Věc T-29/05
Deltafina SpA
v.
Evropská komise
„Hospodářská soutěž – Kartelové dohody – Španělský trh nákupu a prvotního zpracování surového tabáku – Rozhodnutí, kterým se konstatuje porušení článku 81 ES – Stanovení cen a rozdělení trhu – Shoda mezi oznámením námitek a napadeným rozhodnutím – Právo na obhajobu – Definice relevantního trhu – Pokuty – Závažnost protiprávního jednání – Přitěžující okolnosti – Vedoucí úloha – Spolupráce“
Shrnutí rozsudku
1. Hospodářská soutěž – Kartelové dohody – Přičtení podniku – Rozhodnutí Komise konstatující odpovědnost podniku, který je činný na trhu bezprostředně navazujícím na dotčený trh a který aktivně a vědomě přispívá ke kartelové dohodě (Čl. 3 odst. 1 písm. g) ES a čl. 81 odst. 1 ES)
2. Hospodářská soutěž – Správní řízení – Oznámení námitek – Nezbytný obsah – Dodržování práva na obhajobu – Dosah
(Nařízení Rady č. 17 a č. 1/2003)
3. Hospodářská soutěž – Kartelové dohody – Dohody mezi podniky – Ovlivnění obchodu mezi členskými státy – Kritéria posouzení
(Čl. 81 odst. 1 ES)
4. Akty orgánů – Pokyny o metodě stanovování pokut uložených za porušení pravidel hospodářské soutěže
(Nařízení Rady č. 17, čl. 15; sdělení Komise 98/C 9/03)
5. Hospodářská soutěž – Pokuty – Výše – Určení – Kritéria – Závažnost protiprávního jednání – Posouzení – Posouzení případ od případu
(Nařízení Rady č. 17, čl. 15 odst. 2 a č. 1/2003, čl. 23 odst. 3; sdělení Komise 98/C 9/03)
6. Hospodářská soutěž – Pokuty – Výše – Určení – Kritéria – Závažnost protiprávního jednání – Posouzení – Vzájemná závislost tří kritérii výslovně uvedených pokyny vydanými Komisí – Kvalifikace protiprávního jednání jako velmi závažného – Prvořadá role kritéria vycházejícího z povahy protiprávního jednání
(Nařízení Rady č. 17, čl. 15 odst. 2 a č. 1/2003, čl. 23 odst. 3; sdělení Komise 98/C 9/03)
7. Hospodářská soutěž – Pokuty – Výše – Určení – Kritéria – Skutečný dopad na trh
(Nařízení Rady č. 17, čl. 15 odst. 2 a č. 1/2003, čl. 23 odst. 3; sdělení Komise 98/C 9/03, bod 1 A, první pododstavec)
8. Hospodářská soutěž – Pokuty – Právní rámec – Určení – Vliv dřívější rozhodovací praxe Komise – Nedostatek
(Nařízení Rady č. 17 a č. 1/2003)
9. Akty orgánů – Odůvodnění – Povinnost – Dosah
(Čl. 253 ES)
10. Hospodářská soutěž – Správní řízení – Oznámení námitek – Nezbytný obsah – Dodržování práva na obhajobu
(Nařízení Rady č. 17 a č. 1/2003; sdělení Komise 98/C 9/03, bod 2)
11. Hospodářská soutěž – Pokuty – Výše – Určení – Kritéria – Závažnost protiprávního jednání – Přitěžující okolnosti – Vedoucí úloha při protiprávním jednání – Pojem
(Nařízení Rady č. 17, čl. 15 odst. 2 a č. 1/2003, čl. 23 odst. 3; sdělení Komise 98/C 9/03, bod 2)
12. Hospodářská soutěž – Pokuty – Výše – Určení – Kritéria – Polehčující okolnosti – Posouzení – Nezbytnost zohlednit odděleně každou z okolností – Nedostatek – Celkové posouzení
(Nařízení Rady č. 17, čl. 15 odst. 2 a č. 1/2003, čl. 23 odst. 3; sdělení Komise 98/C 9/03, bod 3)
13. Hospodářská soutěž – Pokuty – Výše – Určení – Kritéria – Polehčující okolnosti – Chování lišící se od chování, které bylo dohodnuto v rámci kartelové dohody – Posouzení
(Nařízení Rady č. 17, čl. 15 a č. 1/2003, čl. 23; sdělení Komise 98/C 9/03, bod 3, odrážka 2e)
14. Hospodářská soutěž – Pokuty – Výše – Určení – Kritéria – Polehčující okolnosti – Ukončení protiprávního jednání před zásahem Komise – Vyloučení
(Nařízení Rady č. 17, čl. 15 odst. 2 a č. 1/2003, čl. 23 odst. 3; sdělení Komise 98/C 9/03, bod 3, odrážka 3e)
15. Hospodářská soutěž – Pokuty – Výše – Určení – Kritéria – Snížení částky pokuty v důsledku spolupráce dotčeného podniku – Podmínky
(Nařízení Rady č. 17 a č. 1/2003; sdělení Komise 96/C 207/04)
16. Hospodářská soutěž – Předpisy Společenství – Protiprávní jednání – Pokuty – Určení – Kritéria – Zvýšení obecné úrovně pokut – Přípustnost – Podmínky
(Čl. 81 odst. 1 ES a 82 ES; nařízení Rady č. 17 a č. 1/2003)
1. Komise nepřekračuje meze zákazu uvedeného v čl. 81 odst. 1 ES tím, že shledá odpovědnost podniku za porušení tohoto ustanovení, jestliže se tento podnik, přestože byl činný na trhu bezprostředně navazujícím na trh, na kterém byly prováděny činnosti omezující hospodářskou soutěž, aktivně a vědomě účastní kartelové dohody mezi výrobci činnými na trhu odlišném od trhu, na kterém sám působí.
Podnik totiž může porušit zákaz stanovený v čl. 81 odst. 1 ES, pokud jeho chování, které je koordinováno s chováním jiných podniků, má za cíl omezit hospodářskou soutěž na konkrétním relevantním trhu v rámci společného trhu, aniž to nutně předpokládá, že bude sám na uvedeném relevantním trhu působit.
Není tak vyloučeno, že se podnik může účastnit jednání omezujícího hospodářskou soutěž, i když neomezuje vlastní svobodu jednání na trhu, na kterém je hlavně činný. Každý jiný výklad by mohl zmenšit rozsah zákazu stanoveného v čl. 81 odst. 1 ES do té míry, že by to bylo v rozporu s jeho užitečným účinkem a jeho hlavním cílem, jak je vykládán s ohledem na čl. 3 odst. 1 písm. g) ES, kterým je zajistit zachování nenarušené hospodářské soutěže na společném trhu, vzhledem k tomu, že by neumožňoval stíhat aktivní přispívání podniku k omezování hospodářské soutěže pouze proto, že toto přispívání nevychází z hospodářské činnosti na relevantním trhu, na kterém se toto omezení projevuje nebo se má projevit.
Výklad výrazů „dohody mezi podniky“ ve světle cílů sledovaných čl. 81 odst. 1 ES a čl. 3 odst. 1 písm. g) ES směřuje k potvrzení existence pojetí kartelové dohody a podniku, který je pachatelem protiprávního jednání, které nerozlišuje podle odvětví nebo trhu, na kterém jsou dotyčné podniky činné.
Přičtení celého protiprávního jednání podniku, který se účastnil kartelové dohody, je v souladu s požadavky zásady osobní odpovědnosti, jsou-li splněny dvě podmínky, objektivní podmínka a subjektivní podmínka.
První podmínka je splněna, co se týče vztahu mezi soutěžiteli působícími na témže relevantním trhu, jakož i mezi takovými soutěžiteli a jejich zákazníky, pokud podnik účastnící se kartelové dohody přispěl k jejímu provádění, byť podřízeným, podružným nebo pasivním způsobem, například mlčky učiněným schválením a neoznámením této kartelové dohody orgánům.
Pokud jde o druhou podmínku, přičtení celého protiprávního jednání zúčastněnému podniku závisí mimo jiné na projevu jeho vlastní vůle, který ukazuje, že souhlasí, i kdyby jen mlčky, s cíli kartelové dohody.
(viz body 48–49, 51, 57–58, 62)
2. Dodržování práva na obhajobu ve všech řízeních, která mohou vést k uložení sankcí, zejména pokut nebo penále, vyžaduje zejména, aby oznámení námitek zaslané Komisí podniku, kterému zamýšlí uložit sankci za porušení pravidel hospodářské soutěže, obsahovalo základní skutečnosti uplatňované vůči tomuto podniku jako vytýkané skutkové okolnosti, jejich kvalifikaci a důkazy, o něž se Komise opírá, aby mohl uvedený podnik užitečně uplatnit své argumenty v rámci správního řízení, které je proti němu vedeno.
Porušení práva na obhajobu ve správním řízení se kromě toho posuzuje ve světle námitek uvedených Komisí v oznámení námitek a v rozhodnutí, kterým uvedené řízení ukončila. Za těchto podmínek konstatování porušení práva na obhajobu předpokládá, že námitka, o které podnik tvrdí, že vůči němu nebyla uplatněna v oznámení námitek, je Komisí uvedena v konečném rozhodnutí. Pouhý rozdíl v prezentaci skutečností, který na ně má v konečném rozhodnutí pouze konkrétně upozornit, nemůže představovat věcnou změnu námitek.
(viz body 113–115, 120)
3. Aby rozhodnutí, dohoda nebo jednání mohly ovlivnit obchod mezi členskými státy, musí být možné na základě souhrnu objektivních právních a skutkových okolností předpokládat s dostatečnou pravděpodobností, že přímo nebo nepřímo, skutečně nebo potenciálně ovlivňují obchod mezi členskými státy, a to tak že se lze obávat, že by mohly být překážkou uskutečňování jednotného trhu mezi členskými státy. Kromě toho je třeba, aby tento vliv nebyl zanedbatelný.Ovlivnění obchodu uvnitř Společenství tedy obecně vyplývá ze spojení více faktorů, které samy o sobě nejsou nezbytně určující.
Článek 81 odst. 1 ES totiž nevyžaduje, aby kartelové dohody, na které se vztahuje toto ustanovení, citelně ovlivňovaly obchod uvnitř Společenství, ale požaduje, aby bylo prokázáno, že tyto kartelové dohody mohou mít takový účinek.
(viz body 167–169)
4. Pokyny o metodě stanovování pokut udělených podle čl. 15 odst. 2 nařízení č. 17 a čl. 65 odst. 5 ESUO sice nemohou být kvalifikovány jako právní pravidlo, které správa musí v každém případě dodržovat, představují však orientační pravidlo chování, podle nějž má být v praxi postupováno a od něhož se správa může v konkrétním případě odchýlit, pouze uvede-li důvody, které jsou slučitelné se zásadou rovného zacházení.
(viz bod 230)
5. Skutečnost, že Komise upřesnila v pokynech o metodě stanovování pokut udělených podle čl. 15 odst. 2 nařízení č. 17 a čl. 65 odst. 5 ESUO svůj přístup k posouzení závažnosti protiprávního jednání, nebrání tomu, aby posoudila toto kritérium globálně v závislosti na všech relevantních okolnostech, včetně faktorů, které nejsou výslovně v pokynech uvedeny.
(viz bod 230)
6. Tři kritéria, která se musí zohlednit při hodnocení závažnosti porušení pravidel Společenství v oblasti hospodářské soutěže, jsou v souladu s pokyny o metodě stanovování pokut udělených podle čl. 15 odst. 2 nařízení č. 17 a čl. 65 odst. 5 Smlouvy o ESUO jeho povaha, skutečný dopad na trh, pokud jej lze měřit, a velikost relevantního zeměpisného trhu. Tyto tři aspekty hodnocení závažnosti protiprávního jednání nemají v rámci globálního přezkumu stejnou váhu. Povaha protiprávního jednání hraje prvořadou roli zejména pro charakterizování „velmi závažných“ protiprávních jednání.
V tomto ohledu vyplývá z popisu velmi závažných protiprávních jednání v pokynech, že dohody nebo jednání ve vzájemné shodě, jejichž cílem je zejména stanovení cen nebo rozdělení trhů, mohou být již na základě své povahy kvalifikovány jako „velmi závažné“, aniž je nezbytné, aby se taková jednání vyznačovala zvláštním dopadem nebo zeměpisným rozsahem. Tento závěr je podpořen skutečností, že ačkoliv popis závažných protiprávních jednání uvádí výslovně dopad na trh a účinky v rozsáhlých oblastech společného trhu, popis velmi závažných protiprávních jednání naproti tomu žádný požadavek konkrétního dopadu na trh ani účinků ve zvláštní zeměpisné oblasti neuvádí.
Mezi třemi kritérii hodnocení závažnosti protiprávního jednání existuje vzájemná závislost v tom smyslu, že vysoký stupeň závažnosti z hlediska jednoho nebo druhého z kritérií může kompenzovat menší závažnost protiprávního jednání z hlediska jiného aspektu.
Rozsah zeměpisného trhu představuje pouze jedno ze tří kritérií relevantních pro účely celkového posouzení závažnosti protiprávního jednání a není samostatným kritériem v tom smyslu, že by pouze protiprávní jednání týkající se většiny členských států mohla být kvalifikována jako „velmi závažná“. Ani Smlouva o ES, ani nařízení č. 17 nebo nařízení č. 1/2003, ani pokyny či judikatura neumožňují učinit závěr, že pouze zeměpisně velmi rozsáhlá omezení mohou být takto kvalifikována. Omezená velikost relevantního zeměpisného trhu tedy nebrání tomu, aby bylo protiprávní jednání zjištěné v projednávaném případě kvalifikováno jako „velmi závažné“.Toto řešení se a fortiori vztahuje na omezenou velikost relevantního výrobkového trhu, protože velikost výrobkového trhu není v zásadě skutečností, ke které musí být povinně přihlédnuto, ale pouze jedním z více relevantních faktorů pro posouzení závažnosti protiprávního jednání a stanovení výše pokuty.
Přitom je jasné, že protiprávní jednání vytýkané zpracovatelům tabáku a dotčené společnosti, mezi jejíž činnosti patří uvádění zpracovaného tabáku na trh, které spočívá ve stanovení cen různých odrůd surového tabáku v členském státě a v rozdělení množství surového tabáku nakupovaného od výrobců, představuje svou povahou velmi závažné protiprávní jednání. Protiprávní jednání tohoto typu jsou kvalifikována jako zvláště závažná, neboť s sebou nesou přímý zásah do podstatných parametrů hospodářské soutěže na dotčeném trhu nebo zjevná protiprávní jednání porušující pravidla Společenství v oblasti hospodářské soutěže.
(viz body 231, 233–234, 238, 240–242)
7. V rámci posouzení závažnosti porušení pravidel Společenství v oblasti hospodářské soutěže za účelem stanovení výše pokuty nemá skutečnost, že Komise právně dostatečně neprokázala, že kartelová dohoda zpracovatelů měla skutečný dopad na trh, vliv na kvalifikaci protiprávního jednání jako „velmi závažného“.
Nedostatečné prokázání skutečného dopadu na trh nemůže zpochybnit výchozí částku pokuty stanovenou Komisí v závislosti na závažnosti protiprávního jednání.
(viz body 250–251)
8. Předchozí rozhodovací praxe Komise nevytváří sama o sobě právní rámec pro pokuty v oblasti hospodářské soutěže.
(viz body 292, 426)
9. Z odůvodnění individuálního rozhodnutí musí jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak, aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a aby příslušný soud mohl vykonávat svůj přezkum. Požadavek uvést odůvodnění musí být posuzován podle okolností případu. Není požadováno, aby odůvodnění vylíčilo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky článku 253 ES, musí být posuzována s ohledem nejen na znění dotčeného aktu, ale také s ohledem na kontext, v němž byl daný akt přijat, jakož i s ohledem na všechny právní normy upravující danou oblast.
(viz bod 319)
10. Komise splní svou povinnost dodržet právo dotyčných podniků být vyslechnuty, jestliže v oznámení námitek výslovně uvede, že bude zkoumat, zda je třeba uložit dotyčným podnikům pokuty, a pokud uvede hlavní skutkové a právní okolnosti, které mohou vést k uložení pokuty, jako je závažnost a délka trvání předpokládaného protiprávního jednání, stejně jako skutečnost, že k němu došlo „úmyslně nebo z nedbalosti“. Komise jim tak poskytuje údaje, které jsou nezbytné pro jejich obranu nejen proti zjištění protiprávního jednání, ale i proti uložení pokuty. Kromě toho zavazovat Komisi k tomu, aby ve fázi oznámení námitek sdělila dotčeným podnikům konkrétní informace ohledně výše zamýšlených pokut, by znamenalo nutit ji nepřiměřeně předjímat konečné rozhodnutí.
V tomto ohledu pokud je podnik kvalifikován jako vůdce, nese to s sebou významné důsledky ohledně částky pokuty ukládané tomuto podniku. V souladu s bodem 2 pokynů o metodě stanovování pokut udělených podle čl. 15 odst. 2 nařízení č. 17 a čl. 65 odst. 5 Smlouvy o ESUO se jedná o přitěžující okolnost, která s sebou nese nikoliv zanedbatelné zvýšení základní částky pokuty. Navíc podle bodu B písm. e) sdělení o spolupráci taková kvalifikace bez dalšího vylučuje prospěch z velmi významného snížení pokuty, i kdyby podnik kvalifikovaný jako vůdce splňoval všechny uvedené podmínky pro takové snížení. Proto je věcí Komise, aby v oznámení námitek uvedla skutečnosti, které považuje za relevantní, aby podnik, který může být kvalifikován jako vůdce kartelové dohody, mohl na takovou výtku reagovat. Nicméně s ohledem na skutečnost, že takové oznámení zůstává jednou z etap při přijímání konečného rozhodnutí, a nepředstavuje tedy konečné stanovisko Komise, není možné vyžadovat, aby Komise již v této fázi přistoupila k právní kvalifikaci skutečností, o které se opře v konečném rozhodnutí při kvalifikaci podniku jako vůdce kartelové dohody.
(viz body 324–325, 327)
11. V rámci určení výše pokuty za porušení pravidel Společenství v oblasti hospodářské soutěže musí dotčený podnik, aby mohl být kvalifikován jako vůdce, představovat pro kartelovou dohodu významnou hybnou sílu a nést zvláštní a konkrétní odpovědnost za fungování této dohody.
I když skutečnosti uplatněné Komisí prokazují, že tento podnik hrál aktivní a přímou úlohu v kartelové dohodě, nestačí nicméně prokázat, že představoval významnou hybnou sílu pro tuto kartelovou dohodu, zejména pokud žádná informace ze spisu neuvádí, že dotčený podnik nějak inicioval vytvoření uvedené kartelové dohody nebo se nějak snažil přimět jakýkoliv jiný podnik k přistoupení ke kartelové dohodě a pokud žádná informace ze spisu neuvádí, že dotyčný podnik převzal odpovědnost za činnosti běžně související s výkonem vedoucí úlohy v kartelové dohodě, jako je předsednictví schůzek nebo soustředění a distribuce určitých údajů.
(viz body 332–335)
12. Komise musí při stanovení výše pokut za porušení pravidel Společenství v oblasti hospodářské soutěže v zásadě jednat v souladu s ustanoveními svých vlastních pokynů. Nicméně v pokynech o metodě stanovování pokut udělených podle čl. 15 odst. 2 nařízení č. 17 a čl. 65 odst. 5 Smlouvy o ESUO není uvedeno, že Komise musí vždy samostatně brát v úvahu každou z polehčujících okolností vyjmenovaných v bodě 3 těchto pokynů, a není povinna automaticky přiznat dodatečné snížení z tohoto titulu, neboť přiměřená povaha případného snížení pokuty z titulu polehčujících okolností musí být posouzena z celkového hlediska při zohlednění všech relevantních okolností.
Předchozí judikatura, podle které je Komise nadána posuzovací pravomocí, v jejímž rámci může při stanovování výše ukládaných pokut zohlednit nebo nezohlednit některé skutečnosti, zejména v závislosti na okolnostech projednávané věci, totiž platí i navzdory přijatým pokynům.
Vzhledem k tomu, že pokyny neobsahují závazné ustanovení ohledně polehčujících okolností, k nimž lze přihlédnout, je třeba mít za to, že si Komise ponechala určitý prostor pro celkové posouzení rozsahu možného snížení částky pokut z důvodu polehčujících okolností.
(viz body 347–348)
13. V rámci stanovení výše pokuty za porušení pravidel Společenství v oblasti hospodářské soutěže je Komise povinna uznat existenci polehčující okolnosti z důvodu neprovádění kartelové dohody pouze tehdy, když podnik, který se této okolnosti dovolává, může prokázat, že se provedení této kartelové dohody bránil jednoznačně a v tak velké míře, že tím bylo narušeno její samotné fungování, a že s dohodou ani zdánlivě nesouhlasil a nepodněcoval tak jiné podniky k provedení dotčené kartelové dohody. Pro podniky by bylo příliš jednoduché minimalizovat riziko, že budou muset zaplatit značnou pokutu, pokud by mohly nejprve čerpat výhody plynoucí z protiprávní kartelové dohody, a poté mít prospěch ze snížení pokuty z důvodu, že při provádění protiprávního jednání hrály pouze omezenou roli, ačkoliv jejich chování podnítilo ostatní podniky k tomu, aby ve větší míře jednaly způsobem narušujícím hospodářskou soutěž.
(viz bod 350)
14. V rámci stanovení výše pokuty za porušení pravidel Společenství v oblasti hospodářské soutěže může „ukončení protiprávního jednání, jakmile Komise zasáhla (zejména při provádění kontrol)“ uvedené v bodě 3 třetí odrážce pokynů o metodě stanovování pokut udělených podle čl. 15 odst. 2 nařízení č. 17 a čl. 65 odst. 5 Smlouvy o ESUO logicky představovat polehčující okolnost pouze tehdy, když existují důvody pro předpoklad, že podnět k ukončení protisoutěžního jednání byl dotčeným podnikům dán předmětným zásahem, přičemž toto ustanovení pokynů se nevztahuje na případ ukončení protiprávního jednání již před prvními zásahy Komise.
(viz body 354–355)
15. Komise má širokou posuzovací pravomoc k výpočtu metody pokut za porušení pravidel Společenství v oblasti hospodářské soutěže, a v tomto ohledu může vzít v úvahu celou řadu okolností, mezi něž patří i spolupráce dotčených podniků v průběhu šetření vedeného útvary tohoto orgánu. Má totiž široký prostor pro uvážení při posuzování kvality a užitečnosti podnikem poskytnuté spolupráce, zejména pak v porovnání s přispěním ostatních podniků. Pro odůvodnění snížení výše pokuty na základě spolupráce, musí jednání podniku ulehčit úlohu Komise spočívající ve zjišťování a stíhání uvedených protiprávních jednání. Komise nesmí v rámci posuzování spolupráce poskytnuté podniky porušovat zásadu rovného zacházení, k jejímuž porušení dochází v případě, že je se srovnatelnými situacemi zacházeno odlišně nebo s odlišnými situacemi stejně, není-li toto zacházení objektivně odůvodněné.
(viz body 389–390, 399)
16. Skutečnost, že Komise v minulosti uplatnila pokuty určité výše na určité typy protiprávních jednání, ji nemůže zbavit možnosti zvýšit tuto úroveň v mezích uvedených v nařízení č. 1/2003, pokud je to nezbytné k zajištění uplatňování politiky hospodářské soutěže Společenství.
Hospodářské subjekty nemohou vložit legitimní očekávání v zachování existující situace, neboť ta může být Komisí v rámci její posuzovací pravomoci změněna.
V důsledku toho podniky, vůči nimž se vede správní řízení, jež může vyústit v uložení pokuty, nemohou nabýt legitimního očekávání, že Komise nepřekročí úroveň pokut používanou dříve.
Každý podnik, vůči kterému se vede správní řízení, jež může vyústit v uložení pokuty, musí totiž vzít v úvahu možnost, že se Komise kdykoli rozhodne zvýšit úroveň výše pokut ve srovnání s úrovní používanou v minulosti.
(viz body 426, 435)