Sprawa T‑358/11

Republika Włoska

przeciwko

Komisji Europejskiej

EFOGR – Sekcja Gwarancji – EFRG i EFRROW – Wydatki wyłączone z finansowania – Składowanie cukru w magazynach państwowych – Podwyższenie opłat związane z wynajmem magazynów – Roczna inwentaryzacja zapasów – Fizyczne kontrole magazynów – Pewność prawa – Uzasadnione oczekiwania – Proporcjonalność – Obowiązek uzasadnienia – Istnienie ryzyka poniesienia szkody finansowej przez Fundusze – Effet utile

Streszczenie – wyrok Sądu (pierwsza izba) z dnia 19 czerwca 2015 r.

1.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Akty podlegające zaskarżeniu – Pojęcie – Akty wywołujące wiążące skutki prawne – Akty przygotowawcze – Pisma Komisji informujące o zamiarze wykluczenia z finansowania przez Unię niektórych wydatków poniesionych przez państwo członkowskie z tytułu EFOGR i EFRG – Akty pośrednie stanowiące stadium przygotowania ostatecznej decyzji – Wyłączenie

(art. 263 TFUE; rozporządzenie Komisji nr 885/2006, art. 11 ust. 2 akapit trzeci)

2.      Rolnictwo – Wspólna polityka rolna – Finansowanie przez EFOGR, EFRG i EFRROW – Rozliczanie rachunków – Odmowa pokrycia wydatków wynikających z niewłaściwego stosowania przepisów Unii – Zakwestionowanie przez zainteresowane państwo członkowskie – Ciężar dowodu – Rozłożenie ciężaru dowodu między Komisję a państwo członkowskie

(rozporządzenia Rady: nr 1258/1999, art. 7 ust. 4; nr 1290/2005, art. 31)

3.      Postępowanie sądowe – Pismo wszczynające postępowanie – Wymogi formalne – Określenie przedmiotu sporu – Zwięzłe przedstawienie powołanych zarzutów

[statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 21 akapit pierwszy; regulamin postępowania przed Sądem, art. 44 § 1 lit. c)]

4.      Rolnictwo – Wspólna polityka rolna – Finansowanie przez EFOGR, EFRG i EFRROW – System kompensacji kosztów składowania cukru – Podwyższenie opłat związane z wynajmem magazynów – Ciążący na państwach członkowskich obowiązek zorganizowania skutecznego systemu kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu – Nierzetelne kontrole – Odmowa finansowania przez Fundusze

(rozporządzenia Rady: nr 1258/1999, art. 8 ust. 1; nr 1290/2005, art. 9 ust. 1; rozporządzenie Komisji nr 1262/2001, art. 9 ust. 5)

5.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Zaskarżony akt – Ocena zgodności z prawem w oparciu o informacje dostępne w momencie wydania aktu

(art. 263 TFUE)

6.      Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Zarzut braku lub niewystarczającego charakteru uzasadnienia – Zarzut nieścisłości uzasadnienia – Rozróżnienie

(art. 296 TFUE)

7.      Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Decyzja w sprawie rozliczenia rachunków z tytułu wydatków finansowanych przez EFOGR, EFRG i EFRROW

(art. 296 TFUE; rozporządzenie Rady: nr 1258/1999, art. 7 ust. 4; nr 1290/2005 art. 31; decyzja Komisji 2011/244)

8.      Akty instytucji – Stosowanie w czasie – Przepisy proceduralne – Przepisy materialne – Rozróżnienie – Moc wsteczna przepisu prawa materialnego – Przesłanki – Niedziałanie wstecz art. 8 rozporządzenia nr 884/2006

(rozporządzenie Komisji nr 884/2006, art. 8)

9.      Akty instytucji – Wybór podstawy prawnej – Uregulowania Unii – Wymóg jasności i przewidywalności – Wyraźne wskazanie podstawy prawnej – Granica

10.    Akty instytucji – Rozporządzenia – Rozporządzenie przewidujące szczególne środki nadzoru – Brak uznania państw członkowskich – Niewykonanie – Względy uzasadniające – Większa skuteczność innego systemu nadzoru – Trudności praktyczne – Niedopuszczalność

11.    Zarzut niezgodności z prawem – Zakres – Akty, na których niezgodność z prawem można się powołać – Akt o charakterze generalnym stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji – Konieczność więzi prawnej między zaskarżonym aktem a spornym aktem generalnym

(art. 277 TFUE)

1.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 24–29)

2.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 31–33, 198)

3.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 40)

4.      Artykuł 9 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 1262/2001 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia nr 1260/2001 w odniesieniu do zakupu i sprzedaży cukru przez agencje interwencyjne, przewidujący, że w przypadku gdy cukier jest składowany w dzierżawionych magazynach, koszty składowania cukru mogą zostać podwyższone przez agencję interwencyjną maksymalnie o 35%, nie precyzuje ani zasad, ani zakresu kontroli, które państwa członkowskie są zobowiązane przeprowadzić przed zastosowaniem przewidzianego przez ten przepis podwyższenia. Jednak art. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 1258/1999 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, mający brzmienie analogiczne do treści art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1290/2005 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia środków niezbędnych do upewnienia się, że transakcje finansowane przez europejskie fundusze rolne są rzeczywiście przeprowadzane i dokonywane w poprawny sposób, do zapobiegania nieprawidłowościom i ich ścigania oraz do odzyskiwania kwot straconych wskutek nieprawidłowości lub zaniedbań, nawet jeśli przyjęcie takiego lub innego środka kontrolnego nie zostało przewidziane w sposób szczególny w konkretnym akcie prawa Unii. Z powyższego wynika, że od państw członkowskich wymaga się ustanowienia systemu kontroli administracyjnych oraz kontroli na miejscu pozwalającego na zagwarantowanie właściwego przestrzegania materialnych i formalnych warunków przyznawania danych premii. Jeżeli ogół takich kontroli nie został zorganizowany lub został zorganizowany przez państwo członkowskie w sposób wadliwy, tak iż pozostawia wątpliwości co do spełnienia tych warunków, Komisja ma prawo nie uznać niektórych wydatków poniesionych przez dane państwo członkowskie.

Z takiego sformułowania art. 9 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 1262/2001 wynika w sposób dorozumiany, lecz konieczny, że znacznie mniejsze podwyższenie powinno być zastosowane przez agencję interwencyjną, w sytuacji gdy koszty faktycznie poniesione przez beneficjenta są niższe od tego progu 35%. Taka kontrola zgodności z prawem i prawidłowości wydatków, które obciążą fundusze, może zostać dokonana tylko w ramach kontroli indywidualnych na podstawie dokumentów przedstawionych przez depozytariusza, dotyczących z jednej strony okoliczności zmuszających go do skorzystania z zewnętrznego magazynu, a z drugiej strony dodatkowych kosztów wynikających ze skorzystania z tego magazynu. Skuteczność kontroli mającej na celu sprawdzenie, czy dotyczące wynajmu magazynów rzeczywiste koszty beneficjentów faktycznie odpowiadają podwyższeniu o 35%, byłaby bowiem poważnie osłabiona, a nawet wykluczona, w wypadku zastosowania tego podwyższenia tylko na podstawie ogólnych informacji dotyczących sytuacji na danym rynku, takich jak cenniki stosowane na rynku w odniesieniu do podobnych produktów lub wskazówki dotyczące niedostatku odpowiednich magazynów.

Z powyższego wynika, iż art. 9 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 1262/2001 należy interpretować w ten sposób, że wprowadza on wymóg, by państwa członkowskie zorganizowały system kontroli umożliwiający sprawdzenie w każdym konkretnym przypadku z osobna faktycznego poniesienia wydatków dotyczących składowania cukru w dzierżawionych magazynach, skutkiem czego tylko wydatki należycie uzasadnione przez beneficjentów i faktycznie przez nich poniesione obciążają fundusze.

(por. pkt 52–54, 57, 58)

5.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 77)

6.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 87–90)

7.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 93)

8.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 111–119)

9.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 123, 124)

10.    Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 151, 155)

11.    Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 180, 181)