CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
ELEANOR SHARPSTON
prezentate la 20 iulie 2017(1)
Cauza C‑201/16
Majid (cunoscut de asemenea ca Madzhdi) Shiri
cu participarea:
Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl
[cerere de decizie preliminară formulată de Verwaltungsgerichtshof (Curtea Administrativă Supremă, Austria)]
„Spațiul de libertate, securitate și justiție – Interpretarea Regulamentului (UE) nr. 604/2013 – Articolul 27 alineatul (1) privind dreptul la o cale de atac efectivă – Articolul 29 privind modalități și termene pentru transferul unei persoane din statul membru solicitant în statul membru solicitat – Data la care începe să curgă termenul prevăzut la articolul 29 alineatul (1)”
1. În prezenta trimitere, Curtea este rugată din nou să ofere clarificări privind domeniul de aplicare al dreptului la o cale de atac efectivă prevăzut la articolul 27 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III(2). Verwaltungsgerichtshof (Curtea Administrativă Supremă, Austria) solicită să se stabilească dacă un solicitant de protecție internațională se poate prevala de nepunerea în aplicare de către statul membru „A” (statul solicitant) a deciziei acestuia de a‑l transfera în statul membru „B” (statul solicitat) în termenul prevăzut la articolul 29 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III prin invocarea drepturilor sale conform articolului 27 alineatul (1) din același regulament. În cazul în care transferul nu are loc în termenul prevăzut, în ce mod se aplică ulterior dispozițiile articolului 29 alineatul (2) care reglementează relația dintre statul solicitant și statul solicitat?
Regulamentul Dublin III
2. Considerentul (5) enunță că ar trebui să fie posibilă determinarea rapidă a statului membru responsabil, astfel încât să se garanteze accesul efectiv la procedurile pentru acordarea protecției internaționale și să nu se compromită obiectivul prelucrării rapide a acestor cereri. Considerentul (19) explică faptul că, „[î]n vederea garantării protecției efective a drepturilor persoanelor vizate, ar trebui stabilite garanții juridice și dreptul la o cale de atac eficientă în ceea ce privește deciziile legate de transferurile către statul membru responsabil în conformitate în special cu drepturile recunoscute la articolul 47 din [cartă(3)]. Pentru a se asigura respectarea dreptului internațional, dreptul la o cale de atac eficientă împotriva unor astfel de decizii ar trebui să cuprindă atât examinarea aplicării prezentului regulament, cât și a situației de drept și de fapt din statul membru către care solicitantul este transferat”.
3. Considerentul (32) amintește că, în ceea ce privește solicitanții de protecție internațională, „statele membre sunt legate prin obligațiile care le incumbă în temeiul instrumentelor de drept internațional, inclusiv jurisprudența relevantă a Curții Europene a Drepturilor Omului”. Considerentul (39) prevede că Regulamentul Dublin III respectă drepturile fundamentale și principiile protejate de cartă.
4. În conformitate cu articolul 1, Regulamentul Dublin III stabilește criteriile și mecanismele de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de protecție internațională prezentate în unul dintre statele membre de către un resortisant al unei țări terțe sau de către un apatrid(4).
5. În temeiul articolului 3 alineatul (1), principiul general consacrat în Regulamentul Dublin III este acela că statele membre trebuie să examineze orice cerere de protecție internațională prezentată de un resortisant al unei țări terțe sau de un apatrid pe teritoriul oricăruia dintre ele. O astfel de cerere este examinată de un singur stat membru, și anume cel pe care criteriile stabilite de capitolul III îl desemnează ca fiind responsabil(5).
6. În cursul procesului de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri, au fost acordate anumite drepturi solicitanților de protecție internațională. Astfel, articolul 4 alineatul (1) conferă solicitanților un drept la informare, inclusiv detalii referitoare la posibilitatea de a contesta o decizie de transfer și, după caz, de a depune o cerere de suspendare a transferului. În temeiul articolului 5 alineatul (1), solicitanții au dreptul, de asemenea, la un interviu individual.
7. Capitolul III este intitulat „Criteriile de determinare a statului membru responsabil”. Articolul 7 alineatul (1) prevede că aceste criterii se aplică în conformitate cu ierarhizarea prevăzută în respectivul capitol. Statul membru responsabil este determinat pe baza situației existente la momentul la care solicitantul și‑a prezentat prima oară cererea de protecție internațională [articolul 7 alineatul (2)]. Primul loc în ierarhie este acordat criteriilor privind minorii (articolul 8) și membrii de familie (articolele 9, 10 și 11). Criteriul aplicat cel mai frecvent este cel prevăzut la articolul 13 alineatul (1) referitor la solicitanții care au trecut ilegal frontiera într‑un stat membru dintr‑o țară terță. În aceste cazuri, statul membru al primei intrări pe teritoriul Uniunii Europene este responsabil de examinarea cererii de protecție internațională.
8. Obligațiile statului membru responsabil sunt prevăzute în capitolul V. Acestea includ o obligație de a reprimi un solicitant a cărui cerere se află în curs de examinare și care a depus cererea într‑un alt stat membru [articolul 18 alineatul (1) litera (b)](6).
9. Procedurile pentru depunerea cererilor de reprimire sunt prevăzute în secțiunea III a capitolului VI. Articolul 23 alineatul (1) prevede că, în cazul în care statul membru în care o persoană a prezentat o nouă cerere de protecție internațională consideră că este responsabil un alt stat membru, acesta poate cere ca acest alt stat membru să reprimească persoana respectivă. Articolul 25 alineatul (1) prevede că statul membru solicitat trebuie să decidă cu privire la orice astfel de cerere cât de curând posibil(7). Absența unui răspuns în termenul prevăzut este considerată drept acceptare a cererii de reprimire [articolul 25 alineatul (2)].
10. Secțiunea IV a capitolului VI stabilește anumite garanții procedurale pentru solicitanți. Articolul 26 alineatul (1) prevede că statele membre trebuie să notifice solicitanților deciziile de transfer. Această notificare trebuie să conțină informații privind căile de atac disponibile, inclusiv cu privire la dreptul de solicitare a unui efect suspensiv și cu privire la termenele aplicabile pentru introducerea acestor căi de atac și pentru efectuarea transferului [articolul 26 alineatul (2)].
11. Articolul 27 alineatul (1) prevede că un solicitant trebuie să aibă „dreptul la o cale de atac eficientă, sub forma unui apel sau unei revizuiri, în fapt și în drept, împotriva unei decizii de transfer în fața unei instanțe naționale”. În conformitate cu articolul 27 alineatul (3), statele membre trebuie să adopte dispoziții în scopul exercitării unui apel sau a unei revizuiri a deciziei de transfer pentru a proteja poziția unui solicitant în așteptarea pronunțării unei hotărâri privind o contestație la o decizie de transfer permițându‑i persoanei în cauză să rămână pe teritoriul statului membru în cauză în așteptarea pronunțării unei hotărâri privind aceste proceduri [opțiunea (a)], suspendând automat transferul [opțiunea (b)] sau asigurând că solicitantul are posibilitatea de a solicita unei instanțe naționale suspendarea punerii în aplicare a deciziei de transfer până la pronunțarea unei hotărâri privind apelul sau revizuirea [opțiunea (c)].
12. Secțiunea VI este intitulată „Transferurile”. Articolul 29 prevede următoarele:
„(1) Transferul solicitantului sau al altei persoane menționate la articolul 18 alineatul (1) litera (c) sau (d) din statul membru solicitant către statul membru responsabil se face în conformitate cu dreptul intern al statului membru solicitant, după consultări între cele două state membre în cauză, cât de repede posibil, și în cel mult șase luni de la acceptarea cererii de a prelua sau reprimi persoana în cauză sau de la hotărârea definitivă privind apelul sau revizuirea atunci când efectul suspensiv există în conformitate cu articolul 27 alineatul (3).
[…]
(2) Atunci când transferul nu se efectuează în termenul de șase luni, statul membru responsabil este exonerat de obligația de a prelua sau reprimi persoana în cauză și responsabilitatea se transferă statului membru solicitant. Acest termen poate fi prelungit până la maximum un an în cazul în care transferul nu a putut fi efectuat datorită detenției în închisoare a persoanei în cauză sau până la maximum optsprezece luni în cazul în care persoana în cauză se sustrage procedurii.
(3) În cazul în care o persoană a fost transferată în mod eronat sau o decizie de transfer este anulată în urma unui apel sau a unei revizuiri după ce a avut loc transferul, statul membru care a efectuat transferul acceptă înapoi, imediat, persoana în cauză.
[…]”
13. În regulamentul de punere în aplicare, sunt stabilite modalitățile specifice pentru aplicarea efectivă a Regulamentului Dublin III(8). Articolul 9 alineatul (2) prevede că: „Un stat membru care, din cauza unuia dintre motivele prevăzute la articolul 29 alineatul (2) din [Regulamentului Dublin III], nu poate efectua transferul în termenul normal de șase luni de la data acceptării cererii de a prelua sau reprimi persoana în cauză sau de la decizia finală privind o cale de atac sau o reexaminare cu efect suspensiv, informează statul membru responsabil înainte de expirarea acestui termen. În caz contrar, răspunderea pentru prelucrarea cererii de protecție internațională și alte obligații prevăzute în temeiul [Regulamentului Dublin III] incumbă statului membru solicitant, în conformitate cu articolul 29 alineatul (2) din regulamentul menționat anterior.”
Situația de fapt, procedura și întrebările preliminare
14. Domnul Majid (cunoscut de asemenea ca Madzhdi) Shiri este cetățean iranian. Nu există detalii cu privire la data exactă când acesta a părăsit Iranul, dar se pare că aceasta s‑a întâmplat la sfârșitul anului 2014. Acesta a călătorit spre Uniunea Europeană prin Turcia. Domnul Shiri a ajuns în Bulgaria și a solicitat protecție internațională în acest stat membru la 19 februarie 2015. Ulterior, a plecat în Austria, iar la 7 martie 2015 a depus o cerere de protecție internațională în această țară.
15. La 9 martie 2015, autoritățile austriece au solicitat omologilor lor bulgari să îl reprimească pe domnul Shiri în temeiul articolului 18 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul Dublin III. La 23 martie 2015, Bulgaria și‑a dat acordul expres privind respectiva cerere de reprimire.
16. La 2 iulie 2015, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Oficiul Federal pentru Străini și Azil din Austria, denumit în continuare „BFA”) a respins ca inadmisibilă cererea de protecție internațională a domnului Shiri. De asemenea, BFA a dispus deportarea domnului Shiri și a confirmat că putea fi transferat în Bulgaria (decizie denumită în continuare „prima decizie a BFA”). Domnul Shiri a atacat respectiva decizie la Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală din Austria) și a solicitat suspendarea deciziei de transfer. Prin decizia din 20 iulie 2015, instanța respectivă a admis contestația domnului Shiri, a anulat prima decizie a BFA și a retrimis cauza către BFA în vederea adoptării unei noi decizii. Aceasta nu s‑a pronunțat cu privire la cererea de suspendare a deciziei de transfer. Atunci când a retrimis cauza autorităților competente, instanța națională a solicitat ca BFA să stabilească, în special, dacă domnul Shiri era vulnerabil, întrucât au fost formulate preocupări referitoare la sănătatea acestuia. Instanța națională dorea să se asigure că orice decizie referitoare la transferul acestuia era în conformitate cu Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale(9).
17. Printr‑o decizie ulterioară din 3 septembrie 2015, BFA a respins încă o dată ca inadmisibilă cererea de protecție internațională formulată de domnul Shiri (decizie denumită în continuare „cea de a doua decizie a BFA”). Acesta a considerat că Bulgaria era statul membru responsabil de examinarea cererii de protecție internațională a domnului Shiri și a dispus din nou deportarea și transferul său în Bulgaria.
18. La 17 septembrie 2015, domnul Shiri a introdus o contestație împotriva respectivei decizii la Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală), care nu s‑a pronunțat cu privire la cererea privind efectul suspensiv introdusă împreună cu respectiva contestație. Invocând prima decizie a BFA, domnul Shiri a susținut că responsabilitatea pentru examinarea cererii sale de protecție internațională a fost transferată Austriei, întrucât perioada de șase luni prevăzută la articolul 29 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III a expirat fără punerea în aplicare a transferului său în Bulgaria. Acesta a susținut că termenul de punere în aplicare a transferului a început să curgă la 23 martie 2015 (data la care Bulgaria a admis cererea de reprimire formulată de Austria) și că termenul de șase luni a expirat la 23 septembrie 2015, întrucât instanța de trimitere nu a statuat că contestația sa împotriva primei decizii de transfer a BFA avea efect suspensiv.
19. La 30 septembrie 2015, contestația formulată de domnul Shiri a fost respinsă. Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală) a considerat că anularea primei decizii a BFA și retrimiterea cazului domnului Shiri pentru adoptarea unei a doua decizii a BFA aveau ca efecte juridice faptul că acesta nu putea fi trimis înapoi în Bulgaria înainte ca BFA să reanalizeze cazul său. În consecință, hotărârea acesteia din 20 iulie 2015 a condus la suspendarea deciziei de transfer în sensul articolului 27 alineatul (3) coroborat cu articolul 29 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III.
20. Prin intermediul unei cereri din 4 octombrie 2015, domnul Shiri a atacat această hotărârea la instanța de trimitere(10). El susține că decizia de transfer nu este suspendată automat în temeiul dreptului austriac deoarece Austria a ales să pună în aplicare articolul 27 alineatul (3) din Regulamentul Dublin III, oferind solicitanților posibilitatea de a solicita suspendarea punerii în aplicare a deciziei de transfer în temeiul articolului 27 alineatul (3) litera (c)(11).
21. Instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă, în principiu, un solicitant de protecție internațională are dreptul la o cale de atac efectivă sub forma unui apel împotriva unei decizii de transfer sau a unei revizuiri a acesteia în sensul articolului 27 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III pentru motivul că responsabilitatea pentru examinarea cererii sale de protecție internațională revine statului membru solicitant deoarece termenul de șase luni prevăzut la articolul 29 alineatul (2) coroborat cu articolul 29 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III a expirat.
22. În consecință, instanța de trimitere adresează următoarele întrebări:
„1) Dispozițiile [Regulamentului Dublin III] care se referă la dreptul la o cale de atac efectivă împotriva unei decizii de transfer către statul membru responsabil, în special articolul 27 alineatul (1), trebuie interpretate, din perspectiva considerentului (19) al regulamentului, în sensul că un solicitant de [protecție internațională] poate pretinde ca, din cauza expirării perioadei de șase luni pentru efectuarea transferului, responsabilitatea examinării cererii sale să se transfere statului membru solicitant [articolul 29 alineatul (2) coroborat cu articolul 29 alineatul (1) din [Regulamentul Dublin III]]?
În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare:
2) Pentru ca transferul responsabilității să se efectueze conform articolului 29 alineatul (2) prima teză din [Regulamentul Dublin III], este suficient să expire termenul de transfer al solicitantului de azil sau este necesar ca statul membru responsabil să respingă, de asemenea, obligația de a prelua sau de a reprimi persoana în cauză?”
23. Domnul Shiri, Austria, Republica Cehă, Elveția, Regatul Unit și Comisia Europeană au depus observații scrise. În ședința din 14 martie 2017, părțile respective, cu excepția Republicii Cehe și a Elveției, au formulat observații orale.
Apreciere
Observații preliminare
24. După cum arată instanța de trimitere, aspectul important de principiu invocat în cazul domnului Shiri este dacă nerespectarea de către un stat membru a termenelor de punere în aplicare a unei decizii prevăzute în Regulamentul Dublin III pentru transferul unui solicitant de protecție internațională din statul membru „A” în statul membru „B” trebuie să facă obiectul unui control jurisdicțional(12).
25. Domnul Shiri invită instanța ca, în soluționarea acestui aspect de principiu, să analizeze și aspecte mai ample, precum acela dacă Regulamentul Dublin III este compatibil cu drepturile fundamentale consacrate de cartă. Acesta reprezintă un aspect esențial al validității regulamentului însuși. Cu toate acestea, având în vedere că instanța de trimitere nu a invocat această problemă specifică, ea nu intră sub incidența prezentei cereri de decizie preliminară. Și nu este necesar să se soluționeze această chestiune pentru a răspunde la întrebările efectiv formulate.
Cu privire la prima întrebare
26. Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă dispozițiile Regulamentului Dublin III, care prevăd dreptul la o cale de atac efectivă împotriva unei decizii de transfer, în special articolul 27 alineatul (1), trebuie interpretate în sensul că un solicitant are dreptul să pretindă ca responsabilitatea pentru examinarea cererii sale de protecție internațională să revină statului membru solicitant (în acest caz Austria) pentru motivul că termenul de șase luni pentru punerea în aplicare a deciziei de transfer prevăzut la articolul 29 alineatul (1) din regulamentul menționat a expirat.
27. Domnul Shiri, Austria, Republica Cehă și Elveția susțin că apelul sau revizuirea unei decizii de transfer pe baza unui astfel de motiv intră în domeniul de aplicare al articolului 27 alineatul (1). În observațiile sale scrise, și Comisia a adoptat această opinie. Cu toate acestea, în cursul ședinței, Comisia și‑a schimbat poziția și sprijină în prezent poziția Regatului Unit, care susține contrariul față de celelalte părți din procedură.
28. Admitem că Regulamentul Dublin III nu definește în mod expres dreptul la o cale de atac efectivă prevăzut la articolul 27 alineatul (1). Acestea fiind spuse, considerăm că obiectivul, economia și contextul regulamentului sprijină opinia potrivit căreia respectiva dispoziție trebuie interpretată ca incluzând nerespectarea de către un stat membru a termenelor prevăzute, în special a termenului de șase luni pentru punerea în aplicare a unei decizii de transfer, reglementat la articolul 29 alineatul (1)(13).
29. În opinia noastră, ca urmare a modificărilor introduse prin Regulamentul Dublin III (a treia versiune a normelor de stabilire a criteriilor și a mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de protecție internațională prezentate de un solicitant în unul dintre statele membre)(14), Hotărârea Curții în cauza Abdullahi(15) privind interpretarea Regulamentului Dublin II(16) a fost depășită. Această opinie este confirmată de Hotărârile ulterioare ale Marii Camere în cauzele Ghezelbash(17) și Karim(18).
30. Curtea a hotărât în cauza Abdullahi că un acord între statele membre privind o cerere de primire pe baza faptului că statul membru al primei intrări în Uniunea Europeană și‑ar asuma responsabilitatea pentru examinarea cererii de protecție internațională a persoanei în cauză nu putea fi contestat decât dacă solicitantul invocă deficiențe sistemice în condițiile de primire a solicitanților în statul membru respectiv, care oferă motive întemeiate pentru a considera că acesta se va confrunta cu un risc real de a fi supus unui tratament inuman sau degradant în sensul articolului 4 din cartă în cazul în care ar fi trimis în respectivul stat membru(19).
31. Curtea a reconsiderat cauza Abdullahi(20), în lumina modificărilor normelor Regulamentului Dublin II introduse prin Regulamentul Dublin III, atunci când a interpretat articolul 27 alineatul (1) din acest regulament în cauza Ghezelbash. Curtea a afirmat că: (i) calea de atac prevăzută la articolul 27 alineatul (1) trebuie să fie efectivă și că această cale de atac vizează atât chestiunile de fapt, cât și de drept, (ii) nu există nicio limitare în ceea ce privește argumentele susceptibile de a fi invocate de un solicitant de protecție internațională în temeiul acestei dispoziții, (iii) nu există nicio legătură specifică între dreptul la apel sau revizuirea unei decizii de transfer și articolul 3 alineatul (2) din Regulamentul Dublin III și (iv) în considerentul (19) al Regulamentului Dublin III este clar că dreptul la o cale de atac efectivă trebuie să vizeze atât examinarea aplicării regulamentului respectiv, cât și situația de fapt și de drept din statul membru în care urmează să fie transferat solicitantul de azil(21).
32. Aceste principii generale se aplică și în acest caz.
33. Problema în cauza Ghezelbash era dacă criteriile relevante prevăzute în capitolul III pentru determinarea statului membru responsabil au fost aplicate în mod corect(22). Raționamentul din cauza Ghezelbash a fost aplicat în cauza Karim, care se referea la aspectul dacă un solicitant de protecție internațională poate invoca neaplicarea corectă a articolului 19 alineatul (2) din Regulamentul Dublin III pentru a determina statul membru responsabil(23). Curtea a stabilit în cauza respectivă că articolul 19 alineatul (2) din Regulamentul Dublin III stabilește cadrul în care trebuie să aibă loc evaluarea criteriilor de la capitolul III(24).
34. Este adevărat că atât cauza Ghezelbash, cât și cauza Karim s‑au referit la elemente ale procesului în temeiul Regulamentului Dublin III care se aplică înainte ca autoritățile unui stat membru să emită o decizie de transfer. Cazul domnului Shiri este diferit în măsura în care se referă la procesul de după emiterea unei astfel de decizii(25). Cu toate acestea, acest lucru nu înseamnă, în opinia noastră, că dreptul la o cale de atac efectivă încetează să se aplice.
35. O astfel de diferență nu aduce atingere aspectului de principiu, și anume că dreptul la o cale de atac efectivă cuprinde dreptul de a contesta în mod corespunzător neaplicarea Regulamentului Dublin III. Această opinie este în deplină concordanță cu jurisprudența Curții(26).
36. Prin Regulamentul Dublin III s‑au adus o serie de modificări regimului anterior reglementat de Regulamentul Dublin II. Considerentul (19) subliniază una dintre modificările notabile introduse de legiuitorul Uniunii pentru a acorda protecție sporită solicitanților individuali(27). Astfel, Regulamentul Dublin III este diferit, într‑o măsură semnificativă, de Regulamentul Dublin II.
37. În plus, este necesar să se realizeze obiectivele Regulamentului Dublin III, asigurându‑se că acesta este aplicat într‑un mod care permite statelor membre să acționeze în mod consecvent cu obligațiile care le incumbă în temeiul dreptului internațional(28). Regulamentul servește de asemenea pentru a garanta respectarea drepturilor fundamentale(29). Dreptul la o bună administrare și dreptul la o cale de atac efectivă (articolele 41 și 47 din cartă) prevăd standarde care sunt deosebit de relevante pentru interpretarea corectă a articolului 27 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III(30).
38. Regatul Unit invocă o serie de argumente care susțin interpretarea contrară. În primul rând, acesta subliniază că ar trebui aplicată o abordare teleologică pentru interpretarea Regulamentului Dublin III. Obiectivul principal este acela că un stat membru trebuie să fie responsabil de examinarea oricărei cereri de protecție internațională, astfel cum se prevede la articolul 3 alineatul (1)(31). Suntem de acord cu această afirmație, dar nu considerăm că permiterea controlului jurisdicțional asupra nerespectării de către statele membre a termenelor stabilite în Regulamentul Dublin III contravine principiului fundamental al sistemului Dublin.
39. În al doilea rând, Regatul Unit își exprimă preocuparea că, în cazul în care solicitanții pot contesta deciziile de transfer pentru motivul că termenul de punere în aplicare a respectivelor decizii a expirat, acest lucru este incompatibil cu obiectivul declarat al Regulamentului Dublin III de a împiedica „forum shopping”. Totuși, în măsura în care această expresie se referă la mai multe cereri de protecție internațională formulate în mai multe state membre de către același solicitant(32), însuși Regulamentul Dublin III prevede dispoziții specifice pentru abordarea acestui aspect(33).
40. Articolul 29 alineatul (2) din Regulamentul Dublin III prevede că, în cazul în care statul membru solicitant nu respectă termenul de șase luni pentru punerea în aplicare a unui transfer, consecința este aceea că statul respectiv devine el însuși responsabil pentru examinarea cererii de protecție internațională. În consecință, persoana în cauză ar rămâne în statul membru solicitant. Această consecință rezultă din aplicarea normelor Regulamentului Dublin III însuși. Scopul articolului 29 alineatul (2) din Regulamentul Dublin III este de a stimula statul membru solicitant să realizeze obiectivul comun de a respecta termenele stabilite pentru a se asigura că cererile sunt prelucrate rapid și pentru a evita crearea unei situații în care solicitantul de protecție internațională este lăsat „pe orbită”, fără ca un stat membru să fie desemnat ca fiind responsabil pentru examinarea cererii sale de protecție internațională(34). În cazul în care un solicitant în poziția domnului Shiri solicită protecție internațională în mai multe state membre, legiuitorul Uniunii a ales în mod deliberat să ofere un stimulent statului membru solicitant pentru a pune în aplicare transferul rapid. În cazul în care statul membru solicitant nu îndeplinește acest obiectiv‑cheie, consecința este că solicitantul rămâne în statul membru solicitant. Exact acesta este modul în care legislația este concepută să funcționeze. Nu este nici același lucru, nici echivalent cu „forum shopping”.
41. În al treilea rând, în pofida faptului că diferența pe care Regatul Unit dorește să o sublinieze între aspectele de fond și de procedură este atrăgătoare la prima vedere, aceasta nu rezistă unei examinări mai atente. Această distincție nu rezolvă problema în discuție. Termenele prevăzute în Regulamentul Dublin III vizează cu siguranță aspecte procedurale, dar acestea au și implicații de fond atât pentru solicitanți, cât și pentru statele membre în cauză. Pentru solicitanți, termenele oferă o anumită certitudine și au, de asemenea, implicații de fond în privința statului membru care va examina cererea de protecție internațională. Aspectele de fond și de procedură ale termenelor prevăzute sunt interconectate în aceeași măsură în ceea ce privește statele membre.
42. În al patrulea rând, considerăm că preocupările Regatului Unit referitoare la autonomia procedurală națională sunt neîntemeiate. Chestiunea de principiu pe care Curtea trebuie să o tranșeze nu se referă la aplicarea normelor procedurale naționale ca atare.
43. În sfârșit, din dreptul solicitantului la apel sau revizuire în privința unei decizii de transfer pentru motivul că termenul de șase luni pentru punerea în aplicare a respectivei decizii a expirat nu rezultă că toate cererile de acest tip vor avea succes în mod inevitabil. Dimpotrivă, considerăm că instanțele naționale pot și trebuie să examineze temeinicia oricărui astfel de apel sau revizuire. În acest sens, este necesar să se ia în considerare scopul dispozițiilor în cauză. Perioada de șase luni de punere în aplicare a deciziei de transfer a fost prevăzută inițial pentru a permite statelor membre să stabilească detaliile practice pentru efectuarea transferului(35). Astfel cum am precizat deja, un obiectiv atât al termenului, cât și al stimulentelor care încurajează statele membre să îl respecte este asigurarea faptului că solicitanții nu sunt lăsați într‑o situație în care niciun stat membru nu își asumă responsabilitatea pentru examinarea cererilor lor de protecție internațională. Pentru a stabili dacă articolul 29 alineatul (2) trebuie să se aplice într‑un anumit caz, va fi necesar de asemenea să se stabilească dacă persoana în cauză a fost sau este posibil să fie expusă riscului în acest sens(36).
44. În consecință, considerăm că articolul 27 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III trebuie interpretat în sensul că, în principiu, un solicitant de protecție internațională este în măsură să pună în discuție o decizie de transfer pentru motivul că statul membru nu a pus în aplicare transferul în termenul de șase luni prevăzut la articolul 29 alineatul (1) din regulamentul menționat.
Cu privire la a doua întrebare
45. Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită orientări privind interpretarea articolului 29 alineatul (2) din Regulamentul Dublin III(37). În cazul în care statul membru solicitant nu pune în aplicare o decizie de transfer în termenul de șase luni prevăzut la articolul 29 alineatul (1), este scutit statul membru solicitat de responsabilitatea sa de a examina cererea de protecție internațională a persoanei în cauză doar pentru că termenul a expirat? Sau există o condiție suplimentară care se aplică înainte ca responsabilitatea examinării cererii de protecție internațională să revină statului membru solicitant, și anume, este necesar ca statul membru solicitat să notifice statului membru solicitant că în acest moment refuză să reprimească solicitantul de protecție internațională?
46. Cu excepția Regatului Unit, toți cei care au depus observații scrise în prezenta procedură, sunt de acord că articolul 29 alineatul (2) din Regulamentul Dublin III nu trebuie interpretat ca impunând o astfel de condiție suplimentară. În schimb, Regatul Unit susține că expirarea unui termen nu este suficientă în sine pentru a angaja răspunderea statului solicitant și că statul membru solicitat păstrează o marjă de apreciere pentru a examina cererea de protecție internațională a persoanei în cauză.
47. Nu împărtășim punctul de vedere al Regatului Unit.
48. Textul articolului 29 alineatul (2) din Regulamentul Dublin III („[a]tunci când transferul nu se efectuează în termenul de șase luni, statul membru responsabil este exonerat de obligația de a prelua sau reprimi persoana în cauză și responsabilitatea se transferă statului membru solicitant”) nu conține cuvinte care să indice că legiuitorul a introdus o condiție suplimentară în procesul dintre statul membru solicitant și statul membru solicitat. Regatul Unit se bazează pe textul „responsabilitatea se transferă statului membru solicitant” pentru a arăta că statul membru solicitat trebuie să ia măsuri pozitive înainte de a fi exonerat de obligațiile sale. Cu toate acestea, interpretăm acest text pur și simplu în sensul că responsabilitatea revine statului membru solicitant după expirarea termenului de șase luni. Textul nu indică faptul că ar exista o etapă ulterioară (nespecificată) a procesului în plus față de expirarea termenului de șase luni prevăzut la articolul 29 alineatul (1) care trebuie îndeplinită pentru ca responsabilitatea examinării cererii de protecție internațională să revină statului membru solicitant. Acest transfer al responsabilității rezultă din aplicarea articolului 29 alineatul (2)(38).
49. Această opinie este în deplină concordanță cu scopul dispoziției în cauză(39). Introducerea unei condiții suplimentare în procesul dintre statul membru solicitant și cel solicitat este incompatibilă cu scopul de a determina rapid statul membru responsabil. De asemenea, acest lucru ar fi incompatibil cu un obiectiv‑cheie al sistemului Dublin, și anume asigurarea faptului că un solicitant nu este lăsat în situația în care niciun stat nu își asumă responsabilitatea pentru examinarea cererii sale de protecție internațională.
50. De asemenea, remarcăm faptul că economia normativă a Regulamentului Dublin III prevede că responsabilitatea revine statului membru solicitant în cazul în care statul menționat nu respectă termenele stabilite pentru cererile de preluare [articolul 22 alineatul (7)] și cererile de reprimire [articolul 25 alineatul (2)]. Nu există nicio condiție suplimentară în niciuna dintre aceste situații. Introducerea unei astfel de condiții atunci când statul membru solicitant nu respectă termenul de punere în aplicare a unei decizii de transfer [articolul 29 alineatele (1) și (2)] ar fi incompatibilă cu această economie. În sfârșit, astfel cum subliniază Austria, Republica Cehă și Elveția, structura mai amplă a sistemului Dublin arată că nu există o astfel de condiție suplimentară pentru procesul interstatal. Nicio sugestie de acest tip nu se regăsește la articolul 9 alineatul (2) din Regulamentul de aplicare Dublin(40).
51. În consecință, considerăm că articolul 29 alineatul (2) din Regulamentul Dublin III trebuie interpretat în sensul că, în raport cu înțelegerile dintre statul membru solicitant și statul membru solicitat privind transferul, expirarea termenului de șase luni prevăzut la articolul 29 alineatul (1) este suficientă în sine pentru ca statul solicitant să devină responsabil pentru examinarea cererii de protecție internațională a persoanei în cauză.
Cazul domnului Shiri
52. Cazul domnului Shiri ridică problema dificilă a modului în care normele care reglementează dreptul reclamantului la o cale de atac efectivă prevăzute la articolul 27 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III trebuie interpretate în coroborare cu articolul 29, care se referă la modalitățile și la termenele de punere în aplicare a deciziilor de transfer.
53. Domnul Shiri susține că termenul pentru punerea în aplicare a deciziei de transfer în cazul său a început să curgă la 23 martie 2015, atunci când autoritățile bulgare au acceptat cererea de reprimire formulată de omoloagele lor austriece. El consideră că termenul a expirat șase luni mai târziu, la 23 septembrie 2015. În conformitate cu articolul 29 alineatul (2) din Regulamentul Dublin III, rezultă că el nu poate fi transferat în Bulgaria: statul membru respectiv a fost exonerat de obligațiile sale de a‑l reprimi, deoarece transferul nu a fost pus în aplicare în termenul de șase luni expirat. Pe scurt, domnul Shiri susține că acum este prea târziu pentru punerea în aplicare a deciziei de transfer. El adaugă că Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală) nu s‑a pronunțat asupra cererii sale de suspendare a deciziei de transfer.
54. În opinia noastră, situația nu este atât de simplă pe cât susține domnul Shiri.
55. În cadrul examinării circumstanțelor specifice ale cauzei sale, în primul rând, este necesar să se facă o distincție între normele prevăzute la articolul 27 alineatul (3), care reglementează suspendarea punerii în aplicare a deciziilor de transfer, și dispozițiile privind modalitățile și termenele de punere în aplicare a acestor decizii, prevăzute la articolul 29 din Regulamentul Dublin III, înainte de a examina modul în care aceste norme ar putea fi coroborate.
56. Articolul 27 alineatul (3) prevede că statele membre trebuie să adopte dispoziții pentru punerea în aplicare a suspendării deciziilor de transfer. Statele membre pot alege: (i) să confere persoanei în cauză dreptul de a rămâne pe teritoriul statului membru în cauză în așteptarea pronunțării unei hotărâri privind apelul sau cererea acesteia de revizuire(41), (ii) să prevadă suspendarea automată a deciziei de transfer(42) sau (iii) să se asigure că persoana în cauză are posibilitatea de a solicita unei instanțe să suspende punerea în aplicare a deciziei de transfer cât timp procedurile de apel sau de revizuire rămân nesoluționate(43). Obiectivul legiuitorului care stă la baza posibilității acordate autorităților competente din statele membre de a decide să suspende executarea unei decizii de transfer a fost acela de a consolida garanțiile juridice acordate solicitanților de protecție internațională și de a le permite acestora să își apere mai bine drepturile(44).
57. Formularea articolului 27 alineatele (1) și (3) și obiectivele generale ale respectivelor dispoziții nu se extind la reglementarea aplicării termenelor prevăzute la articolul 29 din Regulamentul Dublin III. Cu toate acestea, în cazul în care o decizie de transfer este contestată (precum în cazul domnului Shiri), este necesar să se interpreteze ambele seturi de dispoziții într‑un mod compatibil și coerent cu economia textului. În general, în cazul în care un solicitant de protecție internațională contestă o decizie de transfer pentru motivul că statul membru în cauză nu a respectat termenul de șase luni prevăzut la articolul 29 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III, înțelegem că normele se aplică după cum urmează. Trebuie să se țină seama de faptul că o astfel de contestație este introdusă după luarea deciziei de stabilire a statului membru responsabil conform criteriilor prevăzute în capitolul III. Statul membru responsabil (în cazul domnului Shiri, Bulgaria) este obligat să reprimească solicitantul(45).
58. Este posibil ca, în Austria, deciziile de transfer să devină executorii din momentul în care acestea sunt emise de autoritățile competente: stabilirea acestui aspect este o chestiune de drept intern.
59. Articolul 29 alineatul (1) prevede că transferul solicitantului din statul membru solicitant (în acest caz, Austria) către statul membru responsabil (în acest caz, Bulgaria) trebuie să se facă în conformitate cu dreptul intern al statului membru solicitant, cât de repede posibil și în cel mult șase luni de la acceptarea cererii de a prelua sau a reprimi persoana în cauză (cerință denumită în continuare „prima condiție”) sau de la hotărârea definitivă privind apelul sau revizuirea atunci când există efect suspensiv în conformitate cu articolul 27 alineatul (3) (cerință denumită în continuare „a doua condiție”). Prima condiție se bazează pe premisa că numai detaliile practice ale punerii în aplicare rămân să fie determinate, inclusiv stabilirea datei(46). A doua condiție se întemeiază pe premisa că statul membru în cauză pune în aplicare procedura de suspendare a executării deciziilor de transfer prevăzută la articolul 27 alineatul (3) din Regulamentul Dublin III.
60. Adăugăm că articolul 29 alineatul (3) prevede că, în cazul în care o persoană a fost transferată în mod eronat sau în cazul în care o decizie de transfer este anulată în urma unui apel sau a unei revizuiri după ce a fost executată, statul membru care a efectuat transferul acceptă imediat înapoi persoana în cauză. În cazul în care o decizie de transfer este suspendată în așteptarea pronunțării unei hotărâri privind procedurile judiciare, în mod firesc recurgerea la articolul 29 alineatul (3) va fi evitată(47). În pofida faptului că decizia de transfer nu a fost suspendată în ceea ce îl privește pe domnul Shiri, acesta a rămas de fapt în Austria. Astfel, articolul 29 alineatul (3) nu intră în discuție.
61. Cazul domnului Shiri nu se încadrează în mod clar nici în prima, nici în a doua condiție prevăzute la articolul 29 alineatul (1). Cu toate acestea, instanța de trimitere va trebui să se ocupe de aspectul complex privind modul în care normele Regulamentului Dublin III și normele naționale pertinente interacționează și se aplică pentru a soluționa cererea domnului Shiri prin care se contestă decizia de transfer a BFA. Formulăm următoarele comentarii.
62. În ceea ce privește prima decizie a BFA, deși Austria a pus în aplicare articolul 27 alineatul (3) din Regulamentul Dublin III, în măsura în care acesta prevede că solicitanții pot cere unei instanțe naționale să suspende punerea în aplicare a unei decizii de transfer, este cert că nu există o astfel de hotărâre în cazul domnului Shiri. Cu toate acestea, situația de facto a fost că acestuia i s‑a permis să rămână în Austria. Termenul‑limită pentru punerea în aplicare a transferului în temeiul articolului 29 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III a început să curgă la 23 martie 2015. Curgerea acestui termen a fost întreruptă la data anulării primei decizii a BFA la 20 iulie 2015. Din acel moment, nu a existat nicio decizie de punere în aplicare de executat: instanța națională a retrimis cauza domnului Shiri către BFA în vederea adoptării unei noi decizii(48). Problema dacă anularea primei decizii a BFA este o hotărâre cu efecte ex nunc (nevalidă de la 20 iulie 2015 – data hotărârii) sau ex tunc (tratată ca și cum prima decizie a BFA din 2 iulie 2015 nu ar fi fost emisă) nu este reglementată de Regulamentul Dublin III. Aceasta este o chestiune de pur drept austriac.
63. Astfel, întrucât nu a existat nicio decizie de transfer cu efecte (cel puțin) începând cu 20 iulie 2015, nici prima, nici a doua condiție prevăzute la articolul 29 alineatul (1) nu erau îndeplinite la acel moment. În consecință, prin aplicarea articolului 29 alineatul (2) nu rezultă că Bulgaria este exonerată de obligația de a‑l reprimi.
64. În ceea ce privește cea de a doua decizie a BFA, care a fost emisă înainte de 23 septembrie 2015 (sfârșitul perioadei de șase luni), instanța de trimitere susține că nu a existat nicio altă comunicare din partea autorităților bulgare. Acest lucru nu este surprinzător, întrucât nu există nimic în regulament care ar impune Bulgariei să confirme acceptarea acesteia.
65. Totuși, cazul domnului Shiri tot nu este în concordanță cu premisa care stă la baza primei sau a celei de a doua condiții prevăzute la articolul 29 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III. Această dispoziție nu indică data la care începe termenul de punere în aplicare a unei decizii de transfer în astfel de circumstanțe. Din textul acestei dispoziții reiese că premisa primei condiții este că se aplică în împrejurări în care nu există un apel sau o revizuire în temeiul articolului 27 alineatul (1). Astfel, sub rezerva stabilirii detaliilor practice, decizia de transfer este, de fapt, certă(49). În mod clar, nu aceasta este situația în cazul domnului Shiri, unde au existat proceduri judiciare succesive, iar cea de a doua decizie a BFA face în prezent obiectul unei căi de atac. Cu privire la fondul deciziei respective, trebuie încă să se statueze. Prin urmare, cazul domnului Shiri nu se încadrează în această condiție.
66. Domnul Shiri a atacat în justiție cea de a doua decizie a BFA. Nu există un efect suspensiv de iure, întrucât instanțele naționale au omis să se pronunțe asupra cererii pe care acesta a formulat‑o în conformitate cu normele naționale care pun în aplicare articolul 27 alineatul (3) din Regulamentul Dublin III. Astfel, nici cerințele celei de a doua condiții prevăzute la articolul 29 alineatul (1) nu sunt îndeplinite în cazul domnului Shiri(50). Acest lucru ar putea fi cauzat de simplul fapt că introducerea unei căi de atac împotriva unei decizii de transfer este suficientă pentru a se asigura că persoana în cauză nu va fi transferată în alt stat membru în temeiul normelor dreptului austriac sau ar putea exista o practică generală în Austria în sensul nepronunțării asupra cererilor privind efectul suspensiv (astfel cum susține domnul Shiri). Cazul domnului Shiri arată că ar putea exista o lacună în legislație, astfel cum este pusă în aplicare în Austria(51).
67. În opinia noastră, articolul 29 alineatul (1) prevede că termenul de executare a transferului începe să curgă din momentul în care realizarea ulterioară a transferului este, în principiu, decisă și certă și mai rămân să fie definitivate numai detaliile practice ale acestuia(52). A fortiori, aceasta este situația în care instanța națională sesizată cu calea de atac împotriva deciziei de transfer nu s‑a pronunțat încă pe fond, iar procedura este suspendată ca urmare a întrebării preliminare adresate Curții. Orice punere în aplicare a deciziei de transfer nu poate fi certă până la soluționarea acestei proceduri.
68. În consecință, concluzionăm că, în circumstanțele speciale ale cazului domnului Shiri, termenul de executare a transferului nu poate începe să curgă decât din momentul în care realizarea ulterioară a transferului este, în principiu, decisă și certă și mai rămân să fie definitivate numai detaliile practice ale acestuia. Acesta va fi un aspect pe care autoritățile naționale competente îl vor stabili în conformitate cu legislația națională a statului membru solicitant. Orice astfel de transfer al solicitantului de protecție internațională din statul membru solicitant în statul membru solicitat trebuie să fie pus în aplicare cât mai curând posibil și nu mai târziu de șase luni după ce pronunțarea unei hotărâri asupra fondului unui apel sau a unei revizuiri a unei decizii de transfer devine definitivă.
Concluzii
69. În lumina tuturor considerațiilor de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebările formulate de Verwaltungsgerichtshof (Curtea Administrativă Supremă, Austria) după cum urmează:
„– În temeiul articolului 27 alineatul (1) din Regulamentul (UE) nr. 604/2013 a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 de stabilire a criteriilor și mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de protecție internațională prezentate într‑unul dintre statele membre de către un resortisant al unei țări terțe sau de către un apatrid, un solicitant de protecție internațională este, în principiu, în măsură să pună în discuție o decizie de transfer pentru motivul că statul membru nu a pus în aplicare decizia respectivă în termenul de șase luni prevăzut la articolul 29 alineatul (1) din regulamentul menționat.
– În temeiul articolului 29 alineatul (2) din Regulamentul nr. 604/2013, expirarea termenului de șase luni prevăzut la articolul 29 alineatul (1) din acest regulament este suficientă în sine pentru ca statul membru solicitant să devină responsabil de examinarea cererii de protecție internațională a persoanei în cauză.”