
Under disse omstændigheder vurderede Retten, at det var med rette, at Afviklingsinstansen fandt, at sagsøgeren var omfattet af anvendelsesområdet for artikel 6, stk. 8, litra a), i delegeret forordning 2015/63, og i overensstemmelse med denne bestemmelse anvendte maksimumsværdien for risikoindikatoren »i hvilket omfang instituttet tidligere har fået ekstraordinær finansiel støtte fra det offentlige« på sagsøgeren.