Mål T‑29/05
Deltafina SpA
mot
Europeiska kommissionen
”Konkurrens – Konkurrensbegränsande samverkan – Den spanska marknaden för inköp och första beredning av råtobak – Beslut i vilket en överträdelse av artikel 81 EG konstateras – Fastställande av priser och uppdelning av marknaden – Överensstämmelse mellan meddelandet om invändningar och det angripna beslutet – Rätten till försvar – Definition av den relevanta marknaden – Böter – Överträdelsens allvar – Försvårande omständigheter – Ledande roll – Samarbete”
Sammanfattning av domen
1. Konkurrens – Konkurrensbegränsande samverkan – Ansvar som tillskrivs ett företag – Kommissionens beslut i vilket ett företag som är verksamt på den marknad som befinner sig närmast nedströms i förhållande till den relevanta marknaden och som aktivt och uppsåtligen har bidragit till kartellen hålls ansvarigt
(Artiklarna 3.1 g EG och 81.1 EG)
2. Konkurrens – Administrativt förfarande – Meddelande om invändningar – Nödvändigt innehåll – Iakttagande av rätten till försvar – Omfattning
(Rådets förordningar nr 17 och nr 1/2003)
3. Konkurrens – Konkurrensbegränsande samverkan – Avtal mellan företag – Inverkan på handeln mellan medlemsstaterna – Bedömningskriterier
(Artikel 81.1 EG)
4. Institutionernas rättsakter – Riktlinjer för beräkning av böter som åläggs för överträdelse av konkurrensreglerna
(Rådets förordning nr 17, artikel 15; kommissionens meddelande 98/C 9/03)
5. Konkurrens – Böter – Belopp – Fastställande – Kriterier – Överträdelsens allvar – Bedömning – Bedömning från fall till fall
(Rådets förordningar nr 17, artikel 15.2 och nr 1/2003, artikel 23.3; kommissionens meddelande 98/C 9/03)
6. Konkurrens – Böter – Belopp – Fastställande – Kriterier – Överträdelsens allvar – Bedömning – Inbördes samband mellan de tre kriterier som uttryckligen nämns i de riktlinjer som kommissionen antagit – Kvalificering av en överträdelse som mycket allvarlig – Överträdelsens art tillmäts stor vikt
(Rådets förordningar nr 17, artikel 15.2 och nr 1/2003, artikel 23.3; kommissionens meddelande 98/C 9/03)
7. Konkurrens – Böter – Belopp – Fastställande – Kriterier – Konkret påverkan på marknaden
(Rådets förordningar nr 17, artikel 15.2 och nr 1/2003, artikel 23.3; kommissionens meddelande 98/C 9/03, punkt 1 A, första stycket)
8. Konkurrens – Böter – Rättslig ram – Fastställande – Betydelsen av kommissionens tidigare beslutspraxis – Föreligger inte
(Rådets förordningar nr 17 och nr 1/2003)
9. Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Omfattning
(Artikel 253 EG)
10. Konkurrens – Administrativt förfarande – Meddelande om invändningar – Nödvändigt innehåll – Iakttagande av rätten till försvar
(Rådets förordningar nr 17och nr 1/2003; kommissionens meddelande 98/C 9/03, punkt 2)
11. Konkurrens – Böter – Belopp – Fastställande – Kriterier – Överträdelsens allvar – Försvårande omständigheter – Ledande roll i överträdelsen – Begrepp
(Rådets förordningar nr 17, artikel 15.2 och nr 1/2003, artikel 23.3; kommissionens meddelande 98/C 9/03, punkt 2)
12. Konkurrens – Böter – Belopp – Fastställande – Kriterier – Förmildrande omständigheter – Bedömning – Krav på att varje omständighet beaktas separat – Föreligger inte – Helhetsbedömning
(Rådets förordningar nr 17, artikel 15.2 och nr 1/2003, artikel 23.3; kommissionens meddelande 98/C 9/03, punkt 3)
13. Konkurrens – Böter – Belopp – Fastställande – Kriterier – Förmildrande omständigheter – Beteende som avviker från det som avtalats inom kartellen – Bedömning
(Rådets förordningar nr 17, artikel 15 och nr 1/2003, artikel 23; kommissionens meddelande 98/C 9/03, punkt 3, andra strecksatsen)
14. Konkurrens – Böter – Belopp – Fastställande – Kriterier – Förmildrande omständigheter – Företaget har upphört med överträdelsen före kommissionens ingripande – Omfattas inte
(Rådets förordningar nr 17, artikel 15.2 och nr 1/2003, artikel 23.3; kommissionens meddelande 98/C 9/03, punkt 3, tredje strecksatsen)
15. Konkurrens – Böter – Belopp – Fastställande – Kriterier – Nedsättning av bötesbeloppet mot att det anklagade företaget samarbetar – Villkor
(Rådets förordningar nr 17 och nr 1/2003; kommissionens meddelande 96/C 207/04)
16. Konkurrens – Gemenskapsregler – Överträdelser – Böter – Fastställande – Kriterier – Höjning av den generella bötesnivån – Tillåtet – Villkor
(Artiklarna 81.1 EG och 82 EG; rådets förordningar nr 17och nr 1/2003)
1. Kommissionen överskrider inte gränserna för förbudet i artikel 81.1 EG när den lägger ansvaret för en överträdelse av denna bestämmelse på ett företag som visserligen har varit verksamt på den marknad som befinner sig närmast nedströms i förhållande till den marknad där de konkurrensbegränsande åtgärderna har vidtagits, men som har deltagit aktivt och uppsåtligen i en kartell mellan producenter som är verksamma på en annan marknad än den där det självt är verksamt.
Ett företag kan nämligen anses överträda förbudet i artikel 81.1 EG när dess beteende, såsom det samordnats med andra företags beteende, har till syfte att begränsa konkurrensen på en viss relevant marknad inom den gemensamma marknaden, utan att det därvid nödvändigtvis självt måste vara verksamt på denna relevanta marknad.
Det är således inte uteslutet att ett företag kan delta i genomförandet av en sådan begränsning och ändå inte begränsa sin egen handlingsfrihet på den marknad där det huvudsakligen är verksamt. Varje annan tolkning kan nämligen leda till att omfattningen av förbudet i artikel 81.1 EG minskar i en utsträckning som står i strid med förbudets ändamålsenliga verkan och huvudsakliga syfte, såsom detta syfte ska förstås mot bakgrund av artikel 3.1 g EG, nämligen att säkerställa att konkurrensen inom den inre marknaden inte snedvrids. En annan tolkning skulle nämligen inte göra det möjligt att vidta åtgärder mot ett företag som aktivt bidrar till en konkurrensbegränsning enbart på grund av att detta bidrag inte utgör en del av en ekonomisk verksamhet på den relevanta marknad där konkurrensbegränsningen uppkommer eller avses uppkomma.
Uttrycket ”avtal mellan företag”, läst mot bakgrund av målen för artikel 81.1 EG och artikel 3.1 g EG, bekräftar att frågan om vilken marknadssektor eller marknad de aktuella företagen är verksamma på saknar betydelse när det gäller att fastställa huruvida det föreligger samverkan och vilket företag som har gjort sig skyldigt till överträdelsen.
Det är förenligt med kraven enligt principen om personligt ansvar att tillskriva ett företag ansvar för hela överträdelsen när två villkor är uppfyllda, varvid det första villkoret är objektivt och det andra subjektivt.
Det första villkoret är uppfyllt när, beträffande förhållandet mellan konkurrenter som är verksamma på samma relevanta marknad och mellan sådana konkurrenter och deras kunder, det deltagande företaget har bidragit till genomförandet av kartellen, även om detta skett på ett underordnat, accessoriskt eller passivt sätt, till exempel genom ett tyst medgivande eller genom att inte avslöja samverkan för myndigheterna.
När det gäller det andra villkoret beror frågan huruvida ett deltagande företag kan tillskrivas ansvar för hela överträdelsen dessutom på företagets viljeyttring, som utvisar om det samtycker till målsättningen för samverkan, även om detta sker tyst.
(se punkterna 48, 49, 51, 57, 58 och 62)
2. Enligt principen om iakttagande av rätten till försvar i varje förfarande som kan leda till påföljder, särskilt böter eller viten, ska ett meddelande om invändningar, som kommissionen riktar till ett företag beträffande vilket den avser att vidta sanktionsåtgärder på grund av att konkurrensreglerna har överträtts, innehålla de väsentliga omständigheter som åberopas mot företaget, såsom de faktiska omständigheter som kritiseras, hur dessa omständigheter ska kvalificeras och de bevis som kommissionen grundar sig på, detta för att företaget ska ha möjlighet att framföra sina argument inom ramen för det administrativa förfarande som inletts mot det.
Frågan huruvida rätten till försvar har åsidosatts under det administrativa förfarandet ska dessutom bedömas mot bakgrund av de anmärkningar som kommissionen har framställt i meddelandet om invändningar och i det beslut varmed detta förfarande avslutades. För att det ska anses att rätten till försvar har åsidosatts krävs således att kommissionen i det slutliga beslutet framställer en anmärkning som enligt företaget inte framställts mot det i meddelandet om invändningar. En smärre skillnad i redogörelsen för omständigheterna, som är avsedd att ge en mer exakt bild härav i det slutliga beslutet, kan inte anses innebära att invändningarna har ändrats i sak.
(se punkterna 113–115 och 120)
3. För att ett beslut, ett avtal eller ett förfarande ska anses kunna påverka handeln mellan medlemsstater krävs att det med tillräcklig grad av sannolikhet, på grundval av en rad objektiva rättsliga eller faktiska omständigheter, kan förutses att beslutet, avtalet eller förfarandet direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt inverkar på handelsflödet mellan medlemsstater på ett sådant sätt att det kan komma att hindra förverkligandet av den inre marknaden. Denna inverkan får inte heller vara obetydlig. Påverkan på handeln inom gemenskapen följer i allmänhet av flera faktorer i förening, som var för sig inte nödvändigtvis är avgörande.
Enligt artikel 81.1 EG krävs det nämligen inte att den samverkan som avses i denna bestämmelse märkbart har påverkat handeln inom gemenskapen, utan det som krävs är att det har visats att samverkan i fråga kan ha en sådan verkan.
(se punkterna 167–169)
4. Även om de riktlinjer för beräkning av böter som döms ut enligt artikel 15.2 i förordning nr 17 och artikel 65.5 i EKSG-fördraget inte kan betraktas som rättsregler som administrationen under alla omständigheter är skyldig att iaktta, utgör de likväl vägledande förhållningsregler för den praxis som ska följas och från vilka administrationen, i ett enskilt fall, inte kan avvika utan att ange skäl som är förenliga med likabehandlingsprincipen.
(se punkt 230)
5. Det förhållandet att kommissionen genom riktlinjerna för beräkning av böter som döms ut enligt artikel 15.2 i förordning nr 17 och artikel 65.5 i EKSG-fördraget har preciserat hur den avser att genomföra bedömningen av överträdelsens allvar utgör inte hinder mot en helhetsbedömning härav utifrån samtliga relevanta omständigheter i ärendet, inkluderande sådana omständigheter som inte uttryckligen nämnts i riktlinjerna.
(se punkt 230)
6. De tre kriterier som ska beaktas vid bedömningen av allvaret av en överträdelse av gemenskapens konkurrensregler är – enligt riktlinjerna för beräkning av böter som döms ut enligt artikel 15.2 i förordning nr 17 och artikel 65.5 i EKSG-fördraget – överträdelsens art, dess konkreta påverkan på marknaden, om den är mätbar, och omfattningen av den relevanta geografiska marknaden. Dessa tre aspekter av bedömningen av överträdelsens allvar väger inte lika tungt inom ramen för helhetsbedömningen. Överträdelsens art tillmäts stor vikt, i synnerhet när en överträdelse ska kvalificeras som ”mycket allvarlig”.
Det följer i detta avseende av beskrivningen av mycket allvarliga överträdelser i riktlinjerna att avtal eller samordnade förfaranden som bland annat syftar till att fastställa priset redan utifrån sin art kan anses vara ”mycket allvarliga”, utan att dessa beteenden behöver vara geografiskt vittgående eller ha någon särskild påverkan. Denna slutsats stöds av att det i den vägledande beskrivningen av de allvarliga överträdelserna uttryckligen anges att de kan få konsekvenser för stora områden av den gemensamma marknaden, medan det i beskrivningen av mycket allvarliga överträdelser inte uppställs något krav på konkret påverkan på marknaden eller på ett visst geografiskt område.
Det finns ett inbördes samband mellan de tre aspekter som ska beaktas vid bedömningen av överträdelsens allvar i den meningen att en högre grad av allvar avseende den ena eller den andra av dessa kan väga upp en lägre grad av allvar beträffande andra aspekter.
När det gäller omfattningen av den geografiska marknaden utgör den enbart ett av de tre relevanta kriterier som ska beaktas vid helhetsbedömningen av överträdelsens allvar och är inte ett självständigt kriterium i den meningen att det endast är överträdelser som omfattar merparten av medlemsstaterna som skulle kunna kvalificeras som ”mycket allvarliga”. Varken i fördraget eller i förordning nr 17 och ej heller i förordning nr 1/2003, i riktlinjerna eller i rättspraxis uttalas det att endast geografiskt mycket omfattande begränsningar kan kvalificeras så. Den relevanta geografiska marknadens begränsade storlek utgör således inte något hinder mot att kvalificera den överträdelse som konstaterats som ”mycket allvarlig”. Denna bedömning gäller i än högre grad när det gäller den relevanta produktmarknadens begränsade storlek, eftersom produktmarknadens storlek i princip inte är en omständighet som det är obligatoriskt att beakta, utan endast en relevant omständighet bland andra för att bedöma hur allvarlig en överträdelse är och för att fastställa bötesbeloppet.
Det står således klart att den överträdelse som ett antal tobaksberedningsföretag och ett företag vars verksamhet bland annat består av försäljning av bearbetad tobak har klandrats för, och som gäller fastställande av priser på olika råtobakssorter i en medlemsstat och fördelning av inköpskvantiteter från producenterna, utgör en överträdelse av mycket allvarlig art. Överträdelser av detta slag kvalificeras som särskilt allvarliga, eftersom de utgör ett direkt ingrepp i de väsentliga parametrarna för konkurrensen på den relevanta marknaden eller uppenbara överträdelser av gemenskapens konkurrensregler.
(se punkterna 231, 233, 234, 238 och 240–242)
7. När det, i syfte att fastställa bötesbeloppet, ska bedömas hur allvarlig överträdelsen av gemenskapens konkurrensregler är påverkas inte kvalificeringen av överträdelsen som ”mycket allvarlig” av den omständigheten att kommissionen inte har bevisat att beredningsföretagens kartell har haft en konkret påverkan på marknaden.
Det faktum att en konkret påverkan på marknaden inte har styrkts kan inte ge upphov till tvivel om riktigheten av det utgångsbelopp för böterna som kommissionen fastställt utifrån överträdelsens allvar.
(se punkterna 250 och 251)
8. Kommissionens tidigare beslutspraxis utgör inte i sig den rättsliga ramen för åläggande av böter på konkurrensområdet.
(se punkterna 292 och 426)
9. Av motiveringen till ett individuellt beslut ska det klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att den behöriga domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning. Frågan huruvida kravet på motivering är uppfyllt ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om den uppfyller kraven i artikel 253 EG inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse, utan även utifrån sammanhanget och samtliga rättsregler på det ifrågavarande området.
(se punkt 319)
10. Kommissionen uppfyller sin skyldighet att låta de berörda företagen yttra sig genom att i sitt meddelande om invändningar uttryckligen ange att den har för avsikt att undersöka huruvida de berörda företagen ska åläggas böter och de huvudsakliga faktiska och rättsliga grunder som kan medföra att böter åläggs, såsom hur allvarlig den påstådda överträdelsen är och hur länge den pågått samt det faktum att den begåtts ”uppsåtligen eller av oaktsamhet”. Kommissionen ger därigenom företagen de upplysningar som är nödvändiga för att de ska kunna försvara sig inte bara mot konstaterandet av en överträdelse, utan även mot åläggandet av böter. Det skulle emellertid innebära ett oriktigt föregripande av kommissionens slutgiltiga beslut om kommissionen var skyldig att i meddelandet om invändningar uttala sig konkret om nivån på de böter den avsåg att ålägga de berörda företagen.
Det faktum att ett företag betraktas som ledare för kartellen medför omfattande konsekvenser avseende det bötesbelopp som ska åläggas detta företag. Således rör det sig – i enlighet med punkt 2 i riktlinjerna för beräkning av böter som döms ut enligt artikel 15.2 i förordning nr 17 och artikel 65.5 i EKSG-fördraget – om en försvårande omständighet som medför en icke försumbar ökning av grundbeloppet för böterna. På samma sätt utesluter, enligt avsnitt B e i meddelandet om samarbete, en sådan kvalificering automatiskt att företaget kan komma i åtnjutande av någon större nedsättning av böterna, även om det företag som ansetts ha varit ledare skulle uppfylla alla angivna villkor för att erhålla en sådan nedsättning. Det ankommer mot den bakgrunden på kommissionen att i meddelandet om invändningar föra fram de omständigheter som den anser vara relevanta för att tillskriva företaget en ledande roll i kartellen och göra det möjligt för företaget att bemöta en sådan invändning. Med hänsyn till att ett sådant meddelande endast är ett steg på vägen till antagandet av det slutliga beslutet och att det inte utgör kommissionens slutliga ställningstagande kan det emellertid inte krävas att den redan på detta stadium gör någon rättslig bedömning av de omständigheter på vilka den kommer att grunda sin slutsats i det slutliga beslutet att företaget varit ledare för kartellen.
(se punkterna 324, 325 och 327)
11. Vid fastställandet av storleken av de böter som ska åläggas för en överträdelse av gemenskapens konkurrensregler måste ett företag, för att kunna betraktas som ledare för kartellen, ha varit en betydelsefull drivande kraft i kartellen och ha haft ett särskilt och konkret ansvar för kartellens sätt att fungera.
Även om de omständigheter som kommissionen anfört visar att detta företag har haft en aktiv och direkt roll i en kartell, kan detta emellertid inte i sig anses styrka att företaget har varit en betydelsefull drivande kraft i denna kartell, särskilt om det inte finns något i handlingarna som tyder på att företaget skulle ha tagit något initiativ med syfte att upprätta nämnda kartell eller förmå något av de andra företagen att delta i kartellen och om det inte heller finns stöd för att konstatera att det aktuella företaget har åtagit sig ett ansvar för aktiviteter som vanligen förknippas med rollen som ledare i en kartell, såsom att vara mötesordförande eller att centralisera och distribuera vissa uppgifter.
(se punkterna 332–335)
12. Vid fastställandet av storleken av de böter som ska åläggas för en överträdelse av gemenskapens konkurrensregler ska kommissionen i princip iaktta vad den angett i de riktlinjer den själv har utfärdat. Det anges emellertid inte i riktlinjerna för beräkning av böter som döms ut enligt artikel 15.2 i förordning nr 17 och artikel 65.5 i EKSG-fördraget att kommissionen alltid ska beakta varje förmildrande omständighet som uppräknas i punkt 3 i dessa riktlinjer separat, och den är inte förpliktad att per automatik medge ytterligare nedsättning på denna grund, eftersom frågan huruvida en eventuell nedsättning av böterna är adekvat på grund av förmildrande omständigheter ska avgöras efter en helhetsbedömning med beaktande av samtliga relevanta omständigheter.
Antagandet av riktlinjerna har nämligen inte fråntagit tidigare rättspraxis dess relevans. Enligt denna rättspraxis har kommissionen ett utrymme för skönsmässig bedömning som medger att den mot bakgrund av framför allt omständigheterna i det enskilda fallet får beakta eller underlåta att beakta vissa omständigheter, när den fastställer storleken på de böter som den avser att ålägga någon.
I avsaknad av tvingande anvisningar i riktlinjerna avseende förmildrande omständigheter som kan beaktas, ska således kommissionen anses ha bevarat ett visst utrymme för att göra en helhetsbedömning av behovet av att eventuellt sätta ned bötesbeloppet med hänsyn till förmildrande omständigheter.
(se punkterna 347 och 348)
13. Vid fastställandet av storleken av de böter som ska åläggas för en överträdelse av gemenskapens konkurrensregler är kommissionen endast skyldig att godta en förmildrande omständighet i form av att en konkurrensbegränsande samverkan inte har genomförts om det företag som åberopar denna omständighet kan visa att det tydligt och genom långtgående åtgärder har visat motstånd mot genomförandet av denna samverkan. Detta motstånd ska ha varit så långtgående att det har stört genomförandet av själva samverkan, och företaget får inte skenbart ha anslutit sig till avtalet på ett sätt som kan ha föranlett andra företag att genomföra den berörda konkurrensbegränsande samverkan. Det skulle vara alltför lätt för företagen att minska risken för att behöva betala stora böter om de kunde dra nytta av en olaglig samverkan och därefter åtnjuta en minskning av bötesbeloppet på grund av att de endast har spelat en begränsad roll vid genomförandet av överträdelsen, trots att deras ställningstagande har föranlett andra företag att bete sig på ett sätt som är mer begränsande för konkurrensen.
(se punkt 350)
14. Vid fastställandet av storleken av de böter som ska åläggas för en överträdelse av gemenskapens konkurrensregler kan det förhållandet ”att företaget har upphört med överträdelsen vid kommissionens första ingripanden (bland annat kontroller)” – vilket nämns i punkt 3 tredje strecksatsen i riktlinjerna för beräkning av böter som döms ut enligt artikel 15.2 i förordning nr 17 och artikel 65.5 i EKSG-fördraget – logiskt sett endast utgöra en förmildrande omständighet om det finns anledning att anta att de berörda företagen har föranletts att upphöra med sina konkurrensbegränsande beteenden till följd av ingripandet i fråga, medan det fall att överträdelsen redan har upphört före det datum då kommissionen inledde sina första ingripanden inte omfattas av denna bestämmelse i riktlinjerna.
(se punkterna 354 och 355)
15. Kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller hur den beräknar de böter som ska åläggas för en överträdelse av gemenskapens konkurrensregler, och den kan härvid beakta ett stort antal olika faktorer, däribland berörda företags samarbete under institutionens undersökning. Kommissionen har nämligen ett stort utrymme att skönsmässigt bedöma kvaliteten på och användbarheten av det samarbete som tillhandahålls av ett företag, exempelvis i förhållande till andra företags samarbete. Det är endast befogat att nedsätta böterna om företagets agerande har underlättat kommissionens uppgift att fastställa och vidta åtgärder mot nämnda överträdelser. Kommissionen får inte, vid bedömningen av de berörda företagens samarbete, bortse från likabehandlingsprincipen, vilken åsidosätts i de fall då lika situationer behandlas olika eller då olika situationer behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling.
(se punkterna 389, 390 och 399)
16. Det förhållandet att kommissionen tidigare har tillämpat böter på en viss nivå för vissa typer av överträdelser hindrar den inte från att höja denna nivå inom de gränser som anges i förordning nr 1/2003, om detta är nödvändigt för att genomföra gemenskapens konkurrenspolitik.
Det är inte möjligt för aktörerna att ha berättigade förväntningar på att rådande förhållanden ska bestå när dessa kan ändras av kommissionen inom dess utrymme för skönsmässig bedömning.
De företag som är föremål för ett administrativt förfarande som kan utmynna i böter kan följaktligen inte ha berättigade förväntningar på att kommissionen inte ska överskrida den tidigare tillämpade bötesnivån.
Varje företag som omfattas av ett administrativt förfarande som kan utmynna i böter måste nämligen räkna med att kommissionen när som helst kan besluta att höja bötesnivån i förhållande till den nivå som tidigare tillämpats.
(se punkterna 426 och 435)