Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. PRIIT PIKAMÄE
présentées le 3 février 2022 (1)
Affaire C‑121/21
République tchèque
contre
République de Pologne
« Manquement d’État – Article 259 TFUE – Prolongation d’une autorisation d’exploitation de la mine de Turów en Pologne proche de la frontière tchèque – Différend entre la République tchèque et la République de Pologne quant aux incidences sur l’environnement en République tchèque – Directive 2011/92/UE – Évaluation des incidences de certains projets sur l’environnement (EIE) – Contrariété au droit de l’Union de la législation nationale, de la décision EIE et de l’autorisation d’exploitation »
I. Introduction
1. Par sa requête déposée en vertu de l’article 259 TFUE, la République tchèque, soutenue par la Commission européenne, demande à la Cour de constater que la République de Pologne a enfreint plusieurs règles de l’Union en matière de protection de l’environnement en adoptant des mesures dans le cadre de la procédure administrative visant à prolonger la concession minière relative à la mine de lignite de Turów (Pologne) jusqu’en 2026.
2. Le litige en l’espèce a pour objet les incidences transfrontalières qui résultent des activités minières de l’opérateur polonais de la mine susmentionnée et constitue un sujet controversé entre les deux États membres. D’une part, la République tchèque affirme que ses citoyens situés près de la frontière subissent indûment les conséquences environnementales des activités minières, à savoir une baisse importante du niveau des eaux souterraines ainsi que des affaissements de terrain. D’autre part, la République de Pologne soutient que la fermeture de la mine entraînerait de lourdes pertes économiques, tant en termes d’approvisionnement énergétique que d’emplois.
3. Dans la mesure où il s’agit du premier différend interétatique relevant exclusivement du domaine du droit de l’environnement de l’Union à être porté devant la Cour, l’arrêt que celle-ci rendra dans la présente affaire est susceptible d’apporter une contribution importante à la jurisprudence des juridictions internationales (2). Dans ce contexte, il est à espérer que les constatations que fera la Cour dans cet arrêt constitueront une base sur laquelle les deux États membres pourront trouver un accord à l’amiable leur permettant de concilier leurs intérêts respectifs dans un esprit de bon voisinage, tout en assurant le plein respect du droit de l’Union.
II. Le cadre juridique
A. Le droit de l’Union
1. La directive 2000/60/CE
4. L’article 4, paragraphes 1, 4 et 5, de la directive 2000/60/CE (3) dispose :
« 1. En rendant opérationnels les programmes de mesures prévus dans le plan de gestion du district hydrographique :
a) pour ce qui concerne les eaux de surface
[...]
ii) les États membres protègent, améliorent et restaurent toutes les masses d’eau de surface, sous réserve de l’application du point iii) en ce qui concerne les masses d’eau artificielles et fortement modifiées afin de parvenir à un bon état des eaux de surface au plus tard quinze ans après la date d’entrée en vigueur de la présente directive, conformément aux dispositions de l’annexe V, sous réserve de l’application des reports déterminés conformément au paragraphe 4 et de l’application des paragraphes 5, 6 et 7 et sans préjudice du paragraphe 8 ;
[...]
b) pour ce qui concerne les eaux souterraines
[...]
ii) les États membres protègent, améliorent et restaurent toutes les masses d’eau souterraines, assurent un équilibre entre les captages et le renouvellement des eaux souterraines afin d’obtenir un bon état des masses d’eau souterraines, conformément aux dispositions de l’annexe V, au plus tard quinze ans après la date d’entrée en vigueur de la présente directive, sous réserve de l’application des reports déterminés conformément au paragraphe 4 et de l’application des paragraphes 5, 6 et 7 et sans préjudice du paragraphe 8 et sous réserve de l’application de l’article 11, paragraphe 3, point j) ;
[...]
4. Les échéances indiquées au paragraphe 1 peuvent être reportées aux fins d’une réalisation progressive des objectifs pour les masses d’eau, à condition que l’état de la masse d’eau concernée ne se détériore pas davantage, lorsque toutes les conditions suivantes sont réunies :
a) les États membres déterminent que toutes les améliorations nécessaires de l’état des masses d’eau ne peuvent raisonnablement être réalisées dans les délais indiqués dans ce paragraphe pour au moins une des raisons suivantes :
i) les améliorations nécessaires ne peuvent, pour des raisons de faisabilité technique, être réalisées qu’en plusieurs étapes excédant les délais indiqués ;
ii) l’achèvement des améliorations nécessaires dans les délais indiqués serait exagérément coûteux ;
iii) les conditions naturelles ne permettent pas de réaliser les améliorations de l’état des masses d’eau dans les délais prévus ;
b) le report de l’échéance et les motifs de ce report sont explicitement indiqués et expliqués dans le plan de gestion de district hydrographique requis aux termes de l’article 13 ;
c) les reports sont limités à un maximum de deux nouvelles mises à jour du plan de gestion de district hydrographique, sauf dans les cas où les conditions naturelles sont telles que les objectifs ne peuvent être réalisés dans ce délai ;
d) un résumé des mesures requises en vertu de l’article 11 qui sont jugées nécessaires pour amener progressivement les masses d’eau à leur état requis dans le délai reporté, les motifs de tout retard important dans la mise en œuvre de ces mesures et le calendrier prévu pour leur mise en œuvre sont indiqués dans le plan de gestion de district hydrographique. Un état de la mise en œuvre de ces mesures et un résumé de toute mesure additionnelle sont inclus dans les mises à jour du plan de gestion de district hydrographique.
5. Les États membres peuvent viser à réaliser des objectifs environnementaux moins stricts que ceux fixés au paragraphe 1, pour certaines masses d’eau spécifiques, lorsque celles-ci sont tellement touchées par l’activité humaine, déterminée conformément à l’article 5, paragraphe 1, ou que leur condition naturelle est telle que la réalisation de ces objectifs serait impossible ou d’un coût disproportionné, et que toutes les conditions suivantes sont réunies :
a) les besoins environnementaux et sociaux auxquels répond cette activité humaine ne peuvent être assurés par d’autres moyens constituant une option environnementale meilleure et dont le coût n’est pas disproportionné ;
b) les États membres veillent à ce que :
– les eaux de surface présentent un état écologique et chimique optimal compte tenu des incidences qui n’auraient raisonnablement pas pu être évitées à cause de la nature des activités humaines ou de la pollution,
– les eaux souterraines présentent des modifications minimales par rapport à un bon état de ces eaux compte tenu des incidences qui n’auraient raisonnablement pas pu être évitées à cause de la nature des activités humaines ou de la pollution ;
c) aucune autre détérioration de l’état des masses d’eau concernées ne se produit ;
d) les objectifs environnementaux moins stricts sont explicitement indiqués et motivés dans le plan de gestion de district hydrographique requis aux termes de l’article 13 et ces objectifs sont revus tous les six ans. »
2. La directive 2003/4/CE
5. Aux termes de l’article 7, paragraphes 1 et 2, de la directive 2003/4/CE (4) :
« 1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les autorités publiques organisent les informations environnementales en rapport avec leurs fonctions et qu’elles détiennent ou qui sont détenues pour leur compte, en vue de permettre leur diffusion active et systématique auprès du public, au moyen, notamment, des technologies de télécommunication informatique et/ou des technologies électroniques, lorsqu’elles sont disponibles.
[...]
2. Les informations qui doivent être mises à disposition et diffusées sont mises à jour le cas échéant et comprennent au moins :
[...]
f) les autorisations qui ont un impact significatif sur l’environnement, ainsi que les accords environnementaux, ou une indication de l’endroit où les informations peuvent être demandées ou trouvées dans le cadre de l’article 3 ;
[...] »
3. La directive EIE
6. L’article 1er de la directive 2011/92/UE (5) prévoit :
« 1. La présente directive concerne l’évaluation des incidences sur l’environnement des projets publics et privés susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
2. Aux fins de la présente directive, on entend par :
a) “projet” :
– la réalisation de travaux de construction ou d’autres installations ou ouvrages,
– d’autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l’exploitation des ressources du sol ;
[...]
c) “autorisation” : la décision de l’autorité ou des autorités compétentes qui ouvre le droit du maître d’ouvrage de réaliser le projet ;
[...] »
7. L’article 2, paragraphes 1 et 2, de cette directive dispose :
« 1. Les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que, avant l’octroi de l’autorisation, les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation, soient soumis à une procédure de demande d’autorisation et à une évaluation en ce qui concerne leurs incidences sur l’environnement. Ces projets sont définis à l’article 4.
2. L’évaluation des incidences sur l’environnement peut être intégrée dans les procédures existantes d’autorisation des projets dans les États membres ou, à défaut, dans d’autres procédures ou dans celles à établir pour répondre aux objectifs de la présente directive. »
8. En vertu de l’article 3, paragraphe 1, sous c), de ladite directive, l’évaluation des incidences sur l’environnement identifie, décrit et évalue de manière appropriée, en fonction de chaque cas particulier, les incidences notables et indirectes d’un projet, notamment, sur l’eau.
9. L’article 4 de cette même directive se lit ainsi :
« 1. Sous réserve de l’article 2, paragraphe 4, les projets énumérés à l’annexe I sont soumis à une évaluation, conformément aux articles 5 à 10.
2. Sous réserve de l’article 2, paragraphe 4, pour les projets énumérés à l’annexe II, les États membres déterminent si le projet doit être soumis à une évaluation conformément aux articles 5 à 10. Les États membres procèdent à cette détermination :
a) sur la base d’un examen cas par cas ;
ou
b) sur la base des seuils ou critères fixés par l’État membre.
Les États membres peuvent décider d’appliquer les deux procédures visées aux points a) et b).
[...]
4. Lorsque les États membres décident d’exiger une détermination pour les projets énumérés à l’annexe II, le maître d’ouvrage fournit des informations sur les caractéristiques du projet et sur les incidences notables qu’il est susceptible d’avoir sur l’environnement. La liste détaillée des informations à fournir est indiquée à l’annexe II.A. Le maître d’ouvrage tient compte, le cas échéant, des résultats disponibles d’autres évaluations pertinentes des incidences sur l’environnement réalisées en vertu d’actes législatifs de l’Union autres que la présente directive. Le maître d’ouvrage peut également fournir une description de toutes les caractéristiques du projet et/ou les mesures envisagées pour éviter ou prévenir ce qui aurait pu, à défaut, constituer des incidences négatives notables sur l’environnement.
5. L’autorité compétente procède à sa détermination sur la base des informations fournies par le maître d’ouvrage conformément au paragraphe 4 en tenant compte, le cas échéant, des résultats des vérifications préliminaires ou des évaluations des incidences sur l’environnement réalisées en vertu d’actes législatifs de l’Union autres que la présente directive. La détermination est mise à la disposition du public et :
a) indique, lorsqu’il a été décidé qu’une évaluation des incidences sur l’environnement était nécessaire, les raisons principales de la décision d’exiger une telle évaluation au regard des critères pertinents énumérés à l’annexe III ; ou
b) indique, lorsqu’elle dispose qu’une évaluation des incidences sur l’environnement n’est pas nécessaire, les principales raisons de ne pas exiger une telle évaluation par rapport aux critères applicables figurant à l’annexe III, ainsi que, sur proposition du maître d’ouvrage, toutes les caractéristiques du projet et/ou les mesures envisagées pour éviter ou prévenir ce qui aurait pu, à défaut, constituer des incidences négatives notables sur l’environnement.
6. Les États membres veillent à ce que l’autorité compétente procède à sa détermination aussi rapidement que possible et dans un délai ne dépassant pas 90 jours à partir de la date à laquelle le maître d’ouvrage a présenté toutes les informations requises en vertu du paragraphe 4. Dans des cas exceptionnels, par exemple liés à la nature, à la complexité, à la localisation ou à la dimension du projet, l’autorité compétente peut prolonger ce délai pour procéder à sa détermination ; dans ce cas, l’autorité compétente informe par écrit le maître d’ouvrage des raisons justifiant la prolongation et de la date à laquelle elle prévoit de procéder à sa détermination. »
10. L’article 5, paragraphes 1 et 2, de la directive EIE est rédigé dans les termes suivants :
« 1. Lorsqu’une évaluation des incidences sur l’environnement est requise, le maître d’ouvrage prépare et présente un rapport d’évaluation des incidences sur l’environnement. Les informations à fournir par le maître d’ouvrage comportent au minimum :
[...]
2. À la demande du maître d’ouvrage, l’autorité compétente, compte tenu des informations fournies par le maître d’ouvrage en particulier sur les caractéristiques spécifiques du projet, notamment la localisation et la capacité technique, et de son incidence probable sur l’environnement, rend un avis sur le champ d’application et le niveau de détail des informations à fournir par le maître d’ouvrage dans le rapport d’évaluation des incidences sur l’environnement, conformément au paragraphe 1 du présent article. L’autorité compétente consulte les autorités visées à l’article 6, paragraphe 1, avant de rendre son avis.
Les États membres peuvent également exiger que les autorités compétentes rendent un avis, tel que visé au premier alinéa, que le maître d’ouvrage le requière ou non. »
11. L’article 6 de cette directive énonce :
« 1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les autorités susceptibles d’être concernées par le projet, en raison de leurs responsabilités spécifiques en matière d’environnement ou de leurs compétences locales et régionales, aient la possibilité de donner leur avis sur les informations fournies par le maître d’ouvrage et sur la demande d’autorisation, en tenant compte, le cas échéant, des cas visés à l’article 8 bis, paragraphe 3. À cet effet, les États membres désignent les autorités à consulter, d’une manière générale ou au cas par cas. Celles-ci reçoivent les informations recueillies en vertu de l’article 5. Les modalités de cette consultation sont fixées par les États membres.
2. À un stade précoce des procédures décisionnelles en matière d’environnement visées à l’article 2, paragraphe 2, et au plus tard dès que ces informations peuvent raisonnablement être fournies, les informations suivantes sont communiquées au public par des moyens électroniques et par des avis au public ou par d’autres moyens appropriés, afin d’assurer la participation effective du public concerné aux procédures de décision :
[...]
3. Les États membres veillent à ce que soient mis, dans des délais raisonnables, à la disposition du public concerné :
[...]
c) conformément à la [directive 2003/4], les informations autres que celles visées au paragraphe 2 du présent article qui sont pertinentes pour la décision en vertu de l’article 8 de la présente directive et qui ne deviennent disponibles qu’après que le public concerné a été informé conformément au paragraphe 2 du présent article.
4. À un stade précoce de la procédure, le public concerné se voit donner des possibilités effectives de participer au processus décisionnel en matière d’environnement visé à l’article 2, paragraphe 2, et, à cet effet, il est habilité à adresser des observations et des avis, lorsque toutes les options sont envisageables, à l’autorité ou aux autorités compétentes avant que la décision concernant la demande d’autorisation ne soit prise.
5. Les modalités précises de l’information du public, par exemple, affichage dans un certain rayon ou publication dans la presse locale, et de la consultation du public concerné, par exemple, par écrit ou par enquête publique, sont déterminées par les États membres. Les États membres prennent toutes les mesures nécessaires afin de garantir que les informations pertinentes sont accessibles au public par voie électronique, au moins par l’intermédiaire d’un portail central ou de points d’accès aisément accessibles, au niveau administratif approprié.
6. Des délais raisonnables sont prévus à chacune des différentes étapes afin de laisser suffisamment de temps pour :
a) informer les autorités visées au paragraphe 1 ainsi que le public ; et
b) permettre aux autorités visées au paragraphe 1 et au public concerné de se préparer et de participer effectivement au processus décisionnel en matière d’environnement en vertu des dispositions du présent article.
7. Le délai fixé pour consulter le public concerné sur le rapport d’évaluation des incidences sur l’environnement visé à l’article 5, paragraphe 1, ne peut être inférieur à 30 jours. »
12. L’article 7 de ladite directive dispose :
« 1. Lorsqu’un État membre constate qu’un projet est susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement d’un autre État membre ou lorsqu’un État membre susceptible d’être affecté de manière notable le demande, l’État membre sur le territoire duquel il est envisagé de réaliser le projet transmet à l’État membre affecté, le plus rapidement possible et au plus tard au moment où il informe son propre public, notamment :
a) une description du projet, accompagnée de toute information disponible quant à ses incidences transfrontalières éventuelles ;
b) des informations quant à la nature de la décision susceptible d’être prise.
L’État membre sur le territoire duquel il est envisagé de réaliser le projet donne à l’autre État membre un délai raisonnable pour indiquer s’il souhaite participer aux procédures décisionnelles en matière d’environnement visées à l’article 2, paragraphe 2, et il peut inclure les informations visées au paragraphe 2 du présent article.
2. Si un État membre qui reçoit des informations conformément au paragraphe 1 indique qu’il a l’intention de participer aux procédures décisionnelles en matière d’environnement visées à l’article 2, paragraphe 2, l’État membre sur le territoire duquel il est envisagé de réaliser le projet transmet à l’État membre affecté, s’il ne l’a pas encore fait, l’information devant être transmise en vertu de l’article 6, paragraphe 2, et mise à disposition en vertu de l’article 6, paragraphe 3, points a) et b).
[...]
5. Les modalités précises de mise en œuvre des paragraphes 1 à 4 du présent article, y compris la fixation de délais pour les consultations, sont déterminées par les États membres concernés, sur la base des modalités et des délais visés à l’article 6, paragraphes 5 à 7, et permettent au public concerné sur le territoire de l’État membre affecté de participer de manière effective au processus décisionnel en matière d’environnement visé à l’article 2, paragraphe 2, en ce qui concerne le projet en question. »
13. L’article 8 de cette même directive prévoit :
« Le résultat des consultations et les informations recueillies conformément aux articles 5 à 7 sont dûment pris en compte dans le cadre de la procédure d’autorisation. »
14. Aux termes de l’article 8 bis de la directive EIE :
« 1. La décision d’accorder l’autorisation comprend au moins les informations suivantes :
[...]
b) les éventuelles conditions environnementales jointes à la décision, une description de toutes les caractéristiques du projet et/ou mesures envisagées pour éviter, prévenir ou réduire et, si possible, compenser des incidences négatives notables sur l’environnement, ainsi que, le cas échéant, des mesures de suivi.
[...]
3. Si les États membres font usage des procédures visées à l’article 2, paragraphe 2, autres que les procédures d’autorisation, les exigences des paragraphes 1 et 2 du présent article, le cas échéant, sont réputées respectées dès lors qu’une décision prise dans le cadre de ces procédures comprend les informations visées auxdits paragraphes et que des mécanismes permettant de respecter les exigences du paragraphe 6 du présent article sont en place.
[...] »
15. L’article 9 de cette directive est rédigé comme suit :
« 1. Lorsqu’une décision d’accorder ou de refuser une autorisation a été prise, la ou les autorités compétentes en informent rapidement le public et les autorités visées à l’article 6, paragraphe 1, conformément aux procédures nationales, et veillent à ce que les informations suivantes soient mises à la disposition du public et des autorités visées à l’article 6, paragraphe 1, compte tenu, le cas échéant, des cas visés à l’article 8 bis, paragraphe 3 :
a) la teneur de la décision et les conditions dont la décision est éventuellement assortie, comme visé à l’article 8 bis, paragraphes 1 et 2 ;
b) les principales raisons et considérations sur lesquelles la décision est fondée, y compris l’information sur le processus de participation du public. Ces informations comprennent également le résumé des résultats des consultations et des informations recueillies conformément aux articles 5 à 7 et de la façon dont ces résultats ont été repris ou pris en compte par ailleurs, en particulier les commentaires reçus de l’État membre affecté visés à l’article 7.
2. La ou les autorités compétentes informent tout État membre qui a été consulté conformément à l’article 7, en lui transmettant les informations visées au paragraphe 1 du présent article.
Les États membres consultés veillent à ce que ces informations soient mises, d’une manière appropriée, à la disposition du public concerné sur leur propre territoire. »
16. L’article 11, paragraphes 1 et 2, de ladite directive dispose :
« 1. Les États membres veillent, conformément à leur cadre juridique en la matière, à ce que les membres du public concerné :
a) ayant un intérêt suffisant pour agir, ou sinon
b) faisant valoir une atteinte à un droit, lorsque le droit administratif procédural d’un État membre impose une telle condition,
puissent former un recours devant une instance juridictionnelle ou un autre organe indépendant et impartial établi par la loi pour contester la légalité, quant au fond ou à la procédure, des décisions, des actes ou omissions relevant des dispositions de la présente directive relatives à la participation du public.
2. Les États membres déterminent à quel stade les décisions, actes ou omissions peuvent être contestés. »
17. L’annexe I de la directive EIE, intitulée « Projets visés à l’article 4, paragraphe 1 », mentionne, à son point 19, les « [c]arrières et exploitations minières à ciel ouvert lorsque la surface du site dépasse 25 hectares ou, pour les tourbières, 150 hectares », et, à son point 24, « [t]oute modification ou extension des projets énumérés dans la présente annexe qui répond en elle-même aux seuils éventuels, qui y sont énoncés ».
18. L’annexe II de cette directive, intitulée « Projets visés à l’article 4, paragraphe 2 », mentionne, à son point 2, sous a), les « [c]arrières, exploitations minières à ciel ouvert et tourbières (projets non visés à l’annexe I) », à son point 2, sous e), les « [i]nstallations industrielles de surface pour l’extraction de charbon, de pétrole, de gaz naturel et de minerais, ainsi que de schiste bitumineux », et, à son point 13, sous a), « [t]oute modification ou extension des projets figurant à l’annexe I ou à la présente annexe, déjà autorisés, réalisés ou en cours de réalisation, qui peut avoir des incidences négatives importantes sur l’environnement (modification ou extension ne figurant pas à l’annexe I) ».
B. Le droit polonais
1. La loi relative aux informations sur l’environnement
19. L’article 72, paragraphes 1 et 2, de l’ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (loi relative à la mise à disposition d’informations sur l’environnement et sur sa protection, sur la participation du public à la protection de l’environnement et sur l’évaluation des incidences sur l’environnement), du 3 octobre 2008 (Dz. U. no 199, position 1227, ci‑après la « loi relative aux informations sur l’environnement »), dispose :
« 1. La décision sur les conditions environnementales est adoptée avant l’obtention :
[...]
4) [...] de la concession pour l’extraction de minéraux dans les gisements [...] ;
[...]
2. L’exigence d’une décision relative aux conditions environnementales ne s’applique pas aux modifications :
[...]
2) d’une concession ou d’une décision visée au paragraphe 1, points 4 et 5, dont :
[...]
k) la prolongation unique jusqu’à 6 ans de la validité d’une concession pour l’extraction de lignite si la prolongation de la concession est motivée par une gestion rationnelle du gisement sans extension de la portée de la concession,
[...] »
2. Le code minier
20. L’article 33 de l’ustawa Prawo geologiczne i górnicze (loi établissant le code géologique et le code minier), du 9 juin 2011 (Dz. U. no 163, position 981, ci‑après le « code minier »), prévoit :
« [...] Dans la mesure où, avant l’octroi d’une concession, a été adoptée une décision fixant les conditions relatives à la protection de l’environnement, et ce sur la base d’une procédure avec la participation du public, les dispositions relatives à la participation d’organisations publiques ne s’appliquent pas à la procédure d’octroi d’une concession. »
3. La loi relative à la procédure administrative
21. Aux termes de l’article 50, paragraphe 1, de l’ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (loi relative à la procédure administrative), du 30 août 2002 (Dz. U. no 153, position 1270) :
« A qualité pour introduire un recours toute personne qui y a un intérêt juridique, le ministère public, le Médiateur, le Médiateur des enfants et tout organisme public dans le cadre de son activité légale dans des affaires en rapport avec les intérêts de tiers, s’ils ont participé à la procédure administrative. »
22. Dans son mémoire en défense, la République de Pologne fait état de certaines modifications de sa législation visée aux points précédents, introduites par la loi du 30 mars 2021 modifiant la loi relative aux informations sur l’environnement. Ces modifications auraient vocation à faciliter l’exercice par le public concerné des droits prévus à l’article 11 de la directive EIE. Ce public pourrait désormais obtenir des informations relatives à l’adoption de certaines décisions sans devoir saisir l’organe qui les a adoptées. Le public aurait obtenu de nouveaux droits de recours contre les autorisations octroyées après une procédure et une décision portant sur les conditions environnementales, auxquelles il a participé. L’article 33 du code minier aurait été modifié afin que les nouveaux droits découlant de la loi relative aux informations sur l’environnement s’appliquent également à une procédure d’octroi d’une autorisation, menée en application de ce code, qui a été précédée d’une décision relative aux conditions environnementales.
III. Les antécédents du litige et la procédure précontentieuse
23. La mine de lignite à ciel ouvert de Turów est située sur le territoire polonais, à proximité des frontières de la République tchèque et de la République fédérale d’Allemagne.
24. Le 27 avril 1994, les autorités polonaises compétentes ont, par l’autorisation no 65/94, octroyé à PGE Elektrownia Bełchatów S.A., devenue PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. (ci‑après l’« opérateur »), une concession d’exploitation minière de cette mine pour une durée de 26 ans, soit jusqu’au 30 avril 2020.
25. Le 2 mars 2015, l’opérateur a demandé au directeur régional de la protection de l’environnement de Wrocław (Pologne) une décision relative aux conditions environnementales pour la réalisation du projet défini comme étant la prolongation de l’exploitation du filon de lignite de Turów jusqu’en 2044. Tant la République tchèque que la République fédérale d’Allemagne ont participé à la procédure de consultation déclenchée par cette demande.
26. Le 24 octobre 2019, l’opérateur a introduit une demande de prolongation de cette concession pour une durée de six ans, au titre de l’article 72, paragraphe 2, point 2, sous k), de la loi relative aux informations sur l’environnement.
27. Le 21 janvier 2020, le directeur régional de la protection de l’environnement de Wrocław a adopté la décision relative à l’évaluation des incidences de certains projets sur l’environnement (ci-après la « décision EIE ») et, le 23 janvier 2020, a déclaré cette décision immédiatement exécutoire. Le 24 janvier 2020, l’opérateur a joint la décision EIE à la demande de prolongation de la concession d’exploitation minière introduite le 24 octobre 2019.
28. Par décision du 20 mars 2020, le ministre du Climat de la République de Pologne a accordé l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026 (ci‑après la « décision 2026 »).
29. Plusieurs personnes tchèques, dont des organisations non gouvernementales, ont introduit des réclamations administratives ou des recours contre les décisions mentionnées aux deux points précédents.
30. Considérant que, en ayant accordé cette autorisation, la République de Pologne avait violé le droit de l’Union à plusieurs égards, la République tchèque a, le 30 septembre 2020, saisi la Commission, conformément à l’article 259 TFUE.
31. Le 30 octobre 2020, la République de Pologne a communiqué ses observations. Le 13 novembre 2020, ces deux États membres ont été entendus en leurs observations orales lors d’une audition organisée par la Commission.
32. Le 17 décembre 2020, la Commission a émis un avis motivé, dans lequel elle reprochait à la République de Pologne plusieurs manquements au droit de l’Union. En particulier, la Commission a considéré que, en ayant adopté l’article 72, paragraphe 2, point 2, sous k), de la loi relative aux informations sur l’environnement permettant de prolonger jusqu’à six ans une autorisation d’extraction de lignite sans procéder à une évaluation des incidences sur l’environnement, cet État membre avait violé l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive EIE.
33. Le 28 avril 2021, la décision de prolonger la validité de l’autorisation no 65/94 jusqu’en 2044 (ci‑après la « décision 2044 ») a été adoptée.
IV. La procédure devant la Cour et les conclusions des parties
34. Le 26 février 2021, la République tchèque a introduit le présent recours en manquement. La République de Pologne conclut au rejet du recours et à la condamnation de la République tchèque aux dépens.
35. Saisie d’une demande de mesures provisoires de la République tchèque, la vice-présidente de la Cour a, par ordonnance du 21 mai 2021 (6), ordonné à la République de Pologne de cesser, immédiatement et jusqu’au prononcé de l’arrêt qui mettrait fin à l’affaire C‑121/21, les activités d’extraction de lignite dans la mine de Turów.
36. Par décision du 1er juillet 2021, le président de la Cour a admis la Commission à intervenir au soutien des conclusions de la République tchèque.
37. Par décision du 14 juillet 2021, le président de la Cour a fait droit à la demande de la République de Pologne de soumettre le présent recours à la procédure accélérée au titre de l’article 133 du règlement de procédure de la Cour.
38. Par lettres du greffe de la Cour du 20 juillet 2021, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 62, paragraphe 1, du règlement de procédure, la République de Pologne a été invitée à prendre position sur l’avis motivé de la Commission et il a été demandé à cette institution de produire ledit avis dans la langue de procédure, le polonais, ainsi que de prendre position sur certaines conclusions figurant dans la requête. Les destinataires de ces demandes y ont dûment répondu.
39. Saisie d’une demande de mesures provisoires de la République tchèque, la vice-présidente de la Cour a, par ordonnance du 20 septembre 2021 (7), condamné la République de Pologne à payer à la Commission une astreinte de 500 000 euros par jour, à compter de la date de notification de cette ordonnance audit État membre et jusqu’à ce que ce dernier respecte l’ordonnance de la vice-présidente de la Cour du 21 mai 2021. Par cette même décision, la vice-présidente a rejeté la demande de la République de Pologne fondée sur l’article 163 du règlement de procédure et tendant à ce que ladite ordonnance soit rapportée.
40. Une audience de plaidoirie s’est tenue le 9 novembre 2021, en présence de la République tchèque, de la République de Pologne et de la Commission, dûment représentées.
41. Lors de l’audience, interrogée sur ce point, la République tchèque a précisé qu’elle maintenait sa demande relative à la cessation des manquements allégués.
V. Analyse juridique
A. Observations préliminaires
42. Avant d’entamer l’examen individuel des moyens invoqués par la République tchèque, j’estime nécessaire de rappeler les règles communes qui régissent la procédure du recours en manquement au titre des articles 258 et 259 TFUE dont l’objectif consiste à faire constater et à faire cesser le comportement d’un État membre qui viole le droit de l’Union (8). À cet égard, il importe d’observer que, malgré les différences ponctuelles qui existent au niveau de la procédure, en fonction de la partie requérante ayant initié le recours en manquement – la Commission ou un État membre –, il y a des règles communes auxquelles les parties sont soumises sans exception, parmi lesquelles figurent celles concernant la charge de la preuve ainsi que celles liées à la date de référence pour apprécier l’existence d’un manquement dans un cas déterminé.
43. L’évocation desdites règles me semble particulièrement pertinente dans le cadre de la présente analyse, compte tenu de la complexité factuelle que revêt la présente affaire ainsi que du fait que les manquements allégués par la République tchèque concernent une multitude d’aspects relevant de l’ordre juridique polonais, à savoir l’adoption d’actes législatifs, mais aussi de décisions administratives, qui ont été modifiés au fil du temps. L’application de ces règles communes a pour objet de garantir un examen précis et cohérent de la conformité desdits actes nationaux avec le droit de l’Union dont tous les États membres sont tenus de respecter la primauté (9).
1. Les règles relatives à la charge de la preuve dans le cadre d’un recours en manquement
44. Dans la mesure où la procédure devant la Cour dans le cadre d’un recours en manquement au titre des articles 258 et 259 TFUE est caractérisée par le principe du contradictoire, il incombe à la partie requérante d’établir l’existence du manquement allégué en apportant à la Cour les éléments nécessaires à la vérification par celle-ci de l’existence de ce manquement. Aucune distinction en termes procéduraux ne saurait donc être opérée en ce qui concerne le traitement des deux modalités prévues dans les traités (10).
45. En outre, il résulte de l’article 120, sous c), du règlement de procédure de la Cour et de la jurisprudence relative à cette disposition que toute requête introductive d’instance doit indiquer l’objet du litige ainsi que l’exposé sommaire des moyens et que cette indication doit être suffisamment claire et précise pour permettre à la partie défenderesse de préparer sa défense et à la Cour d’exercer son contrôle. Il en découle que les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels un recours est fondé doivent ressortir de façon cohérente et compréhensible du texte de la requête elle-même et que les conclusions de cette dernière doivent être formulées de manière non équivoque afin d’éviter que la Cour ne statue ultra petita ou bien n’omette de statuer sur un moyen (11). Il incombe en revanche à l’État membre défendeur de contester de manière substantielle et détaillée les données présentées et les conséquences qui en découlent (12).
46. Les arguments présentés par les parties dans la présente affaire seront dès lors soumis à un examen rigoureux à la lumière des règles de la charge de la preuve que je viens d’exposer au point précédent.
2. La date de référence pour apprécier l’existence un manquement
47. Un autre aspect essentiel à prendre en compte dans le cadre de l’examen concerne la date de référence pour apprécier l’existence d’un manquement. Il ressort d’une jurisprudence constante de la Cour que, en ce qui concerne la procédure prévue à l’article 258 TFUE, la date de référence se situe à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé émis par la Commission en vertu de cette disposition. La nécessité de s’appuyer sur une telle date de référence pour apprécier l’existence d’un manquement est particulièrement évidente dans les cas de figure où les circonstances de l’affaire ont évolué au cours de la procédure, très souvent à la suite de l’intervention de l’État membre infracteur même, par exemple à la suite d’une modification de la législation nationale considérée contraire au droit de l’Union.
48. Il convient de fixer une date de référence à un stade déterminé de la procédure afin d’éviter que le recours en manquement devienne sans objet en raison d’un tel changement des circonstances. La nécessité de déterminer clairement l’objet du litige est évidente si l’on prend en compte l’objectif du recours en manquement, à savoir permettre à la Cour d’établir une violation du droit de l’Union par un État membre. De surcroît, cette approche a l’avantage de garantir que les droits procéduraux des États membres soient respectés lorsque la Commission intervient afin de mettre fin à une telle violation du droit de l’Union, ce qui serait difficile si les États membres étaient obligés, dans leur défense, de prendre position sur toute modification de l’objet du litige produite par un changement des circonstances.
49. Il est évident qu’une application directe de cette jurisprudence à la procédure prévue à l’article 259 TFUE n’est pas envisageable, étant donné que c’est l’État membre lui-même – et non la Commission – qui entame la procédure. La question se pose donc de savoir quelle est la date de référence pour apprécier l’existence du manquement dans le cadre d’une telle procédure. À cet égard, il convient de relever que la saisine préalable de la Commission, prévue au deuxième alinéa dudit article, constitue une exigence procédurale afin de pouvoir introduire postérieurement un recours devant la Cour. En effet, il ne faut pas oublier l’importance que revêt cette étape de la procédure, compte tenu des conséquences juridiques qu’elle produit, à savoir l’obligation pour la Commission d’entendre les deux parties qui doivent présenter leurs observations écrites et orales, ainsi que le début du délai de trois mois à partir duquel l’État membre peut saisir la Cour au cas où la Commission n’aurait pas émis son avis motivé.
50. Le respect du principe du contradictoire qui caractérise cette étape de la procédure, comme l’indique expressément le troisième alinéa dudit article, me semble exiger que tous les griefs fondés sur une prétendue violation du droit de l’Union et tous les éléments de preuve y afférents soient déjà présentés par l’État membre requérant dans sa lettre de saisine de la Commission. Par ailleurs, il doit en ressortir clairement que l’État membre requérant envisage d’introduire un recours au titre de l’article 259 TFUE et non pas simplement de demander à la Commission d’engager la procédure au titre de l’article 258 TFUE. Il résulte de ce qui précède que c’est à ce stade de la procédure que l’objet du litige est défini (13).
51. Dans la mesure où l’État membre requérant, premièrement, n’est pas lié aux constatations faites par la Commission dans son avis motivé et, deuxièmement, n’est pas obligé de passer par d’autres étapes de la procédure – à la différence de la Commission dans le cadre d’un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE –, il me semble logique de fixer la date de la saisine de la Commission par l’État membre requérant comme date de référence pour apprécier l’existence du manquement, au sens du droit procédural (14). Une application analogue de la jurisprudence de la Cour, tout en tenant compte des spécificités de la procédure prévue à l’article 259 TFUE, me semble d’autant plus appropriée qu’une telle approche est requise par les mêmes considérations relatives à la procédure visée à l’article 258 TFUE et évoquées aux points précédents, à savoir la nécessité d’identifier de manière suffisamment précise l’objet du litige indépendamment d’un changement éventuel des circonstances, ainsi que l’obligation de respecter les droits procéduraux des États membres.
52. Pour les raisons exposées ci-dessus, il me semble que l’objet du présent litige doit se limiter, en principe, à la situation législative et administrative existante au moment de la saisine de la Commission par la République tchèque. Cela n’exclut pas que certains faits postérieurs à cette date puissent être également considérés comme pertinents. Toutefois, je tiens à rappeler que, conformément à la jurisprudence de la Cour, cette prise en considération de faits postérieurs n’est qu’exceptionnellement possible, à savoir lorsque ces faits sont de même nature que le comportement reproché ou ne changent pas substantiellement l’essence de l’élément reproché (15). Cette jurisprudence se fonde sur l’argument logique selon lequel un État membre ne saurait se soustraire à une action fondée sur la violation du droit de l’Union par une astuce formelle, c’est-à-dire en modifiant la législation ou en adoptant une nouvelle décision qui, cependant, continue de contenir les mêmes éléments contraires au droit de l’Union.
B. Sur le premier moyen, tiré d’une violation de l’article 4, paragraphes 1, 2, 4 et 6, de l’article 5, paragraphes 1 et 2, ainsi que des articles 6 à 9 de la directive EIE (prolongation pour une durée de six ans de l’autorisation d’extraire du lignite sans procéder à une évaluation des incidences sur l’environnement)
1. Arguments des parties
53. Par son premier moyen, la République tchèque soutient que, en excluant toute évaluation des incidences sur l’environnement dans le cas d’une prolongation unique de six ans d’une autorisation d’exploitation minière, l’article 72, paragraphe 2, point 2, sous k), de la loi relative aux informations sur l’environnement enfreint l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive EIE dans la mesure où il permet d’accorder une telle prolongation sans entreprendre soit une évaluation complète des incidences sur l’environnement, soit la procédure dite de « vérification préliminaire », telles que prévues à ces dispositions. En outre, cette absence d’évaluation aurait pour conséquence que le public concerné et, le cas échéant, les États membres voisins, dont le territoire peut être affecté par le projet, soient exclus de la participation aux procédures prévues à l’article 4, paragraphes 4 à 6, et aux articles 5 à 9 de cette directive.
54. Selon cet État membre, ladite disposition du droit polonais a manifestement été utilisée pour prolonger les concessions octroyées pour l’extraction de lignite dans deux autres mines en Pologne. Elle aurait en réalité servi de fondement pour l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026 à Turów.
55. La République de Pologne considère que ce moyen est devenu sans objet, dès lors que, le 28 avril 2021, la décision 2044 a été adoptée. En raison de sa durée, cette dernière n’aurait pu être adoptée sur le fondement de l’article 72, paragraphe 2, point 2, sous k), de la loi relative aux informations sur l’environnement. De plus, la décision 2044 aurait été adoptée sur le fondement de la décision EIE, que l’opérateur aurait jointe à sa demande.
56. Selon l’État membre défendeur, ledit moyen est, en outre, manifestement infondé. À titre liminaire, cet État estime qu’il ressort des conclusions de la requête que la portée du recours est limitée à la question de la validité de l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026 et ne concerne donc l’incompatibilité du droit polonais avec la directive EIE que dans la mesure où ce droit a été appliqué concrètement dans le cadre de cette autorisation.
57. Or, ledit État membre affirme que l’article 72, paragraphe 2, point 2, sous k), de la loi relative aux informations sur l’environnement n’a pas été appliqué lors de l’adoption de ladite autorisation, dès lors que l’autorité concédante avait l’obligation, aux fins de cette adoption, de prendre en considération la décision EIE en raison de la possibilité que le projet visé ait une incidence substantielle sur l’environnement, ainsi que cette autorité l’a expliqué dans la motivation de cette même autorisation.
58. À cet égard, la République de Pologne relève que, en droit polonais, l’adoption d’une « autorisation » au sens de l’article 1er, paragraphe 2, sous c), de la directive EIE est une procédure comportant plusieurs étapes dont l’adoption d’une décision relative aux conditions environnementales. Cette dernière décision lierait les organes adoptant des décisions d’investissement ultérieures. Elle lierait également directement l’opérateur, tout comme l’autorisation elle-même, de sorte que, contrairement à la prémisse sur laquelle la République tchèque se fonde, il ne serait pas nécessaire qu’elle soit incorporée dans cette autorisation.
59. En l’occurrence, la décision EIE, que l’opérateur avait demandée pour la réalisation du projet défini comme étant la poursuite de l’exploitation du filon de lignite dans la mine de Turów jusqu’en 2044, aurait été adoptée le 21 janvier 2020, au terme des consultations et avec la participation du public prévues par la directive EIE. Le 24 janvier 2020, elle aurait été jointe à la demande de prolongation de la concession d’exploitation minière pour une durée de six ans. Or, l’octroi d’une autorisation pour une période plus courte que la période prévue dans la décision EIE serait permis en droit polonais et serait, en outre, conforme au principe a maiori ad minus. Par conséquent, l’octroi de l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026 aurait été précédé d’une évaluation des incidences sur l’environnement et, de ce fait, n’aurait pas entraîné la violation des dispositions de la directive EIE invoquées dans le premier moyen.
2. Appréciation
a) Sur la violation de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive EIE
60. Par son premier moyen, la République tchèque invoque, en particulier, une violation de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive EIE en ce que l’article 72, paragraphe 2, point 2, sous k), de la loi relative aux informations sur l’environnement exclut une évaluation des incidences sur l’environnement dans le cas d’une prolongation unique de six ans d’une autorisation d’exploitation minière.
61. Il convient de préciser d’emblée que ce moyen concerne l’adoption d’un acte législatif et non pas une pratique administrative. Dès lors, contrairement à ce que suggère la République de Pologne, l’application de la base juridique, mentionnée au point précédent, à un cas spécifique n’est pas en cause. Par conséquent, l’argument avancé par celle-ci selon lequel le moyen serait manifestement infondé du fait que ladite disposition nationale n’aurait pas été appliquée lors de l’adoption de l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026 à Turów me semble dénué de pertinence.
62. La question juridique au cœur de l’examen de ce moyen est plutôt celle de déterminer si un État membre peut, par voie législative, autoriser les autorités compétentes à s’abstenir de prendre une série de mesures administratives liées à l’autorisation de projets d’exploitation minière. Afin de répondre à cette question, il est nécessaire d’établir, tout d’abord, si le droit de l’Union, en l’espèce la directive EIE, impose à l’État membre l’obligation d’adopter de telles mesures administratives. Dans l’affirmative, l’État membre aurait sans doute manqué à ses obligations.
63. À cet égard, il convient de rappeler que des « projets », au sens de l’article 1er, paragraphe 2, sous a), de la directive EIE, doivent, avant d’être autorisés, être soumis à une évaluation de leurs incidences sur l’environnement en vertu de l’article 2, paragraphe 1, de cette directive, lorsqu’ils sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation. En effet, l’article 2, paragraphe 1, de la directive EIE exige non pas que tout projet susceptible d’avoir une incidence notable sur l’environnement soit soumis à la procédure d’évaluation que cette directive prévoit, mais que seuls doivent l’être ceux qui sont mentionnés à l’article 4 de cette directive, lequel renvoie aux projets énumérés aux annexes I et II de celle-ci.
64. Il résulte d’une lecture combinée de l’article 2, paragraphe 1, et de l’article 4, paragraphe 1, de la directive EIE que les projets qui relèvent de l’annexe I de cette directive présentent, par nature, un risque d’incidences notables sur l’environnement et doivent impérativement faire l’objet d’une évaluation de leurs incidences environnementales. Dans ce contexte, il importe de faire observer, en premier lieu, que l’article 1er, paragraphe 2, sous c), de cette directive fait référence à la notion d’« autorisation », la définissant comme « la décision de l’autorité ou des autorités compétentes qui ouvre le droit du maître d’ouvrage de réaliser le projet ». En deuxième lieu, il y a lieu d’attirer l’attention sur le fait que le point 19 de l’annexe I mentionne les « carrières et exploitations minières à ciel ouvert lorsque la surface du site dépasse 25 hectares », c’est-à-dire des exploitations minières ayant une superficie semblable à celle de la mine de Turów. Le point 24 de cette annexe est important aux fins de l’analyse dans la mesure où il prévoit que doit être soumise à la procédure d’évaluation susmentionnée « [t]oute modification ou extension des projets énumérés dans la présente annexe qui répond en elle-même aux seuils éventuels, qui y sont énoncés » (mise en italique par mes soins). En d’autres termes, la directive EIE ne se limite pas à imposer l’exigence d’effectuer une évaluation des incidences sur l’environnement lorsque l’autorisation initiale d’un projet doit être prise, mais s’applique également à certaines décisions y afférentes.
65. L’article 72, paragraphe 2, point 2, sous k), de la loi relative aux informations sur l’environnement, qui fait l’objet du premier moyen, est susceptible de relever du champ d’application du point 24 de l’annexe I de la directive EIE, dans la mesure où cette disposition nationale concerne la prolongation d’une autorisation d’exploitation minière. Se pose ainsi la question de savoir si une telle « prolongation d’une autorisation » peut être comprise comme l’« extension d’un projet » au sens de la directive EIE. En principe, sur la base d’une simple interprétation littérale, le terme « extension » pourrait être compris dans le sens d’une « augmentation de l’ampleur territoriale » aussi bien que d’une « prolongation dans le temps » d’un projet déterminé.
66. À mon avis, il doit être clairement répondu par l’affirmative à cette question. Ainsi que la Cour l’a jugé dans l’arrêt Inter-Environnement Wallonie et Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (16), des mesures ayant pour effet de prolonger la durée de l’autorisation d’un projet figurant déjà à l’annexe I de la directive EIE relèvent du point 24 de cette annexe. Il ressort de cet arrêt que la règle énoncée à l’article 4, paragraphe 1, de la directive EIE trouve à s’appliquer même si la prolongation de la durée de l’autorisation en cause ne dépasse pas les dix ans (17), comme c’est précisément le cas visé par la législation polonaise en cause. Il s’ensuit que la prolongation unique de six ans d’une autorisation d’exploitation minière constitue un projet qui, conformément à l’article 4, paragraphe 1, de la directive EIE, requiert une évaluation quant à ses incidences sur l’environnement.
67. Eu égard à ce qui précède, il y a lieu de constater que l’article 72, paragraphe 2, point 2, sous k), de la loi relative aux informations sur l’environnement n’est pas conforme au droit de l’Union dans la mesure où cette disposition nationale prévoit exactement le contraire de ce qu’exige l’article 4, paragraphe 1, de la directive EIE.
68. Il convient d’examiner ensuite s’il existe également une violation de l’article 4, paragraphe 2, de la directive EIE.
69. À cet égard, il importe de noter, en premier lieu, que cette disposition contient une référence à l’annexe II, qui mentionne au point 2, sous a), parmi les projets susceptibles de faire l’objet d’une évaluation des incidences sur l’environnement, les « carrières » et les « exploitations minières à ciel ouvert » pour autant qu’il s’agisse de « projets non visés à l’annexe I ». Or, comme je viens de l’expliquer, les exploitations minières ayant une surface semblable à celle de la mine de Turów sont déjà visées à l’annexe I. Par conséquent, ce type d’exploitations minières relève déjà du champ d’application de l’article 4, paragraphe 1, de la directive EIE, ce qui a pour conséquence que, au moins en ce qui concerne cette catégorie d’exploitations minières, le recours à l’article 4, paragraphe 2, de cette directive est exclu.
70. Cela étant dit, l’article 4, paragraphe 2, de la directive EIE me semble néanmoins pertinent pour ce qui est des exploitations minières se trouvant en dessous du seuil fixé au point 19 de l’annexe I, c’est-à-dire celles ayant une surface de moins de 25 hectares. En effet, il semble que la législation polonaise en cause vise également à réglementer la gestion de projets d’une surface plus réduite. Dans ce contexte, on observera que l’article 72, paragraphe 2, point 2, sous k), de la loi relative aux informations sur l’environnement est, d’une part, formulé dans des termes assez généraux en ce qui concerne le type de projets exonérés de l’obligation de faire l’objet d’une évaluation de leurs incidences sur l’environnement et, d’autre part, n’opère pas du tout la même distinction que la directive EIE entre les projets qui doivent et ceux qui sont éventuellement susceptibles d’être soumis à une telle évaluation. Il y a donc lieu de retenir à ce stade de l’examen que le champ d’application de cette disposition nationale est très ample.
71. Il importe d’observer, en second lieu, que l’article 4, paragraphe 2, de la directive EIE autorise expressément les États membres à déterminer eux-mêmes si le projet en cause doit être soumis à une évaluation des incidences sur l’environnement (18). Conformément au considérant 9 de cette directive, « [d]es projets appartenant à d’autres classes », c’est-à-dire les projets énumérés à l’annexe II, « n’ont pas nécessairement des incidences notables sur l’environnement dans tous les cas », ce qui implique que lesdits projets ne sont soumis à une évaluation que « lorsque les États membres considèrent qu’ils sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement » (mise en italique par mes soins). Ainsi qu’il ressort de l’article 4, paragraphe 2, de cette directive, les États membres procèdent à cette détermination sur la base d’un examen au cas par cas ou sur la base des seuils ou critères fixés par l’État membre. Les États membres peuvent décider d’appliquer les deux procédures mentionnées. L’article 4, paragraphe 3, exige qu’il soit tenu compte des critères de sélection pertinents fixés à l’annexe III pour l’examen au cas par cas ou la fixation des seuils ou critères. Ces observations montrent clairement que les États membres disposent d’une marge d’appréciation importante dans le cadre de la transposition de cette disposition en droit national.
72. Toutefois, il ne faut pas oublier, dans le présent contexte, que si l’article 4, paragraphe 2, de la directive EIE confère à l’autorité compétente une certaine liberté pour apprécier si un projet déterminé doit être soumis à une évaluation ou non, il ressort d’une jurisprudence constante de la Cour (19) que cette marge d’appréciation trouve ses limites dans l’obligation, énoncée à l’article 2, paragraphe 1, de la directive EIE, de soumettre, avant l’octroi d’une autorisation, à une « étude d’incidences » les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation. Ainsi, un État membre qui fixerait des critères ou des seuils sans prendre en considération la localisation des projets ou qui fixerait ceux‑ci à un niveau tel que, en pratique, la totalité d’un type de projets serait d’avance soustraite à l’obligation de réaliser une évaluation des incidences outrepasserait la marge d’appréciation dont il dispose.
73. Selon la Cour, le fait que l’État membre dispose de la marge d’appréciation ne suffit pas à lui seul pour exclure un projet déterminé de la procédure d’évaluation au sens de la directive EIE. S’il en était autrement, la marge d’appréciation reconnue aux États membres par l’article 4, paragraphe 2, de cette directive pourrait être utilisée par ces derniers pour faire échapper un projet spécifique à l’obligation d’évaluation, alors qu’en raison de sa nature, de sa dimension ou de sa localisation ledit projet pourrait avoir des incidences notables sur l’environnement. Par conséquent, quelle que soit la méthode retenue par un État membre pour déterminer si un projet spécifique nécessite ou non une évaluation, à savoir la désignation d’un projet spécifique par la voie législative ou à la suite d’un examen individuel du projet, cette méthode ne doit pas porter atteinte à l’objectif de la directive EIE, qui vise à ne soustraire à l’évaluation aucun projet susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement, au sens de cette directive, sauf si le projet spécifique exclu pouvait être considéré sur la base d’une appréciation globale comme n’étant pas susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement (20).
74. Ces considérations valent encore davantage pour les mesures nationales qui visent des classes entières de projets. Plus concrètement, la Cour a considéré que l’article 4, paragraphe 2, de la directive EIE ne confère pas aux États membres le pouvoir d’« exclure globalement et définitivement » de la possibilité d’une évaluation une ou plusieurs des classes de projets visées par cette disposition, car les critères et/ou les seuils en cause n’ont pas pour but de soustraire d’avance à l’obligation d’une évaluation certaines classes entières des projets énumérés à l’annexe II, dont la réalisation peut être envisagée sur le territoire d’un État membre, mais uniquement de faciliter l’appréciation des caractéristiques concrètes que présente un projet en vue de déterminer s’il est soumis à ladite obligation (21).
75. La question qui se pose dans le présent contexte est donc de savoir si la législation polonaise en cause exige d’effectuer une « étude d’incidence », telle que prévue dans la jurisprudence de la Cour, lorsqu’une telle approche apparaît justifiée compte tenu des caractéristiques de certains projets, plus concrètement, en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation. J’estime qu’il doit être clairement répondu par la négative à cette question, étant donné que l’article 72, paragraphe 2, point 2, sous k), de la loi relative aux informations sur l’environnement s’applique de manière indiscriminée à toutes les exploitations minières. Dans la mesure où cette disposition nationale a pour effet d’exempter de manière globale et définitive l’intégralité des exploitations minières de l’obligation de se soumettre à une telle « étude d’incidence », sans qu’il soit dûment tenu compte des caractéristiques inhérentes à chaque projet, susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, elle doit être considérée comme incompatible avec les exigences combinées de l’article 4, paragraphe 2, et l’article 2, paragraphe 1, de la directive EIE, tels qu’interprétés dans la jurisprudence.
76. Ce constat vaut également pour l’impossibilité apparente de soumettre des exploitations minières appartenant à d’« autres classes » de projets au sens du considérant 9 de la directive EIE soit à un examen au cas par cas, soit à une appréciation à l’aide de seuils ou de critères de sélection adéquats, comme le prescrit l’article 4, paragraphe 2, sous a) et b), de cette directive, afin de déterminer si les projets figurant à l’annexe II devraient faire l’objet d’une évaluation des incidences sur l’environnement. Je tiens à souligner que la disposition polonaise précitée a pour effet d’exonérer les autorités compétentes de l’obligation de procéder à une telle détermination pour l’intégralité des exploitations minières sans pour autant leur permettre de prendre en compte les spécificités de chaque cas. Il est donc évident qu’une telle approche rigide et insuffisamment consciente des enjeux environnementaux que toute exploitation minière comporte ne saurait constituer une transposition législative correcte de l’article 4, paragraphe 2, de la directive EIE.
77. Dès lors, il y a lieu de conclure que la République de Pologne a outrepassé la marge d’appréciation dont elle dispose en vertu des dispositions combinées de l’article 4, paragraphe 2, et l’article 2, paragraphe 1, de la directive EIE dans la mesure où sa législation nationale ne respecte pas les procédures prévues pour évaluer les incidences sur l’environnement d’une exploitation minière qui relève de l’annexe II de cette directive.
78. Pour les raisons exposées aux points précédents, je considère que la République de Pologne a également enfreint l’article 4, paragraphe 2, de la directive EIE, en adoptant l’article 72, paragraphe 2, point 2, sous k), de la loi relative aux informations sur l’environnement.
b) Sur la violation des exigences procédurales en matièred’évaluation des incidences sur l’environnement
79. Le fait qu’une violation de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive EIE a été constatée dans le cadre de la présente analyse pose inévitablement la question de savoir comment traiter le moyen d’un point de vue juridique dès lors qu’il est également tiré d’une violation de l’article 5, paragraphes 1 et 2, ainsi que des articles 6 à 9 de cette directive. À cet égard, il y a lieu de rappeler que ces dispositions stipulent les règles procédurales que les États membres doivent respecter lorsqu’ils soumettent les projets énumérés à l’annexe I à une évaluation des incidences sur l’environnement. Plus concrètement, il s’agit, entre autres, de l’obligation pour le maître d’ouvrage de préparer et de présenter un rapport d’évaluation, de l’obligation de consulter les autorités susceptibles d’être concernées par le projet ainsi que de garantir l’accès du public aux informations relatives au projet, y compris au processus décisionnel.
80. À l’instar de la Commission, je considère que la constatation d’un manquement à l’obligation de soumettre un projet à une évaluation des incidences sur l’environnement, prévue à l’article 4, paragraphe 1, de la directive EIE, couvre logiquement le non‑respect des exigences procédurales spécifiques auxquelles une telle évaluation devrait satisfaire. Il me semble que cela ressort également d’une lecture attentive de la requête de la République tchèque, la mention des dispositions stipulant les exigences procédurales d’une telle évaluation n’ayant apparemment été faite que par souci de complétude.
81. De surcroît, je tiens à faire observer que l’article 72, paragraphe 2, point 2, sous k), de la loi relative aux informations sur l’environnement se limite à exempter, à titre général, certaines activités minières de l’obligation imposée par le droit de l’Union d’effectuer une évaluation des incidences sur l’environnement, sans pour autant viser des obligations spécifiques, liées à la procédure d’évaluation et énoncées à l’article 5, paragraphes 1 et 2, ainsi qu’aux articles 6 à 9 de la directive EIE, ce qui aurait pu éventuellement justifier un examen de conformité distinct, à la lumière de chacune des dispositions précitées. Or, une telle approche ne me semble pas nécessaire dans le cas d’espèce, étant donné que les conditions pour un tel examen de conformité individuel ne sont clairement pas réunies.
82. Dans ces conditions, dès lors que les dispositions invoquées par la République tchèque contiennent essentiellement des exigences procédurales à respecter dans le cadre d’une évaluation des incidences sur l’environnement, il y a lieu de conclure qu’une violation de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive EIE entraîne nécessairement la violation de ces exigences procédurales.
c) Sur les modifications législatives ultérieures à l’introduction du recours
83. Par souci d’exhaustivité, il convient d’attirer l’attention sur les modifications récentes apportées à la législation polonaise, notamment sur la suppression de l’article 72, paragraphe 2, point 2, sous k), de la loi relative aux informations sur l’environnement. Comme l’indique la Commission dans ses observations du 13 août 2021, il apparaît qu’à l’avenir, la prolongation unique de six ans de la validité d’une concession pour l’extraction de lignite ne sera pas possible en vertu de la législation polonaise si une évaluation préalable des incidences sur l’environnement n’est pas effectuée. Selon les informations fournies par la Commission, celle-ci examine actuellement si cette modification de la législation est susceptible de mettre fin aux cas d’application incorrecte de la directive EIE résultant de l’application de l’article 72, paragraphe 2, point 2, sous k), de la loi susmentionnée.
84. À cet égard, il suffit d’indiquer que, dans la mesure où les modifications législatives ont été adoptées en juillet 2021, c’est-à-dire après la date de saisine de la Commission par la République tchèque, elles ne peuvent pas être prises en compte dans la présente procédure sans modifier indûment l’objet du litige (22). Dès lors, j’estime que la Cour ne peut pas tenir compte de ces modifications législatives ultérieures lors de son appréciation de l’infraction commise par la République de Pologne.
C. Sur le deuxième moyen, tiré d’une violation de l’article 6, paragraphes 2 à 7, de l’article 7, paragraphe 5, des articles 8 et 9 ainsi que de l’article 11, paragraphe 1, de la directive EIE (exclusion du public concerné de la procédure d’octroi de l’autorisation d’exploitation)
1. Arguments des parties
85. La République tchèque fait valoir que les obligations fixées par ces dispositions de la directive EIE, qui portent sur la participation du public aux procédures prévues dans cette directive ainsi que sur le contrôle des décisions qui en résultent, s’appliquent à toutes les étapes de ces procédures, y compris la dernière étape, à savoir la procédure d’octroi de l’autorisation du projet et son résultat.
86. Cela découlerait, premièrement, du fait que certaines dispositions, notamment l’article 6, paragraphe 2, sous a), c) et d), de la directive EIE, mentionnent soit l’« autorisation », au sens de l’article 1er, paragraphe 2, sous c), de celle-ci, soit toutes les décisions adoptées dans le cadre de la procédure d’autorisation. Deuxièmement, cette directive ne prévoirait aucune exception aux obligations qu’elle impose au motif qu’elles seraient respectées dans une phase antérieure de la procédure. Troisièmement, l’objectif de la participation du public à la procédure de l’octroi de l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026 serait différent de celui de sa participation à la procédure EIE dès lors que la participation à la procédure d’octroi de l’autorisation vise à déterminer si les résultats de l’évaluation EIE ont été dûment intégrés dans l’autorisation finale. De même, la possibilité de former un recours, prévue à l’article 11 de la directive EIE, perdrait son effet utile si ladite intégration ne pouvait être contrôlée.
87. La République tchèque considère, dès lors, que l’article 33 du code minier, en vertu duquel le public concerné est exclu de la procédure d’octroi de l’autorisation d’un projet ainsi que du contrôle juridictionnel de cette procédure, lorsqu’une décision EIE a été rendue pour ce projet au terme d’une procédure d’évaluation des incidences sur l’environnement menée avec la participation du public, est contraire aux dispositions précitées de la directive EIE.
88. La République de Pologne rétorque que, à la lumière de l’article 2, paragraphe 2, de la directive EIE, qui prévoit la possibilité d’appliquer une procédure intégrée d’octroi d’une autorisation de projet, les États membres sont habilités à déterminer des procédures en vertu desquelles la participation du public doit être garantie à l’étape de l’adoption de cette autorisation, dans le cadre de laquelle sont examinées les questions concernant l’incidence du projet planifié sur l’environnement. Une telle participation ne devrait toutefois pas être garantie aux étapes successives de la procédure d’octroi dans lesquelles d’autres aspects du fonctionnement du projet planifié sont examinés.
89. Or, en Pologne, la procédure relative à l’octroi d’une autorisation de projet comporterait plusieurs étapes et ce ne serait qu’après l’obtention préalable d’une décision relative aux conditions environnementales que l’opérateur pourrait se voir octroyer une telle autorisation, pour laquelle ladite décision est contraignante. Conformément à la jurisprudence de la Cour, lorsque le droit national prévoit une procédure d’autorisation à plusieurs étapes, l’une de celles-ci étant une décision principale et l’autre une décision d’exécution, qui ne peut aller au-delà des paramètres déterminés par la décision principale, les effets qu’un projet est susceptible d’avoir sur l’environnement doivent être identifiés et évalués lors de la procédure relative à la décision principale.
90. Par conséquent, dans le cadre de la procédure de l’octroi de l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026, il n’aurait pas été requis de garantir à nouveau la participation du public ni de procéder à nouveau à des consultations transfrontalières puisque les obligations afférentes auraient été respectées dans le cadre de la procédure close par la décision EIE. La Commission aurait validé cette approche dans son avis motivé, en concluant à l’absence de violation des dispositions de la directive EIE concernées.
91. S’agissant de l’affirmation de l’État membre requérant selon laquelle l’article 11, paragraphe 1, de la directive EIE exige la possibilité de contrôle juridictionnel de la prise en compte des résultats de l’évaluation des incidences sur l’environnement dans le cadre de la procédure d’octroi d’une autorisation, la République de Pologne soutient, premièrement, que le droit polonais garantit, en principe, la possibilité pour le public concerné de former un tel recours. À cet égard, des organisations telles que Greenpeace ČR auraient introduit des recours contre l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026, dans le cadre desquels la question de la suspension de cette autorisation aurait été examinée sur le fond.
92. Secondement, il découlerait du paragraphe 2 dudit article, aux termes duquel les États membres déterminent à quel stade les décisions peuvent être contestées, qu’il leur est loisible de garantir la possibilité d’introduire un recours uniquement à l’étape de la décision relative aux conditions environnementales, pour autant qu’il soit exclu que la décision d’autorisation ne prenne pas en considération la première décision. Tel serait le cas en Pologne, l’article 86 de la loi relative aux informations sur l’environnement prévoyant que cette décision lie les autorités adoptant une décision visée à l’article 72, paragraphe 1, de cette loi. Dès lors que la décision EIE serait directement applicable, il serait injustifié et sans objet de garantir aux organisations non gouvernementales la possibilité d’attaquer la décision d’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026.
93. La République de Pologne ajoute que, en tout état de cause, l’allégation de violation de l’article 11, paragraphe 1, de la directive EIE est devenue sans objet dans la mesure où l’article 33 du code minier aurait été modifié et permettrait désormais aux parties intéressées d’introduire un recours contre une décision d’investissement afin de contrôler la compatibilité de celle-ci avec la décision relative aux conditions environnementales.
2. Appréciation
94. Par son deuxième moyen, la République tchèque estime que l’article 33 du code minier, qui prévoit en substance l’absence de participation d’organisations publiques à la procédure d’octroi d’une autorisation lorsque ces organisations ont participé à la procédure relative à l’évaluation des incidences sur l’environnement, enfreint plusieurs dispositions de la directive EIE. Ce moyen vise également un acte législatif et non pas une pratique administrative déterminée.
95. Les obligations posées à l’article 6, paragraphes 2 à 7, à l’article 7, paragraphe 5, aux articles 8 et 9 ainsi qu’à l’article 11, paragraphe 1, de la directive EIE portent sur la participation du public concerné et des autres États membres, sur le territoire desquels le projet pourrait avoir une incidence notable, aux procédures prévues par la directive EIE, y compris au contrôle des décisions qui en découlent. Lesdites obligations concernent le déroulement et l’aboutissement de la « procédure décisionnelle », au sens de l’article 2, paragraphe 2, de la directive EIE, dont le but est l’octroi d’une « autorisation », ce terme incluant, en vertu de l’article 1er, paragraphe 2, sous c), de la directive EIE, la décision ouvrant le droit de réaliser le projet.
a) Sur la violation du droit d’accès du public et d’autres États membres à la procédure d’adoption d’une autorisation
96. Je souhaiterais tout d’abord souligner que je ne suis pas convaincu par l’interprétation défendue par la République tchèque, selon laquelle les articles 6 à 9 de la directive EIE auraient pour objectif de garantir un droit absolu et illimité d’accès du public et d’autres États membres à toutes les étapes de la procédure d’adoption d’une autorisation. À mon avis, il est nécessaire de nuancer cette position en rappelant l’autonomie procédurale que la directive EIE reconnaît aux États membres. Comme l’indique à juste titre la République de Pologne, l’article 2, paragraphe 2, de la directive EIE prévoit la possibilité pour un État membre d’intégrer l’évaluation des incidences sur l’environnement dans les procédures existantes d’autorisation des projets ou, à défaut, dans d’autres procédures ou dans celles à établir pour répondre aux objectifs de ladite directive.
97. En d’autres termes, les dispositions du droit de l’Union ne réalisent pas une uniformisation des procédures précédant l’octroi des autorisations de projets. Les États membres disposent plutôt d’une liberté de choix quant à la forme et aux moyens censés contribuer aux objectifs de la directive EIE. Par conséquent, les réglementations nationales des différents États membres peuvent se différencier de manière substantielle quant à la manière d’organiser les procédures administratives en matière de décision autorisant la réalisation de projets susceptibles d’entraîner des incidences substantielles sur l’environnement.
98. Selon les informations fournies par la République de Pologne, son ordre juridique interne prévoit une procédure d’autorisation à plusieurs étapes qui commence par l’évaluation des incidences sur l’environnement d’un projet. La République de Pologne explique que, dans le cas des projets consistant à extraire des minerais d’un filon, l’entreprise prévoyant d’exercer ce type d’activité est tenue d’obtenir une décision relative aux conditions environnementales applicables à la réalisation de ce projet et ensuite seulement une autorisation d’extraction de minerais du filon. La République de Pologne souligne que la décision relative aux conditions environnementales est contraignante pour l’autorité administrative qui octroie l’autorisation d’extraction de minerais d’un filon.
99. Il convient, dans ce contexte, de rappeler que la Cour reconnaît expressément la liberté pour un État membre de prévoir une telle procédure d’autorisation à plusieurs étapes. Selon la jurisprudence de la Cour, lorsque le droit national prévoit une procédure d’autorisation à plusieurs étapes, l’une de celles-ci étant une décision principale et l’autre une décision d’exécution, qui ne peut aller au-delà des paramètres déterminés par la décision principale, les effets qu’un projet est susceptible d’avoir sur l’environnement doivent être identifiés et évalués lors de la procédure relative à la décision principale (23). Ce n’est que si ces effets ne sont identifiables que lors de la procédure relative à la décision d’exécution que l’évaluation devrait être effectuée dans le cadre de cette dernière procédure (24). La Cour a précisé que l’évaluation des incidences sur l’environnement d’un projet doit, en principe, être effectuée dès qu’il est possible d’identifier et d’évaluer tous les effets que ce projet est susceptible d’avoir sur l’environnement (25). Le caractère préalable d’une telle évaluation se justifie par la nécessité que, dans le processus de décision, l’autorité compétente tienne compte le plus tôt possible des incidences sur l’environnement de tous les processus techniques de planification et de décision afin d’éviter, dès l’origine, la création de pollutions ou de nuisances plutôt que de combattre ultérieurement leurs effets (26).
100. La procédure d’autorisation prévue dans le droit national, telle que décrite par la République de Pologne, me semble conforme avec les exigences de la jurisprudence de la Cour, citées au point précédent des présentes conclusions. En particulier, on ne saurait reprocher à la République de Pologne de prévoir une procédure d’autorisation à plusieurs étapes, notamment compte tenu de l’autonomie procédurale que la directive EIE reconnaît aux États membres. Vu sous cet angle, la République de Pologne semble avoir pris les dispositions nécessaires pour que, avant l’octroi de l’autorisation, les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation, soient soumis à une procédure de demande d’autorisation et à une évaluation en ce qui concerne les incidences sur l’environnement, conformément à l’obligation que lui impose l’article 2, paragraphe 1, de la directive EIE.
101. Sur le fondement de ce constat, il me semble logique que, lorsqu’une évaluation des incidences sur l’environnement d’un projet a déjà eu lieu à une étape de la procédure administrative préalable à l’octroi de l’autorisation, tout en respectant les exigences procédurales imposées par la directive EIE, il n’existe aucune justification objective pour exiger qu’un État membre répète cette étape au stade de l’autorisation. Une telle exigence reviendrait à méconnaître l’autonomie des États membres quant à l’établissement des procédures administratives et constituerait un formalisme inutile susceptible de créer des obstacles démesurés à la réalisation d’un projet. Je partage, dès lors, l’opinion exprimée par la Commission, selon laquelle, lorsque le public et, le cas échéant, d’autres États membres ont pu participer à la procédure d’évaluation des incidences sur l’environnement, il ne paraît pas nécessaire que cette participation soit répétée au stade de l’autorisation. Par conséquent, dans le cadre de la procédure de prolongation de l’autorisation jusqu’en 2026 de l’exploitation de la mine de Turów, il n’était pas requis de garantir à nouveau la participation du public ni de procéder à nouveau à des consultations transfrontalières, puisque les obligations relatives au domaine précité avaient déjà été respectées dans le cadre de la procédure clôturée par la décision EIE.
102. Les arguments invoqués par la République tchèque suggérant l’incompatibilité de l’article 33 du code minier avec la directive EIE ne me semblent pas convaincants puisqu’ils se fondent sur une simple interprétation littérale de l’article 6, paragraphe 2, de la directive EIE, qui est censée se référer à l’« autorisation » finale, sans pour autant expliquer de manière précise et détaillée pourquoi la procédure administrative à plusieurs étapes prévue dans l’ordre juridique polonais ne serait pas conforme aux exigences de la directive EIE. Soutenir cette argumentation reviendrait à affirmer que l’on ne peut absolument pas prévoir une procédure administrative à plusieurs étapes visant à évaluer les incidences d’un projet sur l’environnement, ce qui contredit clairement ce que la Cour a déclaré dans sa jurisprudence. Par conséquent, il convient de rejeter ces arguments.
b) Sur la violation du droit de former un recours juridictionnel
103. En ce qui concerne la prétendue violation de l’article 11, paragraphe 1, de la directive EIE, portant sur le droit de former un recours juridictionnel, il convient de noter tout d’abord qu’il apparaît que ce n’est pas l’article 33 du code minier lui-même qui exclut la formation d’un tel recours contre une décision d’autorisation lorsque l’intéressé n’a pas participé à la procédure conduisant à l’octroi de cette autorisation mais l’article 50, paragraphe 1, de la loi relative à la procédure administrative, ainsi que la République tchèque l’indique elle-même dans le cadre de son septième moyen.
104. Par ailleurs, il y a lieu de rappeler que, selon l’arrêt Flausch (27), les recours contre les seules décisions d’autorisation ne concernent, en principe, pas des questions de participation du public au processus décisionnel mais qu’il en va différemment si, notamment, d’éventuels vices de participation du public doivent être soulevés dans le cadre du recours contre la décision finale d’autorisation.
105. Il s’ensuit logiquement que, lorsque le droit national prévoit une procédure à plusieurs étapes, composée d’une étape d’évaluation des incidences sur l’environnement et d’une étape relative à l’autorisation d’un projet, comme c’est le cas dans l’ordre juridique polonais, les États membres peuvent valablement prévoir que les vices relatifs à la participation du public doivent être soulevés lors de la première étape.
106. Ainsi qu’il ressort clairement de l’article 11, paragraphe 2, de la directive EIE, les États membres déterminent à quel stade les décisions, actes ou omissions peuvent être contestés. En d’autres termes, contrairement à ce qu’allègue la République tchèque, un État membre n’est pas obligé de garantir que les éventuels vices relatifs à la participation du public puissent être contestés, encore une fois, au stade de l’autorisation.
107. Enfin, quant au risque allégué par la République tchèque que les résultats de la procédure d’évaluation des incidences sur l’environnement ne soient pas pris en compte ultérieurement, j’estime que ni l’article 11, paragraphe 1, de la directive EIE, ni aucune autre disposition du droit de l’Union conférant un droit équivalent, ne s’opposent à l’adoption d’une procédure et de dispositions nationales prévoyant que la possibilité d’introduire un recours soit garantie uniquement à l’étape de la décision relative aux conditions environnementales, pour autant qu’il soit exclu que la décision d’autorisation ne prenne pas en considération les résultats de la procédure d’évaluation des incidences sur l’environnement.
108. Sur ce point, il y a lieu de relever que, selon les informations fournies par la République de Pologne (28), son droit interne garantit, en principe, la possibilité pour le public concerné d’introduire des recours dans le cadre d’une procédure administrative ainsi que des recours devant les juridictions administratives dirigés contre des décisions d’autorisations, en particulier aux fins de contrôler leur compatibilité avec les conditions définies dans les décisions antérieures relatives aux conditions environnementales.
109. En l’absence d’indices concrets au soutien de la thèse que le droit polonais ne permet pas de demander un contrôle juridictionnel d’une décision d’autorisation d’un projet au motif qu’elle n’a pas pris en compte les résultats de la procédure d’évaluation des incidences sur l’environnement, il convient de rejeter cet argument.
110. Eu égard à ce qui précède, je propose de rejeter le deuxième moyen comme non fondé.
D. Sur le troisième moyen, tiré d’une violation de l’article 11, paragraphe 1, de la directive EIE (déclaration du caractère immédiatement exécutoire de la décision EIE)
1. Arguments des parties
111. Par son troisième moyen, la République tchèque allègue que la déclaration du caractère immédiatement exécutoire de la décision EIE viole l’article 11, paragraphe 1, de la directive EIE en ce qu’elle prive cette disposition de son effet utile. À cet égard, ledit État membre soutient que, bien que cette décision puisse, en droit polonais, faire l’objet d’un contrôle juridictionnel, son caractère immédiatement exécutoire a pour effet que le projet concerné peut être autorisé puis exécuté avant qu’une décision juridictionnelle portant sur la légalité de la décision EIE puisse être adoptée, problème qui est exacerbé, d’une part, par l’absence de possibilité pour le public d’obtenir en justice des mesures provisoires contre ledit caractère immédiatement exécutoire et, d’autre part, par l’irrévocabilité de l’autorisation du projet après l’expiration d’un délai d’un an à compter du début des activités.
112. Dans ce contexte, la République tchèque affirme que des recours introduits contre la décision EIE ainsi que son caractère immédiatement exécutoire se trouvent encore dans leur phase administrative, alors que les activités d’extraction dans la mine de Turów se poursuivent. Elle allègue également que les niveaux des eaux souterraines baissent sensiblement plus rapidement que dans les hypothèses sur lesquelles cette décision était fondée et que, contrairement aux indications de celle-ci, des affaissements significatifs de terrains habités se sont produits sur le territoire de la République tchèque.
113. La République de Pologne relève que, en droit polonais, une décision non définitive peut être déclarée immédiatement exécutoire dans les cas où cela s’avère nécessaire au regard de la protection de la santé ou de la vie humaine, pour éviter des pertes importantes à l’économie nationale ou pour un autre intérêt public ou exceptionnellement important pour une partie. Cependant, si la reconnaissance du caractère immédiatement exécutoire se fait par acte distinct, celui-ci pourrait faire l’objet d’une réclamation et ensuite d’un recours juridictionnel. En outre, en application de l’article 135 du code de procédure administrative, l’organe de deuxième instance pourrait suspendre le caractère directement exécutoire d’une décision, soit d’office, soit à la demande des parties à la procédure.
114. Ledit État membre affirme que, en l’occurrence, premièrement, aucune demande au titre de cet article 135 n’a été introduite. Deuxièmement, la procédure relative à la décision EIE aurait duré presque cinq ans jusqu’au 21 janvier 2020, la plus grande partie de cette durée ayant été consacrée aux incidences transfrontalières en raison de l’intervention des autorités et du public tchèques, de sorte que le délai pour que l’opérateur obtienne l’autorisation aurait sensiblement diminué, ce qui aurait influencé la décision de déclarer la décision EIE immédiatement exécutoire. Troisièmement, cette dernière décision aurait bien fait l’objet de réclamations et, par la suite, de recours qui seraient pendants devant le tribunal administratif.
115. La République de Pologne fait encore valoir que le troisième moyen est sans objet dès lors que, en vertu de la modification du cadre réglementaire intervenue le 30 mars 2021, des droits reconnus au public remédient à l’absence d’effectivité du contrôle juridictionnel alléguée du fait de la reconnaissance du caractère immédiatement exécutoire de la décision EIE. Un organe de deuxième instance pourrait désormais, sur demande et dans des cas justifiés, suspendre le caractère immédiatement exécutoire dans le cadre du recours dirigé contre cette décision.
2. Appréciation
116. Par son troisième moyen, qui est dirigé contre la déclaration du caractère immédiatement exécutoire de la décision EIE, la République tchèque fait valoir une violation de l’article 11, paragraphe 1, de la directive EIE en raison du caractère prétendument inefficace des procédures juridictionnelles prévues dans l’ordre juridique polonais contre une telle déclaration, compte tenu du fait que celle-ci peut conduire rapidement à l’exécution du projet nonobstant la formation de recours contre la décision EIE, problème qui est exacerbé par l’absence de possibilité de demander des mesures provisoires contre cette exécution. Ce moyen semble plutôt dirigé contre le droit national, à l’instar des deux premiers moyens, que contre ladite déclaration en tant que telle.
117. À cet égard, il semble nécessaire de rappeler d’emblée la jurisprudence de la Cour, de laquelle ressort l’obligation pour les États membres d’assurer l’efficacité des voies de recours contre des décisions administratives nationales susceptibles d’avoir des incidences nocives et irréversibles sur l’environnement. La Cour a considéré que l’efficacité des voies de recours dépend notamment de la possibilité pour les membres du public concerné de demander à la juridiction nationale saisie d’un litige régi par le droit de l’Union d’ordonner des mesures provisoires de nature à suspendre temporairement l’application d’une autorisation dans l’attente de la décision définitive à intervenir (29). La nécessité d’assurer une protection juridictionnelle effective s’avère particulièrement importante lorsqu’une décision, telle que la décision EIE, est déclarée immédiatement exécutoire. Afin d’examiner ce moyen tiré de la prétendue inefficacité des procédures juridictionnelles prévues dans l’ordre juridique polonais, il me semble nécessaire d’apprécier le cadre juridique national ainsi que le stade actuel des procédures en cours.
a) Sur le cadre juridique national
118. En ce qui concerne le cadre juridique national, la République de Pologne explique que les dispositions de droit polonais permettent de reconnaître à une décision non définitive un caractère immédiatement exécutoire dans des cas particuliers, c’est-à-dire lorsque cela est nécessaire au regard de la protection de la santé ou de la vie humaine, pour éviter à l’économie nationale des pertes importantes, voire également pour un autre intérêt du public ou un intérêt exceptionnellement important d’une partie. Un organe de première instance peut reconnaître à sa décision un caractère directement exécutoire déjà dans le texte de celle-ci, ou après son adoption. Dans ce deuxième cas de figure, la reconnaissance du caractère immédiatement exécutoire se fait par voie d’ordonnance, contre laquelle les parties peuvent introduire une réclamation et ensuite un recours devant une juridiction administrative. La République de Pologne indique que le droit polonais prévoit un autre moyen permettant de remettre en question le caractère directement exécutoire : en application de l’article 135 du code de procédure administrative, l’organe de deuxième instance peut suspendre d’office le caractère directement exécutoire d’une décision. Cet organe peut également le faire après avoir examiné la demande des parties à la procédure.
b) Sur le stade actuel des procédures en cours
119. Pour ce qui est du stade actuel des procédures, la République tchèque affirme que plusieurs personnes tchèques ont introduit un recours contre la décision EIE ainsi qu’une réclamation contre la décision du 23 janvier 2020 relative au caractère immédiatement exécutoire de la décision EIE. Cette information est corroborée par la République de Pologne qui explique que plusieurs organisations de protection de l’environnement ont déposé auprès du directeur général de la protection de l’environnement un recours contre la décision EIE du 21 janvier 2020 émise par le directeur régional de la protection de l’environnement de Wrocław. Selon les explications de la République de Pologne, une fois que la première autorité citée aura rendu sa décision en deuxième instance, les organisations concernées auront le droit d’introduire un recours devant le Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (tribunal administratif de voïvodie de Varsovie, Pologne).
120. En ce qui concerne spécifiquement la décision relative au caractère immédiatement exécutoire de la décision EIE, la République de Pologne fait valoir que le directeur régional de la protection de l’environnement, après avoir examiné l’argumentation avancée par la partie tchèque dans le cadre de la procédure de réclamation, a décidé le 14 avril 2021 de maintenir en vigueur cette décision. La République de Pologne attire l’attention sur le fait que, jusqu’à ce jour, plusieurs organisations de protection de l’environnement ont formé un recours contre cette dernière décision devant le Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (tribunal administratif de voïvodie de Varsovie). Dans ce contexte, je tiens à noter que la République tchèque a informé la Cour, lors de l’audience, que cette procédure est actuellement en cours et que l’audience devrait avoir lieu vers la fin de l’année 2021.
121. Une appréciation des arguments invoqués par les deux parties m’amène à conclure que l’ordre juridique polonais dispose effectivement de voies de recours permettant d’obtenir un contrôle de légalité des décisions administratives, y compris la décision EIE, par l’administration et les instances juridictionnelles. En particulier, les intéressés disposent de la possibilité de suspendre le caractère directement exécutoire d’une décision. En l’absence de preuves solides, je ne peux partager les doutes de la République tchèque quant à l’efficacité des voies de recours existantes. Le fait que les organisations de protection de l’environnement susmentionnées n’aient pas obtenu gain de cause dans leurs recours ne constitue pas, à lui seul, une preuve suffisante pour conclure à une absence d’efficacité, d’autant plus que les voies de recours n’ont pas encore été épuisées.
122. Au vu des considérations qui précèdent, je suis enclin à rejeter le troisième moyen comme non fondé.
E. Sur le quatrième moyen, tiré d’une violation de l’article 4, paragraphe 1, sous a), ii), et sous b), ii), de la directive 2000/60 (non‑inclusion dans la décision EIE d’une procédure éventuelle en cas de non‑octroi des dérogations pour les masses d’eau concernées)
1. Arguments des parties
123. Selon la République tchèque, la décision EIE n’assure pas le respect des obligations découlant de l’article 4, paragraphe 1, sous a), ii), et sous b), ii), de la directive 2000/60 pour ce qui concerne les eaux de surface et les eaux souterraines concernées par l’activité d’extraction dans la mine de Turów pendant toute la durée prévue de cette activité, jusqu’en 2044, et, de ce fait, enfreint ces dispositions.
124. À cet égard, ledit État membre relève que l’article 4, paragraphes 4 et 5, de la directive 2000/60 prévoit des dérogations à la réalisation desdits objectifs avec une validité maximale jusqu’en 2021 ou 2027 et que, notamment, l’allongement, au titre du paragraphe 4, de la durée des dérogations prévues au paragraphe 5, est envisagée sans tenir compte de l’éventualité que l’autorisation d’un tel allongement soit refusé en raison du non‑respect des conditions nécessaires pour l’octroi des dérogations mentionnées audit paragraphe 5.
125. Or, bien que la République de Pologne reconnaisse, dans la documentation EIE, qu’il ne sera pas possible d’atteindre un bon état des masses d’eaux concernées avant la fin de l’exploitation du gisement de Turów en 2044, la décision EIE ne ferait pas apparaître de quelle manière cet État membre envisagerait, en cas de refus d’octroi desdites dérogations, d’atteindre une conformité avec le droit de l’Union. En particulier, cette décision ne comporterait pas d’interdiction de poursuivre l’exploitation dans un tel cas.
126. La République de Pologne rejette l’allégation d’une violation de l’article 4, paragraphe 1, sous a), ii), et sous b), ii), de la directive 2000/60. Elle souligne que l’appréciation et l’application des dérogations prévues à l’article 4, paragraphes 4 et 5, de cette directive s’effectuent non pas au moyen d’autorisations d’investissements particulières mais dans le cadre de l’actualisation des plans concrets de gestion de district hydrographique, opérée en application de l’article 13 de ladite directive. De telles actualisations seraient effectuées pour les districts hydrographiques au titre des années 2021 à 2027, en ce compris pour celui de l’Oder. Ce serait dans le cadre de cette actualisation des plans que, en rapport avec la situation actuelle, des décisions sont prises relatives au maintien, à la conversion desdites dérogations ou au renoncement à celles-ci.
127. Cet État membre considère, en se référant également à l’avis motivé de la Commission, que la directive 2000/60 n’exige pas qu’une décision d’autorisation de projet au sens de la directive EIE définisse les obligations découlant d’éventuelles décisions futures relatives à des dérogations aux objectifs environnementaux pour des masses d’eau spécifiques. Cette position ne serait pas remise en cause par la jurisprudence citée par la République tchèque, qui indiquerait seulement que la documentation mise à disposition du public aux fins de consultation avant l’octroi d’une autorisation doit contenir les données nécessaires à l’appréciation des incidences de ce projet sur l’eau au regard de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2000/60. Cette jurisprudence n’indiquerait en revanche pas qu’il soit nécessaire de trancher de manière contraignante, dans une décision d’autorisation de projet, le point de savoir si ce projet peut être réalisé en fonction de décisions futures d’octroyer ou non les dérogations susmentionnées.
128. La République de Pologne rejette également l’allégation de la République tchèque selon laquelle le respect des obligations visées à cette disposition n’est assuré d’aucune autre manière. Elle affirme l’existence, en droit polonais, de mécanismes portant sur trois aspects des activités susceptibles d’avoir une incidence sur les eaux souterraines ou les eaux de surface qui garantissent le respect de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2000/60 en cas de refus d’autoriser les dérogations en cause. Ces mécanismes concerneraient, premièrement, les procédures en lien avec l’obtention d’une décision permettant d’exercer une telle activité, deuxièmement, la vérification de l’incidence de l’activité exercée sur l’eau et, troisièmement, les sanctions des incidences négatives sur l’eau par des personnes exerçant une activité sur la base d’une décision obtenue auparavant. En outre, la violation par l’opérateur des conditions relatives à la protection de l’environnement serait un motif de retrait de l’autorisation sans dédommagement.
129. Par ailleurs, la République de Pologne relève, d’une part, que le quatrième moyen porte sur le contenu de la décision EIE. Étant donné que cette décision fait l’objet d’une réclamation administrative qui est susceptible d’être suivie d’un recours devant une juridiction administrative, ces procédures pouvant aboutir à son annulation, l’arrêt prononcé par la Cour sur la compatibilité de la décision EIE avec la directive 2000/60 violerait la répartition des rôles entre la Cour et les juridictions nationales.
130. D’autre part, il découlerait du libellé de l’article 259 TFUE qu’une requête déposée au titre de cette disposition doit démontrer que l’État membre concerné a déjà manqué à une obligation qui lui incombe en vertu du droit de l’Union et non pas qu’il y a une violation hypothétique d’une telle obligation, susceptible de survenir dans le futur. À ce titre, le quatrième moyen serait irrecevable.
2. Appréciation
131. Par son quatrième moyen, la République tchèque fait en substance valoir que la décision EIE enfreint l’article 4, paragraphe 1, sous a) ii), et sous b) ii), de la directive 2000/60, relatifs aux objectifs environnementaux qu’il y a lieu d’atteindre pour les eaux de surface et souterraines, en ce que cette décision ne définit pas des mesures à entreprendre dans l’hypothèse où les dérogations à ces dispositions à présent applicables au titre de l’article 4, paragraphes 4 et 5, de cette directive ne seraient pas renouvelées pendant la durée du projet. Ce moyen se distingue des moyens examinés précédemment au motif que celui-ci concerne non pas un acte législatif mais plutôt un acte administratif déterminé.
132. Contrairement à ce qu’allègue la République de Pologne, je ne considère pas que ce moyen soit irrecevable au motif qu’il porterait sur un manquement hypothétique futur. Le manquement allégué par la République tchèque me paraît bien actuel et suffisamment concret, étant donné que celle-ci reproche aux autorités polonaises, en substance, de ne pas respecter les obligations que leur impose la directive 2000/60, à savoir de faire tout ce qui est nécessaire afin d’atteindre les objectifs environnementaux fixés par cette directive dans les délais prescrits, mais de s’appuyer plutôt sur des dérogations alors qu’il n’est pas certain qu’elles seront accordées.
133. Quant au fond du moyen avancé par la République tchèque, il importe de rappeler, à titre liminaire, que la directive 2000/60 est une directive-cadre adoptée sur le fondement de l’article 175, paragraphe 1, CE (devenu article 192, paragraphe 1, TFUE). Elle établit des principes communs et un cadre global d’action pour la protection des eaux et assure la coordination, l’intégration ainsi que, à plus long terme, le développement des principes généraux et des structures permettant la protection et une utilisation écologiquement viable de l’eau dans l’Union européenne. Les principes communs et le cadre global d’action qu’elle arrête doivent être développés ultérieurement par les États membres en adoptant des mesures particulières dans les délais prévus par cette directive. Cette dernière ne vise toutefois pas une harmonisation totale de la réglementation des États membres dans le domaine de l’eau (30).
134. En vertu de l’article 4, paragraphe 1, sous a), ii), et sous b), ii), de la directive 2000/60, les États membres protègent, améliorent et restaurent toutes les masses d’eau de surface et souterraines, sous réserve de l’application du point iii) en ce qui concerne les masses d’eau artificielles et fortement modifiées afin de parvenir à un bon état des eaux de surface et souterraines. Conformément à l’article 3, paragraphe 1, sous c), de la directive EIE, fait également partie de l’évaluation des incidences sur l’environnement l’évaluation des incidences sur l’eau d’un projet. À cet égard, il est nécessaire que les conclusions de la procédure EIE – ici sous la forme de la décision EIE – couvrent également les obligations découlant de la directive 2000/60, laquelle constitue une réglementation spéciale en matière d’eau, par rapport à la directive EIE (31).
135. Cela étant dit, je tiens à faire observer que, conformément à l’article 4, paragraphe 7, de la directive 2000/60, les États membres ne commettent pas une infraction à cette directive lorsque toutes les conditions prévues aux points sous a) à d), de cette disposition sont réunies. Ainsi que la Cour l’a jugé récemment dans l’arrêt Land Nordrhein-Westfalen, lorsqu’un projet est susceptible d’entraîner des effets négatifs pour l’eau, il ne peut être autorisé que si lesdites conditions sont remplies. C’est aux autorités nationales compétentes pour autoriser un projet qu’il incombe de contrôler si ces conditions sont remplies avant de délivrer une telle autorisation, sans préjudice d’un éventuel contrôle juridictionnel (32). Dès lors, l’examen de tout moyen concernant la violation des dispositions de la directive 2000/60 par un État membre exige, en principe, de vérifier que les conditions susvisées ont été prises en compte.
136. Or, le moyen invoqué par la République tchèque concerne un aspect différent qu’il est nécessaire de clarifier. En effet, l’État membre requérant ne fait pas valoir un manquement à l’obligation de tenir compte des conditions visées à l’article 4, paragraphe 7, de la directive 2000/60. Ce que la République tchèque reproche aux autorités polonaises, c’est de partir de la prémisse que les dérogations dont bénéficie la République de Pologne au titre des paragraphes 4 et 5 de l’article 4 de la directive 2000/60 seront maintenues.
137. À cet égard, il convient d’observer que cet argument méconnaît le fait que l’application des dérogations prévues à l’article 4, paragraphes 4 et 5, de la directive 2000/60 ne s’effectue pas au moyen d’une décision d’évaluation des incidences sur l’environnement, mais dans le cadre de l’actualisation des plans concrets de gestion de district hydrographique, effectuée en application des articles 13 à 15 de la directive 2000/60 (33). Ces plans de gestion définissent les objectifs pour toutes les masses d’eau. Pour les masses d’eau qui n’ont pas encore atteint l’objectif environnemental de « bon état » ou « bon état potentiel », les plans de gestion doivent prévoir le délai pour l’atteindre, en vertu de l’article 4, paragraphe 4, de cette directive. Lorsqu’il n’est pas possible d’atteindre cet objectif pour une masse d’eau, un objectif environnemental moins strict peut être poursuivi à condition que les critères visés à l’article 4, paragraphe 5, de ladite directive soient remplis (34).
138. Selon les informations fournies par la Commission et la République de Pologne, le prochain plan de gestion de district hydrographique devait être adopté avant le 22 décembre 2021, conformément à l’article 13, paragraphe 7, de la directive 2000/60. La République de Pologne indique que les travaux d’actualisation dudit plan étaient en cours et que toutes les mesures administratives nécessaires visant à maintenir les dérogations en cause avaient été prises. Les autorités polonaises avaient procédé à des consultations du public au sujet des projets de plan, conformément aux exigences de la directive 2000/60.
139. Par conséquent, il y a lieu de conclure que les autorités polonaises, lors de l’adoption de la décision EIE, n’étaient pas tenues de prendre en considération la possibilité que les dérogations prévues à l’article 4, paragraphes 4 et 5, de la directive 2000/60 ne soient pas maintenues. En revanche, elles étaient obligées d’évaluer s’il y avait un risque de détérioration de l’état des masses d’eau induit par les activités minières susceptible de ne pas être accepté au regard des conditions prévues à l’article 4, paragraphe 7, de cette directive.
140. Par ailleurs, il me semble nécessaire d’attirer l’attention sur les explications de la République de Pologne, selon lesquelles le droit polonais prévoit des mécanismes effectifs garantissant la compatibilité avec l’article 4, paragraphe 1, sous a), ii), et sous b), ii), de la directive 2000/60 en cas de refus d’autoriser les dérogations en cause. Plus concrètement, lesdits mécanismes autorisent les autorités polonaises à procéder à une révision ou à un retrait des autorisations octroyées. Partant, contrairement aux allégations de la République tchèque, les autorités polonaises semblent disposer des moyens adéquats pour assurer le respect des obligations qui découlent du droit de l’Union.
141. Pour les raisons exposées ci-dessus, je propose de rejeter ce moyen comme non fondé.
F. Sur le cinquième moyen, tiré d’une violation de l’article 6, paragraphes 2 à 7, de l’article 7, paragraphes 1, 2 et 5, ainsi que de l’article 8 de la directive EIE (exclusion du public concerné et de la République tchèque de la procédure d’octroi de l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026)
1. Arguments des parties
142. Par son cinquième moyen, la République tchèque fait valoir que, en excluant la participation du public concerné et celle de cet État membre dans la procédure d’octroi de l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026, la République de Pologne a violé l’article 6, paragraphes 2 à 7, l’article 7, paragraphes 1, 2 et 5, ainsi que l’article 8 de la directive EIE.
143. À l’instar de son deuxième moyen, tiré de la violation de ces dispositions par l’article 33 du code minier, la République tchèque est d’avis que la procédure conduisant à cette autorisation est une « procédure décisionnelle » relevant de l’article 2, paragraphe 2, de la directive EIE, de sorte que les obligations visées à l’article 6, paragraphes 2 à 7, à l’article 7, paragraphes 1, 2 et 5, ainsi qu’à l’article 8 de cette directive s’appliquent également à cette procédure. En effet, la participation du public concerné ainsi que dudit État membre aurait dû être nécessaire pour vérifier que les conditions de la décision EIE ont été intégrées dans cette autorisation. Or, aucune de ces obligations n’aurait été respectée dans la procédure d’octroi de l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026, qui se serait déroulé sans la participation du public.
144. La République de Pologne considère ce moyen infondé, en renvoyant à ses arguments relatifs au deuxième moyen. Elle souligne que les obligations visées aux dispositions pertinentes de la directive EIE avaient déjà été remplies au stade de la procédure aboutissant à l’adoption de la décision EIE.
145. En outre, ces dispositions n’exigent pas une possibilité de contrôler si la décision d’investissement (autorisation) a pris en considération les conditions de la décision EIE, sachant que la participation du public et de l’État membre concernés dans les procédures d’adoption de décisions ayant une incidence sur l’environnement consiste, aux termes de l’article 6, paragraphe 4, de la directive EIE, à adresser des observations et des avis aux autorités avant que la décision concernant la demande d’autorisation ne soit prise. Au vu de cet objectif, une telle participation au stade de la procédure d’autorisation serait superflue, et ce d’autant plus que l’autorité qui menait cette procédure était liée par la décision EIE.
146. La République de Pologne soutient, en outre, que l’adoption de la décision 2044 ainsi que la modification des dispositions de droit polonais prévoyant un recours contre les décisions d’autorisation précédées de décisions EIE, à la procédure desquelles le public a pu participer, ont fait que le cinquième moyen est devenu sans objet.
2. Appréciation
147. Le cinquième moyen porte sur le non‑respect des obligations découlant de l’article 6, paragraphes 2 à 7, de l’article 7, paragraphes 1, 2 et 5, ainsi que de l’article 8 de la directive EIE en ce que la République de Pologne aurait prétendument rendu impossible la participation du public concerné et de la République tchèque à la procédure d’octroi de l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026.
148. D’emblée, il me semble nécessaire de rejeter l’argument invoqué par la République de Pologne selon lequel ce moyen serait devenu sans objet au motif qu’une nouvelle décision aurait été adoptée par les autorités polonaises, ayant pour effet de prolonger l’autorisation jusqu’en 2044. À cet égard, il suffit de rétorquer que cette décision n’a été adoptée que le 28 avril 2021, c’est-à-dire après la date de référence pour apprécier l’existence d’un manquement dans le cadre de la procédure au titre de l’article 259 TFUE (35).
149. Dans la mesure où il existe des parallèles avec les questions de droit soulevées par la République tchèque dans son deuxième moyen, je me permets de renvoyer à mon analyse aux points 96 et suivants des présentes conclusions, dans laquelle j’ai expliqué que les obligations prévues aux dispositions précitées ont été respectées à l’étape de l’évaluation des incidences du projet sur l’environnement, aboutissant à l’adoption de la décision EIE, et que la directive EIE ne s’oppose pas à une construction juridique, telle que prévue dans l’ordre juridique polonais, dans le cadre de laquelle ces obligations sont remplies à une étape antérieure de la procédure d’autorisation d’un projet, c’est‑à‑dire à l’étape de l’évaluation des incidences du projet sur l’environnement, et l’étape finale, c’est‑à‑dire l’étape de l’adoption de la décision relative à un projet, se déroule sans la participation du public concerné et de l’État membre affecté.
150. En ce qui concerne l’argument avancé par la République tchèque, selon lequel une participation complémentaire au stade de l’autorisation serait nécessaire afin de « contrôler » ultérieurement si l’autorisation du projet a pris en considération les conditions de la décision EIE, il convient de préciser que l’article 11 de la directive EIE confère un droit de former un recours uniquement « pour contester la légalité, quant au fond ou à la procédure, des décisions, des actes ou omissions relevant des dispositions de [cette] directive relatives à la participation du public » (36). En revanche, cet article 11 ne confère pas le droit d’exiger le contrôle par voie juridictionnelle de la prise en compte des considérations qui sous-tendent la décision EIE.
151. Je tiens d’ailleurs à souligner dans ce contexte qu’aucune des dispositions invoquées par la République tchèque au soutien de son deuxième moyen ne confère un tel droit. Au contraire, ainsi qu’il ressort de l’article 6, paragraphe 4, de la directive EIE, ces dispositions ont plutôt pour objet d’habiliter le public concerné « à adresser des observations et des avis [...] aux autorités compétentes » avant que la décision concernant la demande d’autorisation ne soit prise. En outre, il ressort de l’article 8 de cette directive que « [l]e résultat des consultations et les informations recueillies conformément aux articles 5 à 7 sont dûment pris en compte dans le cadre de la procédure d’autorisation » (mise en italique par mes soins). Cette obligation imposée aux autorités nationales ne crée cependant pas le droit pour le public concerné de « contrôler » une décision, comme l’insinue la République tchèque. Le deuxième moyen me paraît donc fondé sur une interprétation erronée des dispositions de la directive EIE.
152. Ces constatations relatives à l’applicabilité de la directive EIE sont valables sans préjudice de la possibilité pour le public concerné, qui selon les informations fournies par la République de Pologne existe dans son droit interne, d’introduire des recours dans le cadre d’une procédure administrative ainsi que des recours devant les juridictions administratives dirigés contre des décisions d’autorisations, en particulier aux fins de contrôler leur compatibilité avec les conditions définies dans les décisions antérieures relatives aux conditions environnementales (37).
153. À la lumière des considérations qui précédent, j’estime que le cinquième moyen relatif au non‑respect des obligations découlant de l’article 6, paragraphes 2 à 7, de l’article 7, paragraphes 1, 2 et 5, ainsi que de l’article 8 de la directive EIE en ce que la République de Pologne aurait prétendument rendu impossible la participation du public concerné et de la République tchèque à la procédure d’octroi de l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026 est infondé.
G. Sur le sixième moyen, tiré d’une violation de l’article 9, paragraphes 1 et 2, de la directive EIE (défaut de publication de l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026 et de sa communication à la République tchèque sous une forme intelligible)
1. Arguments des parties
154. Selon la République tchèque, la République de Pologne a, dans le cadre de l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026, manqué aux obligations d’information lui incombant en vertu de l’article 9 de la directive EIE, dont l’objectif est, entre autres, que le public concerné ait la possibilité d’examiner si les conditions dans la décision EIE ont été dûment intégrées dans cette autorisation.
155. S’agissant de l’article 9, paragraphe 1, sous a), de cette directive, la teneur de la décision d’autorisation et les conditions dont elle est assortie n’auraient pas été publiées. Eu égard au fait que cette autorisation modifiait l’autorisation nº 65/94, laquelle avait déjà été modifiée à plusieurs reprises, une version consolidée de l’autorisation aurait dû être publiée pour remplir les obligations de cette disposition et elle aurait dû mentionner toutes les informations prévues à l’article 8 bis de ladite directive. Or, l’autorisation transmise au public n’aurait contenu, dans son dispositif, que des informations relatives à la prolongation de l’autorisation originale. La transmission subséquente à la République tchèque de l’ensemble des décisions par lesquelles cette autorisation avait été modifiée n’aurait pas permis de comprendre clairement quelle version de l’autorisation était actuellement en vigueur. À cet égard, l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026 n’indiquerait pas l’étendue actuelle de la superficie d’extraction ni ne contiendrait, en elle-même, de référence claire et contraignante aux conditions contenues dans la décision EIE.
156. En ce qui concerne l’article 9, paragraphe 1, sous b), de la directive EIE, la décision EIE devrait logiquement constituer un élément principal des « raisons et considérations sur lesquelles la décision [d’autorisation] est fondée », mais l’autorisation ne comporterait aucune évaluation de la conformité avec la décision EIE des activités d’extraction autorisées.
157. Quant à l’article 9, paragraphe 2, de la directive EIE, il serait nécessaire, en vue de l’objectif de cette directive, de fournir les informations requises à l’État membre concerné dans les meilleurs délais. Or, la République de Pologne n’aurait transmis l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026 à la République tchèque que cinq mois après son octroi, et le document transmis n’aurait pas répondu aux exigences de l’article 9, paragraphe 1, de ladite directive.
158. La République de Pologne répond que des avis publics mis à disposition sur le site Internet du bulletin des informations publiques des services de la municipalité concernée ainsi que sur celui de l’autorité concédante portaient sur l’ensemble des étapes de la procédure relative à la prolongation de l’autorisation nº 65/94, ce qui aurait permis au public ainsi qu’à la République tchèque d’en prendre connaissance.
159. S’agissant de l’affirmation qu’une version consolidée de cette autorisation aurait dû être transmise, le mécanisme d’actualisation des autorisations adopté en Pologne exclurait pareille transmission dans la mesure où une telle version consolidée serait constitutive d’une nouvelle décision administrative dont la portée dépasserait la demande de modification soumise, ce qui serait contraire au droit administratif polonais. Dans ce contexte, la République de Pologne est d’avis que l’article 9 de la directive EIE n’impose pas une forme particulière pour les décisions d’autorisation.
160. Cet État membre considère que l’obligation de fournir au public les informations visées à l’article 8 bis de cette directive et à la seconde phrase de l’article 9, paragraphe 1, sous b), de celle-ci a été respectée par la publication, notamment sur le site officiel du ministère de l’Environnement de la République tchèque et en Allemagne, de la décision EIE ainsi que de l’ordonnance reconnaissant à cette dernière un caractère immédiatement exécutoire.
161. S’agissant de l’article 9, paragraphe 2, de la directive EIE, la République de Pologne estime que les informations requises ont été transmises à la République tchèque en temps utile pour permettre au public concerné de faire usage de son droit à un recours juridictionnel au titre de l’article 11, paragraphe 1, de cette directive.
162. Enfin, la République de Pologne considère que le sixième moyen est sans objet dès lors que la décision 2044 a été publiée conformément à l’article 9, paragraphes 1 et 2, de la directive EIE.
2. Appréciation
163. Dans le cadre du sixième moyen, la République tchèque reproche à la République de Pologne, premièrement, que, en violation de l’article 9, paragraphe 1, de la directive EIE, elle n’a pas publié le contenu de la décision autorisant des activités minières jusqu’en 2026 et des conditions annexées à cette décision, ni les raisons et les considérations sur lesquelles était fondée cette autorisation, et, deuxièmement, que, en violation de l’article 9, paragraphe 2, de la directive EIE, elle a communiqué tardivement à la République tchèque le texte de ladite décision et que le document transmis ne respectait pas les exigences fixées à l’article 9, paragraphe 1, sous a) et b), de la directive EIE. Ce moyen concerne des mesures concrètes de nature administrative, à savoir de publication et de communication, que la directive EIE impose aux autorités nationales.
164. D’emblée, il y a lieu de rejeter l’argument invoqué par la République de Pologne selon lequel ce moyen serait devenu sans objet au motif qu’une nouvelle décision aurait été adoptée par les autorités polonaises, ayant pour effet de prolonger l’autorisation jusqu’en 2044. Comme je l’ai déjà expliqué dans le cadre de l’examen du cinquième moyen, cette décision n’a été adoptée qu’après la date de référence pour apprécier l’existence un manquement (38).
165. Il ressort de l’article 9, paragraphe 1, de la directive EIE que lorsqu’une décision d’accorder ou de refuser une autorisation a été prise, la ou les autorités compétentes en informent rapidement le public et les autorités susceptibles d’être concernées par le projet, en raison de leurs responsabilités, conformément aux procédures nationales, et veillent à ce que les informations nécessaires soient mises à la disposition du public et des autorités susmentionnées, à savoir la teneur de la décision et les conditions dont la décision est éventuellement assortie, ainsi que les principales raisons et considérations sur lesquelles la décision est fondée, y compris l’information sur le processus de participation du public. Ces informations comprennent également le résumé des résultats des consultations et des informations recueillies conformément aux articles 5 à 7 de la directive EIE et de la façon dont ces résultats ont été repris ou pris en compte par ailleurs, en particulier les commentaires reçus de l’État membre affecté. En vertu de l’article 9, paragraphe 2, de cette directive, la ou les autorités compétentes informent tout État membre qui a été consulté conformément à l’article 7 de ladite directive, en lui transmettant les informations susmentionnées.
166. La République de Pologne soutient que les informations requises en vertu de la disposition précitée ont été publiées, notamment sur les sites Internet officiels. Toutefois, il me semble que ce que la République tchèque critique, en substance, est le caractère incompréhensible et incomplet des informations publiées. En particulier, compte tenu du fait que ladite autorisation constitue la dernière de plusieurs modifications de l’autorisation nº 65/94, il aurait fallu lui communiquer, selon elle, une version consolidée de cette autorisation afin de lui permettre d’identifier quelles dispositions de celle-ci étaient en vigueur. Il apparaît, en outre, que les décisions de modification antérieures à l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026 n’avaient pas été mises à la disposition du public.
167. À cet égard, je tiens à constater que la République de Pologne ne conteste pas le contenu de l’information publiée et transmise à la République tchèque. Elle se borne plutôt à alléguer que la mise à disposition d’une version consolidée n’est pas nécessaire afin de satisfaire aux exigences définies à l’article 9, paragraphe 1, de la directive EIE. La République de Pologne fait valoir que la manière dont les autorités administratives des États membres conçoivent les décisions administratives ne relève pas de la compétence de l’Union. Elle explique que, dans sa pratique administrative nationale, le mécanisme d’actualisation des autorisations adopté est analogue au mécanisme d’amendement d’un acte juridique, conformément auquel c’est l’acte juridique dans sa version initiale qui est contraignant, mais en tenant compte des modifications ultérieures.
168. La République de Pologne explique que, en droit administratif polonais, s’applique le principe selon lequel, en cas d’adoption d’une décision administrative modifiant une décision adoptée antérieurement, l’autorité administrative compétente pour adopter une décision modificative non seulement n’est pas tenue, mais même ne peut pas, répéter l’ensemble de la décision modifiée dans la décision qu’elle a adoptée. La décision modificative doit indiquer de manière précise les éléments de la décision modifiée qui font l’objet d’une modification. Si le reste de la décision modifiée est toujours en vigueur, l’autorité adoptant la décision modificative ne peut pas répéter dans sa décision des éléments qui ne sont pas modifiés. Une pratique différente aboutirait à ce que, en dépit de la portée limitée de la demande de modification d’une décision antérieure, on adopterait en fait une nouvelle décision administrative.
169. Une lecture de la décision litigieuse, ayant pour effet de prolonger la durée de l’autorisation de l’extraction de lignite jusqu’en 2026, confirme la pratique administrative de la République de Pologne décrite au point précédent des présentes conclusions. En effet, seul le point stipulant la durée de cette autorisation semble avoir été modifié afin de tenir compte de la prolongation de l’autorisation. Cela étant dit, il me semble que les observations de la République de Pologne sont dénuées de pertinence dans le présent contexte, car il n’est nullement question de remettre en cause une certaine pratique administrative nationale. La question au cœur de l’examen du sixième moyen concerne plutôt le contenu précis de l’information qui doit être mise à disposition du public et transmise à un État membre ayant participé aux consultations prévues à l’article 7 de la directive EIE.
170. Si les autorités polonaises connaissent les spécificités de leur droit administratif, tel n’est pas forcément le cas pour le public en général et les autorités des autres États membres. Comme il a déjà été mentionné dans les présentes conclusions, les réglementations nationales des différents États membres peuvent différer de manière substantielle quant à la manière d’organiser les procédures administratives en matière de décision autorisant la réalisation de projets susceptibles d’entraîner des incidences substantielles sur l’environnement (39). Par conséquent, il me semble non seulement inapproprié mais également incompatible avec l’esprit de solidarité, de coopération et d’appui mutuel qui sous-tend l’article 9 de la directive EIE de présenter des informations lacunaires, exigeant ainsi du public en général et des autorités des États membres voisins, affectés par les incidences environnementales d’un projet déterminé, d’effectuer eux-mêmes une recherche dans un droit national étranger afin d’obtenir les informations nécessaires pour pouvoir exercer les droits que leur confère le droit de l’Union.
171. Il ne fait, à mon avis, aucun doute que, dans la mesure où les obligations de publicité ont pour objectif de permettre des recours effectifs contre les décisions concernées, les informations mises à la disposition du public et des autorités des États membres voisins, affectés par les incidences environnementales d’un projet déterminé, doivent être complètes et compréhensibles. En d’autres termes, les informations doivent être présentées d’une manière suffisamment précise et adaptée aux besoins spécifiques des destinataires afin d’assurer l’effet de publicité. Pour cette raison, j’estime que la « teneur de la décision » autorisant les activités d’extraction dans la mine de Turów et destinée à être communiquée au public ainsi qu’auxdites autorités nationales, conformément à l’article 9, paragraphe 1, sous a), de la directive EIE, ne peut pas consister uniquement en la décision de prolongation mais doit nécessairement inclure l’ensemble des documents qui constituent l’essence de l’autorisation. Seule une telle mesure est apte à mettre le public et les autorités des États membres voisins en mesure d’appréhender la portée de cette décision administrative et de réagir, le cas échéant, de manière adéquate et en temps utile.
172. À cet égard, il convient d’ajouter que, ainsi qu’il ressort explicitement de l’article 9, paragraphe 1, sous b), de la directive EIE, l’information en cause doit inclure « les principales raisons et considérations sur lesquelles la décision est fondée », ce qui exclut, selon moi, qu’un État membre comme la République de Pologne puisse s’abstenir de mettre à disposition du public et des autorités des États membres voisins la documentation pertinente relative à l’autorisation spécifiant les motifs de l’octroi et de la prolongation de celle-ci, en raison du fait que son ordre juridique interne ne prévoit pas une telle pratique administrative. Compte tenu du fait que l’article 9 de la directive EIE vise clairement à établir des standards élevés de transparence et de coopération entre les États membres de l’Union dans un domaine particulièrement sensible comme la protection de l’environnement, qui, comme le montrent d’ailleurs les circonstances de la présente affaire (40), transcende les frontières nationales, je considère qu’un État membre ne saurait valablement invoquer ses règles et usages administratifs internes comme prétexte pour s’affranchir de ses obligations de publication et de communication envers le public intéressé.
173. Pour les raisons exposées ci-dessus, j’estime que la République de Pologne a enfreint l’article 9, paragraphe 1, de la directive EIE.
174. En ce qui concerne spécifiquement l’allégation d’une violation de l’article 9, paragraphe 2, de la directive EIE consistant en ce que la République de Pologne n’aurait transmis ladite autorisation à la République tchèque que cinq mois après son adoption, et ce de manière incomplète, je tiens à réitérer ce que j’ai expliqué aux points précédents quant à l’importance pour un État membre voisin, affecté par les incidences environnementales d’un projet déterminé, de disposer de toutes les informations nécessaires relatives à l’autorisation d’un projet afin d’être en mesure de réagir, le cas échéant, de manière adéquate et en temps utile.
175. Cela implique notamment la possibilité d’exercer le droit à un recours juridictionnel effectif au titre de l’article 11, paragraphe 1, de la directive EIE, ce qui, compte tenu du temps écoulé ainsi que du fait que les délais prévus par le droit de procédure national doivent être respectés, peut devenir particulièrement difficile, voire impossible (41). Si une partie intéressée se voyait privée de la possibilité de faire valoir ses droits devant les juridictions nationales au motif de la tardiveté d’un recours causée par le comportement des autorités nationales, j’estime qu’il y aurait lieu de conclure à une violation de l’article 9, paragraphe 2, de la directive EIE.
176. Tel semble être précisément le cas dans la situation ayant donné lieu au présent litige. En effet, une durée de cinq mois pour une simple communication de l’autorisation en cause constitue un retard considérable si l’on prend en compte, d’une part, les importants intérêts en jeu et, de l’autre, le caractère purement administratif d’une telle tâche, n’exigeant qu’une simple transmission de documents. Une telle situation est d’autant plus grave que la mise à disposition de l’information sollicitée par la République tchèque n’a eu lieu que sur l’insistance de celle-ci et de façon partielle. Comme l’indique la République tchèque, elle ne dispose toujours pas d’un document consolidé qui permettrait de connaître de manière claire l’ampleur et la physionomie précises du projet. Je tiens à constater que la République de Pologne n’a fourni aucune justification convaincante pour un tel retard dans la communication de l’information demandée.
177. Au vu des considérations précédentes, je considère qu’il y a eu également violation de l’article 9, paragraphe 2, de la directive EIE.
178. Pour les motifs exposés ci-dessus, je propose de considérer le sixième moyen comme fondé.
H. Sur le septième moyen, tiré d’une violation de l’article 11, paragraphe 1, de la directive EIE (exclusion d’un contrôle juridictionnel de l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026)
1. Arguments des parties
179. La République tchèque soutient que, en vertu de l’article 11, paragraphe 1, de la directive EIE, le public concerné doit pouvoir former un recours juridictionnel contre la décision qui a autorisé la réalisation du projet, quelle que soit sa participation antérieure à la procédure conduisant à l’octroi de cette autorisation. Elle soutient toutefois que, en vertu du droit polonais, le public concerné ne peut demander le contrôle de l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026 faute d’avoir participé à la procédure d’octroi de cette autorisation.
180. Par ailleurs, d’une part, l’absence de publication officielle de ladite autorisation aurait également limité le contrôle de celle-ci par le public concerné. D’autre part, les recours intentés par des organisations non gouvernementales tchèques devant une juridiction polonaise en vue de contrôler cette même autorisation auraient été suspendus en attente de la décision portant sur la légalité du rejet de la participation desdites organisations dans la procédure d’autorisation elle-même, de sorte qu’il n’est pas certain qu’il soit statué sur le fond. En outre, l’interdiction d’annulation de l’autorisation après un délai d’un an priverait l’article 11, paragraphe 1, de la directive EIE de son effet utile.
181. En réponse, la République de Pologne renvoie à son argumentation dans le cadre du deuxième moyen, en affirmant que l’article 11, paragraphe 1, de la directive EIE ne s’oppose pas à ce que la procédure nationale soit conçue de telle manière que la possibilité d’introduire un recours soit garantie uniquement à l’étape de la décision relative aux conditions environnementales.
182. Elle considère également que les arguments de la République tchèque sont entachés d’une contradiction : d’une part, cet État membre affirmerait que le public concerné n’a pas la possibilité d’attaquer l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026 ; d’autre part, il reconnaîtrait que des organisations non gouvernementales ont effectivement fait usage de leurs droits découlant de ladite disposition.
183. À cet égard, le fait que les recours intentés ont été suspendus refléterait la liberté quant au choix des moyens d’organiser la procédure dont bénéficie la juridiction polonaise concernée et n’aurait aucune incidence en termes de limitation des droits des parties requérantes.
184. En outre, l’absence de possibilité d’annuler l’autorisation après le délai d’un an ne concernerait, conformément à l’article 42 du code minier, que l’annulation de l’autorisation à la suite d’une réouverture de la procédure d’autorisation, qui serait un des moyens extraordinaires d’annuler des décisions définitives. Elle ne concernerait donc pas l’annulation d’une autorisation à la suite d’un contrôle administratif ordinaire résultant d’un recours introduit dans les délais.
185. La République de Pologne fait également valoir que le septième moyen est devenu sans objet à la suite de l’adoption de la décision 2044 et des modifications du droit polonais permettant au public concerné d’introduire des réclamations et des recours dirigés contre les décisions d’investissement.
2. Appréciation
186. Par son septième moyen, la République tchèque soutient que la République de Pologne a violé l’article 11, paragraphe 1, de la directive EIE en ce qu’elle n’a pas permis l’ouverture d’une procédure juridictionnelle de recours contre l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026. Ce moyen concerne la pratique des autorités ainsi que le cadre juridique dans l’État membre défendeur.
187. D’emblée, il y a lieu de rejeter l’argument invoqué par la République de Pologne selon lequel ce moyen serait devenu sans objet au motif qu’une nouvelle décision aurait été adoptée par les autorités polonaises, ayant pour effet de prolonger l’autorisation jusqu’en 2044. Comme il a déjà été expliqué, cette décision n’a été adoptée qu’après la date de référence pour apprécier l’existence un manquement. Il en va de même pour les modifications législatives effectuées après cette date de référence qui, selon la République de Pologne, permettent désormais au public concerné d’introduire des réclamations et des recours dirigés contre les décisions d’investissement (42).
188. Ensuite, il convient de rappeler que, en ce qui concerne l’objectif de l’article 11 de la directive EIE, cette disposition a été interprétée dans la jurisprudence de la Cour en ce sens que son champ d’application est circonscrit aux aspects d’un litige consistant à faire valoir le droit du public concerné à participer au processus décisionnel conformément aux règles précises énoncées en la matière par cette directive. En revanche, les recours se fondant sur toute autre règle de ladite directive, et a fortiori sur toute autre législation, qu’elle soit de l’Union ou des États membres, ne relèvent pas de cet article (43). Dès lors, il convient de partir de la prémisse que l’argumentation avancée par la République tchèque ne concerne que le contrôle de légalité relatif au respect du droit de participation du public.
189. Pour ce qui est de l’organisation des voies de recours par les États membres, il a déjà été expliqué en détail dans le cadre de l’examen du deuxième moyen que ni l’article 11, paragraphe 1, de la directive EIE, ni aucune autre disposition du droit de l’Union conférant un droit équivalent, ne s’opposent à l’adoption d’une procédure et de dispositions nationales prévoyant que la possibilité d’introduire un recours soit garantie uniquement à l’étape de la décision relative aux conditions environnementales, pour autant qu’il soit exclu que la décision d’autorisation ne prenne pas en considération les résultats de la procédure d’évaluation des incidences sur l’environnement.
190. Ainsi, lorsque le droit de participation du public, prévu aux articles 6 à 9 de la directive EIE, a été garanti lors de la procédure d’adoption de la décision EIE, il suffit de prévoir une voie de recours relative à ce stade. En d’autres termes, un État membre n’est pas obligé de garantir que les éventuels vices de participation du public puissent être contestés, encore une fois, au stade de l’autorisation (44). Les arguments que je viens de présenter suffisent, à mon avis, pour rejeter le septième moyen comme non fondé.
191. Par souci d’exhaustivité, je souhaite relever une certaine contradiction dans l’argumentation de la République tchèque. D’une part, celle-ci affirme que le public concerné n’a pas eu la possibilité d’attaquer l’autorisation en cause, et, d’autre part, elle reconnaît elle-même que trois organisations non gouvernementales (Greenpeace ČR, Frank Bold et Eko-Unia) ont effectivement fait usage des droits dont elles bénéficient en tant que public concerné en vertu de l’article 11, paragraphe 1, de la directive EIE. Si la République tchèque indique que les procédures ont été suspendues jusqu’à ce qu’il soit définitivement statué sur le rejet de la participation desdites organisations à la procédure d’octroi de l’autorisation d’exploitation minière jusqu’en 2026, il convient de relever qu’elle-même ne peut pas exclure qu’un contrôle juridictionnel puisse être mené à bien. En effet, interrogée par la Cour sur ce point lors de l’audience, la République tchèque a admis que les recours des associations environnementales tchèques n’avaient pas encore été rejetés définitivement par les juridictions polonaises.
192. Dans ce contexte, je trouve particulièrement utiles les éclaircissements fournis par la République de Pologne dans son mémoire en défense concernant les possibles décisions du Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (tribunal administratif de voïvodie de Varsovie) si celui-ci décidait d’accueillir ou de rejeter les recours introduits par les organisations susmentionnées. Contrairement à ce que la République tchèque allègue dans sa requête, l’article 42 du code minier ne semble pas constituer un obstacle à la possibilité que ledit tribunal administratif annule éventuellement l’autorisation en cause. En fait, selon les informations de la République de Pologne, cette disposition ne semble prévoir aucune limitation en matière d’annulation, de modification ou de confirmation de la nullité d’une décision qui intervient dans d’autres procédures que la procédure de réexamen en droit polonais.
193. En l’absence de preuves convaincantes au soutien de la thèse que l’ordre juridique de la République de Pologne n’offre aucune voie de recours effective pour garantir le droit de participation du public aux procédures décisionnelles, en particulier dans les circonstances de la présente affaire, il me paraît difficile de suivre l’argumentation présentée par la République tchèque. Je considère que le fait que les organisations de protection de l’environnement susmentionnées n’aient pas obtenu gain de cause dans leurs recours ne constitue pas, à lui seul, une preuve suffisante pour conclure à une absence d’efficacité, d’autant plus que les voies de recours n’ont pas encore été épuisées.
194. À la lumière des considérations qui précèdent, je considère qu’il y a lieu de rejeter le septième moyen comme non fondé.
I. Sur le huitième moyen, tiré d’une violation de l’article 7 de la directive 2003/4 (défaut de publication de l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026)
1. Arguments des parties
195. La République tchèque relève que, en vertu de l’article 7, paragraphe 2, sous f), de la directive 2003/4, un État membre est obligé de mettre à la disposition du public les autorisations qui ont un impact significatif sur l’environnement. Étant donné que l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026 constitue une telle autorisation, puisqu’elle doit être soumise à une procédure d’évaluation des incidences sur l’environnement au titre de l’article 4, paragraphe 1, de la directive EIE, la République de Pologne aurait enfreint l’article 7 de la directive 2003/4 en ne publiant ni l’autorisation elle-même ni l’endroit où il serait possible de la demander.
196. La République de Pologne rétorque que le ministre du Climat, par son avis du 20 mars 2020 publié au bulletin des informations publiques sur sa page Internet, affiché au tableau des avis du ministère du Climat et publié de la manière usuelle dans les services de la ville et de la municipalité de Bogatynia (Pologne), a informé le public de l’adoption de l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026 et des possibilités de prendre connaissance de son contenu ainsi que de la documentation afférente.
197. Par conséquent, cet État membre considère qu’il n’y a pas eu violation de l’article 7 de la directive 2003/4. Il ajoute que ce moyen est sans objet dans la mesure où la décision 2044 était soumise aux nouvelles règles, notamment en matière de publication, son contenu faisant l’objet d’une publication sur le portail Internet du ministre du Climat.
2. Appréciation
198. Par son huitième moyen, la République tchèque affirme que l’absence de publication de ladite autorisation ou de l’endroit où il serait possible de la demander est contraire à l’article 7 de la directive 2003/4, alors que la République de Pologne insiste sur le fait que le site Internet du ministère du Climat a annoncé l’adoption de l’autorisation et indiqué les possibilités d’en prendre connaissance.
199. Tout d’abord, il convient de rappeler que, comme constaté dans le cadre de l’examen du sixième moyen, la République de Pologne a enfreint l’article 9, paragraphes 1 et 2, de la directive EIE dans la mesure où elle n’a pas publié l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026 et ne l’a pas communiquée à la République tchèque sous une forme intelligible (45). Cette violation consistait en ce que les autorités polonaises avaient omis d’inclure l’ensemble des documents qui constitue l’essence de l’autorisation, se bornant plutôt à publier un document annonçant la prolongation de la durée de l’autorisation antérieure, sans expliciter les détails de la concession octroyée à l’opérateur de la mine de Turów.
200. La question qui se pose concrètement dans le présent contexte est de savoir si cette violation du droit de l’Union est également susceptible de constituer une infraction des dispositions de la directive 2003/4. Conformément à l’article 2, point 1, sous c), de cette directive, relèvent du champ d’application de ladite directive les activités ayant ou étant susceptibles d’avoir des incidences sur les éléments de l’environnement, tels que l’air et l’atmosphère, l’eau, le sol, les terres, les paysages et les sites naturels, y compris les biotopes humides, les zones côtières et marines, la diversité biologique et ses composantes. Dans le cadre de ces activités, un État membre est tenu, en vertu de l’article 7 de la directive 2003/4, de mettre à disposition du public les autorisations qui ont un impact significatif sur l’environnement, et ce, soit directement en les publiant, soit en indiquant l’endroit où le public peut demander cette autorisation.
201. Compte tenu du fait que les activités d’extraction dans la mine de Turów relèvent d’une catégorie d’activités qui, en raison de leur impact significatif sur l’environnement, sont soumises à une procédure obligatoire d’évaluation des incidences sur l’environnement conformément à l’article 4, paragraphe 1, de la directive EIE (46), il ne fait pas de doute qu’il s’agit d’une activité susceptible d’avoir des incidences sur les éléments de l’environnement et qu’elle relève donc du champ d’application de la directive 2003/4.
202. L’autorisation d’exploitation minière jusqu’en 2026 est l’autorisation finale en vue de la réalisation de cette activité et, comme telle, elle constitue une autorisation qui a « un impact significatif sur l’environnement » au sens de l’article 7, paragraphe 2, sous f), de la directive 2003/4. Lui sont donc applicables les dispositions susmentionnées, qui obligent l’État membre à mettre à disposition du public une telle autorisation. En l’absence d’indications contraires, aucune des dérogations prévues à l’article 4 de la directive 2003/4, autorisant les États membres à rejeter, dans certaines circonstances, des demandes d’information environnementale, n’est applicable au cas d’espèce.
203. Dans l’intérêt d’une interprétation cohérente du droit de l’Union, j’estime que l’article 9, paragraphes 1 et 2, de la directive EIE et l’article 7, paragraphe 2, sous f), de la directive 2003/4, doivent être interprétés en ce sens qu’ils visent à atteindre le même objectif, c’est-à-dire celui de garantir le droit du public à être informé de la manière la plus claire et complète possible, notamment en cas de prolongation d’une autorisation d’exploitation minière.
204. En effet, il convient de relever, d’une part, que l’article 7 de la directive 2003/4 protège l’intérêt public et permet à chaque citoyen d’avoir accès aux informations environnementales détenues par les autorités publiques indépendamment d’un intérêt individuel quelconque (47) et, d’autre part, le fait que, conformément au considérant 16 de cette directive, le droit aux informations signifie que la divulgation des informations doit être la règle générale (48). Il est évident que ces objectifs seraient sérieusement compromis si l’information mentionnée à l’article 7, paragraphe 2, de la directive 2003/4 n’était mise à la disposition du public que d’une manière inintelligible et lacunaire. Par conséquent, je considère que ces éléments militent également en faveur d’une diffusion d’informations environnementales qui tienne dûment compte des standards élevés de transparence et de coopération qu’impose la directive EIE dans un domaine tel que la protection de l’environnement qui transcende les frontières nationales (49).
205. De ce point de vue, je suis enclin à conclure, à l’instar de la Commission dans son avis motivé, que la violation de l’article 9, paragraphes 1 et 2, de la directive EIE entraîne la violation de l’article 7, paragraphe 2, sous f), de la directive 2003/4.
206. Pour les raisons exposées ci-dessus, je propose d’accueillir le huitième moyen.
J. Sur le neuvième moyen, tiré d’une violation de l’article 4, paragraphe 3, TUE (défaut de communication d’informations complètes en rapport avec la procédure d’octroi de l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026)
1. Arguments des parties
207. La République tchèque rappelle que, en vertu du principe de coopération loyale, prévu à l’article 4, paragraphe 3, TUE, les États membres sont tenus de s’assister mutuellement aux fins de remplir les objectifs fixés par le droit de l’Union, y compris le droit dérivé. Dans la mesure où l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026 relève de la directive EIE et de la directive 2003/4, et compte tenu de la localisation de la mine de Turów, il découlerait de ces directives certaines obligations également à la charge de la République tchèque, pour la mise en œuvre desquelles la République de Pologne est tenue de l’assister.
208. L’État membre requérant reproche à cette dernière d’avoir refusé, pendant de nombreux mois et en dépit de demandes répétées, de lui communiquer des informations plus détaillées concernant la procédure d’octroi de ladite autorisation, y compris le texte de celle-ci, ce qui a rendu impossible l’exécution de ses obligations d’information en vertu desdites directives à l’égard de son propre public concerné. Il ajoute que les agissements dont il se plaint dans le cadre de son sixième moyen, en particulier la communication tardive de cette même autorisation et l’absence de version consolidée de l’autorisation nº 65/94, l’a également empêché de respecter ces obligations.
209. La République de Pologne affirme qu’elle a répondu par lettres des 13 janvier 2020, 5 mars 2020 et 28 mai 2020 aux demandes d’informations de la République tchèque relatives à l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026. Elle aurait, le 28 août 2020, fourni à cet État membre les documents demandés le 17 avril 2020 et, de nouveau, le 24 juillet 2020, à savoir l’autorisation jusqu’en 2026 ainsi que l’autorisation nº 65/94. Eu égard à l’évolution de l’épidémie de Covid‑19 à partir de mars 2020, qui aurait rendu l’échange de correspondance entre les parties plus difficile, elle aurait fait preuve de diligence pour fournir à la République tchèque les informations demandées.
210. L’État membre défendeur souligne, en outre, que la République tchèque participe depuis 2009 aux procédures relatives à l’évaluation des incidences sur l’environnement en ce qui concerne la mine de Turów et la centrale électrique qui en dépend.
211. Enfin, la République de Pologne est d’avis que le neuvième moyen est sans objet, dès lors que la République tchèque a été dûment informée de l’adoption de la décision 2044 ainsi que d’autres circonstances essentielles relatives à cette adoption.
2. Appréciation
212. Par son neuvième moyen, la République tchèque fait valoir que, en ne fournissant pas des informations complètes sur la procédure d’adoption de la décision autorisant des activités minières jusqu’en 2026, la République de Pologne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du principe de coopération loyale, consacré à l’article 4, paragraphe 3, TUE.
213. D’emblée, il y a toutefois lieu de rejeter l’argument invoqué par la République de Pologne selon lequel ce moyen serait devenu sans objet au motif qu’une nouvelle décision aurait été adoptée, ayant pour effet de prolonger l’autorisation jusqu’en 2044 et dont le contenu aurait été communiqué à la République tchèque. Comme je l’ai déjà expliqué dans les présentes conclusions, ces événements n’ont eu lieu qu’après la date de référence pour apprécier l’existence d’un manquement dans le cadre d’une procédure au titre de l’article 259 TFUE. Par conséquent, ils sont dénués de pertinence aux fins de l’examen de ce moyen.
214. Selon le principe de coopération loyale, consacré à l’article 4, paragraphe 3, TUE, les États membres sont tenus de s’assister mutuellement afin d’assurer la réalisation des objectifs de l’Union. Ainsi qu’il ressort de l’article 4, paragraphe 3, deuxième et troisième alinéas, TUE, cela implique, en particulier, l’obligation de prendre toute mesure générale ou particulière propre à assurer l’exécution des obligations découlant du droit dérivé mais également de s’abstenir de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs de l’Union.
215. Dans le cadre de l’examen du sixième moyen (50), j’ai expliqué que l’obligation que l’article 9, paragraphe 2, de la directive EIE impose à tout État membre ayant l’intention de réaliser un projet susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement et d’affecter d’autres États membres, consistant à informer ces derniers de la décision d’accorder ou de refuser une autorisation, émane d’un idéal de solidarité, de coopération et d’appui mutuel entre les États membres. D’ailleurs, on relèvera que cette coopération commence déjà à un stade précoce par l’obligation, prévue à l’article 7 de la directive EIE, d’informer les États membres affectés de la planification du projet en cause, suivie par l’obligation de les inviter à participer aux procédures décisionnelles en matière d’environnement. Il est donc évident que la coopération entre les États membres prévue par le droit dérivé vise, en fin de compte, à protéger l’environnement, en d’autres termes, à garantir la réalisation de cet objectif de l’Union énoncé, entre autres, à l’article 3, paragraphe 3, TUE, aux articles 11 et 191 TFUE, ainsi qu’à l’article 37 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
216. Cet idéal de solidarité, de coopération et d’appui mutuel entre les États membres dans l’intérêt d’une réalisation de cet objectif important de l’Union se trouve aussi à la base des dispositions de la directive 2003/4 garantissant l’accès du public à l’information en matière d’environnement. D’une part, comme il a déjà été relevé dans le cadre de l’examen du huitième moyen (51), l’article 7, paragraphes 1 et 2, de cette directive oblige les États membres à prendre les mesures nécessaires pour assurer que l’information pertinente, y compris les autorisations ayant un impact significatif sur l’environnement, soit diffusée auprès du public. D’autre part, l’article 3 de la directive 2003/4 exige que les États membres veillent à ce que les autorités publiques soient tenues de mettre à la disposition de tout demandeur, et sans que celui-ci soit obligé de faire valoir un intérêt, les informations environnementales qu’elles détiennent ou qui sont détenues pour leur compte.
217. Dans la mesure où les États membres affectés par un projet déterminé ont également le droit de demander toute l’information pertinente – comme prévu à l’article 7, paragraphe 2, de la directive 2003/4 – relative à un tel projet, ils doivent être considérés comme des « bénéficiaires » des dispositions de droit dérivé mentionnées aux points précédents. La conséquence logique de ce constat est que l’État destinataire desdites obligations est lié par le principe de coopération loyale visé à l’article 4, paragraphe 3, TUE lorsqu’un autre État membre demande de l’assistance sous forme d’une demande d’information.
218. En ce qui concerne les circonstances de l’affaire en l’espèce, il est constant que la République de Pologne n’a transmis la décision autorisant l’extraction de lignite jusqu’en 2026 à la République tchèque que cinq mois après son adoption. De surcroît, il y a lieu de constater que l’État membre requérant a dû adresser plusieurs demandes de renseignement à la République de Pologne au motif que l’information obtenue était incomplète, demandes auxquelles cette dernière n’a pas toujours répondu. Ce n’est qu’à la suite de l’introduction de la procédure prévue à l’article 259 TFUE que la République de Pologne a adressé à la République tchèque les documents demandés, à savoir, concrètement, la demande initiale d’autorisation d’exploitation minière de 1994. La République tchèque ne dispose toutefois toujours pas d’un document consolidé qui permettrait de comprendre de manière claire l’ampleur et la physionomie précises du projet.
219. Une transmission tardive et incomplète par la République de Pologne de l’information sollicitée, combinée à un refus de répondre aux demandes d’assistance de la République tchèque, ne répond pas aux exigences d’esprit de solidarité, de coopération et d’appui mutuel entre les États membres posées par le droit de l’Union afin de pouvoir atteindre l’objectif de protéger l’environnement de manière efficace.
220. Dès lors, je considère qu’une telle attitude envers un État membre voisin se trouvant dans la même situation au regard des risques pour l’environnement constitue une violation du principe de coopération loyale, consacré à l’article 4, paragraphe 3, TUE.
221. Compte tenu des considérations qui précèdent, je considère le neuvième moyen comme fondé.
K. Sur le dixième moyen, tiré d’une violation de l’article 2, paragraphe 1, de la directive EIE lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 1, de celle-ci (défaut de prise en considération de la décision EIE dans l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026)
1. Arguments des parties
222. La République tchèque invoque une violation de l’article 2, paragraphe 1, de la directive EIE, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 1, de celle-ci en ce que l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026 n’aurait pas pris en considération la décision EIE.
223. Cet État membre rappelle que, aux termes de cet article 2, paragraphe 1, les projets définis à l’article 4 de la directive EIE sont soumis à « une procédure de demande d’autorisation et à une évaluation en ce qui concerne leurs incidences sur l’environnement ». Cela signifierait que les autorisations de ces projets doivent comporter ou, au moins, tenir compte d’une telle évaluation.
224. Or, depuis le début, les autorités polonaises n’auraient pas envisagé la réalisation d’une telle évaluation pour ladite autorisation. Si la décision EIE a été jointe à la demande de l’opérateur, elle n’aurait nullement été reflétée dans la procédure d’octroi de cette même autorisation ou dans l’autorisation elle-même. Par ailleurs, cette demande aurait été introduite sur le fondement de l’article 72, paragraphe 2, point 2, sous k), de la loi relative aux informations sur l’environnement ; bien qu’elle ne fût pas accompagnée d’une évaluation des incidences sur l’environnement, l’autorité compétente l’aurait considérée comme complète ; après la jonction ultérieure de la décision EIE à ladite demande, cette autorité n’aurait pas estimé nécessaire d’inviter les personnes intéressées à compléter leurs observations ; l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026 ne mentionnerait aucun examen de la conformité de la demande avec la décision EIE ; cette autorisation ne reprendrait ni ne développerait les conditions posées par la décision EIE et ne comporterait aucune précision concernant les limites de la superficie d’extraction, telle qu’imposée par cette décision.
225. La République tchèque en conclut que le contenu de la décision EIE n’a pas été reflété dans la procédure d’octroi de ladite autorisation. Le seul fait que l’autorisation soit couverte par la décision EIE tant du point de vue de la durée de validité de l’autorisation que de la superficie de la mine ne signifierait pas qu’elle se fonde effectivement sur la décision EIE. Selon la République tchèque, ces deux documents constituent des décisions indépendantes.
226. Se référant à sa réponse aux premier et deuxième moyens, la République de Pologne souligne une nouvelle fois le caractère contraignant de la décision EIE pour l’opérateur, qui doit exécuter les obligations y imposées indépendamment de toute transposition dans le texte de l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026 et doit transmettre les informations et les résultats des examens portant, notamment, sur la concentration des particules en suspension, les nuisances sonores et la qualité des eaux. Elle considère que la République tchèque fait abstraction des obligations résultant du droit polonais et tire des conclusions subjectives sur l’attitude et les opinions des autorités polonaises.
227. Selon la République de Pologne, le fait que l’opérateur a joint la décision EIE à la demande relative à la prolongation de l’autorisation pour la mine de Turów signifie qu’il est tenu de réaliser les activités d’extraction conformément à cette décision. Il découlerait clairement des circonstances de l’époque que l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026 couvre le même projet que la décision EIE qui l’a précédée.
228. S’agissant de la critique portant sur l’absence de mention de la superficie du projet dans cette autorisation, l’État membre défendeur relève que les limites du site minier ont été définies par la décision du ministre du Climat du 16 mars 2020, avant l’adoption de ladite autorisation, et sont, de ce fait, contraignantes, de sorte que leur inclusion dans celle-ci n’était pas nécessaire.
229. Selon ledit État membre, ce moyen est, lui aussi, sans objet en raison de l’adoption de la décision 2044 qui était fondée sur la décision EIE.
2. Appréciation
230. Par son dixième moyen, la République tchèque fait valoir une violation de l’article 2, paragraphe 1, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 1, de la directive EIE. Plus concrètement, la République tchèque conteste le fait que le projet ayant fait l’objet de la décision autorisant l’exploitation minière jusqu’en 2026 a été précédé d’une évaluation des incidences sur l’environnement, puisqu’elle considère que la décision EIE n’a été prise en considération ni dans le cadre de la procédure relative à la demande de prolongation de six ans de la validité de l’autorisation nº 65/94 ni dans ladite décision 2026 elle-même.
231. Même si je comprends l’intérêt de la République tchèque à ce que la Cour examine ce moyen, je me demande toutefois si cela ne relève pas plutôt de la compétence des juridictions polonaises qui, dès qu’elles seront saisies d’un recours introduit par les membres du public concerné, auront l’occasion d’examiner les aspects formels de la procédure ayant abouti à l’adoption de la décision autorisant l’exploitation minière jusqu’en 2026, ainsi que le fond de cette décision à la lumière des obligations qui découlent de la décision EIE. En effet, le juge national me semble a priori, en raison de sa connaissance du contexte factuel ainsi que du cadre juridique national, le mieux placé pour se prononcer sur les questions soulevées par la République tchèque. Néanmoins, je vais les examiner ci‑après par souci d’exhaustivité.
232. Tout d’abord, il convient de rejeter l’argument invoqué par la République de Pologne selon lequel ce moyen serait devenu sans objet au motif qu’une nouvelle décision aurait été adoptée, ayant pour effet de prolonger l’autorisation jusqu’en 2044. Dans la mesure où ces événements n’ont eu lieu qu’après la date de référence pour apprécier l’existence d’un manquement dans le cadre d’une procédure au titre de l’article 259 TFUE, ils sont dénués de pertinence aux fins de l’examen de ce moyen (52).
233. En ce qui concerne les dispositions que la République de Pologne aurait enfreintes, il convient de noter que l’article 2, paragraphe 1, de la directive EIE exige que les projets définis à l’article 4 de cette directive soient soumis à « une procédure de demande d’autorisation et à une évaluation en ce qui concerne leurs incidences sur l’environnement ». Ainsi que l’indique correctement la République tchèque, cette formule doit être comprise en ce sens que les autorisations de ces projets doivent comporter une évaluation de leurs incidences sur l’environnement ou, à tout le moins, en tenir compte.
234. Un projet tel que celui qui a été autorisé par la décision de prolonger l’exploitation minière jusqu’en 2026 répond aux critères de l’article 4, paragraphe 1, de la directive EIE (exploitation minière d’une surface dépassant 25 hectares) (point 19 de l’annexe I de cette directive), et il en va de même pour toute modification ou extension des projets concernés qui répond en elle-même aux seuils fixés (point 24 de l’annexe I de cette même directive) (53). Dès lors, l’article 2, paragraphe 1, de la directive EIE trouve à s’appliquer à une autorisation telle que celle en cause.
235. En ce qui concerne l’allégation par la République tchèque selon laquelle la décision EIE n’a pas été prise en compte dans la décision autorisant l’exploitation minière jusqu’en 2026, je tiens à attirer l’attention sur les informations fournies par la République de Pologne à cet égard, selon lesquelles, conformément à la législation polonaise en vigueur, une décision relative aux conditions environnementales lie, entre autres, les autorités adoptant une décision autorisant des opérations minières, ainsi que l’entreprise, destinataire de cette décision.
236. Comme l’explique la République de Pologne, le fait que l’opérateur de la mine de Turów a joint la décision EIE à la procédure relative à la prolongation de l’autorisation signifie qu’il est tenu de réaliser les activités d’extraction dans la mine conformément aux dispositions de cette décision. Il s’ensuit que la décision EIE, comme toute autre décision administrative adoptée dans l’ordre juridique polonais, est contraignante pour son destinataire qui, sur la base de cette décision, obtient les droits et est lié par les obligations définies dans cette décision. D’ailleurs, la République de Pologne assure que l’opérateur de la mine de Turów exécute effectivement les obligations découlant de la décision EIE.
237. En l’absence d’indications contraires, je n’ai aucune raison objective de supposer qu’une décision administrative adoptée par les autorités compétentes, telle que la décision EIE, ne soit pas contraignante pour un opérateur ayant obtenu l’autorisation de poursuivre des opérations minières. Je tiens à constater que la République tchèque ne remet pas non plus en cause les explications du cadre juridique polonais reproduites aux points précédents des présentes conclusions.
238. Par ailleurs, en ce qui concerne les allégations de la République tchèque, selon lesquelles il n’existerait aucun lien entre la décision EIE et la décision autorisant l’exploitation minière jusqu’en 2026 au motif que ces décisions n’indiqueraient pas la même superficie du projet, il convient de tenir compte de certains aspects factuels importants que j’exposerai ci‑après.
239. Premièrement, il convient de noter que la décision EIE a été adoptée pour une période d’opérations minières de vingt-quatre années, alors que l’autorisation n’a été prolongée que pour six années. Dès lors, il est logique que ces décisions se distinguent, étant donné qu’elles concernent des périodes de temps différentes. Dans la mesure où la décision EIE concerne une période plus étendue, celle-ci a pour effet de faire relever l’autorisation des opérations minières de son champ d’application temporel.
240. Deuxièmement, je tiens à faire observer que, si les décisions en cause présentent une différence légère quant à la superficie sur laquelle les activités minières peuvent être effectuées (31 014 698 mètres carrés dans l’autorisation, alors que la décision se réfère à une superficie d’environ 30,9 kilomètres carrés), il n’est pas contesté que les autorités polonaises ont adopté, le 12 février 2020, une rectification à la décision EIE, dans laquelle elles ont expressément défini les coordonnées de la zone concernée. Ces documents indiquent que la localisation du projet couvert par l’autorisation d’une activité d’extraction se situe dans les limites géographiques prévues dans la décision EIE. Il s’ensuit que l’activité minière autorisée par les autorités compétentes ne va pas au-delà de la portée de la décision EIE.
241. Il résulte de ces observations que l’autorisation visée par le présent moyen ne s’écarte pas de ce que prévoit la décision EIE en ce qui concerne la durée de l’activité minière envisagée et la zone géographique concernée. Par conséquent, faute d’éléments probants, on ne saurait soutenir valablement qu’il n’existe aucun lien entre les deux décisions administratives. Dès lors, j’estime qu’il convient de rejeter les arguments avancés par la République tchèque.
242. À la lumière des considérations qui précèdent, j’arrive à la conclusion que la République de Pologne n’a pas enfreint l’article 2, paragraphe 1, de la directive EIE lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 1, de celle-ci.
243. Il s’ensuit qu’il y a lieu de rejeter le dixième moyen comme non fondé.
L. Sur le onzième moyen, tiré d’une violation de l’article 8 bis, paragraphe 1, sous b), de la directive EIE (défaut de fixation de l’ensemble des conditions environnementales dans l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026)
1. Arguments des parties
244. La République tchèque allègue la violation de l’article 8 bis, paragraphe 1, sous b), de la directive EIE dans la mesure où certaines conditions environnementales y visées ne figurent ni dans l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’en 2026 ni dans la décision EIE, ainsi que l’exige cette disposition, lue en combinaison avec le paragraphe 3 du même article. Tel serait, notamment, le cas de la superficie d’extraction, qui devrait être considérée comme une condition environnementale.
245. En outre, ladite autorisation ne mentionnerait pas les conditions énoncées dans la décision EIE concernant le projet autorisé. Par ailleurs, il résulterait de cette décision que certaines conditions doivent être mises en œuvre dans une perspective de temps dépassant la validité de cette même autorisation, de sorte que la manière dont ladite mise en œuvre interviendrait durant cette validité ne serait pas claire.
246. La République de Pologne fait valoir, en premier lieu, que la décision EIE, avec sa rectification du 12 février 2020, contient les coordonnées qui délimitent précisément la zone du projet et que la surface de l’activité minière envisagée, telle que spécifiée dans la décision du ministre du Climat du 16 mars 2020, n’est pas supérieure à la surface fixée dans la décision EIE.
247. S’agissant de la seconde critique de la République tchèque, l’État membre défendeur est d’avis que, ainsi qu’indiqué par son libellé, l’article 8 bis, paragraphe 1, sous b), de la directive EIE définit les exigences minimales en matière de contenu de l’autorisation du projet. Le caractère général des obligations y formulées rendrait difficile de préjuger quelles informations concrètes sont des éléments obligatoires à inclure. Il ne saurait être soutenu que l’autorisation en cause enfreint cette disposition au motif qu’elle ne concrétise pas la possibilité d’appliquer les conditions particulières relatives à un horizon temporel déterminé. À cet égard, les informations détaillées relatives aux différentes étapes des travaux en lien avec l’avancement de l’activité d’extraction feraient l’objet de constatations ultérieures, strictement liées à l’organisation des travaux d’extraction et aux moyens de leur réalisation, et se refléteraient dans le plan de fonctionnement de l’installation minière, un document technique régi par les articles 108 à 111 du code minier.
248. Pour les motifs exposés dans la réponse à d’autres moyens, la République de Pologne estime que le onzième moyen est sans objet.
2. Appréciation
249. Par son onzième moyen, la République tchèque fait valoir que, en ne tenant pas suffisamment compte, dans la décision autorisant les activités minières jusqu’en 2026, de toutes les exigences en matière d’environnement, la République de Pologne aurait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 8 bis, paragraphe 1, de la directive EIE.
250. Ce moyen s’appuie sur deux allégations. Premièrement, la République tchèque considère que certaines des informations exigées relatives au projet couvert par ladite décision 2026 n’ont été examinées ni dans cette décision ni dans la décision EIE, et elle qualifie la surface d’extraction comme étant une condition environnementale essentielle, qui détermine fondamentalement les incidences du projet sur l’environnement. Deuxièmement, selon la République tchèque, la décision EIE ne concrétise pas la possibilité d’appliquer des conditions particulières, relatives à un projet bien plus grand, compte tenu de sa période de fonctionnement plus longue de dix-huit ans et de ses valeur et surface d’exploitation correspondantes.
251. L’article 8 bis, paragraphe 1, de la directive EIE fixe les exigences minimales quant au contenu des autorisations, en ce qui concerne principalement les conclusions de l’évaluation des incidences d’un projet sur l’environnement et les conditions environnementales de sa réalisation. Ces exigences de contenu peuvent, conformément à l’article 8 bis, paragraphe 3, de la directive EIE, entre autres, être remplies également à l’occasion d’une autre décision adoptée dans le cadre de ce qu’on appelle une procédure décisionnelle au sens de l’article 2, paragraphe 2, de la directive EIE. En vertu de l’article 8 bis, paragraphe 1, sous b), de la directive EIE, figurent également au nombre de ces exigences toutes les éventuelles conditions environnementales jointes à la décision, une description de toutes les caractéristiques du projet et/ou mesures envisagées pour éviter, prévenir ou réduire et, si possible, compenser des incidences négatives notables sur l’environnement, ainsi que, le cas échéant, des mesures de suivi.
252. En ce qui concerne la première allégation, selon laquelle les autorités polonaises auraient prétendument omis de définir la surface d’exploitation dans le texte de l’autorisation d’exploitation minière jusqu’en 2026, il me semble qu’elle ne constitue qu’une reprise du dixième moyen. Dès lors, je me permets de renvoyer à mes observations dans le cadre de l’examen dudit moyen au point 240 des présentes conclusions. Ainsi que je l’ai déjà expliqué en détail, l’autorisation, en tant que décision administrative, ne s’écarte pas de ce que prévoit la décision EIE en termes de durée de l’activité minière envisagée et de zone géographique concernée. Par conséquent, il y a lieu de rejeter cette allégation.
253. Quant à la seconde allégation tirée d’une prétendue application erronée de l’article 8 bis, paragraphe 1, sous b), de la directive EIE au motif que l’autorisation d’exploitation minière jusqu’en 2026 ne spécifiait pas les conditions énoncées dans la décision EIE concernant le projet autorisé, il convient de noter que, si cette disposition établit des exigences minimales (« au moins ») en ce qui concerne l’information à fournir sur le projet autorisé, elle se limite à formuler l’obligation d’incorporer cette information à l’autorisation de manière plutôt générale (« La décision d’accorder l’autorisation comprend [...] »), laissant ainsi une certaine marge de manœuvre aux autorités compétentes. Ainsi que cela découle du libellé même de cette disposition (« jointes »), l’obligation d’incorporation est aussi applicable aux éventuelles conditions environnementales qui sous-tendent la décision d’accorder l’autorisation.
254. Une telle approche me paraît adéquate compte tenu de la diversité des projets susceptibles de relever du champ d’application de la directive EIE. En conséquence, il me semble logique d’interpréter ladite disposition en ce sens qu’il n’est nullement requis que l’information en cause figure dans un document spécifique et, encore moins, dans le document principal faisant partie de l’autorisation du projet. Dans la mesure où il s’agit généralement d’une information de caractère hautement technique, il peut s’avérer nécessaire de l’expliciter dans un document spécifiquement désigné à cette fin, qui serait joint à l’autorisation. L’ensemble des documents ayant servi de base à la décision administrative prise par les autorités compétentes et ayant été incorporés de la manière décrite ci-dessus constitue ainsi l’« autorisation » au sens de l’article 8 bis, paragraphe 1, de la directive EIE.
255. Il me semble que cela est précisément ce que la République de Pologne a fait dans le cas d’espèce. D’un côté, il y a la décision EIE, qui a été jointe à la demande d’autorisation et que l’opérateur de la mine de Turów est obligé de respecter dans le cadre de ses activités minières, en vertu de la législation polonaise. La décision EIE délimite de manière précise la zone du projet et fixe ses conditions d’exécution. De l’autre côté, il y a le plan de fonctionnement de l’installation minière, auquel la République de Pologne fait référence, qui spécifie l’organisation et les moyens de réaliser les travaux d’extraction. Comme l’explique la République de Pologne, ce plan est un document technique, qui définit, de manière détaillée, les modalités de fonctionnement de l’installation minière, en ce compris l’exploitation du filon et du projet indispensable pour garantir, entre autres, la sécurité générale, la protection de l’environnement et l’exploitation rationnelle du filon.
256. La République tchèque fait en outre valoir que l’approche suivie par les autorités polonaises ne permet pas de déterminer de quelle manière la mise en œuvre continue des conditions susmentionnées interviendra dans le cadre d’un projet dont la réalisation est de dix-huit ans plus courte. Or, contrairement à ce qu’allègue la République tchèque, je ne vois pas comment le fait que la décision EIE prévoie une période d’exploitation plus longue que l’autorisation du projet elle-même soit contraire aux exigences de l’article 8 bis, paragraphe 1, sous b), de la directive EIE. Il ne me semble pas que cette disposition, qui est d’ailleurs formulée en des termes assez généraux, impose nécessairement l’obligation de présenter un plan spécifiant jusqu’au moindre détail l’évolution des activités minières et notamment la manière exacte dont les conditions environnementales définies devront être réalisées. Au contraire, il me semble que la décision EIE permet, en principe, d’anticiper cette évolution pour la période de validité dans la mesure où l’opérateur est obligé de respecter les conditions environnementales que cet acte administratif lui impose en vertu du droit polonais.
257. Par ailleurs, j’avoue que je suis enclin à me rallier au point de vue exprimé par la République de Pologne en ce qui concerne les allégations relativement vagues faites par la République tchèque dans le cadre de ce moyen. Faute d’une motivation plus précise des violations alléguées, il me semble qu’il convient de rejeter le onzième moyen comme non fondé.
M. Synthèse de l’analyse
258. L’analyse du recours m’amène à la conclusion qu’il y a lieu de considérer comme fondés les premier, sixième, huitième et neuvième moyens. Il convient de rejeter le recours comme non fondé pour le surplus.
VI. Sur les dépens
259. Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En vertu de l’article 138, paragraphe 3, de ce règlement, si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs, chaque partie supporte ses propres dépens. En l’espèce, la République tchèque et la République de Pologne ayant chacune succombé sur certains moyens, elles supporteront leurs propres dépens.
260. Conformément à l’article 140, paragraphe 1, du règlement de procédure, selon lequel les institutions qui sont intervenues au litige supportent leurs propres dépens, la Commission supportera ses propres dépens.
VII. Conclusion
261. À la lumière des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de statuer comme suit :
1) En adoptant une réglementation permettant aux autorités administratives compétentes de prolonger de six ans l’autorisation d’extraction de lignite sans procéder à une évaluation des incidences sur l’environnement, la République de Pologne a enfreint l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, telle que modifiée par la directive 2014/52/UE du Parlement européen et du Conseil, du 16 avril 2014, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphes 4 à 6, l’article 5, paragraphes 1 et 2, ainsi que les articles 6 à 9 de ladite directive.
2) En ne publiant pas le contenu de la décision autorisant les activités minières jusqu’en 2026 et des conditions annexées à cette décision, ni les raisons et les considérations sur lesquelles était fondée cette autorisation, et en ne communiquant ce contenu à la République tchèque qu’après plus de cinq mois, et en outre de manière incomplète, la République de Pologne a enfreint l’article 9, paragraphes 1 et 2, de la directive 2011/92, telle que modifiée par la directive 2014/52.
3) En ne publiant pas le contenu de la décision autorisant les activités minières jusqu’en 2026 ou l’endroit où il serait possible de la demander, la République de Pologne a enfreint l’article 7 de la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2003, concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil.
4) En ne fournissant pas des informations complètes sur la procédure d’adoption de la décision autorisant les activités minières jusqu’en 2026, la République de Pologne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du principe de coopération loyale, consacré à l’article 4, paragraphe 3, TUE.
5) Le recours est rejeté pour le surplus.
6) La République tchèque, la République de Pologne et la Commission européenne supportent leurs propres dépens.