NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
ELEANOR SHARPSTON
prednesené 20. júla 2017 (1)
Vec C‑201/16
Majid (uvádzaný aj ako Madzhdi) Shiri
za účasti:
Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Verwaltungsgerichtshof (Najvyšší správny súd, Rakúsko)]
„Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti – Výklad nariadenia (EÚ) č. 604/2013 – Právo na účinný opravný prostriedok podľa článku 27 ods. 1 – Opatrenia a lehoty na odovzdanie osoby zo žiadajúceho členského štátu do dožiadaného členského štátu podľa článku 29 – Okamih začatia plynutia lehoty stanovenej v článku 29 ods. 1“
1. Týmto návrhom na začatie prejudiciálneho konania sa od Súdneho dvora opätovne požaduje poskytnutie usmernenia k otázke týkajúcej sa rozsahu pôsobnosti práva na účinný opravný prostriedok zakotveného v článku 27 ods. 1 nariadenia Dublin III(2). Verwaltungsgerichtshof (Najvyšší správny súd, Rakúsko) sa usiluje zistiť, či sa žiadateľ o medzinárodnú ochranu môže odvolávať na neschopnosť členského štátu „A“ (žiadajúceho štátu) vykonať svoje rozhodnutie o odovzdaní daného žiadateľa do členského štátu „B“ (dožiadaného štátu) v lehote stanovenej v článku 29 ods. 1 nariadenia Dublin III tým, že sa odvolá na svoje práva podľa článku 27 ods. 1 tohto nariadenia. Ak sa odovzdanie neuskutoční v stanovenej lehote, ako sa potom uplatňujú pravidlá uvedené v článku 29 ods. 2, ktoré upravujú situáciu medzi žiadajúcim štátom a dožiadaným štátom?
Nariadenie Dublin III
2. Odôvodnenie 5 okrem iného uvádza, že by sa malo umožniť najmä rýchle určenie zodpovedného členského štátu, aby bol zaručený efektívny prístup k postupom na udelenie medzinárodnej ochrany a aby nebolo ohrozené rýchle vybavovanie žiadostí. Odôvodnenie 19 vysvetľuje, že „s cieľom zaručiť účinnú ochranu práv dotknutých osôb by sa mali v súvislosti s rozhodnutiami o odovzdaní do zodpovedného členského štátu stanoviť právne záruky a právo na účinný prostriedok nápravy predovšetkým v súlade s článkom 47 [Charty(3)]. S cieľom zabezpečiť dodržanie medzinárodného práva by mal účinný prostriedok nápravy voči takýmto rozhodnutiam zahŕňať preskúmanie uplatňovania tohto nariadenia, ako aj právnej a faktickej situácie v členskom štáte, do ktorého sa žiadateľ odovzdáva“.
3. Odôvodnenie 32 pripomína, že vo vzťahu k žiadateľom o medzinárodnú ochranu „sú členské štáty viazané svojimi povinnosťami vyplývajúcimi z nástrojov medzinárodného práva, ako aj z príslušnej judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva“. Odôvodnenie 39 uvádza, že nariadenie Dublin III rešpektuje základné práva a dodržiava zásady chránené Chartou.
4. Nariadenie Dublin III stanovuje podľa svojho článku 1 kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podanú v jednom z členských štátov štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti(4).
5. Podľa článku 3 ods. 1 spočíva všeobecná zásada zakotvená v nariadení Dublin III v tom, že členské štáty musia posúdiť žiadosť o medzinárodnú ochranu, ktorú podá štátny príslušník tretej krajiny alebo osoba bez štátnej príslušnosti na území ktoréhokoľvek z nich. Každú takúto žiadosť posúdi jeden členský štát, a to ten, ktorý je podľa kritérií stanovených v kapitole III označený ako zodpovedný(5).
6. Žiadateľom o medzinárodnú ochranu sú počas procesu určenia členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti priznané určité práva. Článok 4 ods. 1 preto žiadateľom poskytuje právo na informácie vrátane údajov týkajúcich sa možnosti napadnúť rozhodnutie o odovzdaní, a prípadne požiadať o odklad odovzdania. Podľa článku 5 ods. 1 majú žiadatelia taktiež právo na osobný pohovor.
7. Kapitola III má názov „Kritériá na určenie zodpovedného štátu“. Článok 7 ods. 1 uvádza, že kritériá sa použijú v takom poradí, v akom sú stanovené v tejto kapitole. Zodpovedný členský štát sa určí na základe situácie existujúcej vtedy, keď žiadateľ po prvýkrát podal svoju žiadosť o medzinárodnú ochranu (článok 7 ods. 2). Na prvom mieste v poradí sú kritériá týkajúce sa maloletých (článok 8) a rodinných príslušníkov (články 9, 10 a 11). Najčastejšie sa uplatňuje kritérium uvedené v článku 13 ods. 1, ktoré sa týka žiadateľov, ktorí protiprávne prekročili hranicu do členského štátu z tretej krajiny. V takýchto prípadoch je za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu zodpovedný členský štát, ktorý je na území Európskej únie prvým členským štátom, do ktorého takto žiadatelia vstúpili.
8. Povinnosti zodpovedného členského štátu sú stanovené v kapitole V. Zahŕňajú povinnosť prijať späť žiadateľa, ktorého žiadosť je v procese posudzovania a ktorý podal žiadosť v inom členskom štáte [článok 18 ods. 1 písm. b)](6).
9. Postupy pri podávaní dožiadaní o prijatie späť sú uvedené v kapitole VI oddiele III. Článok 23 ods. 1 stanovuje, že ak členský štát, v ktorom osoba podala novú žiadosť o medzinárodnú ochranu, považuje za zodpovedný iný členský štát, môže tento iný členský štát požiadať, aby dotknutú osobu prijal späť. Článok 25 ods. 1 stanovuje, že dožiadaný členský štát musí o takomto dožiadaní rozhodnúť čo najskôr.(7) Nekonanie v stanovenej lehote sa považuje za akceptovanie dožiadania o prijatie späť (článok 25 ods. 2).
10. V kapitole VI oddiele IV sa pre žiadateľov stanovujú určité procesné záruky. Článok 26 ods. 1 stanovuje, že členské štáty musia žiadateľom oznámiť rozhodnutia o odovzdaní. Takéto oznámenie musí obsahovať informácie o dostupných opravných prostriedkoch vrátane práva požiadať o odkladný účinok, ako aj o lehotách na uplatnenie týchto prostriedkov a na uskutočnenie odovzdania (článok 26 ods. 2).
11. Článok 27 ods. 1 uvádza, že žiadateľ „má právo na účinný opravný prostriedok vo forme odvolania proti rozhodnutiu o odovzdaní alebo vo forme vecného alebo právneho preskúmania tohto rozhodnutia, a to na súd“. Podľa článku 27 ods. 3 členské štáty na účely odvolania proti rozhodnutiu o odovzdaní alebo jeho preskúmania musia chrániť postavenie žiadateľa až do prijatia rozhodnutia vo veci napadnutia rozhodnutia o odovzdaní tým, že dotknutej osobe umožnia zotrvať na území daného členského štátu až do prijatia rozhodnutia v príslušnom konaní [možnosť a)]; automaticky odovzdanie odložia [možnosť b)]; alebo tým, že zabezpečia, aby dotknutá osoba mohla požiadať súd o odklad výkonu rozhodnutia o odovzdaní, kým sa nerozhodne o odvolaní alebo preskúmaní [možnosť c)].
12. Oddiel VI má názov „Odovzdania“. Článok 29 uvádza:
„1. Odovzdanie žiadateľa alebo inej osoby uvedenej v článku 18 ods. 1 písm. c) alebo d) zo žiadajúceho členského štátu do zodpovedného členského štátu sa uskutoční v súlade s vnútroštátnym právom žiadajúceho členského štátu, po porade medzi dotknutými členskými štátmi, akonáhle to je prakticky možné a najneskôr do šiestich mesiacov od akceptovania dožiadania iným členským štátom o prevzatie alebo prijatie späť dotknutej osoby alebo konečného rozhodnutia o odvolaní alebo preskúmaní, ak majú v súlade s článkom 27 ods. 3 odkladný účinok.
…
2. Ak sa odovzdanie neuskutoční v lehote šiestich mesiacov, zodpovedný členský štát bude zbavený svojej povinnosti prevziať alebo prijať späť dotknutú osobu a táto zodpovednosť sa presunie na žiadajúci členský štát. Táto lehota sa môže predĺžiť najviac na jeden rok, ak sa odovzdanie nemohlo uskutočniť kvôli uväzneniu dotknutej osoby, alebo najviac na osemnásť mesiacov, ak je dotknutá osoba na úteku.
3. Ak bola osoba odovzdaná chybne, alebo ak bolo rozhodnutie o odovzdaní na základe odvolania alebo preskúmania zrušené po tom, ako sa uskutočnilo odovzdanie, členský štát, ktorý uskutočnil odovzdanie, bezodkladne prijme túto osobu späť.
…“
13. Špecifické opatrenia na účinné uplatňovanie nariadenia Dublin III sú zakotvené vo vykonávacom nariadení(8). Článok 9 ods. 2 uvádza: „Členský štát, ktorý na základe jedného z dôvodov uvedených v článku 29 ods. 2 [nariadenia Dublin III] nemôže uskutočniť odovzdanie v rámci bežnej lehoty šiestich mesiacov od dátumu akceptovania dožiadania o prevzatie alebo prijatie späť dotknutej osoby alebo konečného rozhodnutia o odvolaní alebo preskúmaní, ak má odkladný účinok, informuje o tejto skutočnosti zodpovedný členský štát pred uplynutím tejto lehoty. V opačnom prípade za spracovanie žiadosti o medzinárodnú ochranu a za ostatné povinnosti podľa [nariadenia Dublin III] zodpovedá žiadajúci členský štát v súlade s článkom 29 ods. 2 uvedeného nariadenia“.
Skutkový stav, konanie a prejudiciálne otázky
14. Pán Majid (uvádzaný aj ako Madzhdi) Shiri je iránsky štátny príslušník. Neexistujú žiadne údaje o tom, kedy presne opustil Irán: zdá sa, že tak urobil približne koncom roka 2014. Do Európskej únie pricestoval cez Turecko. Pán Shiri prišiel do Bulharska a 19. februára 2015 požiadal v tomto členskom štáte o medzinárodnú ochranu. Následne odišiel do Rakúska a 7. marca 2015 požiadal o medzinárodnú ochranu aj v tomto štáte.
15. Rakúske orgány 9. marca 2015 požiadali svoje bulharské náprotivky, aby pána Shiriho prijali späť v súlade s článkom 18 ods. 1 písm. b) nariadenia Dublin III. Bulharsko 23. marca 2015 vyjadrilo svoj výslovný súhlas s týmto dožiadaním o prijatie späť.
16. Dňa 2. júla 2015 Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Rakúsky spolkový úrad pre cudzincov a azyl, ďalej len „BFA“) odmietol žiadosť pána Shiriho o medzinárodnú ochranu z dôvodu jej neprípustnosti. BFA nariadil taktiež vyhostenie pána Shiriho z krajiny a potvrdil, že môže byť odovzdaný do Bulharska (ďalej len „prvé rozhodnutie BFA“). Pán Shiri podal proti tomuto rozhodnutiu odvolanie na Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd, Rakúsko) a požiadal o odklad výkonu rozhodnutia o odovzdaní. Rozhodnutím z 20. júla 2015 tento súd vyhovel odvolaniu pána Shiriho, zrušil prvé rozhodnutie BFA a vrátil vec BFA na nové rozhodnutie. Nerozhodol však o žiadosti o odklad výkonu rozhodnutia o odovzdaní. Pri vrátení veci pána Shiriho príslušným orgánom vnútroštátne súdy požiadali BFA, aby posúdil najmä to, či je pán Shiri zraniteľný vzhľadom na vznesené obavy týkajúce sa jeho zdravia. Cieľom vnútroštátnych súdov bolo zabezpečiť, aby bolo akékoľvek rozhodnutie týkajúce sa jeho odovzdania v súlade s Dohovorom o ochrane ľudských práv a základných slobôd(9).
17. Následným rozhodnutím z 3. septembra 2015 BFA znovu zamietol žiadosť pána Shiriho o medzinárodnú ochranu z dôvodu jej neprípustnosti (ďalej len „druhé rozhodnutie BFA“). Zastával názor, že Bulharsko je členským štátom zodpovedným za posúdenie žiadosti pána Shiriho o medzinárodnú ochranu a opätovne nariadil jeho vyhostenie z krajiny a odovzdanie do Bulharska.
18. Pán Shiri 17. septembra 2015 podal proti tomuto rozhodnutiu odvolanie na Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd), ktorý nerozhodol o žiadosti o priznanie odkladného účinku podanej spolu s týmto odvolaním. Vychádzajúc z prvého rozhodnutia BFA, pán Shiri uviedol, že zodpovednosť za posúdenie jeho žiadosti o medzinárodnú ochranu sa presunula na Rakúsko, pretože šesťmesačná lehota na odovzdanie stanovená v článku 29 ods. 1 nariadenia Dublin III uplynula bez toho, aby sa uskutočnilo jeho odovzdanie do Bulharska. Tvrdil, že lehota na odovzdanie začala plynúť 23. marca 2015 (dátum, kedy Bulharsko súhlasilo s dožiadaním o prijatie späť zo strany Rakúska) a že šesťmesačná lehota uplynula 23. septembra 2015, pretože vnútroštátny súd nepriznal jeho odvolaniu proti prvému rozhodnutiu o odovzdaní BFA odkladný účinok.
19. Dňa 30. septembra 2015 bolo odvolanie pána Shiriho zamietnuté. Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd) zastával názor, že právne účinky zrušenia prvého rozhodnutia BFA a vrátenia veci pána Shiriho na druhé rozhodnutie BFA spočívajú v tom, že pána Shiriho nie je možné odovzdať späť do Bulharska predtým, než BFA opätovne posúdi jeho prípad. Jeho rozhodnutie z 20. júla 2015 teda predstavovalo odklad výkonu rozhodnutia o odovzdaní v zmysle článku 27 ods. 3 v spojení s článkom 29 ods. 1 nariadenia Dublin III.
20. Návrhom zo 4. októbra 2015 pán Shiri napadol toto rozhodnutie pred vnútroštátnym súdom.(10) Tvrdí, že výkon rozhodnutia o odovzdaní sa podľa rakúskeho práva automaticky neodkladá, pretože Rakúsko sa rozhodlo prebrať článok 27 ods. 3 nariadenia Dublin III tým, že žiadateľom umožnilo požiadať o odklad výkonu rozhodnutia o odovzdaní podľa článku 27 ods. 3 písm. písm. c).(11)
21. Vnútroštátny súd žiada o usmernenie, či žiadateľ o medzinárodnú ochranu má v zásade nárok na účinný opravný prostriedok vo forme odvolania proti rozhodnutiu o odovzdaní alebo vo forme preskúmania tohto rozhodnutia v zmysle článku 27 ods. 1 nariadenia Dublin III na základe toho, že zodpovednosť za posúdenie jeho žiadosti o medzinárodnú ochranu nesie žiadajúci členský štát, pretože uplynula šesťmesačná lehota na odovzdanie podľa článku 29 ods. 2 v spojení s článkom 29 ods. 1 nariadenia Dublin III.
22. Vnútroštátny súd sa preto pýta:
„1. Majú sa ustanovenia o účinnom opravnom prostriedku proti rozhodnutiu o odovzdaní obsiahnuté v [nariadení Dublin III], predovšetkým článok 27 ods. 1 v spojení s odôvodnením 19 vykladať tak, že žiadateľ o [medzinárodnú ochranu] môže uplatniť prechod zodpovednosti na žiadajúci členský štát z dôvodu uplynutia šesťmesačnej lehoty na odovzdanie (článok 29 ods. 2 v spojení s článkom 29 ods. 1 [nariadenia Dublin III])?
V prípade kladnej odpovede na prvú otázku:
2. Dochádza k prechodu zodpovednosti podľa článku 29 ods. 2 prvej vety [nariadenia Dublin III] už samotným márnym uplynutím lehoty na odovzdanie alebo sa na prechod zodpovednosti z dôvodu uplynutia lehoty vyžaduje aj odmietnutie povinnosti prevziať alebo späť prijať dotknutú osobu zodpovedným členským štátom?“
23. Písomné vyjadrenia predložili pán Shiri, Rakúsko, Česká republika, Švajčiarsko, Spojené kráľovstvo a Európska komisia. Na pojednávaní, ktoré sa konalo 14. marca 2017, predniesli títo účastníci konania, okrem Českej republiky a Švajčiarska, aj ústne vyjadrenia.
Posúdenie
Úvodné poznámky
24. Ako poukazuje vnútroštátny súd, dôležitou a zásadnou otázkou vznesenou v prípade pána Shiriho je, či by malo nedodržanie lehôt stanovených v nariadení Dublin III zo strany členského štátu, pokiaľ ide o výkon rozhodnutia o odovzdaní žiadateľa žiadajúceho o medzinárodnú ochranu z členského štátu „A“ do členského štátu „B“, podliehať súdnej kontrole.(12)
25. Pán Shiri vyzýva Súdny dvor, aby pri rozhodovaní o tejto zásadnej otázke preskúmal aj širšie otázky, ako napríklad či je nariadenie Dublin III zlučiteľné so základnými právami zakotvenými v Charte. Ide o otázku, ktorá sa týka platnosti samotného nariadenia. Keďže však vnútroštátny súd nepredložil túto konkrétnu otázku, nepatrí do rozsahu pôsobnosti tohto návrhu na začatie prejudiciálneho konania. Nie je nevyhnutné o nej rozhodnúť ani na účely zodpovedania položených otázok.
O prvej otázke
26. Prvou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či ustanovenia nariadenia Dublin III, ktoré stanovujú právo na účinný opravný prostriedok proti rozhodnutiu o odovzdaní, predovšetkým článok 27 ods. 1, sa majú vykladať v tom zmysle, že žiadateľ môže uplatniť prechod zodpovednosti za posúdenie svojej žiadosti o medzinárodnú ochranu na žiadajúci členský štát (v tomto prípade Rakúsko) z dôvodu uplynutia šesťmesačnej lehoty na vykonanie rozhodnutia o odovzdaní stanovenej v článku 29 ods. 1 tohto nariadenia.
27. Pán Shiri, Rakúsko, Česká republika a Švajčiarsko tvrdia, že odvolanie proti rozhodnutiu o odovzdaní alebo preskúmanie rozhodnutia o odovzdaní založené na takomto dôvode patrí do pôsobnosti článku 27 ods. 1 Komisia vo svojich písomných vyjadreniach taktiež prijala tento názor. V priebehu pojednávania však Komisia zmenila svoje stanovisko a teraz podporuje prístup Spojeného kráľovstva, ktoré má opačný názor než ostatní účastníci tohto konania.
28. Uznávam, že nariadenie Dublin III výslovne nestanovuje právo na účinný opravný prostriedok v článku 27 ods. 1 Z tohto dôvodu si myslím, že účel, režim a kontext nariadenia podporujú názor, že toto ustanovenie by sa malo vykladať v tom zmysle, že sa vzťahuje na nedodržanie stanovených lehôt zo strany členského štátu, predovšetkým šesťmesačnej lehoty na vykonanie rozhodnutia o odovzdaní uvedenej v článku 29 ods. 1(13)
29. Zastávam názor, že v dôsledku zmien zavedených nariadením Dublin III (tretia verzia pravidiel, ktorými sa stanovujú kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podanej žiadateľom v jednom z členských štátov)(14) je rozhodnutie Súdneho dvora vo veci Abdullahi(15) týkajúce sa výkladu nariadenia Dublin II(16) prekonané. Tento názor potvrdzujú aj neskoršie rozsudky veľkej komory vo veci Ghezelbash(17) a Karim(18).
30. Súdny dvor vo veci Abdullahi rozhodol, že dohodu medzi členskými štátmi týkajúcu sa dožiadania o prevzatie na základe toho, že členský štát prvého vstupu do Európskej únie prevezme zodpovednosť za posúdenie žiadosti dotknutej osoby o medzinárodnú ochranu, by bolo možné napadnúť len vtedy, ak žiadateľ namieta existenciu systémových zlyhaní v rámci podmienok prijímania žiadateľov v tomto členskom štáte, ktoré predstavujú vážne a preukázané dôvody domnievať sa, že uvedený žiadateľ bude vystavený skutočnému nebezpečenstvu neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania v zmysle článku 4 Charty, ak by bol odovzdaný tomuto členskému štátu.(19)
31. Súdny dvor preskúmal rozsudok vo veci Abdullahi(20) vzhľadom na zmeny pravidiel v nariadení Dublin II, ktoré boli zavedené nariadením Dublin III, a to pri výklade článku 27 ods. 1 nového nariadenia vo veci Ghezelbash. Súdny dvor v tejto súvislosti uviedol, že: a) opravný prostriedok stanovený v článku 27 ods. 1 musí byť účinný a že sa týka tak vecných, ako aj právnych otázok; b) neexistuje žiadne obmedzenie tvrdení, na ktoré sa žiadateľ o medzinárodnú ochranu môže v zmysle tohto ustanovenia odvolávať; c) neexistuje žiadna osobitná spojitosť medzi právom na odvolanie proti rozhodnutiu o odovzdaní alebo jeho preskúmanie a článkom 3 ods. 2 nariadenia Dublin III; d) odôvodnenie 19 nariadenia Dublin III objasňuje, že účinný prostriedok nápravy by mal zahŕňať preskúmanie uplatňovania tohto nariadenia, ako aj právnej a faktickej situácie v členskom štáte, do ktorého sa žiadateľ odovzdáva.(21)
32. Tieto všeobecné zásady sa uplatňujú rovnako aj v prejednávanej veci.
33. Otázka vo veci Ghezelbash spočívala v tom, či sa príslušné kritériá kapitoly III na určenie zodpovedného členského štátu uplatnili správne.(22) Odôvodnenie uvedené v rozsudku Ghezelbash sa uplatnilo vo veci Karim, ktorá sa týkala toho, či sa pri určovaní zodpovedného členského štátu môže žiadateľ o medzinárodnú ochranu odvolávať na nesprávne uplatnenie článku 19 ods. 2 nariadenia Dublin III.(23) Súdny dvor v tejto veci uviedol, že článok 19 ods. 2 nariadenia Dublin III stanovuje rámec, v ktorom sa má uskutočniť posúdenie uplatnenia kritérií stanovených v kapitole III.(24)
34. Je pravda, že vec Ghezelbash, ako aj vec Karim sa týkali prvkov postupu podľa nariadenia Dublin III, ktoré sa uplatňujú predtým, než orgány členského štátu vydajú rozhodnutie o odovzdaní. Prípad pána Shiriho je odlišný, keďže sa týka postupu po vydaní takéhoto rozhodnutia.(25) To však podľa môjho názoru neznamená, že právo na účinný opravný prostriedok prestane platiť.
35. Takýto rozdiel nemení základný princíp, a síce, že právo na účinný opravný prostriedok zahŕňa právo napadnúť nesprávne uplatnenie nariadenia Dublin III. Tento názor je plne v súlade s judikatúrou Súdneho dvora.(26)
36. Nariadenie Dublin III spôsobilo viaceré zmeny predchádzajúceho režimu, ktorý upravovalo nariadenie Dublin II. Odôvodnenie 19 zdôrazňuje jednu z významných zmien, ktoré normotvorca Únie zaviedol s cieľom poskytnúť zvýšenú ochranu jednotlivým žiadateľom.(27) Nariadenie Dublin III sa preto výrazne líši od nariadenia Dublin II.
37. Okrem toho je potrebné dosiahnuť ciele nariadenia Dublin III tým, že sa zabezpečí, aby sa uplatňovalo spôsobom, ktorý členským štátom umožňuje konať v súlade s ich povinnosťami vyplývajúcimi z medzinárodného práva.(28) Nariadenie slúži aj na zaručenie dodržiavania základných práv.(29) Právo na dobrú správu a právo na účinný prostriedok nápravy (články 41 a 47 Charty) stanovujú normy, ktoré sú obzvlášť dôležité pre správny výklad článku 27 ods. 1 nariadenia Dublin III.(30)
38. Spojené kráľovstvo uvádza niekoľko tvrdení na podporu opačného výkladu. Po prvé zdôrazňuje, že pri výklade nariadenia Dublin III by sa mal uplatňovať účelový prístup. Hlavný účel spočíva v tom, že jeden členský štát by mal zodpovedať za posúdenie každej žiadosti o medzinárodnú ochranu v zmysle článku 3 ods. 1(31) Súhlasím s týmto návrhom, ale nemyslím si, že povolenie súdnej kontroly nedodržania lehôt stanovených v nariadení Dublin III zo strany členského štátu je v rozpore so základnou zásadou dublinského systému.
39. Po druhé Spojené kráľovstvo vyjadruje obavu, že ak môžu žiadatelia napadnúť rozhodnutia o odovzdaní z dôvodu, že lehota na vykonanie takýchto rozhodnutí uplynula, je to nezlučiteľné so stanoveným cieľom nariadenia Dublin III, ktorým je zabrániť výberu najvhodnejšieho miesta, tzv. „forum shopping“. Pokiaľ však tento výraz evokuje viaceré žiadosti o medzinárodnú ochranu, ktoré ten istý žiadateľ predložil v niekoľkých členských štátoch,(32) samotné nariadenie Dublin III osobitne upravuje túto otázku(33).
40. Článok 29 ods. 2 nariadenia Dublin III stanovuje, že ak žiadajúci členský štát nedodrží šesťmesačnú lehotu na odovzdanie, tento členský štát sa stane zodpovedným za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu. Dotknutá osoba by preto ostala na území žiadajúceho členského štátu. Takýto dôsledok vyplýva z uplatňovania pravidiel samotného nariadenia Dublin III. Účelom článku 29 ods. 2 nariadenia Dublin III je poskytnúť žiadajúcemu členskému štátu motiváciu na plnenie spoločného cieľa, ktorý spočíva v dodržiavaní stanovených lehôt, aby sa zabezpečilo rýchle vybavovanie žiadostí a aby sa zabránilo vzniku situácie, keď sa žiadateľ o medzinárodnú ochranu ponechá „napospas osudu“ bez toho, aby bol určený členský štát, ktorý je zodpovedný za posúdenie jeho žiadosti o medzinárodnú ochranu.(34) Ak žiadateľ v postavení pána Shiriho podá žiadosť o medzinárodnú ochranu vo viac ako jednom členskom štáte, normotvorca Únie sa úmyselne rozhodol poskytnúť žiadajúcemu členskému štátu motiváciu na rýchle uskutočnenie odovzdania. Ak žiadajúci členský štát nesplní tento kľúčový cieľ, dôsledkom je, že žiadateľ zostáva v tomto žiadajúcom členskom štáte. Presne takýmto spôsobom má táto právna úprava fungovať. Nejde teda o „forum shopping“ ani nič podobné.
41. Po tretie, hoci je rozlišovanie, ktoré sa Spojené kráľovstvo snaží naznačiť medzi hmotnými a procesnými otázkami, na prvý pohľad príťažlivé, pri podrobnejšom preskúmaní neobstojí. Takéto rozlišovanie nerieši predmetnú otázku. Lehoty stanovené v nariadení Dublin III sa nepochybne týkajú procesných záležitostí, ale pre žiadateľov, ako aj pre dotknuté členské štáty majú aj hmotné dôsledky. Žiadateľom lehoty poskytujú určitú mieru istoty a hmotné dôsledky majú tiež, pokiaľ ide o to, ktorý členský štát bude posudzovať žiadosť o medzinárodnú ochranu. Hmotné a procesné aspekty stanovených lehôt sú rovnako prepojené, pokiaľ ide o členské štáty.
42. Po štvrté sa mi zdá, že obavy Spojeného kráľovstva týkajúce sa vnútroštátnej procesnej autonómie sú nesprávne. Zásadná otázka, o ktorej musí Súdny dvor rozhodnúť, sa netýka fungovania vnútroštátnych procesných pravidiel ako takých.
43. Napokon z práva žiadateľa odvolať sa proti rozhodnutiu o odovzdaní alebo žiadať preskúmanie tohto rozhodnutia z dôvodu, že uplynula šesťmesačná lehota na vykonanie tohto rozhodnutia, nevyplýva, že všetky takéto žiadosti budú nevyhnutne úspešné. Skôr sa mi zdá, že vnútroštátne súdy môžu a mali by posudzovať dôvodnosť každého takéhoto odvolania alebo preskúmania. Je pritom potrebné zohľadniť účel predmetných ustanovení. Šesťmesačná lehota na vykonanie rozhodnutia o odovzdaní bola pôvodne stanovená s cieľom umožniť členskému štátu prijať spôsob uskutočnenia odovzdania.(35) Ako som už uviedla, cieľom lehoty, ako aj motivácie, ktorá podnecuje členské štáty, aby ju dodržiavali, je zabezpečiť, aby sa žiadatelia neocitli v situácii, keď žiadny členský štát neprevezme zodpovednosť za posúdenie ich žiadostí o medzinárodnú ochranu. Pri rozhodovaní o uplatnení článku 29 ods. 2 v konkrétnom prípade bude potrebné zistiť aj to, či dotknutá osoba v tomto ohľade je alebo by mohla byť ohrozená.(36)
44. Zastávam preto názor, že článok 27 ods. 1 nariadenia Dublin III sa má vykladať v tom zmysle, že žiadateľ o medzinárodnú ochranu v zásade môže spochybniť rozhodnutie o odovzdaní z dôvodu, že žiadajúci členský štát neuskutočnil odovzdanie v rámci šesťmesačnej lehoty stanovenej v článku 29 ods. 1 tohto nariadenia.
O druhej otázke
45. Druhou otázkou vnútroštátny súd žiada o usmernenie k výkladu článku 29 ods. 2 nariadenia Dublin III.(37) V prípade, že žiadajúci členský štát nevykoná rozhodnutie o odovzdaní v rámci šesťmesačnej lehoty stanovenej v článku 29 ods. 1, je dožiadaný členský štát zbavený svojej zodpovednosti za posúdenie žiadosti dotknutej osoby o medzinárodnú ochranu len preto, že táto lehota uplynula? Alebo existuje nejaká dodatočná podmienka, ktorá sa uplatňuje predtým, než sa zodpovednosť za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu presunie na žiadajúci členský štát, konkrétne musí dožiadaný členský štát oznámiť žiadajúcemu členskému štátu, že už odmieta prijať späť žiadateľa o medzinárodnú ochranu?
46. S výnimkou Spojeného kráľovstva všetci, ktorí v tomto konaní predložili písomné vyjadrenia, súhlasia s tým, že článok 29 ods. 2 nariadenia Dublin III by sa nemal vykladať v tom zmysle, že ukladá takúto dodatočnú podmienku. Spojené kráľovstvo naopak tvrdí, že uplynutie lehoty samo osebe nestačí na prechod zodpovednosti na žiadajúci členský štát a že dožiadanému členskému štátu sa ponecháva diskrečná právomoc na posúdenie žiadosti dotknutej osoby o medzinárodnú ochranu.
47. Nesúhlasím s názorom Spojeného kráľovstva.
48. Znenie článku 29 ods. 2 nariadenia Dublin III („ak sa odovzdanie neuskutoční v lehote šiestich mesiacov, zodpovedný členský štát bude zbavený svojej povinnosti prevziať alebo prijať späť dotknutú osobu a táto zodpovednosť sa presunie na žiadajúci členský štát…“) neobsahuje žiadne slová, ktoré by naznačovali, že normotvorca do procesu medzi žiadajúcim členským štátom a dožiadaným členským štátom zaviedol nejakú dodatočnú podmienku. Spojené kráľovstvo sa opiera o znenie „zodpovednosť sa presunie na žiadajúci členský štát“ s cieľom preukázať, že dožiadaný členský štát musí prijať pozitívne opatrenia predtým, než sa zbaví svojich povinností. Ja však tieto slová chápem v tom zmysle, že zodpovednosť sa jednoducho presunie na žiadajúci členský štát po uplynutí šesťmesačnej lehoty. Uvedené znenie nenaznačuje, že v danom procese okrem uplynutia šesťmesačnej lehoty stanovenej v článku 29 ods. 1 existuje ešte ďalší (nešpecifikovaný) krok, ktorý sa musí splniť, aby sa zodpovednosť za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu presunula na žiadajúci členský štát. Tento prechod zodpovednosti vyplýva z uplatnenia samotného článku 29 ods. 2(38)
49. Takýto názor je v úplnom súlade s účelom tohto ustanovenia.(39) Zavedenie dodatočnej podmienky do procesu medzi žiadajúcim a dožiadaným členským štátom je nezlučiteľné s cieľom rýchleho určenia zodpovedného členského štátu. Bolo by to tiež v rozpore s hlavným cieľom dublinského systému, ktorým je zabezpečiť, aby sa žiadateľ neocitol v situácii, keď žiadny štát neprijíma zodpovednosť za posúdenie jeho žiadosti o medzinárodnú ochranu.
50. Taktiež poznamenávam, že legislatívny režim nariadenia Dublin III stanovuje, že zodpovednosť sa vráti žiadajúcemu členskému štátu, ak tento štát nedodrží lehoty stanovené pre dožiadania o prevzatie (článok 22 ods. 7) a dožiadania o prijatie späť (článok 25 ods. 2). V žiadnom z týchto prípadov neexistuje žiadna dodatočná podmienka. Bolo by v rozpore s týmto režimom zaviesť takúto podmienku v prípade, že žiadajúci členský štát nedodrží lehotu na vykonanie rozhodnutia o odovzdaní (článok 29 ods. 1 a 2). Napokon ako zdôrazňujú Rakúsko, Česká republika a Švajčiarsko, širší režim dublinského systému ukazuje, že pre medzištátny proces neexistuje takáto dodatočná podmienka. Článok 9 ods. 2 Dublinského vykonávacieho nariadenia neobsahuje takéto ustanovenie.(40)
51. Domnievam sa preto, že článok 29 ods. 2 nariadenia Dublin III sa má vykladať v tom zmysle, že pokiaľ ide o dojednania medzi žiadajúcim členským štátom a dožiadaným členským štátom týkajúce sa odovzdania, uplynutie šesťmesačnej lehoty stanovenej v článku 29 ods. 1 postačuje na to, aby sa žiadajúci štát stal zodpovedným za posúdenie žiadosti dotknutej osoby o medzinárodnú ochranu.
O prípade pána Shiriho
52. Prípad pána Shiriho vyvoláva ťažkú otázku, pokiaľ ide o to, ako sa majú vykladať pravidlá upravujúce právo žiadateľa na účinný opravný prostriedok podľa článku 27 ods. 1 nariadenia Dublin III v spojení s článkom 29, ktorý sa týka opatrení a lehôt na vykonanie rozhodnutí o odovzdaní.
53. Pán Shiri tvrdí, že lehota na vykonanie rozhodnutia o odovzdaní v jeho prípade začala plynúť 23. marca 2015, keď bulharské orgány prijali dožiadanie o prijatie späť od svojich rakúskych náprotivkov. Domnieva sa, že táto lehota uplynula o šesť mesiacov neskôr, teda 23. septembra 2015. Podľa článku 29 ods. 2 nariadenia Dublin III z toho vyplýva, že nemôže byť odovzdaný do Bulharska: tento členský štát bol zbavený svojich povinností prijať ho späť, pretože odovzdanie sa neuskutočnilo v rámci stanovenej šesťmesačnej lehoty. Stručne povedané, pán Shiri tvrdí, že teraz už je príliš neskoro na vykonanie rozhodnutia o odovzdaní. Dodáva, že Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd) nerozhodol o jeho žiadosti o odklad výkonu rozhodnutia o odovzdaní.
54. Podľa môjho názoru situácia nie je taká jednoznačná, ako tvrdí pán Shiri.
55. Pri skúmaní konkrétnych okolností jeho prípadu treba najprv rozlišovať medzi pravidlami uvedenými v článku 27 ods. 3, ktoré upravujú odklad výkonu rozhodnutí o odovzdaní, a ustanoveniami týkajúcimi sa opatrení a lehôt na vykonanie takýchto rozhodnutí, ktoré sú zakotvené v článku 29 nariadenia Dublin III, a až následne možno skúmať, ako sa tieto pravidlá vykladajú vo vzájomnom spojení.
56. V článku 27 ods. 3 sa uvádza, že členské štáty musia prijať ustanovenia týkajúce sa odkladu výkonu rozhodnutí o odovzdaní. Členské štáty môžu: a) priznať dotknutej osobe právo zotrvať na území daného členského štátu až do prijatia rozhodnutia vo veci jej odvolania alebo návrhu na preskúmanie(41); b) stanoviť, že odovzdanie sa automaticky odkladá(42) alebo c) zabezpečiť, aby dotknutá osoba mala možnosť požiadať súd o odklad výkonu rozhodnutia o odovzdaní, kým sa nerozhodne vo veci jej odvolania alebo preskúmania(43). Cieľom normotvorcu, ktorý umožnil príslušným orgánom členských štátov rozhodnúť sa, či odložia výkon rozhodnutia o odovzdaní, bolo posilniť právne záruky poskytované žiadateľom o medzinárodnú ochranu a umožniť im lepšie brániť svoje práva(44).
57. Znenie článku 27 ods. 1 a 3 a všeobecné ciele týchto ustanovení sa nevzťahujú na vykonávanie lehôt stanovených v článku 29 nariadenia Dublin III. Ak je však rozhodnutie o odovzdaní napadnuté (ako v prípade pána Shiriho), obe ustanovenia treba vykladať spôsobom, ktorý je konzistentný a koherentný s legislatívnym režimom. Všeobecne platí, že ak žiadateľ o medzinárodnú ochranu napadne rozhodnutie o odovzdaní z dôvodu, že dotknutý členský štát nedodržal šesťmesačnú lehotu stanovenú v článku 29 ods. 1 nariadenia Dublin III, myslím si, že predmetné pravidlá fungujú takto. Treba mať na pamäti, že takéto odvolanie bolo podané po prijatí rozhodnutia o určení zodpovedného členského štátu v súlade s kritériami kapitoly III. Zodpovedný členský štát (v prípade pána Shiriho Bulharsko) je povinný prijať žiadateľa späť.(45)
58. Môže sa stať, že rozhodnutia o odovzdaní sú v Rakúsku vykonateľné hneď po ich vydaní príslušnými orgánmi: či to tak je, je otázkou vnútroštátneho práva.
59. Článok 29 ods. 1 uvádza, že odovzdanie žiadateľa zo žiadajúceho členského štátu (v tomto prípade z Rakúska) do zodpovedného členského štátu (v tomto prípade do Bulharska) sa uskutoční v súlade s vnútroštátnym právom žiadajúceho členského štátu, hneď ako to je prakticky možné a najneskôr do šiestich mesiacov od akceptovania dožiadania iným členským štátom o prevzatie alebo prijatie späť dotknutej osoby (ďalej len „prvá podmienka“), alebo konečného rozhodnutia o odvolaní alebo preskúmaní, ak majú v súlade s článkom 27 ods. 3 odkladný účinok (ďalej len „druhá podmienka“). Prvá podmienka vychádza z predpokladu, že zostáva iba upraviť spôsob vykonania a najmä stanoviť jeho dátum.(46) Druhá podmienka vychádza z predpokladu, že dotknutý členský štát preberie konanie o odklade výkonu rozhodnutí o odovzdaní podľa článku 27 ods. 3 nariadenia Dublin III.
60. Dodávam, že článok 29 ods. 3 stanovuje, že ak je osoba odovzdaná chybne, alebo ak je rozhodnutie o odovzdaní na základe odvolania alebo preskúmania zrušené po jeho vykonaní, členský štát, ktorý odovzdanie uskutočnil, bezodkladne prijme túto osobu späť. V prípade, že sa vykonanie rozhodnutia o odovzdaní odloží až do prijatia rozhodnutia v súdnom konaní, článok 29 ods. 3 sa prirodzene neuplatní.(47) Napriek tomu, že výkon rozhodnutia o odovzdaní nebol voči pánovi Shirimu odložený, v skutočnosti zostal v Rakúsku. Článok 29 ods. 3 sa preto neuplatní.
61. Prípad pána Shiriho nezodpovedá úplne presne ani prvej, ani druhej podmienke uvedenej v článku 29 ods. 1 Vnútroštátny súd sa však bude musieť zaoberať zložitou otázkou vzájomného prepojenia pravidiel zakotvených v nariadení Dublin III a príslušných ustanovení vnútroštátneho práva, ako aj ich uplatnením, aby mohol rozhodnúť o návrhu pána Shiriho, ktorým napáda rozhodnutie BFA o odovzdaní. Ponúkam nasledujúce pripomienky.
62. Pokiaľ ide o prvé rozhodnutie BFA, zatiaľ čo Rakúsko prebralo článok 27 ods. 3 nariadenia Dublin III v rozsahu, v akom stanovuje, že žiadatelia môžu požiadať súd o odklad výkonu rozhodnutia o odovzdaní, je nesporné že v prípade pána Shiriho takéto rozhodnutie neexistuje. De facto však mohol zostať v Rakúsku. Lehota na uskutočnenie odovzdania podľa článku 29 ods. 1 nariadenia Dublin III začala plynúť 23. marca 2015. Plynutie lehoty sa prerušilo zrušením prvého rozhodnutia BFA 20. júla 2015. Od tohto okamihu neexistovalo žiadne vykonateľné rozhodnutie o odovzdaní, keďže vnútroštátny súd vrátil BFA prípad pána Shiriho na nové rozhodnutie.(48) Otázku, či zrušenie prvého rozhodnutia BFA je rozhodnutím ex nunc (neplatné od 20. júla 2015 – dátum rozhodnutia) alebo ex tunc (akoby prvé rozhodnutie BFA z 2. júla 2015 nebolo vydané) neupravuje nariadenie Dublin III. Ide výlučne o záležitosť rakúskeho práva.
63. Keďže (najneskôr) od 20. júla 2015 neexistovalo žiadne rozhodnutie o odovzdaní, nebola splnená ani prvá, ani druhá podmienka stanovená v článku 29 ods. 1 Z uplatnenia článku 29 ods. 2 preto nevyplýva, že Bulharsko bolo zbavené svojich povinností prijať ho späť.
64. Pokiaľ ide o druhé rozhodnutie BFA, ktoré bolo vydané pred 23. septembrom 2015 (koniec šesťmesačnej lehoty), vnútroštátny súd uvádza, že bulharské orgány ďalej nekomunikovali. To však nie je prekvapujúce, pretože nariadenie nevyžaduje, aby Bulharsko potvrdilo jeho prijatie.
65. Prípad pána Shiriho však stále nie je v súlade s predpokladom vyplývajúcim ani z prvej, ani z druhej podmienky v článku 29 ods. 1 nariadenia Dublin III. Toto ustanovenie neuvádza, kedy za takýchto okolností začína plynúť lehota na vykonanie rozhodnutia o odovzdaní. Zo znenia daného ustanovenia vyplýva, že základom prvej podmienky je, že sa uplatňuje v prípadoch, keď nebolo podané odvolanie alebo návrh na preskúmanie podľa článku 27 ods. 1 S výnimkou stanovenia praktických podrobností je teda rozhodnutie o odovzdaní vskutku isté.(49) To zjavne nezodpovedá situácii v prípade pána Shiriho, kde sa konali po sebe idúce súdne konania a druhé rozhodnutie BFA je momentálne predmetom odvolania. Vo vzťahu k tomuto rozhodnutiu sa vo veci samej ešte nerozhodlo. Prípad pána Shiriho teda nepatrí do pôsobnosti tejto podmienky.
66. Pán Shiri podal proti druhému rozhodnutiu BFA odvolanie. Odkladný účinok sa de iure nepriznáva, keďže vnútroštátne súdy nerozhodli o žiadosti, ktorú podal v súlade s vnútroštátnymi predpismi, ktoré vykonávajú článok 27 ods. 3 nariadenia Dublin III. V prípade pána Shiriho teda nie sú splnené ani požiadavky druhej podmienky stanovenej v článku 29 ods. 1(50) Môže to byť preto, že jednoduchá skutočnosť spočívajúca v podaní odvolania proti rozhodnutiu o odovzdaní postačuje na zabezpečenie toho, že dotknutá osoba nebude odovzdaná do iného členského štátu podľa pravidiel rakúskeho práva; prípadne môže byť v Rakúsku všeobecnou praxou, že sa nerozhoduje o žiadostiach o priznanie odkladného účinku (ako tvrdí pán Shiri). Prípad pána Shiriho odhaľuje, že v právnej úprave, ktorá sa uplatňuje v Rakúsku, môže existovať medzera.(51)
67. Podľa môjho názoru článok 29 ods. 1 predpokladá, že lehota na výkon odovzdania začne plynúť, keď je budúce uskutočnenie odovzdania v zásade dohodnuté a isté, a zostáva iba upraviť jeho podrobnosti(52). To platí a fortiori vtedy, keď vnútroštátny súd, ktorý rozhoduje o odvolaní proti rozhodnutiu o odovzdaní, ešte nerozhodol vo veci samej a príslušné konanie sa prerušilo z dôvodu podania návrhu na začatie prejudiciálneho konania Súdnemu dvoru. Vykonanie rozhodnutia o odovzdaní nemôže byť isté, kým sa takéto konanie neukončí.
68. Dospela som preto k záveru, že za konkrétnych okolností prípadu pána Shiriho môže lehota na výkon odovzdania začať plynúť najskôr vtedy, keď bude budúce uskutočnenie odovzdania v zásade dohodnuté a isté, pričom potrebné bude upraviť už iba jeho podrobnosti. Tie stanovia príslušné vnútroštátne orgány v súlade s vnútroštátnym právom žiadajúceho členského štátu. Akékoľvek takéto odovzdanie žiadateľa o medzinárodnú ochranu zo žiadajúceho členského štátu do dožiadaného členského štátu by sa malo vykonať čo najskôr, a najneskôr do šiestich mesiacov po tom, čo sa rozhodnutie o odvolaní proti rozhodnutiu o odovzdaní alebo o jeho preskúmaní stane istým.
Návrh
69. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na otázky, ktoré položil Verwaltungsgerichthof (Najvyšší správny súd, Rakúsko), takto:
– Podľa článku 27 ods. 1 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 604/2013 z 26. júna 2013, ktorým sa stanovujú kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti v jednom z členských štátov platí, že žiadateľ o medzinárodnú ochranu v zásade môže spochybniť rozhodnutie o odovzdaní z dôvodu, že žiadajúci členský štát nevykonal takéto rozhodnutie v rámci šesťmesačnej lehoty stanovenej v článku 29 ods. 1 tohto nariadenia.
– Podľa článku 29 ods. 2 nariadenia č. 604/2013 postačuje uplynutie šesťmesačnej lehoty stanovenej v článku 29 ods. 1 tohto nariadenia na to, aby sa žiadajúci členský štát stal zodpovedným za posúdenie žiadosti dotknutej osoby o medzinárodnú ochranu.