ARRÊT DE LA COUR (grande chambre)
17 janvier 2023 (*)
« Pourvoi – Relations extérieures – Accord de stabilisation et d’association entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique, d’une part, et le Kosovo, d’autre part – Communications électroniques – Règlement (UE) 2018/1971 – Organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE) – Article 35, paragraphe 2 – Participation de l’autorité de régulation du Kosovo à cet organe – Notions de “pays tiers” et d’“État tiers” – Compétence de la Commission européenne »
Dans l’affaire C‑632/20 P,
ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduit le 24 novembre 2020,
Royaume d’Espagne, représenté initialement par Mme S. Centeno Huerta, puis par Mme A. Gavela Llopis, en qualité d’agents,
partie requérante,
l’autre partie à la procédure étant :
Commission européenne, représentée par MM. F. Castillo de la Torre, M. Kellerbauer et T. Ramopoulos, en qualité d’agents,
partie défenderesse en première instance,
LA COUR (grande chambre),
composée de M. K. Lenaerts, président, M. L. Bay Larsen, vice–président, Mmes A. Prechal, K. Jürimäe, MM. C. Lycourgos et M. Safjan, présidents de chambre, MM. M. Ilešič, J.–C. Bonichot, T. von Danwitz, I. Jarukaitis, A. Kumin, N. Jääskinen (rapporteur), M. Gavalec, Z. Csehi et Mme O. Spineanu–Matei, juges,
avocat général : Mme J. Kokott,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
ayant entendu l’avocate générale en ses conclusions à l’audience du 16 juin 2022,
rend le présent
Arrêt
1 Par son pourvoi, le Royaume d’Espagne demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 23 septembre 2020, Espagne/Commission, (T‑370/19, ci-après l’« arrêt attaqué », EU:T:2020:440), par lequel celui-ci a rejeté sa demande d’annulation de la décision de la Commission du 18 mars 2019 relative à la participation de l’autorité de régulation nationale du Kosovo à l’Organe des régulateurs européens des communications électroniques (JO 2019, C 115, p. 26, ci-après la « décision litigieuse »).
Le cadre juridique
L’ASA Kosovo
2 Le dix-septième considérant de l’accord de stabilisation et d’association entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique, d’une part, et le Kosovo, d’autre part (JO 2016, L 71, p. 3, ci-après l’« ASA Kosovo »), énonce que cet accord « est sans préjudice des positions sur le statut et est conforme à la résolution 1244 (1999) du Conseil de sécurité des Nations unies ainsi qu’à l’avis de la [Cour internationale de justice] sur la déclaration d’indépendance du Kosovo ».
3 L’article 2 dudit accord prévoit :
« Les termes, les formulations et les définitions utilisés dans le présent accord, ainsi que dans ses annexes et dans ses protocoles, ne constituent en aucune manière une reconnaissance du Kosovo en tant qu’État indépendant par l’Union européenne, ni par les différents États membres n’ayant pas pris de décision en ce sens.»
4 L’article 111 du même accord, intitulé « Réseaux et services de communications électroniques », dispose :
« La coopération porte essentiellement sur les domaines prioritaires de l’acquis de l’Union européenne dans ce secteur.
Les parties renforcent, en particulier, leur coopération en ce qui concerne les réseaux et services de communications électroniques, l’objectif ultime étant que le Kosovo adopte l’acquis de l’Union européenne dans ce secteur cinq ans après la date d’entrée en vigueur du présent accord, en veillant tout particulièrement à garantir et à renforcer l’indépendance des autorités de régulation compétentes. »
Le règlement (UE) 2018/1971
5 Les considérants 5, 13, 20, 22, 25, 29 et 34 du règlement (UE) 2018/1971 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2018, établissant l’Organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE) et l’Agence de soutien à l’ORECE (Office de l’ORECE), modifiant le règlement (UE) 2015/2120 et abrogeant le règlement (CE) no 1211/2009 (JO 2018, L 321, p. 1), sont rédigés comme suit :
« (5) L’[Organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE) et l’Agence de soutien à l’ORECE (Office de l’ORECE)] ont été institués par le règlement (CE) no 1211/2009 du Parlement européen et du Conseil,[ du 25 novembre 2009, instituant l’Organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE) ainsi que l’Office (JO 2009, L 337, p. 1)]. L’ORECE a remplacé le [groupe des régulateurs européens dans le domaine des réseaux et services de communications (GRE)] et il avait pour objectif de contribuer d’une part au développement et d’autre part au meilleur fonctionnement du marché intérieur des réseaux et services de communications électroniques en visant à assurer la mise en œuvre cohérente du cadre réglementaire des communications électroniques. L’ORECE joue un rôle de forum pour la coopération entre les [autorités de régulation nationales (ARN)], et entre les ARN et la Commission [européenne], dans l’exercice de l’ensemble de leurs responsabilités au titre du cadre réglementaire de l’Union. L’ORECE a été institué pour apporter des compétences et pour agir en toute indépendance et transparence.
[...]
(13) L’ORECE devrait apporter des compétences et instaurer la confiance du fait de son indépendance, de la qualité de ses conseils et de ses informations, de la transparence de ses procédures et modes de fonctionnement et de sa diligence dans l’accomplissement de ses tâches. L’indépendance de l’ORECE ne devrait pas empêcher son conseil des régulateurs de délibérer sur la base de projets élaborés par des groupes de travail.
[...]
(20) L’ORECE devrait être habilité à établir avec des organismes, bureaux, agences, et groupes consultatifs de l’Union, avec des autorités compétentes des pays tiers et des organisations internationales des arrangements de travail qui ne devraient pas créer d’obligations juridiques. De tels arrangements de travail pourraient par exemple viser à nouer des relations de coopération et à procéder à des échanges de vues sur des questions réglementaires. La Commission devrait veiller à ce que les arrangements de travail nécessaires soient compatibles avec la politique et les priorités de l’Union et à ce que l’ORECE fonctionne dans les limites de son mandat et du cadre institutionnel existant et ne soit pas considéré comme représentant la position de l’Union à l’extérieur ou comme imposant à l’Union des obligations internationales.
[...]
(22) L’ORECE devrait pouvoir agir dans l’intérêt de l’Union, indépendamment de toute intervention externe, y compris de pressions politiques ou d’une ingérence commerciale. Il importe donc de veiller à ce que les personnes nommées au conseil des régulateurs bénéficient des meilleur[e]s garanties d’indépendance personnelle et fonctionnelle. Le responsable d’une ARN, un membre de son instance collégiale ou leurs remplaçants jouissent d’un tel niveau d’indépendance personnelle et fonctionnelle. Plus précisément, ils devraient agir en toute indépendance et de manière objective, ne solliciter ni n’accepter d’instructions dans l’exercice de leurs fonctions et être protégés contre toute révocation arbitraire. [...]
[...]
(25) Lorsque c’est approprié et en fonction de l’attribution des tâches aux autorités dans chaque État membre, les avis d’autres autorités compétentes devraient être pris en compte dans le groupe de travail concerné, par exemple par une consultation au niveau national ou en invitant ces autres autorités aux réunions pertinentes, lorsque leurs compétences sont requises. En tout état de cause, il convient de préserver l’indépendance de l’ORECE.
[...]
(29) Le directeur devrait rester le représentant de l’Office de l’ORECE en ce qui concerne les questions juridiques et administratives. Le conseil d’administration devrait nommer le directeur à la suite d’une procédure de sélection ouverte et transparente afin de garantir une évaluation rigoureuse des candidats et un degré élevé d’indépendance. [...]
[...]
(34) Afin de poursuivre la mise en œuvre cohérente du cadre réglementaire des communications électroniques, il convient que le conseil des régulateurs, les groupes de travail et le conseil d’administration soient ouverts à la participation des autorités de régulation de pays tiers compétentes dans le domaine des communications électroniques lorsque ces pays tiers ont conclu des accords avec l’Union à cette fin, comme les États membres de l’[Espace économique européen (EEE) ou de l’Association européenne de libre-échange (AELE)] et les pays candidats à l’adhésion. »
6 L’article 3 du règlement 2018/1971, intitulé « Objectifs de l’ORECE », est ainsi libellé :
« 1. Les activités de l’ORECE s’inscrivent dans le champ d’application des règlements (UE) no 531/2012 [du Parlement européen et du Conseil, du 13 juin 2012, concernant l’itinérance sur les réseaux publics de communications mobiles à l’intérieur de l’Union (JO 2012, L 172, p. 10)] et (UE) 2015/2120 [du Parlement européen et du Conseil, du 25 novembre 2015, établissant des mesures relatives à l’accès à un internet ouvert et modifiant la directive 2002/22/CE concernant le service universel et les droits des utilisateurs au regard des réseaux et services de communications électroniques et le règlement (UE) no 531/2012 concernant l’itinérance sur les réseaux publics de communications mobiles à l’intérieur de l’Union (JO 2015, L 310, p. 1)] et de la directive (UE) 2018/1972 [du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2018, établissant le code des communications électroniques européen (JO 2018, L 321, p. 36)].
2. L’ORECE poursuit les objectifs énoncés à l’article 3 de la directive (UE) 2018/1972. En particulier, l’ORECE s’emploie à assurer la mise en œuvre cohérente du cadre réglementaire des communications électroniques dans les limites du champ d’application visé au paragraphe 1 du présent article.
3. L’ORECE exécute ses tâches de manière indépendante, impartiale, transparente et en temps voulu.
4. L’ORECE s’appuie sur les compétences disponibles au sein des [ARN].
[...] »
7 L’article 4 du règlement 2018/1971, intitulé « Tâches de régulation de l’ORECE », énonce, à son paragraphe 4, premier alinéa :
« Sans préjudice du respect du droit applicable de l’Union, les ARN et la Commission tiennent le plus grand compte de tous les avis, lignes directrices, recommandations, positions communes et bonnes pratiques adoptés par l’ORECE afin d’assurer la mise en œuvre cohérente du cadre réglementaire des communications électroniques dans le cadre du champ d’application visé à l’article 3, paragraphe 1. »
8 L’article 8 de ce règlement, intitulé « Indépendance du conseil des régulateurs », prévoit :
« 1. Le conseil des régulateurs, dans l’exécution des tâches qui lui sont confiées et sans préjudice du fait que ses membres agissent au nom de leur ARN respective, agit de manière indépendante et objective dans l’intérêt de l’Union, sans tenir compte d’aucun intérêt national ou personnel particulier.
2. Sans préjudice de la coordination visée à l’article 3, paragraphe 6, les membres du conseil des régulateurs et leurs suppléants ne sollicitent ni n’acceptent aucune instruction d’aucun gouvernement, d’aucune institution, d’aucune personne ni d’aucun organisme. »
9 L’article 9 dudit règlement, intitulé « Fonctions du conseil des régulateurs », dispose :
« Le conseil des régulateurs assume les fonctions suivantes :
[...]
i) autoriser, conjointement avec le directeur, la conclusion des arrangements de travail avec les organismes, les bureaux, les agences et les groupes consultatifs compétents de l’Union, les autorités compétentes de pays tiers et les organisations internationales, conformément à l’article 35 ;
[...] »
10 L’article 15 du même règlement, intitulé « Composition du conseil d’administration », énonce, à son paragraphe 3 :
« Les membres du conseil d’administration et leurs suppléants ne sollicitent ni n’acceptent d’instructions d’aucun gouvernement, d’aucune institution, d’aucune personne ni d’aucun organisme. »
11 L’article 16 du règlement 2018/1971, intitulé « Fonctions administratives du conseil d’administration », prévoit, à son paragraphe 1 :
« Le conseil d’administration exerce les fonctions administratives suivantes :
[...]
m) nommer, sous réserve du statut des fonctionnaires et du régime applicable aux autres agents, un comptable qui est entièrement indépendant dans l’exercice de ses fonctions ;
[...] »
12 L’article 20 de ce règlement, intitulé « Responsabilités du directeur », dispose, à ses paragraphes 3 et 6 :
« 3. Sans préjudice des compétences du conseil des régulateurs, du conseil d’administration et de la Commission, le directeur exerce ses fonctions en toute indépendance et ne sollicite ni n’accepte aucune instruction d’aucun gouvernement, d’aucune institution, d’aucune personne ni d’aucun organisme.
[...]
6. Le directeur est responsable de l’exécution des tâches de l’Office de l’ORECE sur la base des orientations fournies par le conseil des régulateurs et le conseil d’administration. Il est notamment chargé :
[...]
m) d’autoriser, conjointement avec le conseil des régulateurs, la conclusion des arrangements de travail avec les organismes, les bureaux, les agences et les groupes consultatifs compétents de l’Union, les autorités compétentes de pays tiers et les organisations internationales, conformément à l’article 35. »
13 Aux termes de l’article 35 dudit règlement, intitulé « Coopération avec les organes de l’Union, les pays tiers et les organisations internationales » :
« 1. Dans la mesure où cela est nécessaire pour atteindre les objectifs énoncés dans le présent règlement et accomplir ses tâches, et sans préjudice des compétences des États membres et des institutions de l’Union, l’ORECE et l’Office de l’ORECE peuvent coopérer avec les organismes, bureaux, agences et groupes consultatifs compétents de l’Union, avec les autorités compétentes des pays tiers et avec les organisations internationales.
À cet effet, l’ORECE et l’Office de l’ORECE peuvent, sous réserve de l’accord préalable de la Commission, établir des arrangements de travail. Ces arrangements ne créent pas d’obligations juridiques.
2. Le conseil des régulateurs, les groupes de travail et le conseil d’administration sont ouverts à la participation des autorités de régulation des pays tiers lorsque ces pays tiers ont conclu des accords avec l’Union à cette fin qui sont principalement compétentes dans le domaine des communications électroniques.
En vertu des dispositions pertinentes de ces accords, il est prévu des arrangements de travail qui précisent notamment la nature, l’étendue et les conditions de la participation, sans droit de vote, de ces autorités de régulation des pays tiers concernés aux travaux de l’ORECE et de l’Office de l’ORECE, y compris des dispositions relatives à la participation aux initiatives menées par l’ORECE, aux contributions financières et au personnel de l’Office de l’ORECE. En ce qui concerne les questions relatives au personnel, lesdites modalités sont, en tout état de cause, conformes au statut.
3. Dans le cadre du programme de travail annuel mentionné à l’article 21, le conseil des régulateurs adopte une stratégie de l’ORECE pour les relations avec les organismes, bureaux, agences et groupes consultatifs compétents de l’Union, avec les autorités compétentes des pays tiers et avec les organisations internationales concernant les questions relevant de la compétence de l’ORECE. La Commission, l’ORECE et l’Office de l’ORECE concluent un arrangement de travail approprié visant à garantir que l’ORECE et l’Office de l’ORECE fonctionnent dans le cadre de leur mandat et du cadre institutionnel existant. »
14 L’article 42 du même règlement, intitulé « Déclarations d’intérêt », énonce :
« 1. Les membres du conseil des régulateurs et du conseil d’administration, le directeur, les experts nationaux détachés et les autres personnes non employées par l’Office de l’ORECE font chacun une déclaration écrite attestant leur engagement et l’absence ou la présence de tout intérêt direct ou indirect qui pourrait être considéré comme préjudiciable à leur indépendance.
[...]
2. Les membres du conseil des régulateurs, du conseil d’administration et des groupes de travail, ainsi que les autres participants à leurs réunions, le directeur, les experts nationaux détachés et les autres personnes non employées par l’Office de l’ORECE déclarent chacun de manière exacte et complète, au plus tard au début de chaque réunion, les intérêts qui pourraient être considérés comme préjudiciables à leur indépendance eu égard aux points inscrits à l’ordre du jour, et s’abstiennent de prendre part aux discussions et de voter sur ces points.
[...] »
La décision litigieuse
15 Après avoir respectivement visé, à ses considérants 1 à 3, les dispositions de l’article 17, paragraphe 1, TUE, de l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971 et de l’article 111 de l’ASA Kosovo, la décision litigieuse prévoit, à son article 1er :
« L’[ARN] du Kosovo, qui a pour responsabilité première de surveiller quotidiennement le fonctionnement des marchés des réseaux et des services de communications électroniques, peut participer au conseil des régulateurs et aux groupes de travail de l’[ORECE] ainsi qu’au conseil d’administration de l’Office de l’ORECE.
Les modalités de la participation de l’[ARN] du Kosovo sont définies dans l’annexe. »
Les antécédents du litige
16 Les antécédents du litige sont exposés aux points 1 à 11 de l’arrêt attaqué et peuvent, pour les besoins de la présente procédure, être résumés de la manière suivante.
17 Au cours de la période comprise entre l’année 2001 et l’année 2015, l’Union a signé des accords de stabilisation et d’association avec six pays des Balkans occidentaux, dont la Bosnie-Herzégovine et le Kosovo.
18 Par sa communication du 6 février 2018 au Parlement européen, au Conseil de l’Union européenne, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, intitulée « Une perspective d’élargissement crédible ainsi qu’un engagement de l’Union européenne renforcé pour les Balkans occidentaux » [COM(2018) 65 final], la Commission a préconisé des actions en vue de développer la société numérique et d’aligner la législation de ces pays sur la législation de l’Union.
19 Une de ces actions consistait à intégrer les Balkans occidentaux au sein des organes de régulation ou dans les groupes d’experts existants, tels que l’ORECE. Il ressort ainsi du point 8.3.1 du document de travail de la Commission du 22 juin 2018, intitulé « Mesures à l’appui d’une stratégie numérique pour les Balkans occidentaux » [SWD(2018) 360 final], qu’une « relation plus étroite entre les ARN de l’UE et des Balkans occidentaux contribuera à rapprocher les pratiques de régulation de la région de celles de l’Union [...] Bien que quatre des six économies des Balkans occidentaux soient actuellement des observateurs de l’ORECE, le conseil des régulateurs de l’ORECE a accepté de collaborer plus étroitement avec l’ensemble des six ARN de la région. Cela restera possible dans le cadre de la révision du règlement [no 1211/2009] ».
20 Le 18 mars 2019, la Commission a adopté six décisions concernant la participation des ARN des pays des Balkans occidentaux à l’ORECE. Parmi ces six décisions, qui ont pour fondement, notamment, l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971, figure la décision litigieuse, par laquelle la Commission a admis l’ARN du Kosovo à participer au conseil des régulateurs et aux groupes de travail de l’ORECE ainsi qu’au conseil d’administration de l’Office de l’ORECE.
La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
21 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 19 juin 2019, le Royaume d’Espagne a introduit un recours en annulation de la décision litigieuse.
22 À l’appui de son recours, le Royaume d’Espagne a invoqué trois moyens tirés de la violation de l’article 35 du règlement 2018/1971.
23 Par l’arrêt attaqué, le Tribunal a rejeté ledit recours dans son intégralité.
24 Par le premier moyen de son recours, le Royaume d’Espagne soutenait que la décision litigieuse enfreint l’article 35 du règlement 2018/1971, dans la mesure où le Kosovo ne serait pas un « pays tiers » au sens de cette disposition. Après avoir relevé au point 28 de l’arrêt attaqué que la notion de « pays tiers » n’est définie ni dans le règlement 2018/1971 ni dans la réglementation pertinente de l’Union, le Tribunal a souligné, aux points 29 et 30 de cet arrêt, que le traité FUE emploie aussi bien les termes « pays tiers » qu’« État tiers ». À cet égard, le Tribunal a rappelé que la cinquième partie du traité FUE, intitulée « L’action extérieure de l’Union », dont le titre III porte sur la coopération « avec les pays tiers » et le titre VI sur les relations « avec les organisations internationales et les pays tiers », reflète le fait que la société internationale est composée de divers acteurs. Le Tribunal en a déduit que les dispositions du traité FUE relatives aux « pays tiers » visent à permettre à l’Union de conclure des accords internationaux avec des entités territoriales, visées sous le concept souple de « pays », mais qui ne sont pas forcément des « États », au sens du droit international.
25 Au point 35 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a considéré que la notion de « pays tiers » visée dans le droit primaire de l’Union, notamment aux articles 212 et 216 à 218 TFUE, ne saurait recouvrir une acception différente lorsque cette même notion figure dans un texte de droit dérivé. Il en a déduit, au point 36 de cet arrêt, que la notion de « pays tiers » au sens de l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971 n’équivaut pas à celle d’« État tiers », mais a une portée plus large qui va au-delà des seuls États souverains, sans préjudice de la position de l’Union en ce qui concerne le statut du Kosovo en tant qu’État indépendant, qui, en sa qualité de « pays tiers », peut également disposer d’autorités publiques, telles que l’ARN du Kosovo.
26 Par le deuxième moyen de son recours, le Royaume d’Espagne soutenait que l’article 111 de l’ASA Kosovo ne constitue pas un accord conclu avec l’Union afin de permettre la participation aux organes de l’ORECE d’une ARN d’un pays tiers, au sens de l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971. À cet égard, le Tribunal a jugé, aux points 47 à 49 de l’arrêt attaqué, qu’étaient remplies les deux conditions auxquelles cette disposition subordonne la participation des ARN des pays tiers aux organes de l’ORECE, à savoir, d’une part, l’existence d’un « accord » entre le pays tiers concerné et l’Union et, d’autre part, que la conclusion de cet accord ait été effectuée « à cette fin ».
27 S’agissant, en particulier, de cette seconde condition, le Tribunal a précisé, au point 53 de l’arrêt attaqué, que c’est notamment la participation, assortie de droits limités, visée à l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971, qui correspond à la coopération étroite visée à l’article 111 de l’ASA Kosovo, sans toutefois équivaloir à une « intégration » de l’ARN du Kosovo dans la structure de l’ORECE. Dès lors, le Tribunal a conclu, au point 54 de l’arrêt attaqué, que l’article 111 de l’ASA Kosovo constitue un accord « à cette fin », au sens de l’article 35, paragraphe 2, de ce règlement.
28 Enfin, quant au troisième moyen du recours, selon lequel la décision litigieuse violait l’article 35 du règlement 2018/1971 dans la mesure où la Commission s’est écartée de la procédure établie pour la participation des ARN des pays tiers à l’ORECE, le Tribunal a, en substance, relevé, aux points 77 et 81 de l’arrêt attaqué, que ni le règlement 2018/1971 ni aucune autre réglementation de l’Union n’a expressément attribué à l’Office de l’ORECE ou à un autre organisme la compétence d’établir les arrangements de travail applicables à la participation des ARN des pays tiers, et que l’article 17 TUE constitue, en dépit de son caractère général, une base juridique suffisante pour l’adoption de la décision litigieuse. Il en a déduit, au point 82 de l’arrêt attaqué, que la Commission était compétente, en vertu de cette disposition, pour fixer unilatéralement dans la décision litigieuse des arrangements de travail, au sens de l’article 35, paragraphe 2, second alinéa, du règlement 2018/1971.
Les conclusions des parties devant la Cour
29 Par son pourvoi, le Royaume d’Espagne demande à la Cour :
– d’annuler l’arrêt attaqué ;
– de statuer sur le recours en annulation et d’annuler la décision litigieuse, et
– de condamner la Commission aux dépens.
30 La Commission demande à la Cour :
– de rejeter le pourvoi et
– de condamner le Royaume d’Espagne aux dépens.
Sur le pourvoi
31 À l’appui de son pourvoi, le Royaume d’Espagne invoque cinq moyens, tirés, le premier, d’une erreur de droit dans l’interprétation de la notion de « pays tiers » au sens de l’article 35 du règlement 2018/1971, le deuxième, d’une erreur de droit dans l’interprétation et l’application de l’article 111 de l’ASA Kosovo, en combinaison avec l’article 35 du règlement 2018/1971, en ce que le Tribunal a interprété de manière erronée les conséquences de l’absence de position de l’Union sur le statut du Kosovo au regard du droit international, le troisième, d’une erreur de droit dans l’interprétation de ces dispositions, en ce que la coopération visée n’inclut pas la participation à l’ORECE et au conseil d’administration de l’Office de l’ORECE, le quatrième, d’une erreur de droit en ce que l’arrêt attaqué a conclu que l’article 17 TUE constituait une base juridique valable pour adopter la décision litigieuse et, le cinquième, d’une erreur de droit dans l’interprétation de l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971 en ce que l’arrêt attaqué a conclu que les arrangements de travail peuvent être établis unilatéralement par la Commission.
Sur le premier moyen
Argumentation des parties
32 Par son premier moyen, le Royaume d’Espagne fait valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit, au point 36 de l’arrêt attaqué, en considérant que la notion de « pays tiers », au sens de l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971, a une portée plus large que celle d’« État tiers », cette première notion ne visant pas uniquement des États indépendants. Selon cet État membre, une telle interprétation n’est conforme ni au droit de l’Union ni au droit international.
33 Le Royaume d’Espagne reproche au Tribunal de s’être uniquement fondé sur les dispositions du traité FUE relatives aux « pays tiers » pour en déduire, sans aucune autre analyse, que ces dispositions visent clairement à ouvrir la possibilité de conclure des accords internationaux avec des entités autres que des États. Ce faisant, le Tribunal n’aurait, en effet, identifié aucun élément dans le droit primaire de l’Union, ni dans le droit international, qui soit susceptible de différencier la notion de « pays tiers » de celle d’« État tiers ».
34 Selon le Royaume d’Espagne, les notions de « pays tiers » et d’« État tiers » sont équivalentes bien qu’elles répondent à un degré de formalité juridique différent. Ainsi, du point de vue du droit international, les termes « État » et « pays » évoqueraient chacun une dimension distincte d’un même sujet, et auraient leur propre domaine d’application. Le terme « pays » ne serait pas utilisé pour faire référence au statut de sujet en droit international, mais à sa dimension physique. Ces deux termes pourraient parfois, selon le contexte, être utilisés de manière interchangeable.
35 Le Royaume d’Espagne soutient que le terme « pays tiers », tel qu’employé dans les traités et dans le règlement 2018/1971, n’a pas un sens plus large ou différent de celui que revêt le terme « État tiers ». Une interprétation contraire risquerait de transformer la notion de « pays tiers » en une catégorie autonome du droit de l’Union, ayant une signification différente de celle prévalant en droit international alors que les États sont les sujets clés des relations internationales.
36 La Commission réfute cette argumentation comme étant non fondée et soutient que les termes « pays tiers » et « État tiers » sont employés d’une manière distincte en droit de l’Union. Cette dernière a pu conclure des accords internationaux avec le Kosovo en sa qualité de « pays tiers », visée aux articles 212 et 216 à 218 TFUE, sans lui reconnaître le statut d’État.
Appréciation de la Cour
37 À titre liminaire, il convient de relever que, aux points 28 et 29 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a constaté, d’une part, que la notion de « pays tiers » n’est nullement définie dans le règlement 2018/1971, ni dans la réglementation de l’Union en matière de communications électroniques, et que, d’autre part, le traité FUE emploie aussi bien les termes « pays tiers » que les termes « État tiers » dans ses dispositions, mais que de nombreuses dispositions qui traitent de questions relatives aux relations extérieures utilisent plutôt les termes « pays tiers ». En particulier, le Tribunal a indiqué que la cinquième partie du traité FUE, relative à l’action extérieure de l’Union, contient un titre III sur la coopération « avec les pays tiers », ainsi qu’un titre VI sur les relations « avec les organisations internationales et les pays tiers », reflétant ainsi le fait que la société internationale est composée de divers acteurs.
38 À cet égard, il apparaît qu’une interprétation littérale des traités, en particulier de la cinquième partie du traité FUE, ne permet pas de déterminer le sens de la notion de « pays tiers » visée à l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971.
39 En effet, d’une part, les termes « pays tiers » et « État tiers » figurent, indifféremment, dans de nombreuses dispositions des traités UE et FUE sans que le recours à l’un ou à l’autre de ces termes semble répondre à une justification particulière.
40 D’autre part, selon une jurisprudence constante, la formulation utilisée dans l’une des versions linguistiques d’une disposition du droit de l’Union ne saurait servir de base unique à l’interprétation de cette disposition ou se voir attribuer un caractère prioritaire par rapport aux autres versions linguistiques.
41 À cet égard, ainsi que l’a relevé Mme l’avocate générale aux points 50 à 52 de ses conclusions, toutes les versions linguistiques des traités UE et FUE n’utilisent pas conjointement les termes « État tiers » et « pays tiers ». Dans les versions de ces traités en langues estonienne, lettone, polonaise et slovène, notamment, l’expression « État tiers » est utilisée. Par ailleurs, lorsque ces deux termes sont employés dans une même version linguistique, leur utilisation ne coïncide pas toujours avec celle figurant dans d’autres versions linguistiques de ces traités.
42 Or, les dispositions du droit de l’Union doivent être interprétées et appliquées de manière uniforme, à la lumière des versions établies dans toutes les langues de l’Union et, en cas de divergence entre ces diverses versions, la disposition en cause doit être interprétée en fonction de l’économie générale et de la finalité de la réglementation dont elle constitue un élément [voir, en ce sens, arrêts du 26 janvier 2021, Hessischer Rundfunk, C‑422/19 et C‑423/19, EU:C:2021:63, point 65 ainsi que jurisprudence citée, et du 14 juillet 2022, Italie et Comune di Milano/Conseil (Siège de l’Agence européenne des médicaments), C‑59/18 et C‑182/18, EU:C:2022:567, point 67 ainsi que jurisprudence citée].
43 En l’occurrence, le Tribunal a considéré, au point 30 de l’arrêt attaqué, que les dispositions du traité FUE relatives aux « pays tiers » ouvrent la possibilité de conclure des accords internationaux avec des entités « autres que des États ». C’est en partant de cette prémisse que le Tribunal a jugé, au point 35 de l’arrêt attaqué, que la notion de « pays tiers » utilisée dans le droit primaire de l’Union ne saurait recouvrir une acception différente lorsque cette même notion figure dans un texte de droit dérivé comme celui de l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971. Il en a déduit, au point 36 de l’arrêt attaqué, que la portée de la notion de « pays tiers », au sens de cet article 35, paragraphe 2, va au-delà des seuls États souverains.
44 Le Tribunal a établi ladite prémisse sans tenir compte des différences entre les versions linguistiques des traités UE et FUE, dont le libellé ne permet pas de conclure à l’existence d’une différence de signification entre les termes « pays tiers » et « État tiers ».
45 L’établissement d’une telle différence de signification se heurterait, par ailleurs, au fait, relevé au point 39 du présent arrêt, que dans plusieurs versions linguistiques de ces traités, seuls les termes « État tiers » sont utilisés.
46 Il en va de même pour ce qui concerne le règlement 2018/1971. En effet, ainsi que l’a relevé Mme l’avocate générale au point 63 de ses conclusions, les termes « pays tiers » ne figurent pas dans toutes les versions linguistiques de ce règlement. Dans les versions en langues bulgare, estonienne, lettone, lituanienne, polonaise et slovène de celui-ci, seul l’équivalent des termes « État tiers » est utilisé.
47 Il résulte de ce qui précède que le Tribunal a ainsi entaché sa motivation d’une erreur de droit.
48 Toutefois, il y a lieu de rappeler que, si les motifs d’une décision du Tribunal révèlent une violation du droit de l’Union, mais que le dispositif de celle-ci apparaît fondé pour d’autres motifs de droit, une telle violation n’est pas de nature à entraîner l’annulation de cette décision et il y a lieu de procéder à une substitution de motifs (arrêt du 6 octobre 2020, Bank Refah Kargaran/Conseil, C‑134/19 P, EU:C:2020:793, point 50 et jurisprudence citée).
49 Afin d’examiner si, en l’espèce, le dispositif de l’arrêt attaqué est fondé pour d’autres motifs de droit, il y a lieu d’examiner si le Tribunal a pu conclure, à bon droit, au point 37 de l’arrêt attaqué, que la Commission n’a pas violé l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971 en assimilant le Kosovo à un « pays tiers », au sens de cette disposition.
50 À cet égard, il convient de constater que, aux fins de garantir l’effet utile de l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971, une entité territoriale située en dehors de l’Union et dont cette dernière n’a pas reconnu la qualité d’État indépendant doit pouvoir être assimilée à un « pays tiers » au sens de cette disposition, tout en ne méconnaissant pas le droit international [voir, en ce sens, arrêts du 24 novembre 1992, Poulsen et Diva Navigation, C‑286/90, EU:C:1992:453, point 9, et du 5 avril 2022, Commission/Conseil (Organisation maritime internationale), C‑161/20, EU:C:2022:260, point 32].
51 S’agissant du Kosovo, dans son avis consultatif du 22 juillet 2010, Conformité au droit international de la déclaration unilatérale d’indépendance relative au Kosovo (CIJ Recueil 2010, p. 403), la Cour internationale de justice a considéré que l’adoption de la déclaration d’indépendance du Kosovo du 17 février 2008 n’a violé ni le droit international général, ni la résolution 1244 (1999) du Conseil de sécurité des Nations unies, ni le cadre constitutionnel applicable.
52 Cette assimilation n’est pas de nature à affecter les positions individuelles des États membres quant au point de savoir si le Kosovo a la qualité d’État indépendant réclamée par ses autorités, ainsi que l’indique la première note en bas de page de la décision litigieuse.
53 Il découle des éléments qui précèdent que, contrairement à ce qu’allègue le Royaume d’Espagne, le Kosovo peut être assimilé à un « pays tiers », au sens de l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971, sans violer le droit international.
54 Par ailleurs, quant à l’intégration de « pays tiers » dans le régime de participation prévu à l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971, il y a lieu de rappeler que, selon le premier alinéa de cette disposition, la participation des ARN de tels pays est soumise à deux conditions cumulatives. La première concerne l’existence d’un « accord » conclu avec l’Union et, la seconde, la circonstance que cet accord ait été conclu « à cette fin ».
55 Ainsi que le Tribunal l’a relevé au point 32 de l’arrêt attaqué, l’Union a conclu plusieurs accords avec le Kosovo, reconnaissant ainsi sa capacité à conclure de tels accords. Parmi ces accords figure l’ASA Kosovo, dont l’article 111, relatif aux réseaux et services de communications électroniques, prévoit que la coopération mise en place porte essentiellement sur les domaines prioritaires de l’acquis de l’Union dans ce secteur, et que les parties renforcent cette coopération, l’objectif ultime étant que le Kosovo adopte ledit acquis cinq ans après la date d’entrée en vigueur de cet accord, en veillant tout particulièrement à garantir et à renforcer l’indépendance des autorités de régulation compétentes.
56 En outre, ainsi qu’il ressort du point 49 de l’arrêt attaqué, l’article 111 de l’ASA Kosovo est analogue, s’agissant de sa formulation et de son contexte, aux dispositions relatives au renforcement de la coopération en matière de réseaux et de services de communications électroniques figurant dans d’autres accords de stabilisation et d’association conclus par l’Union avec des pays des Balkans occidentaux candidats à l’adhésion sur la base desquelles repose la participation des ARN de ces pays aux instances de l’ORECE. Or, si le considérant 34 du règlement 2018/1971 se réfère, de manière générale, aux accords conclus avec les États membres de l’EEE/AELE et les pays candidats à l’adhésion, ainsi que l’a relevé Mme l’avocate générale au point 68 de ses conclusions, le statut de pays candidat à l’adhésion est mentionné audit considérant, non pas afin d’exclure du champ de cette coopération les pays qui, à l’instar du Kosovo, ne relèvent pas de ces deux catégories, mais uniquement à titre illustratif d’accords visés à l’article 35, paragraphe 2, premier alinéa, de ce règlement.
57 Par conséquent, l’ASA Kosovo doit également être considéré comme ayant été conclu aux fins de permettre une telle participation, au sens de cette disposition, dans la mesure où l’article 111 de cet accord est expressément consacré à l’adoption de l’acquis de l’Union et au renforcement de la coopération entre les parties dans le domaine des réseaux et des services de communications électroniques.
58 Cette appréciation ne saurait être remise en cause par la circonstance, soulignée par le Royaume d’Espagne dans le cadre du troisième moyen du pourvoi, que l’article 95 de l’accord de stabilisation et d’association entre les Communautés européennes et leurs États membres, d’une part, et l’ancienne République yougoslave de Macédoine, d’autre part (JO 2004, L 84, p. 13), prévoit expressément la « coopération au sein des structures européennes », ce que le Tribunal aurait omis de mentionner. Le Royaume d’Espagne fait valoir, à cet égard, que, contrairement à cet article 95, l’article 111 de l’ASA Kosovo ne fait aucune référence à une participation au sein d’un organe de l’Union tel que l’ORECE.
59 Toutefois, une telle différence est sans préjudice de la circonstance, soulignée au point 56 du présent arrêt, que l’article 111 de l’ASA Kosovo est analogue, s’agissant de sa formulation et de son contexte, aux dispositions relatives au renforcement de la coopération en matière de réseaux et de services de communications électroniques figurant dans d’autres accords de stabilisation et d’association conclus par l’Union avec des pays des Balkans occidentaux candidats à l’adhésion sur la base desquelles repose la participation des ARN de ces pays aux instances de l’ORECE, lesquels accords, selon le considérant 34 du règlement 2018/1971, ont été conclus « à cette fin », au sens de l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971. Dès lors, le fait que les termes de l’ASA Kosovo ne sont pas identiques à ceux de l’un de ces accords est dénué de pertinence.
60 En outre, l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971, en se référant, quant à la participation des autorités de pays tiers à l’ORECE, aux « accords [conclus] avec l’Union à cette fin » ainsi qu’aux « dispositions pertinentes de ces accords », subordonne cette participation à l’existence d’accords instaurant un cadre de coopération sectorielle entre l’Union et ces pays en matière de réseaux et de services de communications électroniques, sans toutefois exiger que lesdits accords prévoient expressément une telle participation.
61 S’agissant de la finalité du règlement 2018/1971, il y a lieu de relever que, conformément à l’objectif de coopération qu’il poursuit, l’article 35, paragraphe 2, de ce règlement ouvre le conseil des régulateurs, les groupes de travail et le conseil d’administration de l’ORECE à la participation des ARN des pays tiers principalement compétentes dans le domaine des communications électroniques.
62 Ainsi, il ressort, d’une part, du considérant 20 dudit règlement que l’ORECE devrait être habilité à établir des arrangements de travail avec des autorités compétentes de pays tiers visant à nouer des relations de coopération et à procéder à des échanges de vues sur des questions réglementaires. D’autre part, le considérant 34 du même règlement énonce que la participation des autorités de régulation de pays tiers compétentes aux instances de l’ORECE vise à poursuivre la mise en œuvre cohérente du cadre réglementaire des communications électroniques.
63 Or, l’article 111 de l’ASA Kosovo vise à renforcer la coopération dans le domaine des réseaux et des services de communications électroniques afin que le Kosovo puisse adopter l’acquis de l’Union dans ce domaine.
64 Par conséquent, compte tenu de l’ensemble des éléments qui précèdent, c’est sans commettre d’erreur de droit que le Tribunal a conclu, au point 37 de l’arrêt attaqué, que, en considérant en substance dans la décision litigieuse que le Kosovo était assimilable à un « pays tiers », au sens de l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971, la Commission n’a pas méconnu cette disposition.
65 Le premier moyen doit donc être rejeté comme étant non fondé.
Sur le deuxième moyen
Argumentation des parties
66 Par son deuxième moyen, le Royaume d’Espagne fait valoir que, au point 33 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a interprété de manière erronée les conséquences de l’absence de position de l’Union sur le statut du Kosovo au regard du droit international, méconnaissant ainsi les dispositions combinées de l’article 111 de l’ASA Kosovo et de l’article 35 du règlement 2018/1971.
67 Le Royaume d’Espagne soutient que, en l’absence de la reconnaissance de la qualité d’État du Kosovo par tous les États membres, la Commission ne pouvait pas, en adoptant la décision litigieuse, autoriser la participation de l’ARN du Kosovo au sein du réseau d’autorités indépendantes constitué entre des États. Une telle décision impliquerait la reconnaissance par l’Union d’une autorité d’un territoire, le Kosovo, à l’égard duquel l’Union n’a d’autre position commune que de reconnaître qu’il constitue un cas sui generis, permettant à chaque État membre de déterminer le type de relations qu’il souhaite établir avec ce territoire. La décision litigieuse entraîne ainsi, selon le Royaume d’Espagne, un rapprochement qui pourrait se traduire, en pratique, par une reconnaissance de fait, implicite, du statut d’État du Kosovo et, partant, par l’imposition de cette reconnaissance aux États membres de l’Union.
68 La Commission estime que le deuxième moyen est nouveau et n’identifie pas la règle de droit qui aurait été violée par le Tribunal. Ce moyen serait donc irrecevable et, en tout état de cause, dénué de tout fondement en droit.
Appréciation de la Cour
69 Premièrement, comme il a été rappelé au point 52 du présent arrêt, la décision litigieuse indique expressément, dans une première note en bas de page, que la désignation du Kosovo dans le titre de cette décision « est sans préjudice des positions sur le statut et est conforme à la résolution 1244 (1999) du Conseil de sécurité des Nations unies ainsi qu’à l’avis de la [Cour internationale de justice] sur la déclaration d’indépendance du Kosovo ». Une telle indication a été également incluse au dix-septième considérant et à l’article 2 de l’ASA Kosovo.
70 Deuxièmement, il résulte de l’appréciation figurant aux points 56 et 57 du présent arrêt que, eu égard à l’article 111 de l’ASA Kosovo, cet accord vise, notamment, à permettre la participation de l’ARN du Kosovo aux instances de l’ORECE, ce qui rejoint l’objectif de coopération avec les ARN de pays tiers, poursuivi par l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971. À cet égard, le Royaume d’Espagne ne conteste ni la légalité de cet accord et de ce règlement ni le fait qu’il existe, au Kosovo, une ARN, au sens dudit règlement.
71 Il s’ensuit que le Royaume d’Espagne ne saurait valablement alléguer que la décision litigieuse, du seul fait qu’elle établit une coopération avec l’ARN du Kosovo en mettant en œuvre l’ASA Kosovo et le règlement 2018/1971, viole ces derniers actes et implique une reconnaissance du Kosovo en tant qu’État tiers.
72 Dès lors, l’adoption de la décision litigieuse par la Commission ne saurait être interprétée comme impliquant la reconnaissance implicite par l’Union du statut du Kosovo en tant qu’État indépendant.
73 Il s’ensuit que la prémisse sur laquelle est fondée la critique formulée par le Royaume d’Espagne concernant le point 33 de l’arrêt attaqué est erronée. Partant, il y a lieu de rejeter ce deuxième moyen comme étant en tout état de cause non fondé sans examiner l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission.
Sur le troisième moyen
Argumentation des parties
74 Par son troisième moyen, le Royaume d’Espagne fait valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant, aux points 49 à 53 de l’arrêt attaqué, que l’objectif énoncé à l’article 111 de l’ASA Kosovo, à savoir l’adoption de l’acquis de l’Union dans le domaine des communications électroniques, implique la participation du Kosovo à l’ORECE au sens de l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971.
75 En premier lieu, le Royaume d’Espagne soutient que la participation du Kosovo au sein d’un organe de l’Union tel que l’ORECE serait exclue en l’absence de toute mention expresse à cette fin dans l’ASA Kosovo. Il invoque, au soutien de ce grief, les arguments synthétisés au point 58 du présent arrêt.
76 En deuxième lieu, le Royaume d’Espagne soutient que l’emploi du terme « coopération » à l’article 111 de l’ASA Kosovo n’implique pas nécessairement la participation de l’ARN du Kosovo à l’ORECE conformément à l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971. Cette participation serait, en principe, réservée aux États membres, cet organe ayant pour mission de développer des règles de l’Union en matière de communications électroniques, ainsi que d’adopter des positions qui ont une incidence sur les décisions des organismes nationaux et de ceux de l’Union. Admettre la participation du Kosovo à cet organe permettrait à ce pays non pas d’adopter l’acquis de l’Union, mais de participer à l’élaboration des règles sectorielles de celle-ci, ce qui ne correspondrait pas à l’objectif de l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971.
77 Le Royaume d’Espagne conteste l’appréciation du Tribunal, au point 53 de l’arrêt attaqué, selon laquelle la participation envisagée à l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971 correspond à la coopération étroite visée à l’article 111 de l’ASA Kosovo, mais n’équivaut pas à une quelconque « intégration » de l’ARN du Kosovo dans la structure de l’ORECE. Cette appréciation, non motivée, méconnaîtrait l’article 111 de l’ASA Kosovo, lequel ne prévoit pas une coopération « étroite ».
78 En troisième lieu, le Royaume d’Espagne fait valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit dans son interprétation de l’article 35 du règlement 2018/1971 en considérant que la participation de l’ARN du Kosovo à l’ORECE était possible malgré l’absence de position commune de l’Union sur le statut du Kosovo.
79 La Commission conteste cette argumentation.
Appréciation de la Cour
80 S’agissant, premièrement, du grief pris de ce que la participation du Kosovo au sein d’un organe de l’Union tel que l’ORECE serait exclue en l’absence de toute mention expresse à cette fin dans l’ASA Kosovo, il y a été répondu aux points 59 et 60 du présent arrêt.
81 S’agissant, deuxièmement, du grief pris de l’erreur qu’aurait commise le Tribunal, au point 53 de l’arrêt attaqué, en considérant que la participation envisagée à l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971 correspond à la coopération étroite visée à l’article 111 de l’ASA Kosovo, il ne saurait prospérer.
82 À cet égard, il convient de relever que l’article 35 du règlement 2018/1971 envisage divers degrés et formes de coopération. Le paragraphe 1 de cette disposition prévoit ainsi la faculté pour l’ORECE et l’Office de l’ORECE d’établir, sous réserve de l’accord préalable de la Commission, des arrangements de travail, notamment avec les autorités compétentes de pays tiers, étant précisé que ces arrangements ne créent pas d’obligations juridiques. Cette forme de coopération est donc moins « étroite » que la participation des ARN des pays tiers à l’ORECE, visée au paragraphe 2 de ladite disposition et qui concourt, ainsi que cela ressort du point 63 du présent arrêt, à la coopération visée à l’article 111 de l’ASA Kosovo, laquelle tend, en particulier, à garantir et à renforcer l’indépendance des autorités de régulation participantes.
83 Cela étant, contrairement à ce que soutient le Royaume d’Espagne, cette dernière forme de coopération entre l’Union et le Kosovo ne permet pas d’assimiler la participation de l’ARN de ce pays tiers aux instances de l’ORECE à l’intégration de cette ARN dans cet organe de l’Union.
84 En effet, ainsi que l’a relevé Mme l’avocate générale aux points 97 et 98 de ses conclusions, lorsque les représentants de l’ARN du Kosovo participent aux travaux du conseil des régulateurs, des groupes de travail et du conseil d’administration de l’ORECE, ils expriment leur avis en toute indépendance et transparence, conformément aux considérants 5 et 13, à l’article 3, paragraphe 3, à l’article 8, paragraphe 2, et à l’article 15, paragraphe 3, du règlement 2018/1971. En outre, l’influence des représentants de l’ARN des pays tiers au sein de l’ORECE est limitée par l’article 35, paragraphe 2, second alinéa, du règlement 2018/1971 dès lors que la possibilité de leur accorder un droit de vote est expressément exclue par cette disposition.
85 Par ailleurs, contrairement à ce que prétend le Royaume d’Espagne, la participation de l’ARN du Kosovo à l’ORECE ne permet pas au Kosovo de participer à l’élaboration de la réglementation sectorielle de l’Union en matière de communications électroniques. En effet, si, aux termes de l’article 4, paragraphe 4, du règlement 2018/1971, les ARN et la Commission « tiennent le plus grand compte de tous les avis, lignes directrices, recommandations, positions communes et bonnes pratiques adoptés par l’ORECE », ces actes sont dépourvus de caractère juridiquement contraignant et ne s’inscrivent pas dans le cadre d’une procédure d’élaboration de la réglementation de l’Union en matière de communications électroniques. L’ORECE a pour seule fonction de jouer un rôle de forum pour la coopération entre les ARN, et entre les ARN et la Commission, visant à assurer la mise en œuvre cohérente du cadre réglementaire dans ce domaine, ainsi qu’il ressort de l’article 3, paragraphe 2, du règlement 2018/1971, lu à la lumière du considérant 5 de ce règlement.
86 S’agissant enfin, troisièmement, du grief pris d’une violation de l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971 en raison de l’absence de position commune de l’Union sur le statut d’État du Kosovo, celui-ci doit, pour les mêmes motifs que ceux exposés aux points 69 à 73 du présent arrêt, être écarté.
87 Il s’ensuit que, en jugeant, aux points 53 et 54 de l’arrêt attaqué, que la coopération résultant de l’article 111 de l’ASA Kosovo correspond aux modalités de la coopération envisagée à l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971 et que, partant, l’article 111 de l’ASA Kosovo constitue un accord « à cette fin », au sens de l’article 35, paragraphe 2, de ce règlement, le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit.
88 Le troisième moyen doit donc être rejeté dans son intégralité comme étant non fondé.
Sur le quatrième moyen, pris en sa première branche
Argumentation des parties
89 Le quatrième moyen du pourvoi comprend, en substance, deux branches. Par la seconde branche, le Royaume d’Espagne conteste la compétence de la Commission pour adopter la décision litigieuse. Cette seconde branche sera examinée conjointement avec le cinquième moyen, avec lequel elle se recoupe.
90 Par la première branche, le Royaume d’Espagne soutient que l’article 111 de l’ASA Kosovo ne constitue pas une base juridique suffisante pour l’adoption de la décision litigieuse. Il conteste l’appréciation du Tribunal, au point 72 de l’arrêt attaqué, selon laquelle la participation d’une ARN d’un pays tiers à l’ORECE ne requiert pas une autorisation spécifique établie dans le cadre d’un accord international.
91 Le Royaume d’Espagne soutient à cet égard que l’ASA Kosovo est un accord très général qui ne prévoit pas l’incorporation ou la participation du Kosovo aux structures de l’Union dans quelque domaine que ce soit, y compris dans celui des télécommunications. Il rappelle que l’article 111 de l’ASA Kosovo fait référence non pas à la participation de ce pays à un organisme de l’Union, mais à la coopération entre les parties à cet accord.
92 La Commission estime que cette argumentation est non fondée.
Appréciation de la Cour
93 Il ressort des motifs énoncés aux points 56 à 64 ainsi qu’aux points 80 à 87 du présent arrêt que l’article 111 de l’ASA Kosovo constitue un accord « à cette fin », au sens de l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971, et que, ce faisant, l’article 111 de l’ASA Kosovo constitue une base juridique suffisante à la participation de l’ARN du Kosovo au travaux de l’ORECE et de l’Office de l’ORECE.
94 En particulier, un tel accord ne doit pas nécessairement, pour constituer une telle base juridique suffisante, contenir des dispositions détaillées relatives à la participation à l’ORECE au sens de l’article 35, paragraphe 2, de ce règlement. Le fait que certains accords d’association avec des pays candidats à l’adhésion ou certaines décisions concernant la participation des ARN des États membres de l’AELE contiennent des dispositions plus détaillées que celles de l’article 111 de l’ASA Kosovo, est dénué de pertinence à cet égard.
95 Partant, la première branche du quatrième moyen doit être rejetée comme étant non fondée.
Sur le quatrième moyen, pris en sa seconde branche, et le cinquième moyen
Argumentation des parties
96 Par la seconde branche du quatrième moyen, le Royaume d’Espagne conteste la compétence de la Commission pour adopter la décision litigieuse. La participation du Kosovo à l’ORECE ne pourrait pas être établie par une décision fondée sur le seul article 17 TUE, étant donné que, d’une part, l’ASA Kosovo ne prévoit pas cette possibilité et que, d’autre part, l’Union n’a pas une position commune concernant le statut du Kosovo. Le Royaume d’Espagne conteste l’appréciation du Tribunal, au point 77 de l’arrêt attaqué, selon laquelle dès lors que le règlement 2018/1971 n’a pas expressément attribué à l’ORECE la compétence d’établir les arrangements de travail applicables à la participation des ARN des pays tiers, notamment de l’ARN du Kosovo, cette compétence revient à la Commission, conformément à l’article 17 TUE.
97 Par ailleurs, le Royaume d’Espagne soutient que la participation du Kosovo à l’ORECE ne respecte pas les compétences du Conseil de l’Union européenne et l’article 16 TUE, lu en combinaison avec l’article 21, paragraphe 3, TUE. Il appartiendrait au Conseil d’apprécier si la participation de l’ARN du Kosovo à l’ORECE est dans l’intérêt de l’Union et de concilier les intérêts en présence.
98 À cet égard, le Royaume d’Espagne rappelle que le choix de la base juridique revêt une importance particulière dans la mesure où il permet de préserver les compétences de chaque institution [arrêt du 25 octobre 2017, Commission/Conseil (CMR-15), C‑687/15, EU:C:2017:803, points 49 et 50] et que la conclusion d’un accord international requiert l’appréciation des intérêts de l’Union dans le cadre des relations avec le pays tiers ainsi que la réalisation des arbitrages entre les intérêts divergents relevant de ces relations (arrêt du 28 juillet 2016, Conseil/Commission, C‑660/13, EU:C:2016:616, point 39).
99 Par son cinquième moyen, le Royaume d’Espagne fait valoir que le Tribunal a interprété erronément, aux points 76 et 77 de l’arrêt attaqué, l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971, en jugeant que l’Office de l’ORECE est une agence décentralisée de l’Union et que la Commission doit, au titre de ses fonctions exécutives et de ses pouvoirs de représentation extérieure, assumer toutes les compétences qui n’ont pas été déléguées expressément à cette agence, notamment l’adoption des arrangements de travail prévus à cette disposition.
100 Le Royaume d’Espagne soutient que le Tribunal s’est mépris sur la nature et sur les fonctions de l’ORECE, ainsi qu’en atteste le fait que les points 76 et 77 de l’arrêt attaqué se réfèrent non pas à l’ORECE, dont l’organe décisionnel suprême est le conseil des régulateurs, qui n’est pas doté de la personnalité juridique et qui n’est pas une agence décentralisée, mais à l’Office de l’ORECE, un organe dont le rôle est de fournir un soutien administratif à l’ORECE.
101 Le Royaume d’Espagne relève que le statut particulier de l’ORECE découle de l’obligation d’indépendance des régulateurs qui la composent. Cette obligation, combinée au fait que l’ORECE n’est pas une agence décentralisée, aurait pour conséquence que l’ORECE dispose de pouvoirs plus larges que ceux des agences de l’Union.
102 Par conséquent, la Commission devrait se limiter à intervenir dans les cas expressément prévus par le règlement 2018/1971, ainsi qu’il ressortirait d’une interprétation littérale, contextuelle et téléologique de l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971. Il relèverait donc de la compétence de l’ORECE et non de la Commission d’adopter des arrangements de travail.
103 La Commission réfute cette argumentation. La seconde branche du quatrième moyen serait, en partie, manifestement irrecevable, car l’argumentation relative à la compétence du Conseil pour adopter la décision litigieuse, tirée de l’article 16 TUE, n’a pas été soulevée en première instance. Au surplus, la seconde branche du quatrième moyen serait non fondée.
104 S’agissant du cinquième moyen du pourvoi, la Commission soutient qu’il découle du libellé de l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971 que celui-ci ne détermine pas l’autorité compétente pour adopter les arrangements de travail.
105 Or, les compétences qui n’ont pas été explicitement déléguées à une agence de l’Union dans le cadre d’un acte législatif relèveraient de la compétence de la Commission. Cette interprétation serait corroborée par la circonstance que l’article 35, paragraphe 1, du règlement 2018/1971 délègue explicitement à l’ORECE et à l’Office de l’ORECE le pouvoir d’établir des « arrangements de travail », mais sous réserve de l’« accord préalable de la Commission ». De surcroît, il résulterait d’une analyse systématique de ce règlement que l’approbation préalable de la Commission est nécessaire pour la coopération au titre de l’article 35, paragraphe 1, dudit règlement mais n’est pas mentionnée à l’article 35, paragraphe 2, de celui-ci en raison du fait que les modalités de coopération au titre de cette dernière disposition sont définies par la Commission.
106 Par ailleurs, l’indépendance reconnue à l’ORECE dans le cadre de ses fonctions ne ferait pas obstacle à ce que des compétences spécifiques soient reconnues à la Commission en ce qui concerne les relations avec les pays tiers.
Appréciation de la Cour
107 À titre liminaire, il convient de constater que les allégations du Royaume d’Espagne relatives à la seconde branche du quatrième moyen du pourvoi visent, en substance, la prétendue erreur de droit qu’aurait commise le Tribunal en jugeant que l’article 17 TUE constitue une base juridique valable pour adopter la décision litigieuse. Par conséquent, s’il est vrai que le Royaume d’Espagne n’a pas invoqué la compétence du Conseil en première instance, il n’en reste pas moins que l’argumentation développée dans le cadre de la seconde branche du quatrième moyen relative à l’article 16 TUE vise à critiquer les motifs énoncés aux points 74 à 82 de l’arrêt attaqué à propos de la compétence que la Commission tire de l’article 17 TUE. Cette argumentation se rattache ainsi à celle tirée par le Royaume d’Espagne de cette dernière disposition dans son recours en première instance et est donc recevable puisqu’elle ne modifie dès lors pas l’objet du litige devant le Tribunal.
108 Sur le fond, il convient de rappeler que l’article 35, paragraphe 2, second alinéa, du règlement 2018/1971 énonce que, « [e]n vertu des dispositions pertinentes [des accords entre l’Union et les pays tiers qui sont visés au premier alinéa], il est prévu des arrangements de travail, qui précisent notamment la nature, l’étendue et les conditions de [cette] participation [...] y compris des dispositions relatives à la participation aux initiatives menées par l’ORECE, aux contributions financières et au personnel de l’Office de l’ORECE ».
109 À cet égard, premièrement, c’est sans commettre d’erreur que le Tribunal a rejeté, au point 70 de l’arrêt attaqué, l’argumentation du Royaume d’Espagne selon laquelle il découle de la lettre de l’article 35, paragraphe 2, second alinéa, du règlement 2018/1971 que seuls des accords prévoyant la participation à l’ORECE devraient déterminer les modalités de fixation de ces « arrangements de travail ». En effet, d’une part, une telle interprétation serait difficilement conciliable avec l’effet utile de cette disposition, laquelle a précisément pour objet de prévoir l’adoption desdits arrangements de travail. D’autre part, ainsi qu’il ressort du point 60 du présent arrêt, les termes « dispositions pertinentes [des] accords » précédés de la locution « en vertu de », signifient que l’adoption des « arrangements de travail » doit être conforme aux dispositions des accords instaurant un cadre de coopération sectorielle entre l’Union et un pays tiers et, en particulier, à leur objectif ultime qui, dans le cas de l’article 111 de l’ASA Kosovo, est l’adoption par le Kosovo de l’acquis de l’Union dans le secteur des communications électroniques.
110 Cela étant, le fait que l’ASA Kosovo ne contient pas de dispositions pour la conclusion d’arrangements de travail, au titre de l’article 35, paragraphe 2, second alinéa, du règlement 2018/1971, ne saurait remettre en cause, comme le prétend le Royaume d’Espagne, la considération selon laquelle l’article 111 de l’ASA Kosovo constitue une base juridique suffisante pour permettre la participation de l’ARN du Kosovo aux travaux de l’ORECE et de l’Office de l’ORECE, ainsi qu’il découle des points 56 à 64 et 80 à 87 du présent arrêt.
111 Deuxièmement, il convient de relever que, bien que l’article 35, paragraphe 2, second alinéa, du règlement 2018/1971 prévoie l’établissement d’« arrangements de travail » pour la mise en œuvre de la participation des ARN des pays tiers aux travaux de l’ORECE et de l’Office de l’ORECE, cette disposition ne précise pas la procédure d’adoption de tels arrangements.
112 À cet égard, ainsi que l’a relevé Mme l’avocate générale au point 122 de ses conclusions, la décision litigieuse ne pouvait pas être prise sur le fondement de l’article 17 TUE au titre des fonctions exécutives et de représentation extérieure de la Commission. En effet, s’agissant d’une part des fonctions exécutives, l’article 290, paragraphe 1, et l’article 291, paragraphe 2, TFUE exigent une délégation explicite de pouvoir à la Commission, lequel fait en l’occurrence défaut. S’agissant d’autre part des fonctions de représentation extérieure de l’Union, il suffit de constater que l’établissement d’« arrangements de travail » pour la mise en œuvre de la participation des ARN des pays tiers aux travaux de l’ORECE et de l’Office de l’ORECE, au sens de l’article 35, paragraphe 2, second alinéa, du règlement 2018/1971, ne peut s’analyser comme un acte de représentation extérieure de l’Union. En effet, il découle de cette disposition que de tels arrangements de travail ont pour objet non pas cette représentation extérieure comme telle, mais de préciser notamment la nature, l’étendue et les conditions de la participation aux travaux de ces organismes de l’Union des autorités de régulation des pays tiers ayant conclu des accords avec l’Union à cette fin.
113 De surcroît, il ressort de l’article 9, sous i), et de l’article 20, paragraphe 6, sous m), du règlement 2018/1971, lus à la lumière du considérant 20 de ce règlement, que celui-ci détermine quels organismes peuvent établir les arrangements de travail visés à son article 35, paragraphe 2. En effet, d’une part, le considérant 20 dudit règlement prévoit que l’ORECE devrait être habilité à établir des arrangements de travail, en particulier avec les autorités compétentes des pays tiers. D’autre part, l’article 9, sous i), et l’article 20, paragraphe 6, sous m), du même règlement précisent que le conseil des régulateurs et le directeur de l’Office de l’ORECE autorisent conjointement la conclusion d’arrangements de travail avec, notamment, ces autorités, conformément à l’article 35 du règlement 2018/1971.
114 Par ailleurs, il ressort de ces dispositions que la Commission est uniquement appelée, dans le cadre de l’adoption des arrangements de travail, à exercer un pouvoir de contrôle. À cet égard, le considérant 20 de ce règlement énonce que la Commission « devrait veiller à ce que les arrangements de travail nécessaires soient compatibles avec la politique et les priorités de l’Union et à ce que l’ORECE fonctionne dans les limites de son mandat et du cadre institutionnel existant ».
115 En outre, s’agissant spécifiquement de la coopération avec les pays tiers, l’article 35, paragraphe 1, du règlement 2018/1971 prévoit que l’ORECE et l’Office de l’ORECE établissent, sous réserve de l’accord préalable de la Commission, des arrangements de travail.
116 Or, contrairement à ce que le Tribunal a jugé aux points 77 et 78 de l’arrêt attaqué, le fait que l’article 35, paragraphe 2, de ce règlement ne contient pas une telle précision ne signifie pas, à la lumière des dispositions dudit règlement, que la compétence d’établir les arrangements de travail applicables à la participation des ARN des pays tiers, notamment de l’ARN du Kosovo, appartient à la Commission.
117 En effet, ainsi que l’a relevé Mme l’avocate générale aux points 130 à 132 de ses conclusions, le fait que seul l’article 35, paragraphe 1, du règlement 2018/1971 attribue expressément à l’ORECE et à l’Office de l’ORECE le pouvoir d’établir des arrangements de travail, sous réserve de l’accord préalable de la Commission, n’implique pas que ce pouvoir soit réparti différemment dans le cadre de l’article 35, paragraphe 2, de ce règlement, visant le cas particulier de la coopération avec les pays tiers prenant la forme d’une participation des ARN des pays concernés au conseil des régulateurs et aux groupes de travail ainsi qu’au conseil d’administration, respectivement de l’ORECE et de l’Office de l’ORECE. Au contraire, la règle établie à l’article 35, paragraphe 1, dudit règlement, selon laquelle l’ORECE et l’Office de l’ORECE peuvent conclure des arrangements de travail, sous réserve de l’accord préalable de la Commission, doit être interprétée comme une règle générale qui s’applique également dans le cadre spécifique de l’article 35, paragraphe 2, du même règlement, dès lors que celui-ci ne prévoit pas de dérogation au principe énoncé à l’article 35, paragraphe 1, du règlement 2018/1971.
118 Ainsi que l’a relevé Mme l’avocate générale au point 133 de ses conclusions, la circonstance que la participation aux travaux de l’ORECE et de l’Office de l’ORECE prévue à l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971 constitue une forme plus étroite de coopération avec les ARN des pays tiers que celle établie au titre de l’article 35, paragraphe 1, de ce règlement, n’est pas de nature à remettre en cause ces appréciations. En effet, la participation des ARN des pays tiers à l’ORECE a été déjà confirmée par l’accord conclu à cette fin visée à l’article 35, paragraphe 2, dudit règlement, à savoir, en l’occurrence, l’article 111 de l’ASA Kosovo.
119 Cette interprétation est conforme au système prévu par le règlement 2018/1971. En effet, aux termes de l’article 3, paragraphe 3, et de l’article 8, paragraphe 1, de ce règlement, lus à la lumière de ses considérants 5 et 13, l’ORECE a vocation à apporter des compétences et à agir en toute indépendance. Selon le considérant 22 dudit règlement, l’ORECE devrait pouvoir agir dans l’intérêt de l’Union, indépendamment de toute intervention externe, y compris de pressions politiques ou d’une ingérence commerciale. De même, ainsi qu’il ressort du considérant 32 du même règlement, l’office de l’ORECE a été doté d’un budget propre pour garantir son autonomie et son indépendance. Dans ce contexte, des exigences d’indépendance sont également requises de la part des personnes siégeant à l’ORECE, notamment les membres du conseil des régulateurs, comme des membres du conseil d’administration ainsi que du directeur de l’office de l’ORECE, conformément à l’article 8, paragraphe 2, à l’article 16, paragraphe 1, sous m), à l’article 20, paragraphe 3, et à l’article 42 du règlement 2018/1971, lus à la lumière des considérants 22, 25 et 29 de celui-ci.
120 Or, le fait que la Commission peut décider unilatéralement de certains arrangements de travail pour la participation aux travaux de l’ORECE et de l’Office de l’ORECE, sans leur accord, ne serait pas conciliable avec l’indépendance de l’ORECE et excèderait la fonction de contrôle qui est assignée à la Commission, dans ce cadre, par le même règlement.
121 Par conséquent, en jugeant, au point 77 de l’arrêt attaqué, que, dès lors que le règlement 2018/1971 n’a pas expressément attribué à l’office de l’ORECE ni à un autre organisme la compétence d’établir des arrangements de travail applicables à la participation des ARN des pays tiers, notamment de l’ARN du Kosovo, cette compétence revient à la Commission, le Tribunal a méconnu tant la répartition des compétences entre, d’une part, la Commission et, d’autre part, l’ORECE et l’Office de l’ORECE que les règles garantissant l’indépendance de l’ORECE, prévues par le règlement 2018/1971.
122 Enfin, l’objectif de renforcer la coopération avec les ARN des pays tiers dans le domaine des réseaux et des services de communications électroniques poursuivi notamment par l’article 35 du règlement 2018/1971, exigeant une concertation avec ces pays tiers, corrobore la conclusion selon laquelle la Commission ne saurait adopter, de manière unilatérale, une décision établissant les arrangements de travail applicables à la participation desdites ARN de pays tiers, contrairement ce que le Tribunal a jugé au point 82 de l’arrêt attaqué.
123 En effet, sous réserve de l’accord préalable de la Commission, de tels arrangements devraient être convenus entre l’ORECE et l’Office de l’ORECE, d’une part, et les autorités compétentes de ces pays tiers, d’autre part, et autorisés conjointement, ainsi qu’il découle de l’article 9, sous i), et de l’article 20, paragraphe 6, sous m), du règlement 2018/1971, par le conseil des régulateurs et le directeur de l’Office de l’ORECE. La Commission ne saurait, par conséquent, disposer d’une compétence pour établir unilatéralement des arrangements de cette nature.
124 Il s’ensuit que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant, aux points 77 et 82 de l’arrêt attaqué, que la compétence d’établir les arrangements de travail applicables à la participation des ARN de pays tiers à l’ORECE, au sens de l’article 35, paragraphe 2, second alinéa, du règlement 2018/1971, revient à la Commission, de manière unilatérale, au titre de l’article 17 TUE.
125 Néanmoins, compte tenu des considérations qui ressortent du point 123 du présent arrêt, il y a lieu de rejeter l’argumentation du Royaume d’Espagne selon laquelle la compétence pour décider de la participation de l’ARN du Kosovo à l’ORECE appartiendrait au Conseil, sous réserve de l’accord de la Commission.
126 Eu égard aux considérations qui précédent, il y a lieu de rejeter la seconde branche du quatrième moyen du pourvoi comme étant non fondée. En revanche, il y a lieu d’accueillir le cinquième moyen et, en conséquence, d’annuler l’arrêt attaqué.
Sur le recours devant le Tribunal
127 Conformément à l’article 61, premier alinéa, seconde phrase, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, la Cour peut, en cas d’annulation de la décision du Tribunal, statuer elle-même définitivement sur le litige, lorsque celui-ci est en état d’être jugé.
128 Tel est le cas en l’espèce.
129 Ainsi qu’il a été indiqué au point 22 du présent arrêt, le Royaume d’Espagne a soulevé trois moyens à l’appui de son recours en première instance.
130 Dans le cadre du troisième moyen en première instance, le Royaume d’Espagne fait valoir que la décision litigieuse méconnaît l’article 35 du règlement 2018/1971 dans la mesure où la Commission s’est écartée de la procédure établie par ladite disposition pour la participation des ARN des pays tiers à l’ORECE.
131 Pour les motifs énoncés aux points 112 à 124 du présent arrêt, la Commission n’était pas compétente pour adopter la décision litigieuse. Partant, ce troisième moyen doit être accueilli sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres moyens du recours en première instance.
132 Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de faire droit aux conclusions du Royaume d’Espagne et d’annuler la décision litigieuse.
Sur le maintien des effets de la décision litigieuse
133 Il convient de rappeler que, aux termes de l’article 264, second alinéa, TFUE, la Cour peut, si elle l’estime nécessaire, indiquer ceux des effets d’un acte annulé qui doivent être considérés comme définitifs.
134 Il ressort de la jurisprudence de la Cour que, eu égard à des motifs ayant trait à la sécurité juridique, les effets d’un tel acte peuvent être maintenus notamment lorsque les effets immédiats de son annulation entraîneraient des conséquences négatives graves pour les personnes concernées et que la légalité de l’acte attaqué est contestée non pas en raison de sa finalité ou de son contenu, mais pour des motifs d’incompétence de son auteur ou de violation des formes substantielles (arrêt du 15 juillet 2021, Commission/Landesbank Baden-Württemberg et CRU, C‑584/20 P et C‑621/20 P, EU:C:2021:601, point 175 et jurisprudence citée).
135 En l’espèce, la décision litigieuse a été annulée pour des motifs d’incompétence de son auteur, à savoir la Commission.
136 En raison de la nécessité des arrangements relatifs, notamment, aux contributions financières et au personnel de l’Office de l’ORECE, des ARN des pays tiers visés à l’article 35, paragraphe 2, second alinéa, du règlement 2018/1971, l’annulation de la décision litigieuse serait susceptible de mettre en péril la participation de l’ARN du Kosovo à l’ORECE si elle n’était pas assortie du maintien de ses effets jusqu’à ce qu’elle soit remplacée par un nouvel acte.
137 Dans ces circonstances, il y a lieu de maintenir les effets de la décision litigieuse, jusqu’à l’entrée en vigueur, dans un délai raisonnable qui ne saurait dépasser six mois à compter de la date du prononcé du présent arrêt, d’éventuels nouveaux arrangements de travail conclus au titre de l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971 entre l’ORECE, l’Office de l’ORECE et l’ARN du Kosovo.
Sur les dépens
138 Aux termes de l’article 184, paragraphe 2, de son règlement de procédure, lorsque le pourvoi est fondé et que la Cour juge elle-même définitivement le litige, elle statue sur les dépens.
139 Selon l’article 138, paragraphe 1, de ce règlement, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, dudit règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
140 En l’espèce, le Royaume d’Espagne ayant conclu à la condamnation de la Commission aux dépens et celle-ci ayant succombé, il y a lieu de condamner la Commission aux dépens afférents tant au présent pourvoi qu’à la procédure de première instance.
Par ces motifs, la Cour (grande chambre) déclare et arrête :
1) L’arrêt du Tribunal du 23 septembre 2020, Espagne/Commission (T‑370/19, EU:T:2020:440), est annulé.
2) La décision de la Commission du 18 mars 2019 relative à la participation de l’autorité de régulation nationale du Kosovo à l’Organe des régulateurs européens des communications électroniques est annulée.
3) Les effets de la décision de la Commission du 18 mars 2019 relative à la participation de l’autorité de régulation nationale du Kosovo à l’Organe des régulateurs européens des communications électroniques sont maintenus jusqu’à l’entrée en vigueur, dans un délai raisonnable qui ne saurait dépasser six mois à compter de la date du prononcé du présent arrêt, d’éventuels nouveaux arrangements de travail conclus au titre de l’article 35, paragraphe 2, du règlement (UE) 2018/1971 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2018, établissant l’Organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE) et l’Agence de soutien à l’ORECE (Office de l’ORECE), modifiant le règlement (UE) 2015/2120 et abrogeant le règlement (CE) no 1211/2009, entre l’Organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE), l’Agence de soutien à l’ORECE (Office de l’ORECE) et l’autorité de régulation nationale du Kosovo.
4) La Commission européenne supporte, outre ses propres dépens, ceux exposés par le Royaume d’Espagne dans le cadre de la présente procédure de pourvoi ainsi que dans la procédure devant le Tribunal de l’Union européenne.
Signatures