Causa C‑291/22 P
Debrégeas et associés Pharma SAS (D & A Pharma)
contro
Commissione europea
e
Agenzia europea per i medicinali (EMA)
Sentenza della Corte (Quarta Sezione) del 14 marzo 2024
«Impugnazione – Medicinali per uso umano – Domanda di autorizzazione all’immissione in commercio – Indipendenza degli esperti consultati dal Comitato per i medicinali per uso umano (CHMP) dell’Agenzia europea per i medicinali (EMA) – Articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Diritto a una buona amministrazione – Requisito di imparzialità oggettiva – Criteri per verificare l’assenza di conflitti di interessi – Politica dell’EMA relativa agli interessi concorrenti – Attività di ricercatore principale, di consulente o di consigliere strategico per l’industria farmaceutica – Prodotti rivali – Procedura di riesame – Regolamento (CE) n. 726/2004 – Articoli 56, 62 e 63 – Linee guida dell’EMA – Consultazione di un gruppo consultivo scientifico (GCS) o di un gruppo di esperti ad hoc»
1. Ravvicinamento delle legislazioni – Medicinali per uso umano – Autorizzazione all’immissione in commercio – Requisito di imparzialità e di indipendenza dei membri dei comitati scientifici e degli esperti dell’Agenzia europea per i medicinali (EMA) – Portata – Esperti consultati dal comitato per i medicinali per uso umano – Criteri per constatare l’esistenza di un conflitto di interessi – Violazione del requisito di imparzialità oggettiva – Obbligo di fornire indizi concreti di parzialità – Insussistenza
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 1; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 726/2004, art. 63, § 2)
(v. punti 73‑76, 78‑80)
2. Ravvicinamento delle legislazioni – Medicinali per uso umano – Autorizzazione all’immissione in commercio – Requisito di imparzialità e di indipendenza dei membri dei comitati scientifici e degli esperti dell’Agenzia europea per i medicinali (EMA) – Potere discrezionale dell’EMA – Limiti
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 41, § 1, 51, § 1, e 52, § 1; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 726/2004, art. 57, § 1)
(v. punti 84‑88)
3. Ravvicinamento delle legislazioni – Medicinali per uso umano – Autorizzazione all’immissione in commercio – Requisito di imparzialità e di indipendenza dei membri dei comitati scientifici e degli esperti dell’Agenzia europea per i medicinali (EMA) – Esistenza di interessi concorrenti – Prodotto rivale – Nozione – Valutazione dell’intercambiabilità o della sostituibilità – Criteri
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 1; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 726/2004)
(v. punti 97‑102)
4. Ravvicinamento delle legislazioni – Medicinali per uso umano – Autorizzazione all’immissione in commercio – Procedura di riesame del parere del comitato per i medicinali per uso umano dell’Agenzia europea per i medicinali (EMA) – Domanda di consultazione di un gruppo consultivo scientifico istituito nel settore terapeutico di un prodotto – Valutazione della creazione di un tale gruppo incombente al comitato per i medicinali per uso umano – Mancata consultazione di tale gruppo malgrado la sua esistenza – Manifesto superamento del potere discrezionale del comitato per i medicinali per uso umano
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 726/2004, art. 62, § 1)
(v. punti 142‑150, 157)
Sintesi
La Corte accoglie l’impugnazione proposta dalla Debrégeas et associés Pharma SAS (D & A Pharma) (in prosieguo: la «D & A Pharma») contro la sentenza del Tribunale nella causa D & A Pharma/Commissionee ed EMA (in prosieguo: la «sentenza impugnata») (1). In tale contesto, essa chiarisce la portata dei principi che devono essere rispettati nella procedura per la valutazione dei medicinali condotta dall’Agenzia europea per i medicinali (EMA).
La ricorrente ha depositato presso l’EMA una domanda di autorizzazione all’immissione in commercio (in prosieguo: l’«AIC») condizionata, ai sensi del regolamento n. 507/2006 (2), per il medicinale Hopveus. Il comitato per i medicinali per uso umano (in prosieguo: il «CHMP») ha emesso un parere negativo su tale domanda. In seguito a una domanda di riesame di tale parere presentata ai sensi del regolamento n. 726/2004 (3), il CHMP ha convocato un gruppo di esperti ad hoc, al quale ha partecipato, fra l’altro, un esperto che era al contempo ricercatore principale per il medicinale AD 04. Poiché anche tale gruppo di esperti ha reso un parere sfavorevole, il 6 luglio 2020 la Commissione ha opposto un rifiuto alla domanda di AIC condizionata (in prosieguo: la «decisione controversa»).
A seguito del rigetto del suo ricorso avverso la decisione controversa da parte del Tribunale, la ricorrente ha proposto la presente impugnazione avverso la sentenza impugnata.
Giudizio della Corte
i) Sulla domanda di annullamento della sentenza impugnata
La Corte ricorda che l’imparzialità oggettiva del CHMP, e dunque dell’EMA, risulta compromessa qualora un conflitto di interessi in capo ad uno dei membri del CHMP possa risultare da una sovrapposizione di funzioni, e ciò indipendentemente dalla condotta personale di tale membro. Una violazione di questo tipo è idonea ad inficiare per illegittimità la decisione adottata dalla Commissione al termine della procedura. L’imparzialità oggettiva del CHMP è compromessa altresì quando un esperto che si trovi in una situazione di conflitto di interessi fa parte del gruppo di esperti che viene consultato da detto comitato nell’ambito del riesame che conduce al parere dell’EMA e alla decisione della Commissione sulla domanda di AIC.
Infatti, l’opinione formulata dal gruppo di esperti convocato dal CHMP ha un’influenza, potenzialmente decisiva, sul parere dell’EMA e, per il tramite di tale parere, sulla decisione della Commissione. Orbene, ciascun membro di detto gruppo può, in modo anche notevole, influenzare le discussioni e le deliberazioni che hanno luogo, in modo riservato, all’interno del gruppo stesso.
Pertanto, contrariamente a quanto dichiarato dal Tribunale, un conflitto di interessi in capo a un membro del gruppo di esperti consultato dal CHMP inficia in modo sostanziale la procedura. Il fatto che, al termine delle sue discussioni e deliberazioni, tale gruppo di esperti formuli in modo collegiale la sua opinione non fa venir meno un vizio del genere.
Non si può imporre alle persone le cui questioni siano trattate da un’istituzione, da un organo o da un organismo dell’Unione l’onere di apportare la prova di indizi concreti di parzialità. Infatti, l’imparzialità oggettiva è valutata sulla base di criteri che sono indipendenti dal comportamento specifico degli esperti interessati.
Per quanto riguarda tali criteri, che devono consentire di assicurarsi dell’imparzialità e dell’indipendenza delle persone che contribuiscono all’elaborazione dei pareri scientifici dell’EMA, la Corte rileva, in primo luogo, che, affinché l’EMA possa perseguire efficacemente l’obiettivo assegnatole, e tenuto conto delle complesse valutazioni tecniche che essa deve effettuare, il suo ampio potere discrezionale si manifesta in particolare nella definizione di tali criteri.
Tuttavia, nonostante l’esistenza di tale ampio potere discrezionale e la rilevanza dell’interesse pubblico perseguito, l’EMA è vincolata, nell’esercizio delle sue competenze, dalle prescrizioni della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, la quale enuncia che eventuali limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà devono rispettare il contenuto essenziale di tali diritti e libertà, nonché il principio di proporzionalità.
Ne consegue che, seppure l’obiettivo di interesse generale relativo alla necessità di disporre di pareri scientifici del più alto livello possa giustificare un’attenuazione del requisito di imparzialità oggettiva delle persone, requisito che risulta dal diritto fondamentale alla buona amministrazione, l’EMA deve rispettare il contenuto essenziale di tale diritto fondamentale, nonché il principio di proporzionalità. In particolare, non si può ammettere che tale agenzia, con il pretesto di voler massimizzare il numero di esperti disponibili, preveda restrizioni all’esercizio del loro mandato che appaiano insufficienti a garantire una procedura imparziale. Ciò si verificherebbe se fosse consentito agli esperti le cui attività attestino un interesse attuale relativo a un prodotto rivale del prodotto interessato di essere membri del gruppo di esperti convocato dal CHMP ai fini del riesame della domanda di AIC di quest’ultimo prodotto.
In secondo luogo, la Corte constata che la politica dell’EMA relativa agli interessi concorrenti definisce la nozione di «prodotto rivale» come un «medicinale rivolto ad una popolazione di pazienti simili aventi lo stesso obiettivo clinico (vale a dire, trattare, prevenire o diagnosticare una patologia specifica) e che costituisce una potenziale concorrenza commerciale».
Tale definizione riflette il criterio adottato dalla giurisprudenza della Corte per valutare se due prodotti farmaceutici siano concorrenti su un determinato mercato. Secondo quest’ultima, ciò si verifica quando, per la medesima indicazione terapeutica, i prodotti in questione siano intercambiabili o sostituibili.
Di conseguenza, è sulla base di un esame diretto a determinare se, in caso di commercializzazione dell’AD 04 e dell’Hopveus, tali prodotti, entrambi sviluppati al fine di trattare la dipendenza dall’alcol, presenterebbero un siffatto grado di intercambiabilità o di sostituibilità che occorrerebbe stabilire se sussista oppure se manchi una potenziale concorrenza commerciale fra questi due prodotti.
Tale valutazione dell’intercambiabilità o della sostituibilità non deve essere effettuata unicamente alla luce delle caratteristiche oggettive di tali prodotti. Infatti, l’esame della concorrenza commerciale potenziale tra i prodotti di cui trattasi deve basarsi su una valutazione globale degli elementi che possano venire in rilievo per valutare se i pazienti e i loro medici prescriventi potranno vedere in un prodotto una valida alternativa all’altro.
Il Tribunale, quando ha escluso la possibilità di una concorrenza commerciale in quanto l’AD 04 e l’Hopveus hanno obiettivi clinici diversi e riguardano gruppi di pazienti diversi, vale a dire, per quanto riguarda il primo, quelli che hanno l’intenzione di limitare il loro consumo di alcol e, il secondo, quelli che hanno l’intenzione di cessare del tutto tale consumo, non ha effettuato una siffatta valutazione globale.
A tal riguardo, la Corte considera che è proprio la mera differenza di intensità nella portata dell’azione terapeutica tra due prodotti diretti a trattare la stessa patologia ad essere idonea a incitare taluni pazienti, affetti da tale patologia, a sostituire, nell’ambito del loro trattamento, uno di tali prodotti con l’altro in funzione dell’evoluzione dei loro sintomi o delle considerazioni di opportunità terapeutica e di efficacia provenienti dai loro medici prescriventi.
Di conseguenza, il Tribunale ha omesso di esaminare se tali prodotti potessero entrare in concorrenza l’uno con l’altro alla luce, in particolare, della circostanza che l’evoluzione del trattamento di uno stesso paziente potesse indurre il suo medico a prescrivergli, durante tale trattamento, alternativamente questi due prodotti, in funzione dei sintomi e di considerazioni di opportunità terapeutica e di efficacia.
In terzo luogo, la Corte osserva che l’EMA deve, in ogni caso, interpretare ed applicare la sua politica relativa agli interessi concorrenti in modo conforme alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
Nel caso di specie, la politica relativa agli interessi concorrenti impone agli esperti che, in quanto ricercatori principali, hanno un interesse concorrente attuale, una misura di attenuazione, ai sensi della quale essi possono, nelle procedure relative al «medicinale interessato», essere coinvolti «unicamente nelle discussioni», senza partecipare alle «deliberazioni finali e alla votazione». Siffatta misura di attenuazione non può, salvo limitare in modo sproporzionato la tutela dell’imparzialità oggettiva, essere interpretata o applicata nel senso che un esperto che è contestualmente il ricercatore principale per un prodotto rivale del prodotto interessato possa partecipare ai lavori di un gruppo di esperti che è consultato dal CHMP nella procedura di riesame di una domanda di AIC per il prodotto interessato.
Una simile partecipazione non sarebbe per sua natura idonea a garantire che il procedimento di riesame in questione si svolga in modo imparziale. Infatti, un diniego di AIC per il prodotto rivale oggetto del riesame può presentare un interesse commerciale notevole per l’impresa su incentivo e/o sponsorizzazione della quale detto esperto eserciti la sua attività di ricercatore principale.
Ne deriva che la sentenza impugnata è inficiata da un errore di diritto, in quanto l’interpretazione della politica relativa agli interessi concorrenti operata dal Tribunale è incompatibile con il principio di imparzialità oggettiva.
Allo stesso modo, contrariamente a quanto dichiarato dal Tribunale, le restrizioni di cui alla politica relativa agli interessi concorrenti imposte agli esperti non possono essere interpretate e applicate nel senso che un esperto o un consulente o un consigliere strategico per singoli medicinali di un’impresa farmaceutica possa essere membro del gruppo di esperti ad hoc convocato dal CHMP ai fini del riesame della domanda di AIC presentata per un prodotto rivale di uno di tali singoli medicinali. Una siffatta interpretazione è infatti anch’essa incompatibile con il principio di imparzialità oggettiva.
Pertanto, il motivo vertente sul mancato rispetto del principio di imparzialità oggettiva è fondato e giustifica l’annullamento della sentenza impugnata.
ii) Sul ricorso dinanzi al Tribunale
La Corte osserva, anzitutto, che dalle linee guida sulla procedura di riesame risulta che l’EMA si impegna a che il CHMP consulti sistematicamente un gruppo consultivo scientifico (in prosieguo: il «GCS») qualora il richiedente il riesame chieda in tempo utile e in modo debitamente motivato una tale consultazione. Ne risulta altresì che il GCS a tal fine investito deve essere quello che è stato istituito nel settore terapeutico in cui rientra il prodotto di cui trattasi e che, se in tale settore non è stato istituito alcun GCS, sarà convocato un gruppo di esperti ad hoc.
Il CHMP, nella sua qualità di comitato competente dell’EMA, deve applicare le linee di condotta enunciate da tale agenzia, fra cui rientrano le linee guida sulla procedura di riesame. Risulta, infatti, da una giurisprudenza costante che, adottando linee di condotta ed annunciando, con la loro pubblicazione, che esse verranno applicate ai casi cui si riferiscono, un’istituzione, un organo o un organismo dell’Unione si autolimita nell’esercizio del suo potere discrezionale
A causa della limitazione del potere discrezionale dell’EMA, che si impone allo stesso modo al CHMP, la Corte considera che quest’ultimo eccede manifestamente i limiti di tale potere discrezionale quando, pur avendo constatato che l’indicazione terapeutica del prodotto in questione rientra, quantomeno in misura preponderante, nell’ambito di un settore terapeutico per il quale un GCS è istituito, decide di convocare un gruppo di esperti ad hoc, oppure quando decide di convocare un gruppo di esperti ad hoc basandosi su elementi che rientrano già nella valutazione nel merito, da parte del CHMP, della domanda di riesame oppure su considerazioni di ordine ipotetico.
La Corte rileva, a tal riguardo, che la consultazione del GCS consente al CHMP di ricevere un’opinione elaborata dagli esperti permanenti di tale GCS. Inoltre, tale gruppo detto «principale» del GCS può essere integrato da esperti supplementari che sono specializzati nel trattamento di problemi specifici sollevati dalle questioni che il CHMP intende porre. La consultazione di un siffatto insieme di esperti che comprende, da un lato, un gruppo che assicura, con il suo carattere permanente e la sua composizione equilibrata, la continuità e la coerenza nel trattamento dei fascicoli e, dall’altro, esperti supplementari specializzati nel trattamento di problemi specifici sollevati nell’ambito del riesame garantisce l’elaborazione di «pareri scientifici del più alto livello» e consente così all’EMA di conformarsi al compito affidatole.
In tali circostanze, la convocazione, in un settore terapeutico per il quale è stabilito un GCS, di un gruppo di esperti ad hoc non può essere ammessa sulla base della considerazione del CHMP che un gruppo di esperti ad hoc sarebbe più idoneo a rispondere alle sue domande rispetto al GCS istituito, se del caso rafforzato da esperti supplementari.
La Corte ne inferisce che la decisione di convocazione di un gruppo di esperti ad hoc in luogo del GCS Psichiatria costituisce un vizio che ha inficiato la procedura di adozione del parere dell’EMA. Di conseguenza, la procedura di adozione della decisione controversa è essa stessa inficiata da un vizio formale.
La Corte annulla pertanto la decisione controversa.