Mål T‑358/11

Republiken Italien

mot

Europeiska kommissionen

”EUGFJ – Garantisektionen – EGFJ och EJFLU – Utgifter som undantagits från finansiering – Offentlig lagring av socker – Höjning av kostnader i samband med hyra av magasin – Årlig lagerinventering – Fysiska kontroller av lagringsplatserna – Rättssäkerhet – Berättigade förväntningar – Proportionalitet – Motiveringsskyldighet – Risk för att fonderna drabbas av ekonomisk skada – Ändamålsenlig verkan”

Sammanfattning – Tribunalens dom (första avdelningen) av den 19 juni 2015

1.      Talan om ogiltigförklaring – Rättsakter mot vilka talan kan väckas – Begrepp – Rättsakter som har bindande rättsverkningar – Förberedande rättsakter – Skrivelser genom vilka kommissionen tillkännager sin avsikt att utesluta vissa utgifter som verkställts av en medlemsstat inom ramen för EUGFJ och EGFJ från EU-finansiering – Preliminära åtgärder som utgör en etapp i utarbetandet av det slutliga beslutet – Omfattas inte

(Artikel 267 FEUF; kommissionens förordning nr 885/2006, artikel 11.2 tredje stycket)

2.      Jordbruk – Gemensam jordbrukspolitik – Finansiering genom EUGFJ, EGFJ och EJFLU – Avslut av räkenskaper – Beslut att undanta utgifter från finansiering på grund av oegentligheter vid tillämpningen av unionslagstiftningen – Bestridande av den berörda medlemsstaten – Bevisbörda – Fördelning mellan kommissionen och medlemsstaten

(Rådets förordningar nr 1258/1999, artikel 7.4 och nr 1290/2005, artikel 31)

3.      Domstolsförfarande – Ansökan genom vilken talan väckts – Formkrav – Fastställelse av föremålet för tvisten – Kortfattad framställning av grunderna för talan

(Domstolens stadga, artikel 21 första stycket; tribunalens rättegångsregler, artikel 44.1 c)

4.      Jordbruk – Gemensam jordbrukspolitik – Finansiering genom EUGFJ, EGFJ och EJFLU – System med kompensation för lagringskostnader för socker – Höjning av kostnader i samband med hyra av magasin – Medlemsstaternas skyldighet att införa ett effektivt system för administrativa kontroller och för kontroller på plats – Kontroller som inte är tillförlitliga – Finansiering genom fonderna nekas

(Rådets förordningar nr 1258/1999, artikel 8.1 och nr 1290/2005, artikel 9.1; kommissionens förordning nr 1262/2001, artikel 9.5)

5.      Talan om ogiltigförklaring – Akt mot vilken talan väckts – Bedömning av lagenligheten i förhållande till de upplysningar som var tillgängliga när rättsakten antogs

(Artikel 263 FEUF)

6.      Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Omfattning – Grund avseende avsaknad av motivering eller brister i motiveringen – Grund avseende oriktig motivering – Åtskillnad

(Artikel 296 FEUF)

7.      Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Omfattning – Beslut om avslut av räkenskaper enligt EUGFJ, EGFJ och EJFLU

(Artikel 296 FEUF; rådets förordningar nr 1258/1999, artikel 7.4 och nr 1290/2005, artikel 31; kommissionens beslut 2011/244)

8.      Institutionernas rättsakter – Tillämpning i tiden – Handläggningsregler – Materiella bestämmelser – Åtskillnad – Retroaktiv tillämpning av en materiell bestämmelse – Villkor – Artikel 8 i förordning nr 884/2006 får inte tillämpas retroaktivt

(Kommissionens förordning nr 884/2006, artikel 8)

9.      Institutionernas rättsakter – Val av rättslig grund – Unionslagstiftning – Krav på klarhet och förutsebarhet – Uttryckligt angivande av rättslig grund – Gräns

10.    Institutionernas rättsakter – Förordningar – Förordning i vilken det föreskrivs särskilda kontrollåtgärder – Medlemsstaterna saknar utrymme att göra en skönsmässig bedömning – Underlåtenhet att genomföra kontroller – Motivering – Ett annat kontrollsystem som är mer effektivt – Praktiska svårigheter – Otillåtet

11.    Invändning om rättsstridighet – Räckvidd – Rättsakter mot vilka invändning om rättsstridighet kan göras – Rättsakt av allmän karaktär som ligger till grund för det angripna beslutet – Krav på ett rättsligt samband mellan den angripna rättsakten och den allmängiltiga rättsakten i fråga

(Artikel 277 FEUF)

1.      Se domen.

(se punkterna 24–29)

2.      Se domen.

(se punkterna 31–33 och 198)

3.      Se domen.

(se punkt 40)

4.      I artikel 9.5 andra stycket i förordning nr 1262/2001 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 1260/2001 när det gäller interventionsorganens handel med socker, i vilken det föreskrivs att kostnaderna för lagring av socker får höjas med högst 35 procent om sockret lagras i hyrda magasin, anges varken metoderna för eller omfattningen av de kontroller som medlemsstaterna är skyldiga att utföra innan höjningen med 35 procent enligt denna bestämmelse företas. Artikel 8.1 i rådets förordning nr 1258/1999 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken, vars lydelse liknar den i artikel 9.1 i förordning nr 1290/2005 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken, kräver emellertid att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att transaktioner som finansieras av de europeiska jordbruksfonderna verkligen äger rum och att de genomförs korrekt, samt förhindra och beivra oegentligheter och driva in belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller försumlighet, även om det i den aktuella unionsrättsakten inte uttryckligen anges att någon närmare bestämd kontrollåtgärd ska vidtas. Av detta följer att medlemsstaterna är skyldiga att genomföra ett antal administrativa kontroller och kontroller på plats, som gör det möjligt att säkerställa att de materiella och formella villkoren för beviljande av de aktuella bidragen har uppfyllts korrekt. Om ett sådant kontrollsystem saknas eller om det system som har inrättats av en medlemsstat är så bristfälligt att det ger anledning till misstankar om att kraven inte är uppfyllda, är det riktigt av kommissionen att inte godkänna vissa utgifter som den berörda medlemsstaten har verkställt.

Det följer underförstått, men nödvändigtvis, av lydelsen av artikel 9.5 andra stycket i förordning nr 1262/2001 att interventionsorganet ska företa en mindre höjning om stödmottagarens faktiska kostnader är lägre än taket på 35 procent. En sådan kontroll av att de utgifter som fonderna ska svara för är rättsenliga och korrekta kan endast utföras individuellt, på grundval av de bestyrkande handlingar som depositarien tillhandahållit angående dels de omständigheter som tvingat denna att använda sig av någon annans magasin, dels de ytterligare kostnader som detta gett upphov till. Kontrollen av att stödmottagarnas faktiska kostnader för hyra av magasin verkligen motsvarar höjningen med 35 procent skulle nämligen bli mycket mindre effektiv, eller inte kunna utföras effektivt, om höjningen endast företogs på grundval av allmän information om situationen på den relevanta marknaden, såsom de pristariffer som tillämpas på marknaden för liknande produkter eller uppgifter om bristen på lämpliga magasin.

Av detta följer att Artikel 9.5 andra stycket i förordning nr 1262/2001 ska tolkas på så sätt att den kräver att medlemsstaterna inför ett kontrollsystem som gör det möjligt att i varje enskilt fall avgöra huruvida kostnaderna för lagring av socker i hyrda magasin verkligen föreligger, så att fonderna endast står för utgifter som vederbörligen har styrkts av stödmottagarna och som faktiskt har uppkommit för dem.

(se punkterna 52–54, 57 och 58)

5.      Se domen.

(se punkt 77)

6.      Se domen.

(se punkterna 87–90)

7.      Se domen.

(se punkt 93)

8.      Se domen.

(se punkterna 111–119)

9.      Se domen.

(se punkterna 123 och 124)

10.    Se domen.

(se punkterna 151 och 155)

11.    Se domen.

(se punkterna 180 och 181)