ARREST VAN HET GERECHT (Vierde kamer)
19 maart 1998 (1)
Toegang tot informatie Besluit 94/90/EGKS, EG, Euratom Weigering van
toegang Draagwijdte van uitzondering uit hoofde van bescherming van
algemeen belang Gerechtelijke procedures Artikel 6 van Europees Verdrag
tot bescherming van de rechten van de mens
In zaak T-83/96,
G. van der Wal, wonende te Kraainem (België), aanvankelijk vertegenwoordigd
door C. P. Bleeker en L. Y. J. M. Parret, advocaten te 's-Gravenhage
respectievelijk Brussel, vervolgens uitsluitend door laatstgenoemde, domicilie
gekozen hebbende te Luxemburg ten kantore van A. May, advocaat aldaar,
Grand-rue 31,
ondersteund door
Koninkrijk der Nederlanden, vertegenwoordigd door M. Fierstra en J. S. van den
Oosterkamp, juridisch adviseurs, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te
Luxemburg ter Nederlandse ambassade, Rue C. M. Spoo 5,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door W. Wils en
U. Wölker, leden van haar juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen
hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van haar juridische dienst,
Centre Wagner, Kirchberg,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van de beschikking van de Commissie
van 29 maart 1996 houdende weigering verzoeker toegang te verlenen tot brieven
die het directoraat-generaal Mededinging aan nationale rechterlijke instanties heeft
gezonden in het kader van de bekendmaking betreffende de samenwerking tussen
de Commissie en de nationale rechterlijke instanties voor de toepassing van de
artikelen 85 en 86 EG-Verdrag,
wijst
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president, P. Lindh en J. D. Cooke, rechters,
griffier: H. Jung
gezien de stukken en na de mondelinge behandeling op 25 september 1997,
het navolgende
Arrest
Rechtskader
- 1.
- In de Slotakte van het Verdrag betreffende de Europese Unie, ondertekend te
Maastricht op 7 februari 1992, hebben de lidstaten een verklaring (nr. 17)
opgenomen betreffende het recht op toegang tot informatie, die luidt als volgt:
De Conferentie is van oordeel dat de doorzichtigheid van het
besluitvormingsproces het democratische karakter van de Instellingen en het
vertrouwen van het publiek in het bestuur versterkt. Dientengevolge beveelt de
Conferentie de Commissie aan de Raad uiterlijk in 1993 verslag uit te brengen over
maatregelen om de toegang van het publiek tot de informatie waarover de
Instellingen beschikken, te vergroten.
- 2.
- Ten vervolge op deze verklaring publiceerde de Commissie mededeling 93/C 156/05
betreffende de toegang van het publiek tot de documenten van de instellingen, die
zij op 5 mei 1993 aan de Raad, het Parlement en het Economisch en Sociaal
Comité meedeelde (PB C 156, blz. 5). Op 2 juni 1993 stelde de Commissie
mededeling 93/C 166/04 over de doorzichtigheid in de Gemeenschap (PB C 166,
blz. 4) vast.
- 3.
- In het kader van deze aanloop naar de tenuitvoerlegging van het beginsel van
doorzichtigheid keurden de Raad en de Commissie op 6 december 1993 een
gedragscode inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Raad en
de Commissie (PB L 340, blz. 41, hierna: gedragscode) goed. Deze heeft tot doel,
de beginselen vast te stellen die zullen gelden voor de toegang tot de documenten
die bij hen berusten.
- 4.
- Ter verzekering van de nakoming van deze toezegging stelde de Commissie op
8 februari 1994 op de grondslag van artikel 162 EG-Verdrag besluit 94/90/EGKS,
EG, Euratom inzake de toegang tot documenten van de Commissie (PB L 46,
blz. 58; hierna: besluit 94/90) vast. In artikel 1 van dit besluit is de gedragscode,
waarvan de tekst in bijlage bij het besluit is opgenomen, formeel goedgekeurd.
- 5.
- De gedragscode, zoals door de Commissie goedgekeurd, behelst het volgende
algemene beginsel:
Het publiek zal zo ruim mogelijk toegang krijgen tot documenten die bij de
Commissie en de Raad berusten.
- 6.
- Hiertoe wordt het begrip document in de gedragscode gedefinieerd als: ieder
stuk met bestaande gegevens, op ongeacht welke drager, dat bij de Raad of de
Commissie berust.
- 7.
- Na een korte uiteenzetting van de beginselen die gelden voor de indiening en
behandeling van aanvragen om toegang tot documenten, beschrijft de gedragscode
de te volgen procedure voor het geval de bevoegde diensten voornemens zijn een
aanvraag om toegang tot documenten af te wijzen, als volgt:
Wanneer de bevoegde diensten van de betrokken Instelling voornemens zijn deze
Instelling voor te stellen het verzoek van de betrokkene af te wijzen, stellen zij deze
daarvan in kennis, waarbij wordt vermeld dat de betrokkene een maand de tijd
heeft om een confirmatief verzoek tot de Instelling te richten om haar standpunt
te herzien, en dat, als hij dit niet doet, zal worden aangenomen dat hij van zijn
oorspronkelijk verzoek heeft afgezien.
Indien een dergelijk confirmatief verzoek wordt ingediend en de betrokken
Instelling besluit kennisgeving van het document te weigeren, dan wordt dit
afwijzend besluit dat binnen de maand volgende op de indiening van het verzoek
moet worden genomen, zo spoedig mogelijk schriftelijk aan de aanvrager
medegedeeld. Deze beslissing moet naar behoren met redenen omkleed zijn en
moet vermelden welke beroepsmogelijkheden openstaan, namelijk beroep via de
rechter en bemiddeling door de ombudsman onder de in artikel 173 respectievelijk
artikel 138 E van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap
bepaalde voorwaarden.
- 8.
- De gedragscode noemt de volgende omstandigheden die door een instelling als
grond voor afwijzing van een aanvraag om toegang tot documenten kunnen worden
ingeroepen:
De Instellingen weigeren de toegang tot een document als de verspreiding daarvan
schade kan toebrengen aan:
de bescherming van het algemeen belang (openbare veiligheid,
internationale betrekkingen, monetaire stabiliteit, gerechtelijke procedures,
inspectie- en enquêteactiviteiten),
de bescherming van het individu en van de persoonlijke levenssfeer,
de bescherming van geheime handels- en industriële gegevens,
de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap,
de bescherming van de vertrouwelijkheid waar de natuurlijke of
rechtspersoon die de informatie heeft verstrekt om heeft verzocht of welke
krachtens de wetgeving van de lidstaat die de informatie heeft verstrekt
vereist is.
Zij kunnen de toegang tot een document ook weigeren om het belang van de
Instelling met betrekking tot de geheimhouding van haar beraadslagingen te
beschermen.
- 9.
- In 1993 stelde de Commissie bekendmaking 93/C 39/05 betreffende de
samenwerking tussen de Commissie en de nationale rechterlijke instanties voor de
toepassing van de artikelen 85 en 86 van het EG-Verdrag (PB C 39, blz. 6) vast.
Daarin verklaart zij:
37. (...) de nationale rechter [kan] zich, binnen de grenzen van zijn nationale
procedureregels, tot de Commissie en in het bijzonder tot het Directoraat-Generaal
Concurrentie richten om de volgende inlichtingen te vragen.
Het gaat in de eerste plaats om inlichtingen van procedurele aard om te weten of
een bepaalde zaak door de Commissie wordt behandeld, of een zaak is aangemeld,
of de Commissie officieel een procedure heeft ingeleid en of zij zich reeds bij
officiële beschikking of een administratieve brief van haar diensten over een zaak
heeft uitgesproken. Indien nodig kan de nationale rechter de Commissie vragen
hoeveel tijd zij denkt nodig te hebben om na de aanmelding van een overeenkomst
of gedraging over de verlening of weigering van een individuele vrijstelling te
beslissen, zodat hij kan beoordelen of hij de behandeling van de zaak moet
schorsen dan wel voorlopige maatregelen moet treffen. Van haar kant zal de
Commissie zich inspannen om de zaken waarvoor bij de nationale rechter een
procedure loopt waarvan de behandeling is opgeschort, bij voorrang te behandelen,
met name wanneer de afloop van een burgerrechtelijk geding daarvan afhangt.
38. Ten slotte kan de nationale rechter de Commissie over rechtsvragen
raadplegen. Indien de toepassing van artikel 85, lid 1, en van artikel 86, bijzondere
problemen doen rijzen, kan de nationale rechter de Commissie raadplegen over
haar administratieve praktijk betreffende het relevante Gemeenschapsrecht. Voor
wat de artikelen 85 en 86 betreft gaat het met name om de voorwaarden voor de
toepassing van deze artikelen die betrekking hebben op de ongunstige beïnvloeding
van de handel tussen lidstaten en de merkbaarheid van de concurrentiebeperking
die uit de in deze artikelen genoemde gedragingen voortvloeit. In haar antwoorden
gaat de Commissie niet in op de grond van de zaak. Voorts kan de nationale
rechter, indien hij twijfelt aan de mogelijkheid dat een bepaalde
mededingingsregeling voor een individuele vrijstelling in aanmerking komt, de
Commissie om een voorlopig advies vragen. Indien een vrijstelling volgens de
Commissie onwaarschijnlijk voorkomt, kan de nationale rechter ervan afzien de
behandeling van de zaak te schorsen en alsnog over de geldigheid van de
mededingingsregeling uitspraak doen.
39. De door de Commissie gegeven antwoorden binden de nationale rechter
niet. In haar antwoorden geeft de Commissie duidelijk aan dat haar standpunt
voorlopig is en dat aan het recht van de nationale rechter om zich overeenkomstig
artikel 177 van het EEG-Verdrag naar het Hof van Justitie te wenden, in geen
enkel opzicht afbreuk wordt gedaan. De Commissie is evenwel van mening dat haar
antwoorden hem bij de beslechting van geschillen dienstig kunnen zijn.
40. Ten slotte kunnen de nationale rechterlijke instanties bij de Commissie
inlichtingen inwinnen over feitelijke gegevens: statistieken, marktstudies en
economische analyses. De Commissie zal al het mogelijke doen om die gegevens
te verschaffen (...) of zal de bron vermelden waar die gegevens kunnen worden
verkregen.
Feiten
- 10.
- Volgens het XXIVe Verslag over het mededingingsbeleid (1994) (hierna: XXIVe
Verslag) ontving de Commissie een aantal vragen van nationale rechterlijke
instanties overeenkomstig de hiervóór (zie punt 9) omschreven procedure.
- 11.
- Bij brief van 23 januari 1996 verzocht verzoeker, in zijn hoedanigheid van advocaat
en lid van een firma die zaken behandelt waarin vragen inzake mededinging op
communautair niveau rijzen, om afschriften van enkele van de brieven waarbij de
Commissie die vragen had beantwoord, te weten:
1. de brief van de directeur-generaal van het directoraat-generaal Mededinging
(DG IV) van 2 augustus 1993 aan het Oberlandesgericht te Düsseldorf over
de verenigbaarheid van een distributieovereenkomst met verordening
(EEG) nr. 1983/83 van de Commissie van 22 juni 1983 betreffende de
toepassing van artikel 85, lid 3, van het Verdrag op groepen
alleenverkoopovereenkomsten (PB L 173, blz. 1, hierna: verordening
nr. 1983/83).
2. de brief van de heer Van Miert, lid van de Commissie, van 13 september
1994 aan het Tribunal d'instance de St. Brieuc over de uitlegging van
verordening nr. 26 van de Raad van 4 april 1962 inzake de toepassing van
bepaalde regels betreffende de mededinging op de voortbrenging van en de
handel in landbouwproducten (PB 1962, 30, blz. 993, hierna: verordening
nr. 26).
3. de brief van de Commissie, verzonden in het eerste kwartaal van 1995, aan
de Cour d'appel de Paris, die de Commissie had verzocht om advies over
de contractuele bepalingen inzake verkoopdoelstellingen van autodealers in
het licht van artikel 85, lid 1, van het Verdrag en van verordening (EEG)
nr. 123/85 van de Commissie van 12 december 1984 betreffende de
toepassing van artikel 85, lid 3, EEG-Verdrag op groepen afzet- en
klantenserviceovereenkomsten inzake motorvoertuigen (PB 1985, L 15,
blz. 16, hierna: verordening nr. 123/85).
- 12.
- Bij schrijven van 23 februari 1996 wees de directeur-generaal van DG IV
verzoekers aanvraag af met het betoog, dat verspreiding van de gevraagde brieven
schade zou kunnen toebrengen aan de bescherming van het algemeen belang
(gerechtelijke procedures). Hij verklaarde:
Wanneer de Commissie vragen beantwoordt die haar werden gesteld door
nationale rechtbanken waar een zaak aanhangig werd gemaakt ten einde een
geschil op te lossen, treedt de Commissie op als .amicus curiae. Zij wordt
verondersteld blijk te geven van een zekere reserve, en dit niet enkel voor wat
betreft het aanvaarden van de manier waarop de doorgegeven vragen haar
geadresseerd worden, maar evenzeer voor het gebruik door de Commissie van de
antwoorden op deze vragen.
Eens de antwoorden opgestuurd werden, beschouw ik deze als een onderdeel van
de procedure, en in handen van de rechtsmacht die deze vraag gesteld heeft. De
elementen, zowel juridisch als objectief, vervat in de antwoorden moeten (...)
worden geanalyseerd in het kader van de lopende procedure, als een onderdeel van
het dossier van de nationale rechter. De antwoorden werden overgemaakt door de
Commissie aan die nationale rechter en het al dan niet publiek maken en/of ter
beschikking stellen van deze informatie aan derden is in eerste instantie afhankelijk
van de bevoegdheid van de rechterlijke instantie aan wie dit antwoord is gericht.
(...)
- 13.
- De directeur-generaal beriep zich ook op de noodzaak een vertrouwensrelatie te
onderhouden tussen enerzijds de uitvoerende macht van de Gemeenschap en
anderzijds de nationale rechterlijke instanties van de lidstaten. Deze overwegingen,
geldig in alle gevallen, gingen volgens de directeur-generaal in casu te meer op,
aangezien in de zaken waarin de Commissie was ondervraagd, nog geen definitief
oordeel was geveld.
- 14.
- Bij schrijven van 29 februari 1996 richtte verzoeker een confirmatief verzoek tothet secretariaat-generaal van de Commissie met het betoog, onder meer, dat hij
niet inzag hoe het verloop van de nationale procedures in het gedrang kon komen
indien aan derden bekend werd welke niet-vertrouwelijke inlichtingen de
Commissie in het kader van de toepassing van het communautaire
mededingingsrecht aan de nationale rechter had verstrekt.
- 15.
- Bij brief van 29 maart 1996 (hierna: bestreden beschikking) bevestigde de
secretaris-generaal van de Commissie het besluit van DG IV met het betoog, dat
openbaarmaking van deze antwoorden nadelig zou kunnen zijn voor de
bescherming van het openbaar belang, en met name voor de goede
rechtsbedeling. Hij stelde voorts:
(...) openbaarmaking van de gevraagde antwoorden, die juridische analyses
behelzen, [zou] wel degelijk het gevaar opleveren de betrekkingen en de
noodzakelijke samenwerking tussen de Commissie en de nationale rechterlijke
instanties in het gedrang te brengen. Het ligt voor de hand dat een rechtbank die
een vraag aan de Commissie heeft gesteld, welke daarenboven betrekking heeft op
een aanhangige zaak, het niet op prijs zou stellen dat het hem gegeven antwoord
openbaar wordt gemaakt.
(...)
- 16.
- De secretaris-generaal voegde hieraan toe, dat de betrokken procedure een heel
ander karakter had dan de prejudiciële procedure van artikel 177 van het Verdrag,
waarnaar verzoeker in zijn confirmatief verzoek had verwezen.
Procedure en conclusies van partijen
- 17.
- In deze omstandigheden heeft verzoeker bij op 29 mei 1996 ter griffie van het
Gerecht neergelegd verzoekschrift het onderhavige beroep ingesteld.
- 18.
- Bij akten, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 4 respectievelijk 19 november
1996, hebben de Nederlandse en de Zweedse regering verzocht om toelating tot
interventie in de onderhavige zaak ter ondersteuning van de conclusies van
verzoeker.
- 19.
- Bij beschikking van de president van de Vierde kamer van het Gerecht van
9 december 1996 zijn deze twee regeringen toegelaten tot interventie aan de zijde
van verzoeker. Op verzoek van de Zweedse regering van 14 maart 1997, heeft de
president van de Vierde kamer van het Gerecht de doorhaling van het verzoek tot
tussenkomst van deze regering uitgesproken, en haar in haar eigen kosten
verwezen.
- 20.
- De schriftelijke behandeling is op 24 april 1997 afgesloten.
- 21.
- Ter openbare terechtzitting van 25 september 1997 zijn partijen gehoord in hun
pleidooien en in hun antwoorden op de vragen van het Gerecht.
- 22.
- Verzoeker, ondersteund door het Koninkrijk der Nederlanden, concludeert dat het
het Gerecht behage:
de bestreden beschikking nietig te verklaren;
de Commissie in de kosten te verwijzen.
- 23.
- De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
het beroep te verwerpen;
verzoeker in de kosten te verwijzen.
In rechte
- 24.
- Verzoeker voert tot staving van zijn beroep twee middelen aan, te weten schending
van besluit 94/90 en schending van artikel 190 van het Verdrag.
Het eerste middel: schending van besluit 94/90
Argumenten van partijen
- 25.
- Verzoeker betoogt in de eerste plaats, dat de in de gedragscode genoemde
uitzondering inzake de gerechtelijke procedures enkel ziet op procedures waarin
de Commissie partij is. Die uitzondering kan in casu dus niet worden ingeroepen.
- 26.
- Subsidiair, voor het geval het Gerecht zou oordelen dat de uitzondering inzake de
gerechtelijke procedures tevens ziet op procedures waarin de Commissie geen
partij is, stelt verzoeker, dat de openbaarmaking van de betrokken stukken niet van
dien aard is, dat zij de samenwerking tussen de Commissie en de nationale
rechterlijke instanties in gevaar brengt of afbreuk doet aan het algemeen belang.
De bewering van de Commissie, dat de openbaarmaking van de stukken door de
nationale rechter niet op prijs zou worden gesteld, is ongegrond. Hoe dan ook kan
aan het gevoelen van de nationale rechter niet meer gewicht worden toegekend dan
aan de hoofdregel van openbaarheid.
- 27.
- De Commissie stelt ten onrechte, aldus verzoeker, dat zij in bepaalde
omstandigheden gehouden is de toegang tot documenten te weigeren. Zij dient in
elk geval aan te geven, in hoeverre haar gerechtvaardigde belangen en het belang
van een ordelijk en juist verloop van de gerechtelijke procedures vergen, dat de
uitzondering op de regel van openbaarheid toepassing vindt (arrest Hof van
18 februari 1992, Weddel, C-54/90, Jurispr. blz. I-871).
- 28.
- Verzoeker is van mening, dat de inlichtingen die de Commissie in het kader van
de samenwerking met de nationale rechterlijke instanties kan verstrekken, geen
vertrouwelijk karakter hebben, en brengt in herinnering, dat de Commissie in casu
heeft bevestigd, dat geen van de gevraagde brieven vertrouwelijk was.
- 29.
- Het zou in strijd zijn met de traditie van openbaarheid, van controleerbaarheid van
de administratie en van de klassieke scheiding der machten, indien dergelijke
mededelingen van de administratie aan de rechterlijke macht niet openbaar waren.
- 30.
- De Nederlandse regering is van mening, dat de Commissie de uitzonderingen op
het algemene basisbeginsel, dat het publiek een zo ruim mogelijke toegang zal
krijgen tot documenten die bij haar berusten, extensief heeft uitgelegd. De door
haar aan besluit 94/90 gegeven uitlegging heeft tot gevolg, dat een categorie
documenten van het openbaarheidsregime wordt uitgezonderd, zonder dat is
onderzocht of de inhoud van de documenten een beroep op de
uitzonderingsgronden rechtvaardigt. Door de Commissie aan een nationale rechter
gezonden brieven vallen onder de werkingssfeer van de gedragscode, en de stelling
van de Commissie, dat het uitsluitend aan de nationale rechter is om te beslissen,
of en onder welke voorwaarden die brieven kunnen worden verspreid aan derden,
is onjuist.
- 31.
- De Nederlandse regering acht het onaannemelijk, dat de ordelijke procesgang voor
de nationale rechter zou kunnen worden belemmerd indien derden kennis konden
nemen van inlichtingen die de Commissie in het kader van een procedure tussen
particulieren aan de rechter heeft verstrekt. De nationale rechter zou niet minder
genegen zijn de Commissie om inlichtingen te verzoeken, indien de mogelijkheid
bestond dat het antwoord openbaar werd gemaakt. Zelfs indien zulks wel het geval
zou zijn, dan nog is dit onvoldoende reden om aan te nemen, dat openbaarmaking
in strijd zou zijn met het algemeen belang. De Nederlandse regering erkent, dat
openbaarmaking van de documenten de goede rechtsbedeling in gevaar zou kunnen
brengen, indien justitiabelen, doordat zij kennis kunnen nemen van de in deze
documenten vermelde gegevens, zich konden onttrekken aan rechtsvervolging,
waardoor afbreuk zou worden gedaan aan de effectieve en uniforme
tenuitvoerlegging van het gemeenschapsrecht.
- 32.
- De relaties tussen de Commissie en de nationale rechter worden beheerst door het
beginsel van loyale samenwerking, neergelegd in artikel 5 van het Verdrag. De
Commissie treedt in het kader van de bekendmaking niet op als expert.
- 33.
- De Nederlandse regering betoogt tot slot, dat de Commissie heeft nagelaten elk
afzonderlijk document concreet te beoordelen.
- 34.
- In antwoord op het eerste argument van verzoeker beklemtoont de Commissie, dat
zij ervan uitgaat dat de bestreden beschikking binnen de werkingssfeer van besluit
94/90 valt. Zij aanvaardt niet, dat de uitzondering inzake de gerechtelijke
procedures enkel zou zien op procedures waarin zij partij is. De in de gedragscode
geformuleerde regel is zo ruim, dat daaronder ook mededelingen van de Commissie
in het kader van de samenwerking met de nationale rechterlijke instanties vallen.
- 35.
- Wat het tweede argument, betreffende de bescherming van het algemeen belang,
betreft, is een afweging van de in geding zijnde belangen niet aan de orde, daar een
dergelijke afweging enkel noodzakelijk is ingeval de Commissie de toegang tot een
document weigert in het belang van de bescherming van de geheimhouding van
haar beraadslagingen (arrest Gerecht van 5 maart 1997, WWF UK, T-105/95,
Jurispr. blz. II-313, punt 59). Verzoekers aanvraag is wel degelijk afzonderlijk
behandeld, zoals blijkt uit de twee brieven waarbij deze aanvraag is beantwoord.
In casu volstaat het, dat de verspreiding schade kan toebrengen aan de
bescherming van het algemeen belang, in het bijzonder in het geval van
gerechtelijke procedures, opdat de Commissie verplicht is de toegang tot het
betrokken document te weigeren.
- 36.
- De verspreiding van de antwoorden die de Commissie in het kader van de
bekendmaking geeft, kan wel degelijk schade toebrengen aan de bescherming van
het algemeen belang (gerechtelijke procedures), en niet enkel in het door de
Nederlandse regering genoemde geval. Wanneer een nationale rechter de
artikelen 85, lid 1, en 86 van het Verdrag toepast, dan doet hij dit op grond van
een autonome bevoegdheid en op een wijze die in beginsel wordt bepaald door de
nationale regels van procesrecht (arresten Hof van 10 november 1993, Otto,
C-60/92, Jurispr. blz. I-5707, punt 14, en 28 februari 1991, Delimitis, C-234/89,
Jurispr. blz. I-935, punt 53). Uit deze beginselen volgt, dat indien een nationale
rechter een verzoek tot de Commissie richt, het uitsluitend aan deze nationale
rechter staat om op grond van zijn nationale procesrecht te bepalen of, op welk
tijdstip en onder welke voorwaarden het antwoord van de Commissie kan worden
verspreid aan derden. Dit geldt in elk geval zolang het betrokken geding nog
aanhangig is.
- 37.
- De rol die de Commissie speelt in het kader van haar samenwerking met de
nationale rechter, verschilt fundamenteel van de rol van het Hof van Justitie in het
kader van artikel 177 van het Verdrag, waarnaar verzoeker in zijn confirmatief
verzoek heeft verwezen. Bij de beantwoording van een prejudiciële vraag spreekt
het Hof recht, en zijn uitspraak is bindend voor de verwijzende rechter. De
Commissie daarentegen speelt een ondergeschikte rol ten opzichte van de nationale
rechter, die geheel vrij is om zich al dan niet tot de Commissie te wenden. De rol
van de Commissie kan worden vergeleken met die van een expert aan wie een
rechter een informatie- of studieopdracht geeft. De Commissie geeft haar antwoord
aan de nationale rechter, die hierover naar eigen goeddunken beschikt.
- 38.
- De Commissie voegt hieraan nog toe, dat de reden waarom zij de toegang tot de
documenten geweigerd heeft, geheel onafhankelijk is van de vraag, of deze
documenten zakengeheimen bevatten of andere vertrouwelijke gegevens die de
Commissie niet zou mogen vrijgeven in het kader van een procedure krachtens
verordening nr. 17 van de Raad, van 6 februari 1962, eerste verordening over de
toepassing van de artikelen 85 en 86 van het Verdrag (PB 1962, 13, blz. 204). Zij
brengt evenwel in herinnering, dat zij in het kader van de bij haar aanhangige
mededingingsprocedures de regels inzake vertrouwelijkheid in acht dient te nemen.
Binnen deze grenzen streeft zij zoveel mogelijk openheid na.
- 39.
- De Commissie bestrijdt tevens de stelling van de Nederlandse regering, dat het
beginsel dat het publiek zo ruim mogelijk toegang krijgt tot documenten die bij de
Europese instellingen berusten, een fundamenteel beginsel van gemeenschapsrecht
is.
- 40.
- Met betrekking tot de doorzichtigheid van de relaties tussen de uitvoerende en de
rechterlijke macht merkt de Commissie op, dat de verhouding tussen de Commissie
en de nationale rechter niet eenvoudig kan worden vergeleken met de verhouding
tussen de uitvoerende en de rechterlijke macht in een traditioneel staatsmodel.
Beoordeling door het Gerecht
- 41.
- Het Gerecht herinnert eraan, dat besluit 94/90 een handeling is die de burgers een
recht op toegang verleent tot de documenten die bij de Commissie berusten (arrest
WWF UK/Commissie, reeds aangehaald, punt 55). Uit het algemene opzet van dit
besluit blijkt, dat het op algemene wijze van toepassing is op de aanvragen om
toegang tot documenten, en dat een ieder kan verzoeken om toegang tot eender
welk document van de Commissie, zonder dat deze aanvraag moet worden
gemotiveerd (zie dienaangaande bekendmaking 93/C 156/05, reeds aangehaald in
punt 2). De uitzonderingen op dit recht van toegang moeten eng worden uitgelegd
en toegepast, opdat de toepassing van het in voornoemd besluit neergelegde
algemene beginsel niet in het gedrang komt (arrest WWF UK/Commissie, reeds
aangehaald, punt 56).
- 42.
- Besluit 94/90 heeft twee categorieën uitzonderingen ingevoerd. De eerste categorie
is in dwingende bewoordingen omschreven als volgt: De Instellingen weigeren de
toegang tot een document als de verspreiding daarvan schade kan toebrengen aan
[onder meer] de bescherming van het algemeen belang ([...] gerechtelijke
procedures) (zie hierboven, punt 8). Dit betekent, dat de Commissie verplicht is
om toegang te weigeren tot documenten die onder deze uitzondering vallen,
wanneer het bewijs dat deze omstandigheid zich voordoet, wordt geleverd (arrest
WWF UK/Commissie, reeds aangehaald, punt 58).
- 43.
- Uit het gebruik van de bewoordingen [als (...) kan] volgt, dat de Commissie, om
het door de rechtspraak (zie vorig punt) vereiste bewijs te leveren dat de
verspreiding van documenten die een gerechtelijke procedure betreffen schade zou
kunnen toebrengen aan de bescherming van het algemeen belang, gehouden is,
alvorens een uitspraak te doen over een aanvraag om toegang tot dergelijke
documenten, voor elk gevraagd document te onderzoeken of de verspreiding ervan,
wegens de informatie die het bevat, daadwerkelijk schade kan toebrengen aan een
van de algemene belangen die door de eerste categorie uitzonderingen wordenbeschermd. Indien dat het geval is, dient de Commissie de toegang tot de
betrokken documenten te weigeren (zie hiervóór, punt 42).
- 44.
- Onderzocht moet dus worden, of de Commissie zich op de uitzondering uit hoofde
van de bescherming van het algemeen belang kan beroepen en zo ja, in welke
mate om de toegang te weigeren tot documenten die zij aan een nationale
rechter heeft gezonden in antwoord op een verzoek van laatstgenoemde in het
kader van de samenwerking op grond van de bekendmaking, zelfs wanneer de
Commissie geen partij is in de gerechtelijke procedure die bij de nationale rechter
aanhangig is en die tot zijn verzoek aanleiding heeft gegeven.
- 45.
- Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat volgens artikel 6 van het Europees Verdrag
tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM) een ieder recht heeft op een
eerlijk proces. Teneinde dit recht te verzekeren, moet zijn zaak onder meer door
een onafhankelijk en onpartijdig gerecht worden behandeld (artikel 6 EVRM).
- 46.
- Volgens vaste rechtspraak behoren de fundamentele rechten tot de algemene
rechtsbeginselen welker eerbiediging het Hof verzekert (zie met name advies 2/94
van het Hof van 28 maart 1996, Jurispr. blz. I-1759, punt 33, en arrest Gerecht van
22 oktober 1997, SCK en FNK/Commissie, T-213/95 en T-18/96, Jurispr.
blz. II-1739, punt 53). Daarbij laten het Hof en het Gerecht zich leiden door de
constitutionele tradities welke aan de lidstaten gemeen zijn, alsmede door de
aanwijzigingen die te vinden zijn in de internationale rechtsinstrumenten inzake de
bescherming van de rechten van de mens waaraan de lidstaten hebben meegewerkt
of waarbij zij zich hebben aangesloten. Aan het EVRM komt in dit opzicht
bijzondere betekenis toe (zie onder meer arrest Hof van 15 mei 1986, Johnston,
222/84, Jurispr. blz. 1651, punt 18). Volgens artikel F, lid 2, van het Verdrag
betreffende de Europese Unie, in werking getreden op 1 november 1993, eerbiedigt
de Unie overigens de grondrechten, zoals die worden gewaarborgd door het
[EVRM] en zoals zij uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de
lidstaten voortvloeien, als algemene beginselen van het gemeenschapsrecht.
- 47.
- Het recht van een ieder op een eerlijke behandeling van zijn zaak door een
onafhankelijke rechterlijke instantie houdt onder meer in, dat het zowel de
nationale als de communautaire rechterlijke instanties vrij moet staan hun eigen
procesregels toe te passen op het vlak van de bevoegdheden van de rechter, het
verloop van de procedure in het algemeen en de vertrouwelijkheid van de stukken
van het dossier in het bijzonder.
- 48.
- De aan de bescherming van het algemeen belang ontleende uitzondering op het
algemene beginsel van toegang tot de documenten van de Commissie wanneer de
betrokken documenten een gerechtelijke procedure betreffen, welke uitzondering
in besluit 94/90 is neergelegd, beoogt de algemene inachtneming van dit
fundamentele recht te verzekeren. De draagwijdte van deze uitzondering kan dus
niet worden beperkt tot de enkele bescherming van de belangen van de partijen
in het kader van een welbepaalde gerechtelijke procedure, maar strekt zich ook uit
tot de procedurele autonomie van bovenbedoelde nationale en communautaire
rechterlijke instanties (zie voorgaand punt).
- 49.
- De draagwijdte van deze uitzondering moet het de Commissie dus mogelijk maken
om er ook een beroep op te doen wanneer zij niet zelf partij is bij een
gerechtelijke procedure die in voorkomend geval de bescherming van het algemeen
belang rechtvaardigt.
- 50.
- Dienaangaande moet onderscheid worden gemaakt tussen documenten die de
Commissie uitsluitend voor een welbepaalde gerechtelijke procedure heeft
opgesteld, zoals de brieven in het onderhavige geval, en andere documenten, die
onafhankelijk van die procedure bestaan. De toepassing van de uitzondering uit
hoofde van de bescherming van het algemeen belang kan enkel gerechtvaardigd
zijn voor de eerste categorie documenten, aangezien de beslissing om al dan niet
toegang te verlenen tot dergelijke documenten, overeenkomstig de intrinsieke
rechtvaardiging van de uitzondering uit hoofde van de bescherming van het
algemeen belang in het kader van een gerechtelijke procedure (zie hiervóór,
punt 48), uitsluitend een zaak van de betrokken nationale rechter is.
- 51.
- Wanneer een nationale rechter evenwel in het kader van een gerechtelijke
procedure die bij hem aanhanging is, de Commissie om bepaalde informatie vraagt
op basis van de in de bekendmaking bedoelde samenwerking, wordt het antwoord
van de Commissie uitdrukkelijk gegeven met het oog op de betrokken gerechtelijke
procedure. In dergelijke omstandigheden moet worden erkend, dat de bescherming
van het algemeen belang vereist dat de Commissie de toegang tot deze informatie,
en bijgevolg tot de documenten die deze informatie bevatten, weigert. Zolang de
gerechtelijke procedure in het kader waarvan deze informatie in een document van
de Commissie is opgenomen, aanhangig is, berust de beslissing inzake de toegang
ertoe immers uitsluitend bij de betrokken nationale rechter op basis van diens
nationale procesrecht.
- 52.
- In casu heeft verzoeker verzocht om de overlegging van drie brieven, die alle
betrekking hadden op aanhangige gerechtelijke procedures en waarvan verzoeker
niet heeft aangevoerd, dat daarin enkel informatie was opgenomen die langs een
andere weg toegankelijk was op basis van de bepalingen van besluit 94/90.
Dienaangaande zij overigens opgemerkt, dat de eerste brief betrekking had op de
verenigbaarheid van een distributieovereenkomst met verordening nr. 1983/83, de
tweede op de toepassing van verordening nr. 26 en de derde op de uitlegging van
verordening nr. 123/85 (zie hiervóór, punt 11). Deze brieven handelden dus over
rechtsvragen die in het kader van welbepaalde aanhangige procedures waren
gerezen.
- 53.
- Zoals de Commissie reeds heeft opgemerkt, is het dienaangaande van weinig
belang of de drie betrokken documenten zakengeheimen bevatten, daar de
weigering van de Commissie om de antwoorden te verspreiden, om bovenvermelde
redenen gerechtvaardigd was (zie hiervóór, punten 45-52).
- 54.
- Het Gerecht is ook van oordeel, dat de rol van de Commissie in het kader van de
in de bekendmaking georganiseerde samenwerking, verschilt van de rol van het Hof
in het kader van de procedure van artikel 177 van het Verdrag. Het gaat namelijk
om een bijzondere procedure die tussen twee takken van rechtspraak is ingesteld.
Daarbij bestaat de rol van het Hof erin, uitspraak te doen over door de nationale
rechters gestelde vragen. De nationale rechter formuleert zijn prejudiciële vragen
in het kader van zijn eigen procedureregels, die indien nodig de vertrouwelijkheid
van gevoelige informatie verzekeren. Evenzo bepalen de instructies voor de griffier
van het Hof, dat namen of vertrouwelijke gegevens in de publicaties betreffende
de zaak kunnen worden weggelaten indien de omstandigheden dit vereisen. De in
de bekendmaking bedoelde samenwerking wordt daarentegen niet door dergelijke
procedureregels beheerst. Er is dan ook geen reden om de regels inzake de
openbaarheid van arresten die in het kader van de procedure van artikel 177
worden gewezen, toe te passen op de antwoorden van de Commissie in het kader
van de bekendmaking.
- 55.
- Tot slot stelt het Gerecht vast, dat verzoeker niet heeft aangeduid op welke manier
de beginselen van de scheiding der machten en van de controleerbaarheid van de
administratie niet in acht zouden worden genomen indien de antwoorden die de
Commissie in het kader van de bekendmaking aan de nationale rechters geeft, niet
voor het publiek toegankelijk werden gemaakt op eenvoudig aan de Commissie
gericht verzoek. Dit argument moet derhalve ongegrond worden verklaard.
- 56.
- Om de hierboven uiteengezette redenen, kan dit middel niet worden aanvaard.
Het tweede middel: schending van artikel 190 van het Verdrag
Argumenten van partijen
- 57.
- Verzoeker betoogt, dat de door de Commissie gegeven motivering ontoereikend
is.
- 58.
- De Nederlandse regering stelt, dat de motivering moet beantwoorden aan de aard
van de betrokken handeling. Haars inziens is de motivering onbegrijpelijk,
aangezien de Commissie in de twee brieven verschillende redenen heeft
aangevoerd. In de eerste heeft zij gewezen op de gerechtelijke procedures, terwijl
zij in de tweede een beroep heeft gedaan op een goede rechtsbedeling. Het is
voor de geadresseerde dus onduidelijk, welke motieven de instelling heeft gehad
om te beschikken zoals zij uiteindelijk heeft gedaan.
- 59.
- In de processtukken, aldus de Nederlandse regering, geeft de Commissie in wezen
opnieuw een andere rechtvaardiging voor de bestreden beschikking, doordat zij zich
beroept op de aard van de samenwerking tussen haar en de nationale rechter, in
het kader waarvan zij moet worden vergeleken met een expert aan wie de rechter
een informatieopdracht geeft. Nog daargelaten de onjuistheid van deze vergelijking,
wordt hiermee volstrekt onduidelijk, op welke gronden de Commissie de toegang
tot de gevraagde documenten daadwerkelijk heeft geweigerd.
- 60.
- De Nederlandse regering is ook van mening, dat in de twee brieven niet wordt
aangegeven, waarom of hoe de vertrouwensrelatie tussen de Commissie en de
nationale rechterlijke instanties in gevaar zou kunnen komen indien aan verzoeker
toegang tot de documenten werd verschaft. De Commissie heeft haar stelling, dat
de nationale rechter verspreiding van de betrokken documenten niet op prijs zou
stellen, niet gemotiveerd. Bovendien blijkt nergens uit de motivering, op welke
wijze de eventuele noodzaak om die vertrouwensrelatie te beschermen, andere
gevolgen zou hebben indien het geding niet meer aanhangig was.
- 61.
- Volgens de Commissie is de bestreden beschikking genoegzaam gemotiveerd. Deze
motivering is niet alleen terug te vinden in de bestreden beschikking zelf, maar ook
in de brief van 23 februari 1996 van de directeur-generaal van DG IV. In deze twee
brieven is duidelijk uiteengezet, om welke redenen het verzoek om toegang is
afgewezen. Bovendien heeft de secretaris-generaal van de Commissie ook
geantwoord op enkele van de argumenten die verzoeker in zijn confirmatief
verzoek van 29 februari 1996 naar voren had gebracht.
- 62.
- In haar opmerkingen aangaande de memorie in interventie van de Nederlandse
regering wijst de Commissie erop, dat de motivering van de bestreden beschikking
niet alleen is terug te vinden in de brief van 29 maart 1996, maar ook in die van
23 februari 1996. Zij ziet geen enkele tegenspraak of geen enkel wezenlijk verschil
tussen het gebruik van de term gerechtelijke procedures in de ene brief en het
gebruik van de term goede rechtsbedeling in de andere. Bij de vertrouwensrelatie
waarvan zij heeft gesproken, gaat het uiteraard om de relatie die voortvloeit uit de
verplichting tot loyale samenwerking ingevolge artikel 5 van het Verdrag.
Beoordeling door het Gerecht
- 63.
- In de eerste plaats moet eraan worden herinnerd, dat de verplichting tot motivering
van een individuele beschikking een tweeledig doel heeft, namelijk de betrokkene
in staat te stellen de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel te kennen
om zijn rechten te kunnen verdedigen, en anderzijds de gemeenschapsrechter in
staat te stellen zijn toezicht op de wettigheid van de maatregel uit te oefenen (zie
onder meer arrest Hof van 14 februari 1990, Delacre e.a./Commissie, C-350/88,
Jurispr. blz. I-395, punt 15, en arrest WWF UK/Commissie, reeds aangehaald,
punt 66). Bij de vraag, of de motivering van een besluit aan deze vereisten voldoet,
moet niet alleen acht worden geslagen op de bewoordingen ervan, doch ook op de
context waarin het is genomen, en op het geheel van rechtsregels die de betrokken
materie beheersen (arrest Hof van 29 februari 1996, Commissie/Raad, C-122/94,
Jurispr. blz. I-881, punt 29).
- 64.
- De gedragscode bepaalt, dat wanneer de oorspronkelijke aanvraag om toegang
wordt afgewezen, de verzoeker het recht heeft om de instelling te verzoeken deze
afwijzing te herzien, zonder dat hij argumenten tegen de geldigheid van de eerste
beschikking hoeft aan te voeren. Deze procedure vormt geen beroep tegen de
afwijzing, maar schept de mogelijkheid van een tweede beoordeling van de
aanvraag om toegang door de instelling.
- 65.
- Wanneer een antwoord de afwijzing van de aanvraag op grond van dezelfde
middelen bevestigt, dient de toereikendheid van de motivering derhalve te worden
onderzocht in het licht van de uitwisseling tussen de instelling en de verzoeker in
haar geheel bezien, rekening houdend met de informatie waarover de verzoeker
beschikte met betrekking tot de aard en de inhoud van de gevraagde documenten.
- 66.
- In casu blijkt uit de brief van verzoeker van 23 januari 1996 en uit de paragrafen
van het XXIVe verslag die daarin worden aangehaald, dat verzoeker van begin af
aan wist dat het bij de brieven van de Comissie ging om antwoorden die in het
kader van de bekendmaking aan drie nationale rechterlijke instanties waren
gezonden en die elk betrekking hadden op een bij deze instanties aanhangig geding.
Bovendien was het voorwerp van de brieven in algemene bewoordingen
beschreven.
- 67.
- In zijn antwoord van 23 februari 1996 beriep de directeur-generaal van DG IV zich
op de uitzondering uit hoofde van de bescherming van het algemeen belang
(gerechtelijke procedures), en verklaarde hij, dat de gevraagde brieven zowel
juridische als objectieve elementen bevatten die moesten worden geacht deel uit
te maken van de dossiers van de nationale rechters, te meer daar de betrokken
zaken nog aanhangig waren.
- 68.
- De bestreden beschikking vormt een uitdrukkelijke bevestiging van deze eerste
afwijzing. Ook al wordt daarin verwezen naar de bescherming van het algemeen
belang en meer bepaald de goede rechtsbedeling, verzoeker kon er niet aan
twijfelen dat de secretaris-generaal de bedoeling had de aanvraag op grond van
dezelfde uitzondering van de code af te wijzen. Er is geen tegenstrijdigheid tussen
het gebruik van de woorden gerechtelijke procedures in de eerste brief engoede rechtsbedeling in de tweede, aangezien de betrokken uitzondering de
inachtneming van een goede rechtsbedeling beoogt te verzekeren. Hieruit volgt, dat
de Commissie in de twee brieven in wezen dezelfde verklaring heeft gegeven.
- 69.
- Het feit dat de Commissie tijdens de pleidooien naar de samenwerking tussen de
Commissie en de nationale rechterlijke instanties heeft verwezen, vormt evenmin
een nieuwe motivering, in tegenstelling tot hetgeen de Nederlandse regering
beweert. Die samenwerking is immers reeds aangevoerd in de eerste brief, die
spreekt van een vertrouwensrelatie tussen de Commissie en de nationale
rechterlijke instanties van de lidstaten, en is vervolgens opnieuw vermeld in de
tweede, die melding maakt van de noodzakelijke samenwerking tussen de
Commissie en de nationale rechterlijke instanties en het feit dat openbaarmaking
van de antwoorden deze samenwerking in het gedrang zou kunnen brengen.
- 70.
- Evenmin kan de Commissie worden verweten, eerst in de tweede brief naar de
procedure van artikel 177 te hebben verwezen, aangezien haar opmerkingen een
antwoord waren op de vergelijking die verzoeker in zijn confirmatief verzoek had
trachten te maken tussen deze procedure en de in de bekendmaking bedoelde
procedure.
- 71.
- Uit een en ander volgt, dat de Commissie de redenen waarom zij de uitzondering
uit hoofde van de noodzaak van bescherming van het algemeen belang
(gerechtelijke procedures) in verband met de drie gevraagde antwoorden had
toegepast, duidelijk heeft aangegeven, rekening houdend met de aard van de in die
antwoorden vervatte informatie. Verzoeker kon derhalve de
rechtvaardigingsgronden van de bestreden beschikking kennen, en het Gerecht was
in staat zijn toezicht op de wettigheid van die beschikking uit te oefenen.
- 72.
- Bijgevolg kan het tweede middel niet worden aanvaard, zodat het beroep in zijn
geheel moet worden verworpen.
Kosten
- 73.
- Ingevolge artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in
het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd.
Aangezien verzoeker in het ongelijk is gesteld en de Commissie zulks heeft
gevorderd, dient hij in de kosten te worden verwezen. Overeenkomstig artikel 87,
lid 4, van het Reglement voor de procesvoering zal interveniënt evenwel zijn eigen
kosten dragen.
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Vierde kamer),
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst verzoeker in de kosten van verweerster.
3) Verstaat dat het Koninkrijk der Nederlanden zijn eigen kosten zal dragen.
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 19 maart 1998.
De griffier
De president
H. Jung
P. Lindh