Asunto T‑29/05
Deltafina SpA
contra
Comisión Europea
«Competencia — Prácticas colusorias — Mercado español de compra y primera transformación de tabaco crudo — Decisión por la que se declara la existencia de una infracción del artículo 81 CE — Fijación de precios y reparto del mercado — Concordancia entre el pliego de cargos y la Decisión impugnada — Derecho de defensa — Definición del mercado de referencia — Multas — Gravedad de la infracción — Circunstancias agravantes — Función de líder — Cooperación»
Sumario de la sentencia
1. Competencia — Prácticas colusorias — Imputación a una empresa — Decisión de la Comisión por la que se declara la responsabilidad de una empresa que opera en un mercado inmediatamente posterior al mercado de referencia en la cadena de comercialización y que contribuyó activa y deliberadamente a la práctica colusoria
[Arts. 3 CE, ap. 1, letra g), y 81 CE, ap. 1]
2. Competencia — Procedimiento administrativo — Pliego de cargos — Contenido necesario — Respeto del derecho de defensa — Alcance
[Reglamentos del Consejo nº 17 y (CE) nº 1/2003]
3. Competencia — Prácticas colusorias — Acuerdos entre empresas — Perjuicio para el comercio entre Estados miembros — Criterios de apreciación
(Art. 81 CE, ap. 1)
4. Actos de las instituciones — Directrices para el cálculo de las multas impuestas en caso de infracción de las normas sobre la competencia
(Reglamento nº 17 del Consejo, art. 15; Comunicación 98/C 9/03 de la Comisión)
5. Competencia — Multas — Importe — Determinación — Criterios — Gravedad de la infracción — Apreciación — Apreciación en cada caso
[Reglamentos del Consejo nº 17, art. 15, ap. 2, y (CE) nº 1/2003, art. 23, ap. 3; Comunicación 98/C 9/03 de la Comisión]
6. Competencia — Multas — Importe — Determinación — Criterios — Gravedad de la infracción — Apreciación — Interdependencia de los tres criterios expresamente mencionados en las Directrices adoptadas por la Comisión — Calificación de una infracción como muy grave — Función primordial del criterio relativo a la naturaleza de la infracción [Reglamentos del Consejo nº 17, art. 15, ap. 2, y (CE) nº 1/2003, art. 23, ap. 3; Comunicación 98/C 9/03 de la Comisión]
7. Competencia — Multas — Importe — Determinación — Criterios — Repercusiones concretas en el mercado
[Reglamentos del Consejo nº 17, art. 15, ap. 2, y (CE) nº 1/2003, art. 23, ap. 3; Comunicación 98/C 9/03 de la Comisión, número 1, sección A, párr. 1]
8. Competencia — Multas — Marco jurídico — Determinación — Incidencia de la práctica decisoria anterior de la Comisión — Inexistencia
[Reglamentos del Consejo nº 17 y (CE) nº 1/2003]
9. Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance
(Art. 253 CE)
10. Competencia — Procedimiento administrativo — Pliego de cargos — Contenido necesario — Respeto del derecho de defensa
[Reglamentos del Consejo nº 17 y (CE) nº 1/2003; Comunicación 98/C 9/03 de la Comisión, número 2]
11. Competencia — Multas — Importe — Determinación — Criterios — Gravedad de la infracción — Circunstancias agravantes — Función de líder de la infracción — Concepto
[Reglamentos del Consejo nº 17, art. 15, ap. 2, y (CE) nº 1/2003, art. 23, ap. 3; Comunicación 98/C 9/03 de la Comisión, número 2]
12. Competencia — Multas — Importe — Determinación — Criterios — Circunstancias atenuantes — Apreciación — Necesidad de considerar por separado cada una de las circunstancias — Inexistencia — Apreciación global
[Reglamentos del Consejo nº 17, art. 15, ap. 2, y (CE) nº 1/2003, art. 23, ap. 3; Comunicación 98/C 9/03 de la Comisión, número 3]
13. Competencia — Multas — Importe — Determinación — Criterios — Circunstancias atenuantes — Conducta que se aparta de la acordada en el marco de las prácticas colusorias — Apreciación
[Reglamentos del Consejo nº 17, art. 15, y (CE) nº 1/2003, art. 23, ap. 3; Comunicación 98/C 9/03 de la Comisión, número 3, segundo guión]
14. Competencia — Multas — Importe — Determinación — Criterios — Circunstancias atenuantes — Cese de la infracción anterior a la intervención de la Comisión — Exclusión
[Reglamentos del Consejo nº 17, art. 15, ap. 2, y (CE) nº 1/2003, art. 23, ap. 3; Comunicación 98/C 9/03 de la Comisión, número 3, tercer guión]
15. Competencia — Multas — Importe — Determinación — Criterios — Reducción del importe de la multa en contrapartida de la cooperación de la empresa imputada — Requisitos
[Reglamentos del Consejo nº 17 y (CE) nº 1/2003; Comunicación 96/C 207/04 de la Comisión]
16. Competencia — Normas comunitarias — Infracciones — Multas — Determinación — Criterios — Elevación del nivel general de las multas — Procedencia — Requisitos
[Arts. 81 CE, ap. 1, y 82 CE; Reglamentos del Consejo nº 17 y (CE) nº 1/2003]
1. La Comisión no sobrepasa los límites de la prohibición establecida en el artículo 81 CE, apartado 1, al declarar la responsabilidad de una empresa por una infracción de dicha disposición, cuando tal empresa, aunque opera en el mercado en la fase inmediatamente posterior a aquella en la que se llevaron a cabo las prácticas restrictivas de la competencia, participa activa y deliberadamente en un cártel entre productores que operan en un mercado distinto de aquel en el que opera la citada empresa.
En efecto, una empresa puede infringir la prohibición establecida por el artículo 81 CE, apartado 1, cuando su comportamiento, en coordinación con el de otras empresas, tiene la finalidad de restringir la competencia en un mercado pertinente específico dentro del mercado común, sin que ello requiera necesariamente que la misma empresa opere en ese mercado pertinente.
Por lo tanto, no se excluye que una empresa pueda participar en la puesta en práctica de una restricción de la competencia aunque ella misma no restrinja su propia libertad de acción en el mercado en el que opera principalmente. En efecto, cualquier otra interpretación podría reducir el alcance de la prohibición establecida en el artículo 81 CE, apartado 1, de forma contraria a su eficacia y a su objetivo principal, entendido a la luz del artículo 3 CE, apartado 1, letra g), de garantizar el mantenimiento de una competencia no falseada en el interior del mercado común, ya que no permitiría una acción sancionadora contra la contribución activa de una empresa a una restricción de la competencia por el mero motivo de que dicha contribución no proviniera de una actividad económica comprendida en el mercado pertinente en el que tal contribución se materializa o tiene por objeto materializarse.
Una interpretación de los términos «acuerdos entre empresas» a la luz de los objetivos perseguidos por el artículo 81 CE, apartado 1, y por el artículo 3 CE, apartado 1, letra g), tiende a confirmar la existencia de una concepción del cártel y de la empresa autora de una infracción que no distingue en función del sector o del mercado en el que las empresas interesadas operan.
La imputación de la infracción en su conjunto a una empresa que participó en un cártel se ajusta a las exigencias del principio de responsabilidad personal cuando se cumplen dos requisitos, el primero de naturaleza objetiva y el segundo, subjetiva.
Respecto al primer requisito, concurre, por lo que se refiere a la relación entre competidores que operan en el mismo mercado pertinente así como entre dichos competidores y sus clientes, cuando la empresa participante ha contribuido a la puesta en práctica del cártel, aun de forma subordinada, accesoria o pasiva, por ejemplo mediante la aprobación tácita y la omisión de denunciar dicho cártel a las autoridades.
Por lo que respecta al segundo requisito, la imputación del conjunto de la infracción a la empresa partícipe depende, además, de la manifestación de su propia voluntad, que demuestre que acepta, siquiera tácitamente, los objetivos del cártel.
(véanse los apartados 48, 49, 51, 57, 58 y 62)
2. El respeto del derecho de defensa en todo procedimiento que pueda llevar a la imposición de sanciones, especialmente de multas o de multas coercitivas, exige, en particular, que el pliego de cargos dirigido por la Comisión a una empresa a la que pretende imponer una sanción por infracción de las normas sobre la competencia contenga los elementos esenciales de las imputaciones formuladas contra dicha empresa, como los hechos que se le reprochan, la calificación que se da a tales hechos y los elementos de prueba en que se funda la Comisión, para que la referida empresa pueda invocar eficazmente sus alegaciones en el marco del procedimiento administrativo dirigido contra ella.
Una violación del derecho de defensa en el procedimiento administrativo debe ser examinada en función de los cargos formulados por la Comisión en el pliego de cargos y en la decisión que pone fin al referido procedimiento. Por lo tanto, para declarar la existencia de vulneración del derecho de defensa es preciso que la imputación que, según la empresa, no se había formulado en su contra en el pliego de cargos sea recogida por la Comisión en su decisión final. Una mera diferencia en la presentación de los hechos, que pretende relatarlos de forma más precisa en la Decisión final, no constituye una modificación material de las imputaciones.
(véanse los apartados 113 a 115 y 120)
3. Para poder incidir sobre el comercio entre los Estados miembros, una decisión, un acuerdo o una práctica, cuando concurre un conjunto de elementos de Derecho o de hecho, deben permitir prever con un grado suficiente de probabilidad que ejercen una influencia directa o indirecta, real o potencial, en las corrientes de intercambios entre los Estados miembros y ello de manera que pudiera hacer temer que podrían obstaculizar la realización de un mercado único entre Estados miembros. Es necesario, además, que tal influencia no sea insignificante. De este modo, la incidencia sobre el comercio intracomunitario es, en general, el resultado de una combinación de diversos factores que, considerados aisladamente, no serían necesariamente decisivos.
En efecto, el artículo 81 CE, apartado 1, no exige que las prácticas colusorias contempladas en dicha disposición hayan afectado de manera sensible a los intercambios comerciales intracomunitarios, pero sí requiere que se demuestre que dichas prácticas pueden tener tal efecto.
(véanse los apartados 167 a 169)
4. Si bien las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento nº 17 y del apartado 5 del artículo 65 del Tratado CECA no pueden calificarse de norma jurídica cuyo cumplimiento se imponga en todo caso a la Administración, establecen sin embargo una regla de conducta indicativa de la práctica que debe seguirse y de la cual la Administración no puede apartarse, en un determinado caso, sin dar razones que sean compatibles con el principio de igualdad de trato.
(véase el apartado 230)
5. El hecho de que la Comisión haya precisado, mediante las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento nº 17 y del apartado 5 del artículo 65 del Tratado CECA, su modo de proceder en relación con la valoración de la gravedad de una infracción no se opone a que dicha institución examine la gravedad de manera global en función de todas las circunstancias pertinentes, incluidos elementos que no se mencionan expresamente en las Directrices.
(véase el apartado 230)
6. Los tres criterios que se han de tomar en consideración en la valoración de la gravedad de una infracción de las normas comunitarias sobre la competencia, con arreglo a las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento nº 17 y del apartado 5 del artículo 65 del Tratado CECA, son su naturaleza, sus repercusiones concretas sobre el mercado (siempre y cuando se puedan determinar) y la dimensión del mercado geográfico afectado. Estos tres aspectos de la valoración de la gravedad de la infracción no tienen el mismo peso en el marco del examen de conjunto. La naturaleza de la infracción desempeña un papel primordial, en particular, para caracterizar las infracciones «muy graves».
A este respecto, de la descripción de las infracciones muy graves que hacen las Directrices se desprende que los acuerdos o prácticas concertadas que persiguen, en particular, fijar los precios o repartirse los mercados pueden ser calificados como «muy graves» basándose únicamente en su propia naturaleza, sin que sea necesario que tales comportamientos estén caracterizados por una repercusión o una dimensión geográfica determinadas. Esta conclusión queda confirmada por el hecho de que, si bien la descripción de las infracciones graves menciona expresamente las repercusiones sobre el mercado y que puedan surtir sus efectos en amplias zonas del mercado común, la de las infracciones muy graves, en cambio, no menciona ninguna exigencia de repercusión concreta sobre el mercado ni de producción de efectos en una zona geográfica determinada.
Existe una interdependencia entre los tres aspectos de la valoración de la gravedad de la infracción en el sentido de que una gravedad elevada respecto de uno u otro de los aspectos puede compensar la menor gravedad de la infracción en otros aspectos.
Por lo que respecta a la dimensión del mercado geográfico, ésta no es sino uno de los tres criterios pertinentes a efectos de la valoración global de la gravedad de la infracción y no es un criterio independiente en el sentido de que sólo pueden recibir la calificación de «muy graves» las infracciones que afectan a la mayoría de los Estados miembros. Ni el Tratado CE, ni el Reglamento nº 17 o el Reglamento nº 1/2003, ni las Directrices, ni la jurisprudencia permiten considerar que sólo las restricciones geográficamente muy extensas pueden ser calificadas de ese modo. Por lo tanto, el tamaño limitado del mercado geográfico de referencia no se opone a la calificación de «muy grave» de la infracción declarada. Esta solución se impone a fortiori por lo que se refiere al tamaño limitado del mercado del producto de que se trata, toda vez que el tamaño del mercado del producto no es, en principio, un factor que deba tenerse en cuenta obligatoriamente, sino sólo uno más entre otros para apreciar la gravedad de la infracción y fijar el importe de la multa.
Pues bien, está claro que la infracción reprochada a los transformadores de tabaco y a una empresa controvertida entre cuyas actividades figura la comercialización de tabaco transformado, que consiste en la fijación de las distintas variedades de tabaco crudo en un Estado miembro y en el reparto de las cantidades de tabaco crudo que se han de comprar a los productores, constituye una infracción muy grave por su naturaleza. Las infracciones de este tipo se califican como especialmente graves en la medida en que implican una intervención directa en los parámetros esenciales de la competencia en el mercado de que se trate o como infracciones patentes a las normas comunitarias sobre la competencia.
(véanse los apartados 231, 233, 234, 238 y 240 a 242)
7. En el marco de la apreciación de la gravedad de la infracción de las normas comunitarias sobre la competencia a efectos de la determinación del importe de la multa, el hecho de que la Comisión no demostró de modo suficiente en Derecho que el cártel tiene unas repercusiones concretas en el mercado es irrelevante por lo que respecta a la calificación de la infracción de «muy grave».
La falta de demostración suficiente de unas repercusiones concretas en el mercado no puede poner en entredicho el importe inicial de la multa, fijado por la Comisión en función de la gravedad de la infracción.
(véanse los apartados 250 y 251)
8. La práctica seguida anteriormente por la Comisión en sus decisiones no sirve, en sí misma, de marco jurídico a las multas en materia de competencia.
(véanse los apartados 292 y 426)
9. La motivación de una decisión individual debe mostrar, de manera clara e inequívoca, el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si cumple las exigencias del artículo 253 CE debe apreciarse en relación no sólo con el tenor literal del acto de que se trate, sino también con el contexto en que dicho acto se adoptó, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate.
(véase el apartado 319)
10. Desde el momento en que la Comisión indica expresamente en el pliego de cargos que va a examinar si procede imponer multas a las empresas afectadas y expone los principales elementos de hecho y de Derecho que pueden dar lugar a la imposición de una multa, tales como la gravedad y la duración de la presunta infracción y el hecho de ésta se cometiera «deliberadamente o por negligencia», dicha institución cumple su obligación de respetar el derecho de las empresas afectadas a ser oídas. Al actuar así, les da las indicaciones necesarias para defenderse, no sólo contra la calificación de los hechos como infracción, sino también contra la posibilidad de que se les imponga una multa. Sin embargo, exigir a la Comisión que facilite a las empresas imputadas, en la fase de envío del pliego de cargos, indicaciones concretas sobre el nivel de las multas previstas equivaldría a obligarla a anticipar de una manera inadecuada su decisión final.
A este respecto, la calificación de líder atribuida a una empresa genera importantes consecuencias en cuanto al importe de la multa que se ha de imponer a dicha empresa. Así, constituye, conforme al número 2 de las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento nº 17 y del apartado 5 del artículo 65 del Tratado CECA, una circunstancia agravante que ocasiona un aumento notable del importe de base de la multa. Igualmente, a tenor de la sección B, letra e), de la Comunicación sobre la cooperación, dicha calificación excluye, de entrada, la posibilidad de gozar de una considerable reducción de la multa, aun cuando la empresa calificada de líder reúna todos los requisitos exigidos para poder obtener tal reducción. Por consiguiente, corresponde a la Comisión exponer, en el pliego de cargos, los elementos que estime pertinentes para permitir que la empresa susceptible de ser calificada de líder del cártel responda a dicha acusación. No obstante, habida cuenta de que dicho pliego no es sino una etapa en la adopción de la decisión final y de que no constituye, por tanto, la posición definitiva de la Comisión, no puede exigirse a esta última que proceda ya en esa fase a una calificación jurídica de los elementos en los que se basará en su decisión final para calificar a una empresa de líder del cártel.
(véanse los apartados 324, 325 y 327)
11. En el marco de la determinación del importe de la multa por infracción de las normas comunitarias sobre la competencia, la empresa de que se trate, para ser calificada de líder, debe haber sido un importante impulsor del cártel y haber cargado con una responsabilidad particular y concreta en su funcionamiento.
Aun cuando los elementos invocados por la Comisión demuestren que dicha empresa desempeñó una función activa y directa en un cártel, no bastan, sin embargo, para demostrar que fue un importante impulsor de dicho cártel, en particular, si ningún elemento obrante en autos indica que la empresa de que se trata tomara iniciativa alguna con el objetivo de crear dicho cártel o de llevar a una de las demás empresas a adherirse a él, y si ningún elemento obrante en autos permite demostrar que la empresa de que se trata asumió la carga de actividades asociadas normalmente al ejercicio de la función de líder de un cártel, como la presidencia de reuniones o la centralización y distribución de determinados datos.
(véanse los apartados 332 a 335)
12. En principio, a la hora de determinar el importe de las multas por infracciones de las normas comunitarias sobre la competencia, la Comisión debe atenerse a lo que establecen sus propias Directrices. No obstante, en las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento nº 17 y del apartado 5 del artículo 65 del Tratado CECA no se indica que la Comisión siempre deba tomar en consideración por separado cada una de las circunstancias atenuantes enumeradas en el número 3 de las citadas Directrices y dicha institución no está obligada a otorgar automáticamente una reducción adicional por ese concepto, ya que la procedencia de una eventual reducción de la multa en atención a las circunstancias atenuantes debe valorarse desde un punto de vista global, teniendo en cuenta la totalidad de las circunstancias pertinentes.
En efecto, la adopción de las Directrices no ha privado de pertinencia a la jurisprudencia anterior, según la cual, la Comisión dispone de una facultad de apreciación que le permite tomar o no en consideración determinados factores al decidir el importe de las multas que piensa imponer, en función sobre todo de las circunstancias del asunto.
Así, a falta de indicaciones imperativas en las Directrices en lo que atañe a las circunstancias atenuantes que pueden tenerse en cuenta, hay que considerar que la Comisión conservó un cierto margen para valorar globalmente la importancia de una posible reducción del importe de las multas en atención a circunstancias atenuantes.
(véanse los apartados 347 y 348)
13. En el marco de la determinación del importe de la multa por infracción de las normas comunitarias sobre la competencia, la Comisión sólo está obligada a reconocer la existencia de una circunstancia atenuante por falta de aplicación efectiva de una concertación si la empresa que alega dicha circunstancia puede demostrar que se opuso clara y considerablemente a la aplicación de dicha concertación, hasta el punto de haber perturbado el propio funcionamiento de ésta, y que no dio la impresión de adherirse al acuerdo ni incitó así a otras empresas a aplicar el acuerdo ilícito de que se trata. Sería efectivamente demasiado fácil para las empresas minimizar el riesgo de verse obligadas a pagar una cuantiosa multa si pudiesen beneficiarse de una concertación ilícita y a continuación conseguir una reducción de la multa alegando que sólo desempeñaron un papel limitado en la aplicación de la infracción, a pesar de que su actitud incitó a otras empresas a comportarse de una forma más perjudicial para la competencia.
(véase el apartado 350)
14. En el marco de la determinación del importe de la multa por infracción de las normas comunitarias sobre la competencia, la «interrupción de las infracciones desde las primeras intervenciones de la Comisión (en particular, verificaciones)», mencionada en el número 3, tercer guión, de las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento nº 17 y del apartado 5 del artículo 65 del Tratado CECA, sólo puede lógicamente constituir una circunstancia atenuante si existen motivos para suponer que fueron las intervenciones en cuestión las que incitaron a las empresas afectadas a poner fin a sus comportamientos contrarios a la competencia, no estando comprendido en dicha disposición de las Directrices el supuesto de que la infracción ya hubiese finalizado antes de la fecha de las primeras intervenciones de la Comisión.
(véanse los apartados 354 y 355)
15. La Comisión goza de un amplio margen de apreciación por lo que se refiere al método de cálculo de las multas por infracción de las normas comunitarias sobre la competencia y puede tener en cuenta, a este respecto, numerosos factores, entre los que figura la cooperación de las empresas implicadas en la investigación realizada por los servicios de esta institución. En efecto, la Comisión dispone de una amplia facultad de apreciación a la hora de valorar la relevancia y utilidad de la cooperación prestada por una empresa, en especial en comparación con las contribuciones de otras empresas. Para justificar que se reduzca la multa en atención a la cooperación, el comportamiento de la empresa debe haber facilitado la labor de la Comisión consistente en comprobar y reprimir dichas infracciones. Al valorar la colaboración prestada por las empresas, la Comisión no puede desconocer el principio de igualdad de trato, que se viola cuando se tratan de manera diferente situaciones que son comparables o cuando situaciones diferentes se tratan de manera idéntica, a menos que ese trato esté objetivamente justificado.
(véanse los apartados 389, 390 y 399)
16. El hecho de que la Comisión haya aplicado, en el pasado, multas de cierto nivel a determinados tipos de infracciones no puede privarla de la posibilidad de elevar dicho nivel, dentro de los límites indicados por el Reglamento nº 1/2003, si ello resulta necesario para garantizar la aplicación de la política comunitaria de la competencia.
Los agentes económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente que puede ser modificada por la Comisión en el ejercicio de su facultad de apreciación.
En consecuencia, las empresas implicadas en un procedimiento administrativo que pueda dar lugar a la imposición de una multa no pueden invocar una confianza legítima en el hecho de que la Comisión no sobrepasará el nivel de las multas que aplicaba con anterioridad.
En efecto, cualquier empresa implicada en un procedimiento administrativo que puede conducir a la imposición de una multa debe tener en cuenta la posibilidad de que, en cualquier momento, la Comisión decida aumentar el nivel del importe de las multas respecto del aplicado en el pasado.
(véanse los apartados 426 y 435)