SODBA SODIŠČA (veliki senat)
z dne 12. januarja 2010(*)
„Direktiva 2000/78/ES – Člena 2(5) in 6(1) – Prepoved diskriminacije na podlagi starosti – Nacionalna določba, s katero je za opravljanje poklica zobozdravnika koncesionarja določena zgornja starostna meja 68 let – Želeni cilj – Pojem ‚ukrep, ki je nujen za varovanje zdravja‘ – Doslednost – Primernost in nujnost ukrepa“
V zadevi C‑341/08,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, ki ga je vložilo Sozialgericht Dortmund (Nemčija) z odločbo z dne 25. junija 2008, ki je prispela na Sodišče 24. julija 2008, v postopku
Domnica Petersen
proti
Berufungsausschuss für Zahnärzte für den Bezirk Westfalen‑Lippe,
ob udeležbi
AOK Westfalen-Lippe,
BKK-Landesverband Nordrhein-Westfalen,
Vereinigte IKK,
Deutsche Rentenversicherung Knappschaft-Bahn‑See- Dezernat 0.63,
Landwirtschaftliche Krankenkasse NRW,
Verband der Angestellten-Krankenkassen eV,
AEV - Arbeiter-Ersatzkassen-Verband eV,
Kassenzahnärtzliche Vereinigung Westfalen-Lippe,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi K. Lenaerts, predsednik tretjega senata v funkciji predsednika, E. Levits, predsednik senata, P. Lindh (poročevalka), predsednica senata, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, P. Kūris, A. Borg Barthet, A. Ó Caoimh in L. Bay Larsen, sodniki,
generalni pravobranilec: Y. Bot,
sodna tajnica: C. Strömholm, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 7. julija 2009,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za D. Petersen H.‑J. Brink, odvetnik,
– za nemško vlado M. Lumma in N. Graf Vitzthum, zastopnika,
– za Irsko D. O’Hagan, zastopnik, skupaj s P. McGarryjem, BL,
– za italijansko vlado I. Bruni, zastopnica, skupaj z M. Russo, avvocato dello Stato,
– za poljsko vlado M. Dowgielewicz, zastopnik,
– za Komisijo Evropskih skupnosti V. Kreuschitz, J. Enegren in B. Conte, zastopniki,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 3. septembra 2009
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 6 Direktive Sveta 2000/78/ES z dne 27. novembra 2000 o splošnih okvirih enakega obravnavanja pri zaposlovanju in delu (UL L 303, str. 16, v nadaljevanju: Direktiva).
2 Ta predlog je bil vložen v okviru spora med D. Petersen in Berufungsausschuss für Zahnärzte für den Bezirk Westfalen-Lippe (senat za pritožbe zobozdravnikov iz okrožja Vestfalija-Lippe), ki se nanaša na to, da je ta senat tožeči stranki zavrnila izdajo dovoljenja za opravljanje koncesijske zobozdravstvene dejavnosti po dopolnjenem 68. letu.
Pravni okvir
Skupnostna ureditev
3 Direktiva je bila sprejeta na podlagi člena 13 ES. V uvodnih izjavah 9, 11 in 25 te direktive je navedeno:
(9) Zaposlovanje in delo sta bistvena elementa za to, da se zajamči enake možnosti za vse, in veliko prispevata k polni udeleženosti državljanov v ekonomskem, kulturnem in socialnem življenju ter k uresničevanju njihovih osebnih zmogljivosti.
[...]
(11) Diskriminiranje zaradi vere ali prepričanja, hendikepiranosti, starosti ali spolne usmerjenosti lahko ogrozi uresničevanje ciljev iz Pogodbe o Evropski skupnosti, še zlasti cilje visoke ravni zaposlenosti in socialnega varstva, višanja življenjske ravni in kakovosti življenja, ekonomske in socialne kohezije in solidarnosti ter prostega gibanja oseb.
[...]
(25) Prepoved diskriminacije zaradi starosti je bistven del izpolnjevanja ciljev, opredeljenih v smernicah o zaposlovanju, in spodbujanja raznovrstnosti delovne sile. Vendar je v nekaterih okoliščinah različno obravnavanje v zvezi s starostjo lahko upravičeno in so s tem v zvezi potrebni posebni predpisi, ki so glede na položaj v državah članicah lahko med seboj različni. Bistveno je torej razlikovanje med upravičeno različnim obravnavanjem, zlasti tistim na podlagi legitimnih ciljev zaposlovalne politike, trga delovne sile in poklicnega usposabljanja, in diskriminacijo, ki mora biti prepovedana.
4 Na podlagi člena 1 je namen Direktive „opredeliti splošni okvir boja proti diskriminaciji zaradi vere ali prepričanja, hendikepiranosti, starosti ali spolne usmerjenosti pri zaposlovanju in delu, zato da bi v državah članicah uresničevali načelo enakega obravnavanja“.
5 Člen 2 Direktive določa:
„1. V tej direktivi ‚načelo enakega obravnavanja‘ pomeni, da ne obstaja nikakršna neposredna ali posredna diskriminacija zaradi katerega od razlogov iz člena 1.
2. V smislu odstavka 1:
(a) se šteje, da gre za neposredno diskriminacijo, kadar je, je bila ali bi bila oseba obravnavana manj ugodno kakor neka druga v primerljivi situaciji zaradi katerega od razlogov iz člena 1;
[...]
5. Ta direktiva ne vpliva na ukrepe, izhajajoče iz nacionalne zakonodaje, ki so v demokratični družbi nujni zaradi javne varnosti, vzdrževanja javnega reda in preprečevanja kaznivih dejanj, za zaščito zdravja ter varstvo pravic in svoboščin drugih.“
6 Člen 3(1)(a) in (c) Direktive natančneje določa:
„1. V mejah pristojnosti, ki so prenesene na Skupnost, se ta direktiva uporablja za vse osebe, bodisi v javnem bodisi v zasebnem sektorju, vključno z javnimi telesi, kar zadeva:
(a) pogoje, pod katerimi je dostopna zaposlitev, samozaposlitev ali delo, vključno z izbirnimi merili in pogoji za sprejem v službo, ne glede na to, za katero vejo dejavnosti ali hierarhično mesto gre, vključno z napredovanjem;
[…]
(c) zaposlitev in delovne pogoje, vključno z odpustitvijo in plačilom.“
7 Člen 6(1) Direktive določa:
„Ne glede na člen 2(2) lahko države članice predvidijo, da različno obravnavanje zaradi starosti ne predstavlja diskriminacije, če ga v kontekstu nacionalnega prava objektivno in razumno utemeljujejo z legitimnim ciljem, vključno z legitimnimi cilji zaposlovalne politike, delovnega trga in poklicnega usposabljanja, in če so načini uresničevanja tega cilja primerni in nujni.
Tako različno obravnavanje je lahko med drugim:
(a) določitev posebnih pogojev glede dostopnosti zaposlitve in poklicnega usposabljanja, zaposlitve in dela, vključno s pogoji glede odpustitve in plačila, za mlade osebe, starejše delavce in osebe, ki so dolžne skrbeti za druge, zato da se spodbuja njihovo poklicno vključenost ali jim zagotavlja varstvo;
(b) z določitvijo minimalnih pogojev glede starosti, delovnih izkušenj ali delovne dobe glede dostopa do zaposlitve ali kakšnih ugodnosti, povezanih z zaposlenostjo;
(c) z določitvijo najvišje starosti za zaposlitev, ki temelji na zahtevah glede usposobljenosti za zadevno delovno mesto, ali na potrebi po primerni dobi zaposlenosti pred upokojitvijo.“
8 V skladu s členom 18, prvi odstavek, Direktive mora biti ta prenesena v pravni red držav članic najpozneje do 2. decembra 2003. Vendar je v drugem odstavku istega člena določeno:
„Da se upoštevajo posebne okoliščine, [so] si države članice po 2. decembru 2003 po potrebi lahko [vzele] še dodatno obdobje treh let, torej v celoti 6 let, da [so] izved[le] določbe te direktive v zvezi z diskriminacijo zaradi starosti ali hendikepiranosti. V tem primeru [so] o tem [morale] takoj obvesti[ti] Komisijo. […]“
9 Zvezna republika Nemčija je izkoristila to možnost, tako da so morale biti določbe Direktive o diskriminaciji zaradi starosti in hendikepiranosti prenesene v pravni red te države članice najpozneje do 2. decembra 2006.
Nacionalna ureditev
10 Direktiva je bila prenesena s splošnim zakonom o enakem obravnavanju (Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz) z dne 14. avgusta 2006 (BGBl. 2006 I, str. 1897, v nadaljevanju: AGG). Ta zakon ni ne odpravil ne spremenil starostne meje za zobozdravnike koncesionarje, predstavljene v nadaljevanju.
11 Z zakonom o zagotavljanju in izboljšanju struktur zakonskega sistema zdravstvenega zavarovanja (Gesetz zur Sicherung und Strukturverbesserung der gesetzlichen Krankenversicherung) z dne 21. decembra 1992 (BGBl. 1992 I, str. 2266, v nadaljevanju: GSG 1993) je bila uvedena najvišja starost za zdravnike koncesionarje, ki je od 14. novembra 2003 vključena v člen 95(7), tretji stavek, knjige V zakonika o socialni varnosti (Sozialgesetzbuch, BGBl. 2003 I, str. 2190, v nadaljevanju: SGB V).
12 Navedeni člen 95(7), tretji stavek, določa, da od 1. januarja 1999 dovoljenje za opravljanje zdravstvene dejavnosti na podlagi koncesije preneha veljati po koncu četrtletja, v katerem zdravnik koncesionar dopolni 68 let.
13 Ta določba se v skladu s členom 72(1), drugi stavek, SGB V po analogiji uporablja tudi za zobozdravnike koncesionarje.
14 Predložitveno sodišče je navedlo, da ta starostna meja spremlja člen 102 SGB V, ki uvaja sistem odobritve zdravnikov (zobozdravnikov) glede na potrebe posamezne regije, ki tudi velja od 1. januarja 1999.
15 V obrazložitvi GSG iz leta 1993 je navedeno:
„Vedno večje število zdravnikov koncesionarjev je eden od glavnih vzrokov za čezmerno naraščanje izdatkov zakonskega sistema zdravstvenega zavarovanja. Glede na nenehno rast števila zdravnikov koncesionarjev se zdi nujno, da se njihovo število omeji. Čezmerne ponudbe ni mogoče nadzorovati samo z omejitvami dovoljenj, torej v škodo mlade generacije zdravnikov. Za to je treba uvesti tudi zavezujočo starostno mejo za zdravnike koncesionarje.“
16 Iz podatkov, ki jih je predložilo predložitveno sodišče, je razvidno, da ta starostna meja velja ob upoštevanju navedenih štirih izjem, od katerih so prve tri določene v zadevni zakonodaji, četrta pa je izvedena iz te zakonodaje:
– zadevna oseba je ob dopolnjenem 68. letu manj kot 20 let opravljala zdravstveno (zobozdravstveno) dejavnost na podlagi koncesije, dovoljenje za opravljanje zdravstvene (zobozdravstvene) dejavnosti pa je dobila pred 1. januarjem 1993; v tem primeru se dovoljenje podaljša, in sicer največ do konca tega dvajsetletnega obdobja;
– na nekaterih delih območja, za katero velja dovoljenje, primanjkuje zdravnikov (zobozdravnikov) koncesionarjev ali se tako pomanjkanje pričakuje;
– med boleznijo, dopustom ali usposabljanjem zdravnika (zobozdravnika) koncesionarja;
– ker se predpis nanaša le na zdravnike (zobozdravnike), ki opravljajo dejavnost na podlagi koncesije, lahko zdravniki in zobozdravniki, ki ne opravljajo dejavnosti na podlagi koncesije, svojo dejavnost opravljajo, ne da bi jim bila naložena starostna meja.
17 Zakonodajalec je z zakonom o spremembah pravic zdravnikov koncesionarjev in drugih zakonov (Gesetz zur Änderung des Vertragsarztrechts und anderer Gesetze – Vertragsarztänderungsgesetz) z dne 22. decembra 2006 (BGBl. 2006, str. 3439), ki je začel veljati 1. januarja 2007, razveljavil člen 102 SGB V, ki je določal kvote za zdravnike (zobozdravnike) glede na potrebe posameznih regij, vendar je ohranil v veljavi starostno mejo iz postopka v glavni stvari.
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
18 D. Petersen, rojena 24. aprila 1939, je v letu 2007 dopolnila 68 let. Dovoljenje za opravljanje zobozdravstvene oskrbe na podlagi koncesije je dobila 1. aprila 1974.
19 Zulassungsausschuss für Zahnärzte für den Bezirk Westfalen-Lippe (komisija za odobritev zobozdravnikov iz okrožja Vestfalija-Lippe) je z odločbo z dne 25. aprila 2007 ugotovila, da dovoljenje D. Petersen za opravljanje zobozdravstvene oskrbe na podlagi koncesije poteče 30. junija 2007.
20 D. Petersen je vložila pritožbo zoper to odločbo in med drugim navedla, da je ta odločba v nasprotju z Direktivo in AGG.
21 Ker je Berufungsausschuss für Zahnärzte für den Bezirk Westfalen‑Lippe njeno pritožbo s sklepom zavrnil, je D. Petersen zoper ta sklep vložila tožbo pri Sozialgericht Dortmund.
22 To sodišče je navedlo, da je bila zavrnitev pritožbe, ki jo je vložila D. Petersen, z vidika nacionalnega prava zakonita. V zvezi s tem je navedlo analize, ki sta jih opravila Bundessozialgericht in Bundesverfassungsgericht, v skladu s katerimi naj bi bila starostna meja iz postopka v glavni stvari upravičena, kar pa sta ti sodišči utemeljili z različnimi razlogi. Bundessozialgericht je menilo, da je ta starostna meja omogočila zagotovitev pravične porazdelitve dela med generacije in da je še vedno koristna pri ohranjanju zaposlitvenih možnosti mladih zobozdravnikov koncesionarjev. Vendar ta utemeljitev po mnenju predložitvenega sodišča ni več veljavna, ker so bile kvote za zobozdravnike koncesionarje ukinjene in ker čezmerne ponudbe zdravstvenih storitev ni več.
23 Je pa predložitveno sodišče sprejelo cilj, na katerega je Bundesverfassungsgericht opozorilo v sodbi z dne 7. avgusta 2007. Na podlagi te sodbe navedeno starostno mejo upravičuje nujna potreba po varovanju pacientov, zavarovanih v zakonskem sistemu zdravstvenega zavarovanja, pred tveganji, ki nastanejo zato, ker storilnost starih zobozdravnikov koncesionarjev ni več optimalna. Bundesverfassungsgericht je potrdilo analizo, ki jo je opravilo že v sodbi iz leta 1998, in presodilo, da zakonodajalec glede na diskrecijsko pravico, ki jo ima na voljo, ni dolžan predvideti individualnega preverjanja fizičnih in umskih sposobnosti vsakega zdravnika koncesionarja, ki je dopolnil 68 let. Nasprotno, zakonodajalec bi lahko na podlagi podatkov, povezanih z izkušnjami, sprejel splošne predpise. Bundesverfassungsgericht je presodilo tudi, da dejstvo, da varovanje zdravja zavarovancev v obrazložitvi zakona ni bilo navedeno, ni upoštevno, in spomnilo, da je pri presoji ustavnosti zakonske določbe upoštevalo vse vidike.
24 Predložitveno sodišče se sprašuje, ali ta analiza velja tudi glede Direktive. Po njegovem mnenju starostna meja, ki je predmet postopka v glavni stvari, ni ukrep v smislu člena 2(5) Direktive, če po mnenju tega zakonodajalca zadevna določba ni bila sprejeta zaradi varovanja zdravja. Glede na navedene izjeme, naj ta starostna meja tudi ne bi predstavljala bistvene in odločilne zahteve za neki poklic v smislu člena 4(1) Direktive. Nazadnje, to sodišče je izrazilo dvome o skladnosti te starostne meje s členom 6(1) Direktive.
25 Navedeno sodišče sprašuje, ali je lahko varovanje zdravja zavarovancev, na katerega je opozorilo Bundesverfassungsgericht, legitimen cilj v smislu zadnjenavedene določbe, čeprav ta cilj dejansko ne ustreza namenu zakonodajalca.
26 Nazadnje, predložitveno sodišče poudarja, da ima zadevna starostna meja zelo neugodne posledice za zobozdravnike koncesionarje, ki bi radi dejavnost opravljali tudi po tej starosti, saj je 90 % prebivalstva zavarovanega v zakonskem sistemu zdravstvenega zavarovanja, ki temelji na sistemu koncesij. Sprašuje se, ali je mogoče sprejeti manj omejujoč ukrep, kot je individualno preverjanje stanja od primera do primera.
27 V teh okoliščinah je Sozialgericht Dortmund prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali lahko gre pri zakonski določitvi najvišje starosti za pridobitev dovoljenja za opravljanje poklica (v obravnavanem primeru zobozdravstvena dejavnost na podlagi koncesije) v smislu člena 6 Direktive […] za objektiven in razumen ukrep varstva legitimnega cilja (v obravnavanem primeru zdravje pacientov, zavarovanih v zakonskem sistemu zdravstvenega zavarovanja) in za primeren in nujen način uresničevanja tega cilja, če temelji izključno na domnevi na podlagi ‚splošnih izkušenj‘, da se po določeni starosti na splošno zmanjša storilnost, ne da bi se pri tem na kakršen koli način upoštevale individualne zmožnosti zainteresirane osebe?
2. Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen: ali se lahko obstoj legitimnega cilja (zakona) v smislu člena 6 Direktive […] (v obravnavanem primeru zdravje pacientov, zavarovanih v zakonskem sistemu zdravstvenega zavarovanja) prizna, tudi če ni nacionalni zakonodajalec tega cilja v ničemer upošteval v okviru izvrševanja svoje zakonodajne pristojnosti?
3. Če je odgovor na prvo ali drugo vprašanje nikalen: ali je to, da se zakon, ki je bil sprejet pred Direktivo [...] in ki ni v skladu z njo, ne uporablja zaradi primarnosti prava Skupnosti, dopustno, tudi če nacionalno pravo, s katerim je bila prenesena Direktiva (v obravnavanem primeru [AGG]), ne določa take posledice v primeru kršitve prepovedi diskriminacije?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe
28 Nemška vlada je v pisnih stališčih navedla, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe nedopusten, ker se pričakuje sprememba nemške zakonodaje, s katero bo odpravljena prepoved opravljanja zobozdravstvene dejavnosti na podlagi koncesije po 68. letu.
29 Glede tega zadošča opozorilo, da okoliščina, da bo prišlo do sprememb, ni upoštevna, kar je poudaril tudi generalni pravobranilec v točki 32 sklepnih predlogov. Iz podatkov, ki jih vsebuje predlog za sprejetje predhodne odločbe, je razvidno, da je bilo D. Petersen dovoljenje za opravljanje zobozdravstvene dejavnosti na podlagi koncesije odvzeto in da ji je bila odvzeta možnost opravljanja te dejavnosti od 30. junija 2007. Iz tega sledi, da odgovor Sodišča na postavljena vprašanja odločilno vpliva na končanje spora o glavni stvari in da je predlog za sprejetje predhodne odločbe dopusten.
Prvo in drugo vprašanje
30 S prvim in drugim vprašanjem, ki ju je treba obravnavati skupaj, predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali člen 6(1) Direktive nasprotuje nacionalnemu ukrepu, s katerim je zaradi varovanja zdravja pacientov, zavarovanih v zakonskem sistemu zdravstvenega zavarovanja, določena najvišja starost za opravljanje dejavnosti zobozdravnika koncesionarja – v obravnavanem primeru 68 let – ker se domneva, da se sposobnosti zobozdravnikov po tej starosti zmanjšujejo. Sprašuje, ali je okoliščina, da zakonodajalec tega cilja ni upošteval, upoštevna.
31 Za odgovor na ti vprašanji je treba preučiti, ali predpis, ki se obravnava v postopku o glavni stvari, spada na področje uporabe Direktive, ali povzroča različno obravnavanje glede na starost in ali v tem primeru Direktiva nasprotuje takemu različnemu obravnavanju.
32 Prvič, glede področja uporabe Direktive je treba ugotoviti, da je iz člena 3(1)(a) in (c) Direktive razvidno, da se ta v mejah pristojnosti, ki so prenesene na Skupnost, uporablja za vse osebe, kar zadeva pogoje, pod katerimi je dostopna zaposlitev, samozaposlitev ali delo, ter pogoje zaposlitve in delovne pogoje, vključno z odpustitvijo in plačilom (glej sodbi z dne 16. oktobra 2007 v zadevi Palacios de la Villa, C‑411/05, ZOdl., str. I‑8531, točka 43, in z dne 5. marca 2009 v zadevi Age Concern England, C‑388/07, ZOdl., str. I-1569, točka 24).
33 Ukrep iz postopka v glavni stvari določa najvišjo starost za opravljanje zobozdravstvene dejavnosti v okviru zakonskega sistema zdravstvenega zavarovanja. Kot je razvidno iz navedb predložitvenega sodišča, je v ta sistem vključenih 90 odstotkov pacientov. Iz tega je razvidno, da lahko okoliščina, da zobozdravnik ne more opravljati dejavnosti na podlagi koncesije, omeji povpraševanje po storitvah, ki jih ponuja. Zato člen 95(7), tretji stavek, SGB V s tem, da določi starost, po dopolnitvi katere dostop do zobozdravstvene dejavnosti na podlagi koncesije in opravljanje te dejavnosti nista več mogoča, vpliva na pogoje, pod katerimi je dostopna zaposlitev, samozaposlitev ali delo v smislu člena 3(1)(a) Direktive, ter na pogoje zaposlitve in delovne pogoje v smislu člena 3(1)(c) te direktive.
34 Drugič, glede vprašanja, ali zakonodaja iz postopka v glavni stvari vsebuje različno obravnavanje glede na starost v zvezi z zaposlitvijo in delom, je treba ugotoviti, da na podlagi člena 2(1) Direktive „načelo enakega obravnavanja“ pomeni, da ne obstaja neposredna ali posredna diskriminacija zaradi katerega od razlogov iz člena 1 te direktive. Člen 2(2)(a) te direktive natančno določa, da gre na podlagi odstavka 1 te direktive za neposredno diskriminacijo, kadar je iz katerega od razlogov iz člena 1 navedene direktive oseba obravnavana manj ugodno od neke druge osebe v primerljivem položaju (glej zgoraj navedeni sodbi Palacios de la Villa, točka 50, in Age Concern England, točka 33).
35 Zaradi uporabe take določbe, kot je člen 95(7), tretji stavek, SGB V, so osebe – v obravnavanem primeru zobozdravniki koncesionarji – obravnavane manj ugodno kot druge osebe, ki opravljajo isto dejavnost, ker so presegle starost 68 let. Taka določba povzroča različno obravnavanje glede na starost v smislu Direktive.
36 Tretjič, treba je preučiti, ali je različno obravnavanje, ki je posledica uporabe člena 95(7), tretji stavek, SGB V, v skladu z Direktivo.
37 V zvezi s tem je treba ugotoviti, kateri cilj uresničuje ukrep iz postopka v glavni stvari, da bi se določile določbe, glede katerih je treba opraviti preizkus tega ukrepa.
38 Predložitveno sodišče je navedlo več ciljev, in sicer, prvič, varovanje zdravja pacientov, ki so zavarovani v zakonskem sistemu zdravstvenega zavarovanja, glede na to, da se domneva, da se sposobnosti zobozdravnikov po določeni starosti zmanjšujejo, drugič, porazdelitev možnosti zaposlitve med generacijami in, tretjič, ravnotežje financ nemškega zdravstvenega sistema. Vendar je upoštevalo le enega, to je prvega, pri čemer pa je poudarilo, da ta cilj ne ustreza namenu zakonodajalca.
39 Treba je opozoriti, da predložitveno sodišče ni navedlo pripravljalnih del, parlamentarnih razprav ali obrazložitve zakona, ki bi vsebovali razloge, zakaj je določitev starostne meje iz postopka v glavni stvari ostala veljavna, medtem ko je bila določba, na katero se je ta starostna meja nanašala in ki je določala kvote zdravnikov (zobozdravnikov) glede na potrebe regij, odpravljena.
40 Kot je Sodišče že presodilo, če zadevni nacionalni predpis ne vsebuje natančne določitve cilja, ki ga uresničuje, pa je pomembno, da je z drugimi elementi, vzetimi iz splošnega okvira zadevnega ukrepa, mogoče opredeliti osnovni cilj tega ukrepa, in sicer zaradi sodnega nadzora njegove zakonitosti ter primernosti in nujnosti uporabljenih načinov uresničevanja tega cilja (glej zgoraj navedeni sodbi Palacios de la Villa, točka 57, in Age Concern England, točka 45).
41 V zvezi s tem je nemška vlada v stališčih, ki jih je predstavila na obravnavi pred Sodiščem, navedla, da je zakonodajalec želel ohraniti starostno mejo iz postopka v glavni stvari v omejenem preizkusnem obdobju, da bi preveril, ali so težave zaradi presežne ponudbe storitev zobozdravnikov koncesionarjev odpravljene kljub odpravi kvot. Do pridobitve rezultatov tega preverjanja naj bi zakonodajalec zaradi previdnosti ohranil ukrep, ki s tem, da določi, da zobozdravniki, ki so dopolnili 68 let, ne morejo več opravljati svoje dejavnosti v okviru koncesije, omeji število zobozdravnikov koncesionarjev in s tem izdatke za zdravstveno varstvo. Ohranitev navedene starostne meje po mnenju te vlade tako uresničuje prvotni cilj GSG 1993, ki je v glavnem nadzor nad izdatki za javno zdravje.
42 V okviru spora o glavni stvari mora na koncu nacionalno sodišče, ki je edino pristojno za presojo dejanskega stanja obravnavanega spora in za razlago veljavne nacionalne zakonodaje, ugotoviti, zakaj je zadevni ukrep ostal veljaven, in tako tudi to, kateri cilj ta ukrep uresničuje.
43 Za koristen odgovor, ki bi nacionalnemu sodišču omogočil odločitev v sporu o glavni stvari, je treba ob upoštevanju vsakega od treh navedenih ciljev preučiti, ali Direktiva nasprotuje različnemu obravnavanju, ki temelji na starosti, kakršno je to v postopku v glavni stvari.
Prvi in tretji navedeni cilj
44 Prvi in tretji cilj je treba preučiti skupaj. Prvi se namreč nanaša neposredno na področje zdravja pacientov z vidika sposobnosti zdravnikov in zobozdravnikov. Čeprav je tretji cilj povezan s finančnim ravnotežjem zakonskega sistema zdravstvenega zavarovanja, se tudi nanaša na to področje, vendar ga obravnava z drugega zornega kota.
45 Iz sodne prakse je namreč razvidno, da k cilju varovanja javnega zdravja ne spada le cilj ohranitve kakovostnih zdravstvenih storitev, ampak tudi cilj preprečitve nevarnosti resne ogrozitve finančnega ravnotežja sistema socialne varnosti, saj oba prispevata k zagotavljanju visoke ravni varovanja javnega zdravja (glej v tem smislu sodbi z dne 16. maja 2006 v zadevi Watts, C‑372/04, ZOdl., str. I‑4325, točki 103 in 104, in z dne 10. marca 2009 v zadevi Hartlauer, C‑169/07, ZOdl., str. I-1721, točki 46 in 47).
46 Kot je poudaril generalni pravobranilec v točki 53 sklepnih predlogov, je treba šteti – če je starostna meja 68 let iz člena 95(7), tretji stavek, SGB V instrument, ki je del politike načrtovanja ponudbe zobozdravstvene oskrbe zaradi obvladovanja povečanja izdatkov za zdravstveno varstvo zakonskega sistema zdravstvenega zavarovanja – da ta starostna meja uresničuje cilj varovanja javnega zdravja, in sicer z vidika ohranitve finančnega ravnotežja zakonskega sistema zdravstvenega zavarovanja.
47 Glede upoštevnih določb Direktive predložitveno sodišče meni, da je treba preizkus skladnosti ukrepa iz postopka v glavni stvari z Direktivo opraviti glede na člen 6(1) te direktive.
48 Vendar je treba opozoriti, da okoliščina, da je nacionalno sodišče vprašanje za predhodno odločanje formalno oblikovalo tako, da se je sklicevalo na nekatere določbe prava Skupnosti, ni ovira za to, da Sodišče nacionalnemu sodišču predloži vse elemente razlage, ki so lahko koristni pri sojenju v zadevi, o kateri odloča, ne glede na to, ali jih ta v vprašanjih navaja ali ne. Glede tega mora Sodišče iz vseh dejstev in dokazov, ki jih je predložilo nacionalno sodišče, zlasti iz obrazložitve predložitvene odločbe, zbrati elemente prava Skupnosti, ki jih je treba razložiti, upoštevajoč predmet spora (glej sodbo z dne 27. oktobra 2009 v zadevi ČEZ, C‑115/08, še neobjavljena v ZOdl., točka 81).
49 V zvezi s tem je treba opozoriti, da je v členu 2(5) Direktive izrecno navedeno varovanje zdravja. V skladu s to določbo Direktiva ne vpliva na ukrepe, izhajajoče iz nacionalne zakonodaje, ki so v demokratični družbi nujni, med drugim zaradi varovanja zdravja.
50 Tako je treba prvi in tretji cilj preučiti glede na navedeni člen 2(5).
51 Glede ukrepa, ki je sprejet na področju zdravja, je treba opozoriti, da v skladu s sodno prakso in členom 152(5) ES ostanejo države članice pristojne za ureditev svojih sistemov socialne varnosti in zlasti za sprejetje določb za organizacijo ter zagotavljanje zdravstvenih storitev in zdravljenja. Države članice morajo sicer te pristojnosti izvrševati ob spoštovanju prava Skupnosti, vendar pa je pri presoji spoštovanja te obveznosti treba upoštevati dejstvo, da država članica lahko odloči, do katere ravni namerava zagotoviti varovanje javnega zdravja in kako je to raven mogoče doseči. Ker se lahko ta raven razlikuje med državami članicami, je treba tem priznati diskrecijsko pravico (glej zgoraj navedeno sodbo Hartlauer, točki 29 in 30, in sodbo z dne 19. maja 2009 v združenih zadevah Apothekerkammer des Saarlandes in drugi, C‑171/07 in C‑172/07, še neobjavljena v ZOdl., točki 18 in 19).
52 Ob upoštevanju navedene diskrecijske pravice je treba priznati, da lahko v okviru člena 2(5) Direktive država članica presodi, da je treba določiti starostno mejo za opravljanje zdravstvene dejavnosti, kakršna je zobozdravstvena, zato da bi varovala zdravje pacientov. Ta ugotovitev velja, če se namerava cilj varovanja zdravja uresničevati z vidika sposobnosti zobozdravnikov in tudi če se namerava uresničevati z vidika finančnega ravnotežja nacionalnega zdravstvenega sistema. Glede zadnjega namreč ni mogoče izključiti možnosti, da je povečanje števila zobozdravnikov koncesionarjev vodilo v čezmerno povečanje ponudbe oskrbe, ki se je izrazila s previsoko ravnjo izdatkov, ki so bremenili državo, in da odhod najstarejših zobozdravnikov omogoča zmanjšanje izdatkov in preprečitev hude nevarnosti nastanka neravnotežja v sistemu zdravstvenega zavarovanja. Glede določitve starostne meje 68 let je treba opozoriti, da se ta starost lahko šteje za dovolj visoko, da bi lahko bila meja za dovoljenje za opravljanje zobozdravstvene dejavnosti na podlagi koncesije.
53 Pri presoji nujnosti ukrepa glede na želeni cilj je treba še preučiti, ali izjeme od starostne meje ne vplivajo na doslednost zadevne zakonodaje, s tem da vodijo do rezultata, ki je v nasprotju s tem ciljem. Treba je namreč opozoriti, da je nacionalna zakonodaja primerna za zagotavljanje navedenega cilja le, če resnično zagotavlja, da se ta cilj doseže dosledno in sistematično (glej zgoraj navedeno sodbo Hartlauer, točka 55).
54 Kot je razvidno iz točke 16 te sodbe, pozna pravilo iz postopka v glavni stvari štiri izjeme. Druga in tretja izjema se nanašata na pomanjkanje zobozdravnikov koncesionarjev bodisi zaradi pomanjkanja zobozdravnikov v nekaterih regijah bodisi zaradi bolezni, dopusta ali usposabljanj zobozdravnika. V teh primerih lahko paciente, zavarovanim v zakonskem sistemu zdravstvenega zavarovanja, oskrbijo zobozdravniki, starejši od 68 let.
55 Treba je ugotoviti, da te izjeme ne vplivajo na cilj varovanja zdravja. Nasprotno, njihov namen je zagotoviti, da bodo zadevni pacienti vendarle deležni oskrbe. Poleg tega, glede na to, da so namenjene za okoliščine, ko ponudba zobozdravstvene oskrbe ni zadostna, po svojem bistvu ne povzročajo ustvarjanja presežka navedene ponudbe, ki bi lahko vplival na finančno ravnotežje nacionalnega zdravstvenega sistema.
56 Prva izjema se nanaša na zobozdravnike koncesionarje, ki so 1. januarja 1993 imeli dovoljenje za opravljanje dejavnosti, vendar pa ob tem, da so dopolnili 68 let, niso 20 let opravljali dejavnosti na podlagi koncesije. Iz stališč, ki so bila predstavljena Sodišču, je razvidno, da namen te izjeme ni to, da bi se v manj ugoden položaj postavilo zobozdravnike, ki ob začetku veljavnosti zakonodaje iz postopka v glavni stvari in kljub visoki starosti niso opravljali dejavnosti dovolj dolgo, da bi se lahko upokojili. Ta izjema se nanaša zlasti na zobozdravnike koncesionarje iz nekdanje Nemške demokratične republike. Po mnenju nemške vlade, ki se ji glede tega ni oporekalo, se navedena izjema nanaša na natančno določeno skupino zobozdravnikov in je poleg tega prehodne narave, saj naj bi prenehala veljati po preteku obdobja največ 20 let.
57 Ob upoštevanju teh elementov, ki zožujejo področje uporabe te prve izjeme, je treba ugotoviti, da ta ne vpliva na doslednost zakonodaje iz postopka v glavni stvari glede na cilj varovanja zdravja pacientov, ki so zavarovani v zakonskem sistemu zdravstvenega zavarovanja, ki se ga namerava doseči tako prek sposobnosti zobozdravnikov koncesionarjev kot tudi prek finančnega ravnotežja zakonskega sistema zdravstvenega zavarovanja.
58 Četrta izjema kot taka ni vsebovana v zakonodaji, temveč izhaja iz področja uporabe te zakonodaje. Člen 95(7), tretji stavek, SGB V se namreč nanaša le na zobozdravnike, ki opravljajo dejavnost na podlagi koncesije. Tako lahko zunaj tega okvira zobozdravniki opravljajo svojo dejavnost ne glede na starost in pacienti se lahko zdravijo pri zobozdravnikih, starejših od 68 let.
59 Sodišče je sicer res dopustilo nekatere izjeme od pravil, ki so bila sprejeta zaradi varovanja zdravja, vendar te ostajajo omejene glede časa in obsega (glej sodbo z dne 19. maja 2009 v zadevi Komisija proti Italiji, C‑531/06, ZOdl., str. I4103, točka 73).
60 Da bi se presodil vpliv te četrte izjeme na doslednost ukrepa iz postopka v glavni stvari glede na člen 2(5) Direktive, je treba poleg tega upoštevati naravo in besedilo te določbe. Glede na to, da gre za odstopanje od načela prepovedi diskriminacije, jo je treba razlagati ozko. Tudi izrazi, ki so uporabljeni v navedenem členu 2(5), napeljujejo na tak pristop.
61 Vendar ukrepa, ki dopušča izjemo, ki je tako široka kot ta glede zobozdravnikov, ki opravljajo dejavnost zunaj sistema koncesije, ni mogoče opredeliti kot bistvenega za varovanje javnega zdravja. Če je namreč cilj starostne meje iz postopka v glavni stvari varovanje zdravja pacientov, ki se obravnava tako z vidika pristojnosti zobozdravnikov koncesionarjev kot tudi z vidika finančnega ravnotežja zakonskega sistema zdravstvenega zavarovanja, je treba ugotoviti, da v okviru te izjeme pacienti niso varovani. Ta izjema tako nasprotuje želenemu cilju. Poleg tega časovno ni omejena ter – čeprav ni bil posredovan noben številčni podatek – potencialno velja za vse zobozdravnike in zdi se, da bi se lahko nanašala na nezanemarljivo število pacientov.
62 Zato je treba ugotoviti, da če je cilj, ki se uresničuje z ukrepom iz postopka v glavni stvari, varovanje zdravja pacientov, ki se obravnava z vidika sposobnosti zdravnikov in zobozdravnikov, ta ukrep vsebuje nedoslednosti zaradi obstoja zgoraj navedene četrte izjeme. V tem primeru starostna meja, ki je naložena zobozdravnikom koncesionarjem, ni nujna za varovanje zdravja v smislu člena 2(5) Direktive.
63 Nasprotno pa, če je cilj navedenega ukrepa ohranitev finančnega ravnotežja sistema javnega zdravstva, ta četrta izjema ne vpliva na želeni cilj. Ta sistem namreč spada na področje, za katerega je država finančno odgovorna, in po definiciji ne sega na področje zasebnega zdravstva. Zato je uvedba starostne meje, ki velja le za zobozdravnike koncesionarje zaradi nadzora nad izdatki javnega zdravstvenega sektorja, v skladu z želenim ciljem. Okoliščina, da se ne nanaša na zobozdravnike, ki opravljajo dejavnost zunaj zakonskega sistema zdravstvenega zavarovanja, torej ne vpliva na doslednost zadevne zakonodaje.
64 Tako, če je namen ukrepa, ki ohranja navedeno starostno mejo, preprečitev nevarnosti resne ogrozitve finančnega ravnotežja sistema socialne varnosti, da bi se dosegla visoka raven varovanja javnega zdravja, kar mora preveriti nacionalno sodišče, se lahko šteje, da je ta ukrep v skladu s členom 2(5) Direktive.
Drugi navedeni cilj
65 Kot je razvidno iz predložitvene odločbe, je Bundessozialgericht ugotovilo, da je starostna meja iz postopka v glavni stvari utemeljena z drugim ciljem, ki se nanaša na porazdelitev možnosti zaposlitve med generacijami v okviru poklica zobozdravnikov koncesionarjev. Podredno je nemška vlada ustno navedla tudi ta cilj.
66 Navedeni cilj ni določen v členu 2(5) Direktive. Treba pa je preučiti, ali bi lahko bil legitimen cilj v smislu člena 6(1) Direktive.
67 V skladu s členom 6(1) Direktive so cilji, ki se lahko štejejo za „legitimne“ v smislu navedene določbe, med drugim legitimni cilji zaposlovalne politike, delovnega trga in poklicnega usposabljanja.
68 V zvezi s tem je Sodišče že razsodilo, da je spodbujanje zaposlovanja nedvomno legitimen cilj socialne politike ali politike zaposlovanja držav članic in da se mora ta presoja jasno nanašati na instrumente nacionalne zaposlovalne politike, uvedene za izboljšanje priložnosti za vključitev v poklicno življenje za nekatere kategorije delavcev (glej zgoraj navedeno sodbo Palacios de la Villa, točka 65). Poleg tega se lahko ukrep, ki je sprejet, da bi se mladim olajšal dostop do opravljanja poklica zobozdravnika v okviru koncesije, šteje za ukrep politike zaposlovanja.
69 Na podlagi člena 6(1) Direktive pa je treba še preveriti, ali so sredstva, ki se uporabljajo za uresničitev tega cilja „primerna in nujna“.
70 V zvezi s tem se ob upoštevanju sprememb razmer na področju zaposlovanja ne zdi nerazumno, da organi države presodijo, da bi se z uveljavitvijo starostne meje, ki povzroči odhod najstarejših zobozdravnikov s trga dela, lahko spodbudilo zaposlovanje mlajših zobozdravnikov. Kot je opozorjeno v točki 52 te sodbe, je treba glede določitve te starostne meje na 68 let poudariti, da je ta starost dovolj visoka, da je lahko meja veljavnosti dovoljenja za opravljanje dejavnosti zobozdravnika na podlagi koncesije.
71 Vendar pa se zastavlja vprašanje, ali je uporaba starostne meje primerna in nujna za uresničitev želenega cilja. Treba je namreč opozoriti, da če število zobozdravnikov koncesionarjev na trgu ne presega potreb pacientov, je vstop novih zobozdravnikov, zlasti mladih, na ta trg mogoč, in to neodvisno od prisotnosti zobozdravnikov, ki so presegli določeno starost – v obravnavanem primeru 68 let. V tem primeru uvedba starostne meje ne bi bila ne primerna ne nujna za dosego želenega cilja.
72 Na obravnavi je nemška vlada navedla, da se starostna meja ne uporablja v regijah, v katerih je bilo ugotovljeno, da primanjkuje zobozdravnikov koncesionarjev, glede česar se ji ni oporekalo. Navedla je tudi, da je na področju zdravstva pomembno, da lahko država uporabi diskrecijsko pravico pri sprejetju potrebnih ukrepov ne le ko obstaja čezmerna ponudba zdravstvenih storitev, temveč tudi ko obstaja nevarnost, da bo do nje prišlo.
73 Ob upoštevanju diskrecijske pravice, ki jo imajo države članice in na katero je bilo opozorjeno v točki 51 te sodbe, je v zvezi s tem treba priznati, da v položaju, ko je zobozdravnikov koncesionarjev preveč, ali ko obstaja nevarnost, da bo prišlo do takega položaja, lahko država članica presodi, da je treba uvesti starostno mejo, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, da bi spodbudila dostop do zaposlitve mlajšim zobozdravnikom.
74 Vendar pa je naloga nacionalnega sodišča, da preveri, ali obstaja tak položaj.
75 V tem primeru bi bilo treba še preveriti, ali je ob upoštevanju štirih izjem, na katere je bilo opozorjeno v točki 16 te sodbe, ukrep iz postopka v glavni stvari dosleden.
76 V zvezi s tem prve tri izjeme, ki so bile uvedene za posebne položaje, ko primanjkuje zobozdravnikov koncesionarjev, oziroma za časovno omejeno obdobje, ne nasprotujejo uresničevanju cilja spodbujanja vstopa mladih zobozdravnikov koncesionarjev na trg dela. Četrta izjema pa se nanaša na sektor, kjer se dejavnost ne opravlja na podlagi koncesije, in v ničemer ne vpliva na vstop mladih zobozdravnikov, ki opravljajo dejavnost na podlagi koncesije, na trg.
77 Iz navedenega je razvidno, da če je cilj ukrepa, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, porazdelitev možnosti zaposlitve med generacijami v okviru poklica zobozdravnika koncesionarja, se lahko različno obravnavanje glede na starost, ki je s tem povzročeno, šteje za objektivno in razumno utemeljeno s tem ciljem, sredstva za uresničitev tega cilja pa za primerna in nujna, če obstaja položaj, ko je zobozdravnikov koncesionarjev preveč, oziroma če obstaja nevarnost da bo prišlo do takega položaja.
78 Na prvo in drugo vprašanje je treba zato odgovoriti:
– da je treba člen 2(5) Direktive razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu ukrepu, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, ki določa zgornjo starostno mejo za opravljanje dejavnosti zobozdravnika koncesionarja – v obravnavanem primeru 68 let – če je edini cilj tega ukrepa varovanje zdravja pacientov pred zmanjšanjem sposobnosti teh zobozdravnikov po tej starosti in če ta starostna meja ne velja za zobozdravnike, ki dejavnosti ne opravljajo na podlagi koncesije;
– člen 6(1) Direktive je treba razlagati tako, da ne nasprotuje takemu ukrepu, če je cilj tega ukrepa porazdelitev možnosti zaposlitve med generacijami v okviru poklica zobozdravnikov koncesionarjev in če je ob upoštevanju razmer na zadevnem trgu dela ta ukrep primeren in nujen za uresničitev tega cilja;
– naloga nacionalnega sodišča je, da ugotovi, kateri cilj se uresničuje z ukrepom, ki določa navedeno starostno mejo, in sicer z iskanjem vzroka za ohranitev tega ukrepa v veljavi.
Tretje vprašanje
79 Tretje vprašanje se nanaša na posledice ugotovitve, da nacionalno pravilo, ki je bilo sprejeto pred Direktivo, ni v skladu s to direktivo, če nacionalno pravo ne določa odprave tega pravila.
80 Sodišče je presodilo, da so vsi upravni organi zavezani spoštovati primarnost prava Skupnosti (glej zlasti sodbi z dne 22. junija 1989 v zadevi Costanzo, 103/88, Recueil, str. 1839, točka 32, in z dne 29. aprila 1999 v zadevi Ciola, C‑224/97, Recueil, str. I‑2517, točka 30). Ta obveznost velja za upravno organizacijo, kot je Berufungsausschuss für Zahnärzte für den Bezirk Westfalen-Lippe. Okoliščina, da so nacionalne določbe, ki se obravnavajo v postopku v glavni stvari, obstajale že pred začetkom veljavnosti Direktive, ni upoštevna. Enako velja tudi glede okoliščine, da v teh določbah ni predvidena možnost nacionalnega sodišča, da jih v primeru neskladnosti s pravom Skupnosti ne uporabi.
81 Zato je treba na tretje vprašanje odgovoriti, da če bi bil predpis, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, ob upoštevanju ciljev, ki jim sledi, v nasprotju z Direktivo, je naloga nacionalnega sodišča, ki odloča v sporu med posameznikom in upravno organizacijo, kot je Berufungsausschuss für Zahnärzte für den Bezirk Westfalen-Lippe, da tega predpisa ne uporabi, čeprav je bil sprejet pred Direktivo in nacionalno pravo ne določa njegove odprave.
Stroški
82 Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
1) Člen 2(5) Direktive Sveta 2000/78/ES z dne 27. novembra 2000 o splošnih okvirih enakega obravnavanja pri zaposlovanju in delu je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu ukrepu, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, ki določa zgornjo starostno mejo za opravljanje dejavnosti zobozdravnika koncesionarja – v obravnavanem primeru 68 let – če je edini cilj tega ukrepa varovanje zdravja pacientov pred zmanjšanjem sposobnosti teh zobozdravnikov po tej starosti in če ta starostna meja ne velja za zobozdravnike, ki dejavnosti ne opravljajo na podlagi koncesije.
Člen 6(1) Direktive 2000/78 je treba razlagati tako, da ne nasprotuje takemu ukrepu, če je cilj tega ukrepa porazdelitev možnosti zaposlitve med generacijami v okviru poklica zobozdravnika koncesionarja in če je ob upoštevanju razmer na zadevnem trgu dela ta ukrep primeren in nujen za uresničitev tega cilja.
Naloga nacionalnega sodišča je, da ugotovi, kateri cilj se uresničuje z ukrepom, ki določa navedeno starostno mejo, in sicer z iskanjem vzroka za ohranitev tega ukrepa v veljavi.
2) Če bi bil predpis, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, ob upoštevanju ciljev, ki jim sledi, v nasprotju z Direktivo 2000/78, je naloga nacionalnega sodišča, ki odloča v sporu med posameznikom in upravno organizacijo, kot je Berufungsausschuss für Zahnärzte für den Bezirk Westfalen-Lippe, da tega predpisa ne uporabi, čeprav je bil sprejet pred Direktivo in nacionalno pravo ne določa njegove odprave.
Podpisi