FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. RICHARD DE LA TOUR
fremsat den 20. maj 2021 (1)
Sag C-136/20
Straffesag
mod
LU
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Zalaegerszegi Járásbíróság (distriktsdomstolen i Zalaegerszeg, Ungarn))
»Præjudiciel forelæggelse – område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – rammeafgørelse 2005/214/RIA – gensidig anerkendelse af bødestraffe – artikel 5, stk. 1 – overtrædelse af »bestemmelser i færdselslovgivningen« – overtrædelsens omfang – bødestraf, som udstedelsesstaten har idømt indehaveren af køretøjet på grund af tilsidesættelse af pligten til at oplyse navnet på føreren, som mistænkes for at være ansvarlig for en færdselsforseelse – artikel 7, stk. 1 – grunde til ikke at anerkende og fuldbyrde afgørelsen – omfanget af og de nærmere regler for fuldbyrdelsesstatens kontrol af den retlige beskrivelse af overtrædelsen«
I. Indledning
1. Med denne præjudicielle forelæggelse opfordres Domstolen til at præcisere, i hvilket omfang en medlemsstats kompetente myndighed (2) kan afslå at anerkende og fuldbyrde en afgørelse om idømmelse af en bødestraf, som er truffet i en anden medlemsstat (3), når myndigheden finder, at den strafbare handling, der er begået i den sidstnævnte stat, ikke er omfattet af den liste over overtrædelser, for hvilke EU-lovgiver i rammeafgørelse 2005/214/RIA har fastsat, at der ikke er kontrol af dobbelt strafbarhed.
2. Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en sag vedrørende den kompetente ungarske myndigheds anerkendelse og fuldbyrdelse af en bødestraf, som en ungarsk statsborger, LU, er blevet idømt af den kompetente østrigske myndighed. Bøden blev pålagt med den begrundelse, at LU, i sin egenskab af indehaver af et køretøj, der var indblandet i en færdselsforseelse, ikke opfyldte sin pligt til at oplyse navnet på føreren af køretøjet, som var mistænkt for at være ansvarlig for denne forseelse. Mens den kompetente østrigske myndighed anser tilsidesættelsen af denne pligt til at oplyse navnet på føreren for at henhøre under en »overtrædelse af bestemmelser i færdselslovgivningen« som omhandlet i artikel 5, stk. 1, 33. led, i rammeafgørelse 2005/214, for hvilken der ikke er kontrol af dobbelt strafbarhed, har den kompetente ungarske myndighed derimod gjort gældende, at den pågældende forseelse ikke kan kvalificeres sådan.
3. Med de forelagte spørgsmål ønsker Zalaegerszegi Járásbíróság (distriktsdomstolen i Zalaegerszeg, Ungarn) nærmere bestemt en fastlæggelse af omfanget af og de nærmere regler med hensyn til den kontrol, som den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten kan foretage, når den anser den anmodning om anerkendelse og fuldbyrdelse af en bødestraf, som den har modtaget fra udstedelsesstatens kompetente myndighed, for at være fejlagtig hvad angår den retlige beskrivelse af forseelsen i henhold til artikel 5, stk. 1, i rammeafgørelse 2005/214. Disse spørgsmål giver endvidere Domstolen lejlighed til at præcisere begrebet »overtrædelse af bestemmelser i færdselslovgivningen«, som EU-lovgiver har anvendt i denne rammeafgørelses artikel 5, stk. 1, 33. led, idet EU-retten ikke indeholder en definition af denne forseelse, og der i denne sammenhæng ikke findes ensartede færdselsregler i EU.
4. Jeg vil i dette forslag til afgørelse foreslå, at Domstolen fastslår, at artikel 7, stk. 1, i rammeafgørelse 2005/214 skal fortolkes således, at den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten kan afslå at anerkende og fuldbyrde en afgørelse, når forseelsen, som defineret i udstedelsesstatens lovgivning, ikke kan henføres under den strafbare handling eller kategori af strafbare handlinger, hvortil den kompetente myndighed i udstedelsesstaten har henvist i den attest, som er vedlagt denne afgørelse, med henblik på anvendelsen af denne rammeafgørelses artikel 5, stk. 1. Det påhviler dog den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten forinden at indlede den i nævnte rammeafgørelses artikel 7, stk. 3, omhandlede høringsprocedure.
5. Jeg vil ligeledes opfordre Domstolen til at fastslå, at artikel 5, stk. 1, 33. led, i rammeafgørelse 2005/214 skal fortolkes således, at en »overtrædelse af bestemmelser i færdselslovgivningen« omfatter en adfærd, hvorved indehaveren af et køretøj afviser at oplyse navnet på den fører af køretøjet, som mistænkes for at være ansvarlig for en færdselsforseelse.
II. Retsforskrifter
A. Rammeafgørelse 2005/214
6. Følgende fremgår af første, anden og fjerde betragtning til rammeafgørelse 2005/214:
»(1) Det Europæiske Råd godkendte på sit møde i Tammerfors den 15.-16. oktober 1999 princippet om gensidig anerkendelse, der bør være hjørnestenen i det retlige samarbejde inden for EU på både det civilretlige og det strafferetlige område.
(2) Princippet om gensidig anerkendelse bør anvendes på bødestraffe, der idømmes af retlige eller administrative myndigheder, med henblik på at lette fuldbyrdelsen i en anden medlemsstat end den, hvor bøden pålægges.
[…]
(4) Denne rammeafgørelse bør også omfatte bødestraffe, der er idømt for færdselsforseelser.«
7. Artikel 4, stk. 1 og 2, i rammeafgørelse 2005/214 bestemmer:
»1. En afgørelse kan, hvis den ledsages af en attest som omhandlet i denne artikel, sendes til de kompetente myndigheder i en medlemsstat, hvor den fysiske eller juridiske person, der er genstand for afgørelsen, har ejendom eller indtægt, har fast bopæl eller, for juridiske personers vedkommende, vedtægtsmæssigt hjemsted.
2. Den kompetente myndighed i udstedelsesstaten skal underskrive attesten, jf. standardformularen i bilaget, og attesterer, at indholdet er korrekt.«
8. Denne rammeafgørelses artikel 5, stk. 1, 33. led, og artikel 5, stk. 3, bestemmer vedrørende rammeafgørelsens anvendelsesområde:
»1. Følgende lovovertrædelser som defineret i udstedelsesstatens lovgivning medfører anerkendelse og fuldbyrdelse af afgørelser på de betingelser, der er fastsat i denne rammeafgørelse, og uden kontrol af dobbelt strafbarhed, hvis de er strafbare i udstedelsesstaten:
[…]
– overtrædelse af bestemmelser i færdselslovgivningen, herunder overtrædelse af køre- og hviletidsbestemmelser og bestemmelser om transport af farligt gods.
[…]
3. For andre end de i stk. 1 nævnte lovovertrædelser kan fuldbyrdelsesstaten lade anerkendelse og fuldbyrdelse af en afgørelse være betinget af, at den adfærd, der ligger til grund for afgørelsen, ville være en overtrædelse efter fuldbyrdelsesstatens lovgivning uanset gerningsindholdet eller den retlige beskrivelse af lovovertrædelsen.«
9. Artikel 6 i rammeafgørelse 2005/214 med overskriften »Anerkendelse og fuldbyrdelse af afgørelser« har følgende ordlyd:
»De kompetente myndigheder i fuldbyrdelsesstaten anerkender uden yderligere formaliteter en afgørelse, der er fremsendt i henhold til artikel 4, og træffer straks alle de nødvendige foranstaltninger til fuldbyrdelsen, medmindre den kompetente myndighed beslutter at påberåbe sig en af de i artikel 7 nævnte grunde til at undlade anerkendelse eller fuldbyrdelse.«
10. Denne rammeafgørelses artikel 7 med overskriften »Grunde til at undlade anerkendelse og fuldbyrdelse« bestemmer:
»1. Den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten kan afslå at anerkende og fuldbyrde afgørelsen, hvis den i artikel 4 omhandlede attest ikke foreligger, er mangelfuldt udfærdiget eller er i åbenlys uoverensstemmelse med afgørelsen.
2. Den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten kan ligeledes afslå at anerkende og fuldbyrde afgørelsen, hvis det fastslås,
[…]
b) at afgørelsen i et af de i artikel 5, stk. 3, omhandlede tilfælde vedrører handlinger, der ikke udgør en lovovertrædelse efter fuldbyrdelsesstatens lovgivning
[…]
3. I de i stk. 1 og stk. 2, litra c) og g), omhandlede tilfælde hører den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten den kompetente myndighed i udstedelsesstaten på en hvilken som helst relevant måde, inden den beslutter ikke at anerkende og fuldbyrde en afgørelse enten helt eller delvist, og beder den om nødvendigt meddele alle fornødne yderligere oplysninger straks.«
B. Østrigsk ret
11. § 103 i Kraftfahrgesetz (forbundslov om motorkøretøjer) (4) af 23. juni 1967 om indehaveren af køretøjets forpligtelser bestemmer følgende i stk. 2:
»Myndigheden kan anmode om at få oplyst navnet på den person, som på et givet tidspunkt førte et køretøj, der er identificeret ved dets registrering […], eller den person, som parkerede køretøjet […], i det sidstnævnte tilfælde på et nøjagtigt sted inden et givet tidspunkt. Disse oplysninger, der skal omfatte den pågældendes navn og adresse, skal meddeles af den person, i hvis navn køretøjet er registreret […]; såfremt køretøjets indehaver ikke er i stand til at give disse oplysninger, skal vedkommende udpege den person, der er i stand til dette, og som derfor pålægges oplysningspligten; de oplysninger, som er tilvejebragt af den person, der har oplysningspligten, fritager ikke myndigheden for at kontrollere disse, såfremt dette anses for nødvendigt, henset til omstændighederne i sagen. Oplysningerne skal fremsendes omgående og, ved skriftlig anmodning, inden for to uger fra meddelelsen […]«
12. § 134, stk. 1, i KFG 1967 vedrørende »[s]trafferetlige bestemmelser« har følgende ordlyd:
»Overtrædelse af denne forbundslov […] udgør en administrativ forseelse, der straffes med bøde på op til 5 000 EUR, og – såfremt det ikke er muligt at inddrive denne bøde – frihedsstraf på op til seks uger […]«
III. Tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
13. Ved afgørelse af 6. juni 2018 (5), der blev retskraftig den 1. januar 2019, idømte Bezirkshauptmannschaft Weiz (administrativ myndighed i distriktet Weiz, Østrig) LU, der er ungarsk statsborger, en bødestraf på 80 EUR. Denne straf blev idømt som følge af, at LU, i sin egenskab af indehaver af et køretøj indregistreret i Ungarn ikke inden for den i østrigsk lovgivning fastsatte frist på to uger havde efterkommet denne administrative myndigheds anmodning om oplysning af navnet på føreren af køretøjet, som var mistænkt for at have begået en færdselsforseelse.
14. Den 27. januar 2020 rettede den administrative myndighed i distriktet Weiz en anmodning i henhold til rammeafgørelse 2005/214 til den forelæggende ret, som ligeledes er den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten, om anerkendelse og fuldbyrdelse af afgørelsen af 6. juni 2018 ledsaget af den i denne rammeafgørelses artikel 4 foreskrevne attest. Det fremgår af de oplysninger, som Domstolen råder over, at den overtrædelse, som LU havde begået, var beskrevet som en »overtrædelse af bestemmelser i færdselslovgivningen« som omhandlet i denne rammeafgørelses artikel 5, stk. 1, 33. led. Den forelæggende ret er imidlertid i tvivl om, hvorvidt betingelserne for, at afgørelsen af 6. juni 2018 kan anerkendes og fuldbyrdes på grundlag af denne artikel, er opfyldt. Den vurderer, at udstedelsesstatens kompetente myndigheds beskrivelse af den pågældende adfærd er udtryk for en »for bred« fortolkning af EU-retten. Den adfærd, som LU har gjort sig skyldig i, består i manglende efterlevelse af de nationale myndigheders anmodning og kan ikke henføres under de former for adfærd, for hvilke der ikke er kontrol af dobbelt strafbarhed som omhandlet i artikel 5, stk. 1, i rammeafgørelse 2005/214.
15. Under disse omstændigheder har Zalaegerszegi Járásbíróság (distriktsdomstolen i Zalaegerszeg, Ungarn) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal reglen i artikel 5, stk. 1, i [rammeafgørelse 2005/214] fortolkes således, at myndigheden i fuldbyrdelsesstaten ikke har nogen supplerende beføjelser til at nægte fuldbyrdelsen, såfremt udstedelsesstaten har angivet en af de i bestemmelsen opregnede former for adfærd, og at den derfor skal fuldbyrde [afgørelsen om bødestraf]?
2) Såfremt det første spørgsmål besvares benægtende, kan myndigheden i fuldbyrdelsesstaten da gøre gældende, at den i udstedelsesstatens afgørelse angivne adfærd ikke stemmer overens med den adfærd, der er beskrevet i opregningen?«
16. Den ungarske, den tjekkiske, den spanske og den østrigske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg.
17. Det er efter aftale med den refererende dommer og i henhold til artikel 61, stk. 1, i Domstolens procesreglement blevet besluttet at forelægge parterne spørgsmål, som disse parter har besvaret skriftligt inden for den fastsatte frist.
IV. Bedømmelse
18. Med sine to præjudicielle spørgsmål, som skal behandles samlet, har den forelæggende ret nærmere bestemt anmodet Domstolen om at præcisere, hvorvidt – og i givet fald i hvilket omfang – den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten kan afslå at anerkende og fuldbyrde en afgørelse, når den finder, at den kompetente myndighed i udstedelsesstaten, i den attest der er vedlagt afgørelsen, fejlagtigt har angivet en af de kategorier af overtrædelser, som er omhandlet i artikel 5, stk. 1, i rammeafgørelse 2005/214, for hvilke der ikke er kontrol af dobbelt strafbarhed.
19. Spørgsmålene er opstået i forbindelse med en uenighed mellem de kompetente myndigheder i udstedelsesstaten og fuldbyrdelsesstaten om fortolkningen af begrebet »overtrædelse af bestemmelser i færdselslovgivningen«, som er omhandlet i denne rammeafgørelses artikel 5, stk. 1, 33. led.
20. Den kompetente myndighed i udstedelsesstaten anser dette begreb for at omfatte tilsidesættelse af den pligt, som indehaveren af et køretøj har, til at oplyse navnet på den fører, som mistænkes for at være ansvarlig for en færdselsforseelse. I østrigsk ret udgør denne tilsidesættelse en overtrædelse af færdselsloven. Den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten finder derimod, at den kompetente myndighed i udstedelsesstaten har anlagt en »for bred« fortolkning af EU-retten, idet en sådan forseelse ikke kan være omfattet af det nævnte begreb. Ifølge denne myndighed er afgørelsen af 6. juni 2018 således ikke omfattet af det materielle anvendelsesområde for artikel 5, stk. 1, i rammeafgørelse 2005/214 og vedrører en anden lovovertrædelse som omhandlet i denne rammeafgørelses artikel 5, stk. 3, således at den kan lade anerkendelsen og fuldbyrdelsen af denne afgørelse være betinget af, at den opfylder kriteriet om dobbelt strafbarhed.
21. Denne uenighed skyldes den helt særlige situation, der er baggrund for hovedsagen. I modsætning til andre overtrædelser, der er opregnet i den nævnte rammeafgørelses artikel 5, stk. 1, er en »overtrædelse af bestemmelser i færdselslovgivningen« således ikke defineret i EU-retten, og medlemsstaterne har heller ikke en fælles tilgang hertil.
22. Jeg vil i min analyse af de spørgsmål, som er forelagt Domstolen, for det første undersøge, under hvilke betingelser den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten kan forvisse sig om, at den relevante lovovertrædelse er omfattet af det materielle anvendelsesområde for artikel 5, stk. 1, i rammeafgørelse 2005/214, og i givet fald afslå at anerkende og fuldbyrde den omtvistede afgørelse. I denne forbindelse foreslår jeg at undersøge bestemmelserne i denne rammeafgørelses artikel 7, stk. 1. Denne artikel henviser således efter min opfattelse udtrykkeligt til det tilfælde, som den forelæggende ret har beskrevet, hvor den attest, som er vedlagt den omtvistede afgørelse, og som gengiver listen over de 39 lovovertrædelser i den nævnte rammeafgørelses artikel 5, stk. 1, ifølge den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten ikke stemmer overens med denne afgørelse.
23. Derefter vil jeg, for det andet, opfordre Domstolen til at fortolke det i artikel 5, stk. 1, 33. led, i rammeafgørelse 2005/214 omhandlede begreb »overtrædelse af bestemmelser i færdselslovgivningen«.
A. Omfanget af den kontrol, som udføres af den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten
24. I overensstemmelse med Domstolens faste praksis skal der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot tages hensyn til dens ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori bestemmelsen indgår, og de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (6).
1. Ordlyden af artikel 5, stk. 1, i rammeafgørelse 2005/214
25. Det skal indledningsvis anføres, at artikel 5, stk. 1, i rammeafgørelse 2005/214, hvortil den forelæggende ret har henvist, ikke giver nogen svar på, hvilken form for kontrol den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten kan foretage for at forvisse sig om, at lovovertrædelsen, som defineret i udstedelsesstatens lovgivning, er omfattet af denne bestemmelses materielle anvendelsesområde og ikke udgør en anden lovovertrædelse som omhandlet i denne rammeafgørelses artikel 5, stk. 3.
26. Artikel 5 i rammeafgørelse 2005/214 har, som det fremgår af overskriften, til formål at definere denne rammeafgørelses anvendelsesområde. I rammeafgørelsens artikel 5, stk. 1, opregner EU-lovgiver de lovovertrædelser, der medfører anerkendelse og fuldbyrdelse af afgørelser uden kontrol af dobbelt strafbarhed, og præciserer, at definitionen af disse overtrædelser er fastsat i udstedelsesstatens lovgivning (7). I henhold til Domstolens praksis er det således udstedelsesstatens lovgivning, der regulerer det strafferetlige ansvars forskellige elementer, herunder hvilken straf der finder anvendelse, og hvilken enhed der pålægges denne straf (8).
27. I artikel 5, stk. 3, i rammeafgørelse 2005/214 fastsætter EU-lovgiver, at der kan kræves kontrol af dobbelt strafbarhed hvad angår andre lovovertrædelser end de i denne rammeafgørelses artikel 5, stk. 1, omhandlede.
28. Det er således ikke udtrykkeligt anført, hvilken kontrol den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten kan foretage.
2. Opbygningen af og formålene med rammeafgørelse 2005/214
29. En undersøgelse af opbygningen af og formålene med rammeafgørelse 2005/214, og nærmere bestemt bestemmelserne i artikel 7, stk. 1 og 3 (9), giver mulighed for at bestemme omfanget af den kontrol, som den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten kan foretage for at efterprøve, om den pågældende lovovertrædelse, som defineret i udstedelsesstatens lovgivning, kan henføres under en af de i denne rammeafgørelses artikel 5, stk. 1, omhandlede kategorier af overtrædelser.
30. Det skal indledningsvis anføres, at rammeafgørelse 2005/214 har til formål at indføre en effektiv mekanisme til grænseoverskridende anerkendelse og fuldbyrdelse af de afgørelser, hvorved en fysisk eller juridisk person endeligt er blevet pålagt en bødestraf for at have begået en af de i rammeafgørelsens artikel 5 opregnede lovovertrædelser (10). Uden at foretage en harmonisering af medlemsstaternes strafferetlige lovgivning tager denne rammeafgørelse sigte på at sikre, at bødestraffe fuldbyrdes i medlemsstaterne takket være princippet om gensidig anerkendelse (11).
31. Dette princip er »hjørnestenen« i det retlige samarbejde på både det civilretlige og det strafferetlige område (12) og indebærer, i henhold til artikel 6 i rammeafgørelse 2005/214, at den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten i princippet har pligt til straks og uden yderligere formaliteter at træffe alle de nødvendige foranstaltninger til anerkendelsen af en afgørelse »der er fremsendt i henhold til [denne rammeafgørelses] artikel 4«, medmindre den »beslutter at påberåbe sig en af de i [rammeafgørelsens] artikel 7 nævnte grunde til at undlade anerkendelse eller fuldbyrdelse«.
32. Jeg gør opmærksom på, at gennemførelsen af princippet om gensidig anerkendelse kræver, at den kompetente myndighed i udstedelsesstaten meddeler den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten en afgørelse i overensstemmelse med de i artikel 4 i rammeafgørelse 2005/2014 anførte krav, og at den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten, i overensstemmelse med denne rammeafgørelses artikel 7, indleder en høringsprocedure, inden den iværksætter en grund til at undlade anerkendelse eller fuldbyrdelse.
a) Den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstatens kontrol af, at kravene i artikel 4 i rammeafgørelse 2005/214 er overholdt
33. I henhold til artikel 4, stk. 1, i rammeafgørelse 2005/214 skal den kompetente myndighed i udstedelsesstaten vedlægge afgørelsen en attest. Attesten er en standardformular, som fremgår af bilaget til denne rammeafgørelse. Den indeholder forskellige afsnit, som skal udfyldes af myndigheden. I disse afsnit kan der angives formelle minimumsoplysninger om bl.a. den myndighed i udstedelsesstaten, der har udstedt afgørelsen, og den myndighed, der har kompetence til at fuldbyrde den, den fysiske eller juridiske person, som bødestraffen er blevet pålagt, samt en nærmere angivelse af afgørelsen og den lovovertrædelse, der er begået.
34. Jeg vil i min analyse navnlig tage udgangspunkt i de oplysninger, der kræves i attestens afsnit g), punkt 2-4, der har overskriften »Afgørelsen om bødestraf«.
35. I henhold til afsnit g), punkt 2, i attesten i bilaget til rammeafgørelse 2005/214 skal den kompetente myndighed i udstedelsesstaten for det første give en kort fremstilling af de faktiske omstændigheder og beskrivelse af de omstændigheder, under hvilke den strafbare handling er begået, herunder tidspunkt og sted, og for det andet anføre karakter og retlig beskrivelse af den strafbare handling samt den relevante retsforskrift eller lov, på grundlag af hvilken afgørelsen er truffet, idet teksten til afgørelsen skal vedlægges attesten (13).
36. Dette afsnits punkt 3 vedrører de overtrædelser, der er omfattet af det materielle anvendelsesområde for artikel 5, stk. 1, i rammeafgørelse 2005/214. Den kompetente myndighed i udstedelsesstaten skal således bekræfte, om den strafbare handling, som defineret i dens nationale ret, »udgør« en af de i denne artikel anførte strafbare handlinger, ved at sætte kryds i den/de relevante boks/bokse (14). I denne forbindelse gentager EU-lovgiver listen over de 39 strafbare handlinger, som indgår i denne rammeafgørelses artikel 5, stk. 1.
37. Det nævnte afsnits punkt 4 vedrører derimod andre strafbare handlinger, der ikke indgår i den liste, som EU-lovgiver har opstillet i den nævnte rammeafgørelses artikel 5, stk. 1, og som den kompetente myndighed i udstedelsesstaten skal give en detaljeret beskrivelse af.
38. I henhold til artikel 4, stk. 2, i rammeafgørelse 2005/214 skal den kompetente myndighed i udstedelsesstaten underskrive attesten og attestere, at de oplysninger, den indeholder, er korrekte.
39. Denne nøje og stringente tilgang med hensyn til beskrivelsen af den pågældende strafbare handling skal danne grundlag for den gensidige tillid, navnlig i forbindelse med artikel 5, stk. 1, i rammeafgørelse 2005/214, hvor denne tillid indebærer, at der ikke er kontrol af dobbelt strafbarhed for særligt grove lovovertrædelser. De oplysninger, som er indeholdt i den i denne rammeafgørelses artikel 4 omhandlede attest, skal give den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten mulighed for at foretage en kontrol af afgørelsen og således garantere en korrekt fuldbyrdelse heraf samt navnlig forvisse sig om, at den er vedtaget af en kompetent myndighed og er omfattet af den nævnte rammeafgørelses anvendelsesområde. Det er på dette grundlag, at den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten på baggrund af de oplysninger, som den har modtaget, kan kontrollere, om den pågældende afgørelse er omfattet af det materielle anvendelsesområde for artikel 5, stk. 1, i rammeafgørelse 2005/214, således at der ikke skal foretages kontrol af dobbelt strafbarhed, eller af anvendelsesområdet for denne rammeafgørelses artikel 5, stk. 3. Der er dog tale om en begrænset kontrol, som i givet fald skal ledsages af en høring af den kompetente myndighed i udstedelsesstaten.
40. Hvis attesten foreligger, er udfærdiget og i overensstemmelse med afgørelsen, skal den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten i henhold til artikel 6 i rammeafgørelse 2005/214 anerkende og fuldbyrde denne afgørelse uden yderligere formaliteter og straks træffe alle de nødvendige foranstaltninger til fuldbyrdelsen. Den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten anerkender således den pågældende afgørelse på grundlag af den attest, som er fremsendt af den kompetente myndighed i udstedelsesstaten, der attesterer, at afgørelsen er lovlig og eksigibel.
41. Hvis attesten derimod ikke foreligger, hvis den er mangelfuldt udfærdiget eller »er i åbenlys uoverensstemmelse med afgørelsen«, fremgår det af artikel 7, stk. 1, i rammeafgørelse 2005/214, at den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten kan afslå at anerkende og fuldbyrde afgørelsen (15).
42. For det første fremgår det af denne bestemmelses ordlyd, at det tilkommer den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten at vurdere, om attesten opfylder kravene i rammeafgørelse 2005/214, og at drage konsekvenserne af en eventuel uregelmæssighed i attesten. På dette punkt giver EU-lovgiver denne myndighed mulighed for at afslå at anerkende eller fuldbyrde afgørelsen eller ikke, uanset de mangler, som attesten måtte være behæftet med.
43. For det andet vedrører de mangler, som EU-lovgiver henviser til i artikel 7, stk. 1, i rammeafgørelse 2005/214, de tilfælde, hvor den kompetente myndighed i udstedelsesstaten ikke har opfyldt sine forpligtelser i henhold til denne rammeafgørelses artikel 4, idet myndigheden har undladt at vedlægge attesten eller at udfærdige den eller har fremlagt en attest, som er i »åbenlys« uoverensstemmelse med afgørelsen. Anvendelsen af adjektivet »åbenlys« i rammeafgørelsens artikel 7, stk. 1, viser efter min opfattelse, at EU-lovgiver har ønsket at begrænse grundlaget for at undlade at anerkende og fuldbyrde afgørelsen til det tilfælde, hvor attesten er behæftet med en åbenlys fejl, på baggrund af den gensidige tillid, der bør være mellem de kompetente myndigheder i udstedelsesstaten og fuldbyrdelsesstaten, men ligeledes ud fra krav om, at den mekanisme, som ønskes indført, er effektiv, hurtig og nem.
44. Det sidstnævnte tilfælde, som er anført af EU-lovgiver, omfatter efter min opfattelse en situation som den, der er omhandlet i det andet præjudicielle spørgsmål, hvor den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten vurderer, at den pågældende lovovertrædelse, som defineret i udstedelsesstatens lovgivning, ikke stemmer overens med den overtrædelse, hvortil den kompetente myndighed i udstedelsesstaten henviser med henblik på anvendelsen af artikel 5, stk. 1, i rammeafgørelse 2005/214. Den retlige beskrivelse af overtrædelsen er med andre ord fejlagtig.
45. Denne begrænsede kontrol bør efter min opfattelse give den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten mulighed for, på grundlag af de meddelte oplysninger, at sikre sig, at den kompetente myndighed i udstedelsesstaten ikke anmoder om anerkendelse og fuldbyrdelse af en afgørelse på grundlag af artikel 5, stk. 1, i rammeafgørelse 2005/214, selv om den pågældende overtrædelse, som defineret i udstedelsesstatens lovgivning, ikke åbenlyst kan henføres under de lovovertrædelser, for hvilke EU-lovgiver har fastsat, at der ikke er kontrol af dobbelt strafbarhed, og derimod udgør en anden overtrædelse i henhold til artikel 5, stk. 3. Det drejer sig først og fremmest om at garantere respekten for det materielle anvendelsesområde for denne rammeafgørelses artikel 5 ved at sikre en korrekt retlig beskrivelse af overtrædelsen, idet der i modsat fald er risiko for, at den gensidige tillid brydes, og rammeafgørelsens formål derfor ikke opnås.
46. Afsnit g), punkt 2 og 3, i attesten i bilaget til rammeafgørelse 2005/214 giver mulighed for at foretage denne kontrol, eftersom der heri skal anføres nærmere oplysninger om overtrædelsen med henblik på anvendelsen af denne rammeafgørelses artikel 5. Jeg gør således opmærksom på, at punkt 2 indeholder et udtrykkeligt krav om, at der oplyses om de strafbare handlinger, som straffen vedrører, og gives en beskrivelse af de omstændigheder, under hvilken den/de strafbare handling(er) er begået, samt oplysninger om »[k]arakter og retlig beskrivelse af den/de strafbare handling(er) samt den relevante retsforskrift/lov«.
47. Den kontrol, som den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten foretager, bliver så meget nemmere, som den strafbare handling, der har medført en bødestraf, svarer til en præcis adfærd, der er strafbar i alle de nationale retsordener, såsom voldtægt, der er omhandlet i artikel 5, stk. 1, 28. led, i rammeafgørelse 2005/214, eller en strafbar handling eller kategori af strafbare handlinger, der er defineret i EU-retten ved mindsteregler, eller hvortil medlemsstaterne har en fælles tilgang.
48. Det skal i denne henseende nævnes, at de strafbare handlinger, der medfører anerkendelse og fuldbyrdelse af afgørelsen uden kontrol af dobbelt strafbarhed, og som er anført i artikel 5, stk. 1, i rammeafgørelse 2005/214, principielt, afspejler de vigtigste former for kriminalitet. Størstedelen har således været genstand for en harmonisering i EU-retten. Dette er f.eks. tilfældet hvad angår deltagelse i en kriminel organisation, som er defineret i artikel 1 i rammeafgørelse 2008/841/RIA (16), terrorhandlinger, der er defineret i artikel 3 i direktiv (EU) 2017/541 (17), menneskehandel, som er defineret i artikel 2 i direktiv 2011/36/EU (18), børnepornografi og lovovertrædelser i form af seksuelt misbrug, som er defineret i artikel 2 og 3 i direktiv 2011/93/EU (19), handel med narkotika og psykotrope stoffer, der er defineret i artikel 2 i rammeafgørelse 2004/757/RIA (20), svig, der er defineret i artikel 3 i direktiv (EU) 2017/1371 (21), hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold, der er defineret i artikel 1 i direktiv 2002/90/EF (22), miljøkriminalitet, der er defineret i artikel 3 i direktiv 2008/99/EF (23), og handel med kulturgenstande (24).
49. I disse tilfælde kan den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten nemmere og hurtigere afgøre, om overtrædelsen, som den er kommet til udtryk i de faktiske omstændigheder, og som den er defineret i udstedelsesstatens lovgivning – hvis ordlyd er vedlagt afgørelsen – stemmer overens med den strafbare handling eller den kategori af strafbare handlinger, som den kompetente myndighed i udstedelsesstaten har henvist til med henblik på anvendelsen af artikel 5, stk. 1, i rammeafgørelse 2005/214, eller med en anden strafbar handling, der kan henføres under det i denne rammeafgørelses artikel 5, stk. 3, omhandlede tilfælde.
50. Selv om denne kontrol er begrænset, kan den derimod vise sig vanskeligere, når den strafbare handling eller kategori af strafbare handlinger, som den kompetente myndighed i udstedelsesstaten har henvist til, ikke er defineret i EU-retten. Som nævnt er den foreliggende sag et eksempel herpå.
51. Under sådanne omstændigheder mener jeg, at den i artikel 7, stk. 3, i rammeafgørelse 2005/214 omhandlede høringspligt får hele sin betydning.
b) Høringsproceduren, som indledes af den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten i henhold til artikel 7, stk. 3, i rammeafgørelse 2005/214
52. I henhold til artikel 7, stk. 3, i rammeafgørelse 2005/214 skal den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten høre den kompetente myndighed i udstedelsesstaten, såfremt attesten ikke foreligger, er mangelfuldt udfærdiget eller er i åbenlys uoverensstemmelse med afgørelsen. Den skal indlede denne procedure på en hvilken som helst relevant måde og bede om at få meddelt alle de fornødne oplysninger straks, inden den beslutter ikke at anerkende og fuldbyrde denne afgørelse (25). Dette vidner således om, at EU-lovgiver har haft til hensigt at indføre en konstruktiv dialog mellem disse myndigheder for at give mulighed for at rette op på de mangler, som den attest, der er vedlagt afgørelsen, er behæftet med. I et tilfælde som det i den foreliggende sag omhandlede bør denne dialog efter min opfattelse give den kompetente myndighed i udstedelsesstaten mulighed for enten at korrigere det afsnit, som den fejlagtigt henviser til, eller meddele supplerende oplysninger, således at den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten bedre kan vurdere, i hvilket omfang den strafbare handling, som defineret i udstedelsesstatens lovgivning, indgår i det afsnit, hvortil der er henvist i den attest, der er vedlagt afgørelsen.
53. Først når denne forudgående høring er afsluttet, kan den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten således frit vurdere – i overensstemmelse med artikel 7, stk. 1, i rammeafgørelse 2005/214 – hvorvidt den bør anerkende den afgørelse, som den er blevet meddelt, eller ej.
54. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen fastslår, at artikel 7, stk. 1, i rammeafgørelse 2005/214 skal fortolkes således, at den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten kan afslå at anerkende og fuldbyrde en afgørelse, når den strafbare handling, som defineret i udstedelsesstatens lovgivning, ikke kan henføres under den strafbare handling eller kategori af strafbare handlinger, hvortil den kompetente myndighed i udstedelsesstaten har henvist i den attest, som er vedlagt denne afgørelse, med henblik på anvendelsen af denne rammeafgørelses artikel 5, stk. 1. Den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten kan kun afslå at anerkende og fuldbyrde den pågældende afgørelse, for så vidt som den høringsprocedure, der forinden er indledt på grundlag af den nævnte rammeafgørelses artikel 7, stk. 3, ikke har givet mulighed for at korrigere den fejl, som denne afgørelse er behæftet med.
B. Fortolkningen af det i artikel 5, stk. 1, 33. led, i rammeafgørelse 2005/214 omhandlede begreb »overtrædelse af bestemmelser i færdselslovgivningen«
55. Som anført er de spørgsmål, der er forelagt Domstolen, opstået i forbindelse med en uenighed mellem de kompetente myndigheder i udstedelsesstaten og i fuldbyrdelsesstaten om fortolkningen af det i artikel 5, stk. 1, 33. led, i rammeafgørelse 2005/214 omhandlede begreb »overtrædelse af bestemmelser i færdselslovgivningen«, for hvilken der ikke er kontrol af dobbelt strafbarhed.
56. For så vidt som denne strafbare handling ikke er defineret i den afledte EU-ret (26), anser jeg det for afgørende, at Domstolen griber denne lejlighed til at fortolke de udtryk, som EU-lovgiver har anvendt, således at den forelæggende ret får mulighed for at afgøre, hvorvidt den vurdering, som den kompetente myndighed i udstedelsesstaten har foretaget, er fejlagtig.
57. Denne sag illustrerer i realiteten den frygt, som Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg (EØSU) meget tidligt gav udtryk for i forbindelse med arbejdet vedrørende en europæisk færdselslov og bilregistrering (27). Udvalget anførte, at »rammeafgørelse [2005/214] forudsætter og kræver foranstaltninger for at gøre færdselsloven ensartet i hele EU« (28), idet denne ensartethed er nødvendig for at det kan »undgås […], at det, der i en stat udgør en overtrædelse, ikke gør det i en anden« (29). I deres indlæg er medlemsstaterne således uenige om fortolkningen af det begreb, som EU-lovgiver har anvendt i artikel 5, stk. 1, 33. led, i rammeafgørelse 2005/214. Mens den ungarske og den tjekkiske regering i det væsentlige har gjort gældende, at den overtrædelse, der består i »ikke at opgive navnet på køretøjets fører«, ikke indgår blandt de overtrædelser, som denne artikel henviser til, er den spanske og den østrigske regering samt Kommissionen derimod af den opfattelse, at en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede kan henføres under »færdselslovgivningen« i denne artikels forstand.
1. Ordlyden af artikel 5, stk. 1, 33. led, i rammeafgørelse 2005/214 og den opbygning, hvori denne bestemmelse indgår
58. Det bør indledningsvis anføres, at der er uoverensstemmelser mellem de forskellige sprogversioner af artikel 5, stk. 1, 33. led, i rammeafgørelse 2005/214.
59. Mens EU-lovgiver i den franske version af denne artikel omtaler en »overtrædelse af bestemmelser i færdselslovgivningen« (»conduite contraire aux normes que règlent la circulation routière«) (30), henviser den slovenske sprogversion til en »overtrædelse af trafiksikkerhedsreglerne« (31) (»ravnanja, ki so v nasprotju s predpisi o varnosti v prometu«), mens den italienske (»infrazioni al codice della strada«) og den polske sprogversion (»naruszenie przepisów ruchu drogowego«) henviser til overtrædelser af »færdselsloven« (32).
60. For det første konstaterer jeg, at størstedelen af sprogversionerne af artikel 5, stk. 1, 33. led, i rammeafgørelse 2005/214 svarer til den franske version, således at den slovenske version, der udelukkende henviser til trafiksikkerhedsreglerne, og den italienske og den polske version, som udelukkende henviser til overtrædelser af færdselsloven, skiller sig ud. Den spanske sprogversion (»conducta contraria a la legislación de tráfico«), den tyske (»gegen die den Straßenverkehr regelnden Vorschriften verstoßende Verhaltensweise«), den græske (»symperiforá pou paraviázei kanonismoús odikís kykloforías«), den engelske (»conduct which infringes road traffic regulations«), den litauiske (»elgesys, pažeidžiantis kelių eismo taisykles«), den ungarske (»olyan magatartás, amely sérti a közúti közlekedés szabályait«) og den slovakiske version (»správanie porušujúce pravidlá cestnej premávky«) vedrører således adfærd, som overtræder færdselsreglerne eller færdselslovgivningen.
61. For det andet gør jeg opmærksom på, at den franske sprogversion af artikel 5, stk. 1, 33. led, i rammeafgørelse 2005/214 har sin oprindelse i den ordlyd, der er anvendt i artikel 1 i aftalen om samarbejde om retsforfølgning af færdselsforseelser og om fuldbyrdelse af afgørelser om bøder og afgifter for færdselsforseelser, som blev godkendt ved eksekutivkomitéens afgørelse af 28. april 1999 (33) og er indarbejdet i Schengenreglerne (34).
62. I denne aftales artikel 1 defineres »færdselsforseelser« som »adfærd, som overtræder færdselsbestemmelser, og som er at betragte som kriminel eller administrativ forseelse, deriblandt brud på regler angående køre- og hviletidsbestemmelser og regler om farligt gods« (35). Den italienske, den polske og den slovenske sprogversion adskiller sig ikke fra de øvrige versioner af denne aftales artikel 1 og definerer færdselsforseelser som en handling eller adfærd, der overtræder færdselsbestemmelser (36).
63. Heraf konkluderer jeg, at EU-lovgivers hensigt med anvendelsen i artikel 5, stk. 1, 33. led, i rammeafgørelse 2005/214 af udtrykket »overtrædelse af bestemmelser i færdselslovgivningen« var at referere til »færdselsforseelser«.
64. Dette bekræftes i øvrigt af ordlyden af fjerde betragtning til rammeafgørelse 2005/214, hvori lovgiver anfører, at denne rammeafgørelse »[også] bør […] omfatte bødestraffe, der er idømt for færdselsforseelser« (37).
65. Jeg er således ikke enig med den ungarske regering, som i sine indlæg har givet udtryk for, at den i artikel 5, stk. 1, 33. led, i rammeafgørelse 2005/214 anførte adfærd i det væsentlige bør begrænses til de former for adfærd, som er til skade for trafiksikkerheden. Den ordlyd, der er anvendt i såvel denne artikel som i fjerde betragtning til denne rammeafgørelse, viser tydeligt, at EU-lovgiver ikke ønskede at begrænse det materielle anvendelsesområde for denne artikel udelukkende til overtrædelser af regler eller bestemmelser om trafiksikkerhed, som det er tilfældet i direktiv 2015/413, men snarere at udvide det til samtlige regler i færdselslovgivningen uanset arten af de retsakter, hvori de indgår.
66. Denne ordlyd gør det muligt at tage hensyn til den heterogenitet, der er i de nationale færdselslovgivninger i EU, både med hensyn til form og indhold.
67. Hvad angår formen er færdselsbestemmelserne ikke nødvendigvis samlet i en specifik lov, såsom færdselsloven (38), men kan være kodificeret i forskellige lovtekster og retsforskrifter, som det er tilfældet i Tyskland (39).
68. Hvad angår indholdet er der store forskelle mellem medlemsstaternes færdselslovgivninger på trods af den harmonisering, som allerede er sket via de internationale konventioner (40). Det kan umiddelbart konstateres, at færdselstavler og -signaler, krav til erhvervelse af kørekort (41), hastighedsgrænser og grænser for alkoholpromille i blodet kan variere blandt medlemsstaterne (42). EØSU anfører således, at »selv om der er markante forskelle i den måde, de grundlæggende færdselsregler er formuleret på, så er situationen endnu værre, når det drejer sig om, hvordan de fortolkes og håndhæves i de forskellige medlemsstater. Dette skyldes ikke kun, at folk anskuer manglende overholdelse af færdselsreglerne forskelligt, men også at straffen for overtrædelser i trafikken varierer betydeligt« (43). I denne sammenhæng fastslog Domstolen i dom af 5. december 2019, Centraal Justitieel Incassobureau (Anerkendelse og fuldbyrdelse af bødestraffe) (44), at strafbare handlinger bestående i »overtrædelse af bestemmelser i færdselslovgivningen« ikke er genstand for en ensartet behandling i de forskellige medlemsstater, idet visse af medlemsstaterne klassificerer dem som administrative lovovertrædelser, mens andre anser dem for strafferetlige overtrædelser (45).
69. Bestemmelserne i færdselslovgivningen vedrører såvel anvendelsen af offentlige veje og færdselstavler og -signaler på disse veje som de forpligtelser, der påhviler indehaverne af køretøjer (indregistrering, tegning af ansvarsforsikring osv.) og førerne (indehavelse af et kørekort, overholdelse af reglerne om signalgivning og om trafiksikkerhed osv.), samt de sanktioner, der gælder ved manglende overholdelse af disse forpligtelser. Det i artikel 5, stk. 1, 33. led, i rammeafgørelse 2005/214 anvendte begreb »overtrædelse af bestemmelser i færdselslovgivningen« kan således omfatte adskillige handlinger og lige så mange overtrædelser, hvis gerningsindhold kan variere blandt medlemsstaterne.
70. Selv om den ungarske regering i sine indlæg har gjort gældende, at den kompetente myndighed i udstedelsesstaten har pligt til at anvende lovgivningen og til at fortolke og beskrive de handlinger, der kan henføres under de i artikel 5, stk. 1, i rammeafgørelse 2005/214 omhandlede kategorier af overtrædelser, på den mest restriktive måde, har de bestemmelser i færdselslovgivningen, hvortil EU-lovgiver henviser i denne rammeafgørelses artikel 5, stk. 1, 33. led, ikke desto mindre et meget vidt anvendelsesområde. Begrebet »bestemmelser i færdselslovgivningen« adskiller sig fra andre begreber, der er omhandlet i den samme artikel, og som henviser til præcise handlinger såsom organiseret tyveri, ulovlig handel med organer, bedrageri eller flykapring.
71. I denne sammenhæng er det min opfattelse, at den pligt, som indehaveren af et køretøj har til at oplyse navnet på den person, som mistænkes for at være ansvarlig for en færdselsforseelse, er en regel, der regulerer færdslen, og at tilsidesættelsen af denne forpligtelse er omfattet af det materielle anvendelsesområde for artikel 5, stk. 1, 33. led, i rammeafgørelse 2005/214.
72. I den foreliggende sag er formålet med lovgivningen i § 103 i KFG 1967 at definere »Indehaverens forpligtelser til at indregistrere et køretøj eller en påhængsvogn«. Det er med andre ord på grund af sin egenskab af indehaver af et køretøj, der er identificeret som et køretøj, der har været involveret i en færdselsforseelse, at indehaveren skal bidrage til at identificere føreren. Det fremgår af § 134, stk. 1, i KFG 1967 om »[s]trafferetlige bestemmelser«, at manglende overholdelse af denne forpligtelse udgør en administrativ forseelse, der straffes med bøde og med frihedsstraf, såfremt det ikke er muligt at inddrive bøden. I den foreliggende sag er bødens størrelse højere end den grænse, der er fastsat i artikel 7, stk. 2, litra h), i rammeafgørelse 2005/214.
73. En tilsvarende forpligtelse findes i andre medlemsstater såsom Frankrig (46) og Belgien (47).
74. Som den østrigske regering har fremhævet i sine indlæg, er formålet med identifikationen af føreren af et køretøj at sikre orden og kontrol i vejtrafikken. Efter min opfattelse forfølger denne forpligtelse det samme formål som fremmes ved den forpligtelse, som indehaveren af et køretøj har, til at forsyne sit køretøj med en nummerplade, for at det kan identificeres.
75. Denne identifikation har afgørende betydning for, at køretøjets indehaver kan ifalde civilretligt ansvar, og føreren kan ifalde strafferetligt ansvar. I henhold til princippet om straffens personalitet ifalder alene føreren et strafferetligt ansvar for de strafbare handlinger, som den pågældende begår under kørslen. Det er således nødvendigt at identificere føreren ved navn, for at den pågældende kan holdes ansvarlig for at have begået færdselsforseelsen og pålægges en sanktion. Som de foranstaltninger, der er vedtaget inden for rammerne af direktiv 2015/413, vidner om, er denne identifikation afgørende, når den strafbare handling vedrører visse færdselslovsovertrædelser, herunder hastighedsovertrædelser, spirituskørsel eller undladelse af at stoppe for rødt lyssignal (48). Som den østrigske regering har anført i sit svar på de spørgsmål, som Domstolen har stillet den, er føreren af køretøjet i hovedsagen mistænkt for at have begået en hastighedsovertrædelse som omhandlet i dette direktivs artikel 2, litra a). Det bør anføres, at Domstolen i dom af 4. marts 2020 i sagen Bank BGŻ BNP Paribas (49) fastslog, at bestemmelserne i direktiv 2015/413 foreskriver, at medlemsstaterne i en ånd af loyalt samarbejde skal fremme grænseoverskridende udveksling af oplysninger om de i direktivets artikel 2 omhandlede trafiksikkerhedsrelaterede færdselslovsovertrædelser for at fremme håndhævelsen af sanktionerne, når disse overtrædelser er begået med et køretøj, der er registreret i en anden medlemsstat end den medlemsstat, hvor overtrædelsen blev begået, og dermed bidrage til at nå det mål, som forfølges med dette direktiv, nemlig at sikre et højt beskyttelsesniveau for alle trafikanter i Unionen (50). Med henblik herpå fastslog Domstolen, at den grænseoverskridende udveksling af oplysninger indebærer, at de oplysninger, som tilvejebringes af registreringsmedlemsstaten, i det foreliggende tilfælde fuldbyrdelsesstaten, gør det muligt at identificere ikke blot den, i hvis navn køretøjet er registreret, men også den person, som er ansvarlig herfor efter national ret i tilfælde af en færdselslovsovertrædelse, med henblik på at fremme fuldbyrdelsen af eventuelle bødestraffe (51).
76. Denne pligt til at oplyse navnet på føreren gør det i øvrigt muligt at løse praktiske og tekniske vanskeligheder, der er særegne for færdselsområdet. Afhængigt af overtrædelsen eller den anvendte kontrolmetode er placeringen af ansvaret for færdselslovsovertrædelser således forbundet med vanskeligheder.
77. Det særlige ved færdselslovsovertrædelser er, at det ofte er vanskeligt for politimyndighederne med sikkerhed at identificere føreren, når der ikke er nogen direkte kontakt med denne, navnlig når overtrædelserne konstateres, uden at føreren er blevet standset, f.eks. ved ulovlig parkering, og når overtrædelsen er registreret automatisk ved hjælp af kamera, f.eks. en hastighedsovertrædelse, som er baggrunden for den foreliggende sag (52). Dette har medført, at visse medlemsstater, f.eks. Den Franske Republik, opstiller en formodning for ansvar over for indehaveren af registreringsattesten på grund af overtrædelser af reglerne om parkering af køretøjer eller om betaling af vejafgifter, som kun medfører bødestraf (53).
78. Den pligt, som indehaveren af et køretøj har til at oplyse navnet på køretøjets fører i forbindelse med en færdselsforseelse, er således et redskab, der giver medlemsstaterne mulighed for at forbedre de midler, de råder over, når de efterforsker en sådan forseelse, idet de får mulighed for at indhente de fornødne oplysninger til at identificere den, der har begået forseelsen, og således retsforfølge denne.
79. Det følger af disse forhold, at tilsidesættelse af denne pligt udgør en overtrædelse med egen genstand og gerningsindhold, som derfor ikke kan kvalificeres som en »accessorisk overtrædelse«, således som den ungarske regering har gjort gældende.
80. Denne fortolkning underbygges af ordlyden af aftalen af 11. oktober 2012 indgået mellem Republikken Bulgarien, Republikken Kroatien, Ungarn og Republikken Østrig om fremme af grænseoverskridende strafforfølgelse af færdselslovsovertrædelser (54). Det skal præciseres, at rammeafgørelse 2005/214 i henhold til artikel 18 ikke er til hinder for anvendelsen af denne aftale, såfremt den er mere vidtrækkende end rammeafgørelsen og bidrager til yderligere at forenkle eller lette procedurerne for fuldbyrdelse af bødestraffe. Som den østrigske regering har anført, finder den nævnte aftale ganske vist ikke tidsmæssig anvendelse på den foreliggende sag, eftersom den trådte i kraft den 28. august 2018. Efter min opfattelse er dens bestemmelser imidlertid interessante. Både udstedelsesstaten og fuldbyrdelsesstaten i den foreliggende sag er således parter i en aftale, som i henhold til dens artikel 6, stk. 1, specifikt har til formål at indføre et samarbejde om grænseoverskridende fuldbyrdelse af bødestraffe, der er pålagt for færdselslovsovertrædelser.
81. I henhold til artikel 1, stk. 1, i aftalen af 11. oktober 2012 omfatter »færdselslovsovertrædelser« således ikke kun de trafiksikkerhedsrelaterede færdselslovsovertrædelser, der er nævnt i artikel 2 i direktiv 2015/413 (55), men ligeledes overtrædelser vedrørende manglende samarbejdsvilje hos ejeren eller indehaveren af køretøjet eller enhver anden person, der mistænkes for at have begået en færdselslovsovertrædelse, såfremt disse lovovertrædelser er omhandlet i lovgivningen i den stat, på hvis område overtrædelsen er begået. Det fremgår således af denne aftales artikel 1, stk. 2, at det samarbejde, som de stater, der har indgået aftalen, indfører, omfatter fuldbyrdelse af bødestraffe, der bl.a. er pålagt på grund af manglende samarbejdsvilje hos indehaveren af det køretøj, som var involveret i en færdselslovsovertrædelse.
82. Den fortolkning, som jeg anbefaler, underbygges ligeledes af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis. I dommen i sagen Weh mod Østrig (56) sondrede denne domstol således – med hensyn til færdselslovsovertrædelser – klart mellem den sanktion, som indehaveren af køretøjet blev pålagt for ikke at oplyse navnet på den fører, der var ansvarlig for færdselslovsovertrædelsen, i strid med forpligtelsen i henhold til artikel 103, stk. 2, i KFG 1967, og den sanktion, som den pågældende kunne pålægges for færdselslovsovertrædelsen.
83. Det er min opfattelse, at på EU-rettens nuværende udviklingstrin er en pligt som den i hovedsagen omtvistede, der kræver, at indehaveren af et køretøj skal oplyse navnet på den fører, der mistænkes for at være ansvarlig for en færdselsforseelse, følgelig en regel i færdselslovgivningen som omhandlet i artikel 5, stk. 1, 33. led, i rammeafgørelse 2005/214, og en tilsidesættelse af denne pligt er en »overtrædelse af bestemmelser i færdselslovgivningen« i denne bestemmelses forstand.
84. Denne fortolkning underbygges af formålet med rammeafgørelse 2005/214.
2. Formålet med rammeafgørelse 2005/214
85. Formålet med rammeafgørelse 2005/214 er at give mulighed for en mere effektiv retsforfølgelse af lovovertrædelser, bl.a. af færdselslovgivningen, ved at indføre en ordning for samarbejdet mellem de kompetente nationale myndigheder på retshåndhævelsesområdet.
86. Det fremgår af anden og fjerde betragtning til rammeafgørelse 2005/214, at det samarbejde, som indføres ved denne rammeafgørelse, har til formål at give mulighed for at lette fuldbyrdelsen af bødestraffe, der pålægges indehaverne af køretøjer, som er indregistreret i en anden medlemsstat, på grund af færdselsforseelser. Disse forseelser har en grænseoverskridende dimension og kan være af særligt grov karakter. Målet er således at sikre en mere effektiv retshåndhævelse af disse forseelser, som på grund af sin afskrækkende virkning ligeledes bør være et incitament for førerne til at overholde færdselsreglerne i de medlemsstater, hvori de færdes.
87. På denne baggrund vil det efter min opfattelse bringe virkeliggørelsen af dette formål i fare, hvis en forseelse som den omtvistede vedrørende tilsidesættelse af pligten til at oplyse navnet på den fører, der mistænkes for at være ansvarlig for en færdselsforseelse, var udelukket fra de i artikel 5, stk. 1, 33. led, i rammeafgørelse 2005/214 omhandlede færdselsforseelser.
88. En sådan udelukkelse ville således risikere at fratage den kompetente myndighed i udstedelsesstaten muligheden for at straffe indehaveren af et køretøj, når dette køretøj er indregistreret i en anden medlemsstat. Dette ville medføre et brud på ligebehandlingen, men det ville frem for alt fratage den kompetente myndighed i udstedelsesstaten muligheden for at retsforfølge og straffe førere af køretøjer, der er indregistreret i en anden medlemsstat, som har gjort sig skyldige i en færdselsforseelse på udstedelsesstatens område, selv om disse førere kan være til fare for de øvrige trafikanter i EU.
89. Ganske vist er en forseelse som den omtvistede, der vedrører tilsidesættelse af pligten til at oplyse navnet på føreren, ved første øjekast en mindre overtrædelse, for så vidt som den hverken indebærer økonomisk skade eller trafikofre. Den har dog efter min opfattelse en betydelig samlet virkning i hele EU, og jeg anser det for vigtigt, at den straffes for at sikre, at færdselslovene overholdes i et område uden indre grænser. Den omtvistede pligt til at oplyse førerens navn gælder således, uanset hvilken færdselsforseelse føreren af køretøjet har begået. Der kan være tale om en mindre færdselsforseelse, som f.eks. ulovlig parkering, selv om EU-lovgiver vedrørende en sådan forseelse har foreskrevet, at den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten kan afslå at anerkende og fuldbyrde afgørelsen, hvis bødestraffen er på mindre end 70 EUR eller svarende hertil (57). Der kan også være tale om en mere grov forseelse som f.eks. undladelse af at stoppe for rødt lyssignal eller en hastighedsovertrædelse, som ligger til grund for den foreliggende sag. Disse handlinger afspejler de erfaringer, som dagligt gøres i hele EU. At fratage udstedelsesstaten midlerne til at retsforfølge og straffe denne adfærd med den begrundelse, at det pågældende køretøj er indregistreret i en anden medlemsstat, er efter min opfattelse ikke i overensstemmelse med EU-lovgivers ønske om at oprette et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed på grundlag af et retligt samarbejde mellem medlemsstaterne.
90. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen fastslår, at artikel 5, stk. 1, 33. led, i rammeafgørelse 2005/214 skal fortolkes således, at en »overtrædelse af bestemmelser i færdselslovgivningen« omfatter en adfærd, hvorved indehaveren af et køretøj afviser at oplyse navnet på den fører af køretøjet, som mistænkes for at have begået en færdselsforseelse.
V. Forslag til afgørelse
91. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål, der er forelagt af Zalaegerszegi Járásbíróság (distriktsdomstolen i Zalaegerszeg, Ungarn), på følgende måde:
»1) Artikel 7, stk. 1, i Rådets rammeafgørelse 2005/214/RIA om anvendelse af princippet om gensidig anerkendelse af bødestraffe skal fortolkes således, at den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten kan afslå at anerkende og fuldbyrde en afgørelse, når den strafbare handling, som defineret i udstedelsesstatens lovgivning, ikke kan henføres under den strafbare handling eller kategori af strafbare handlinger, hvortil den kompetente myndighed i udstedelsesstaten har henvist i den attest, som er vedlagt denne afgørelse, med henblik på anvendelsen af denne rammeafgørelses artikel 5, stk. 1.
Den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten kan kun afslå at anerkende og fuldbyrde den pågældende afgørelse, for så vidt som den høringsprocedure, der forinden er indledt på grundlag af den nævnte rammeafgørelses artikel 7, stk. 3, ikke har givet mulighed for at korrigere den fejl, som denne afgørelse er behæftet med.
2) Artikel 5, stk. 1, 33. led, i rammeafgørelse 2005/214 skal fortolkes således, at en »overtrædelse af bestemmelser i færdselslovgivningen« omfatter en adfærd, hvorved indehaveren af et køretøj afviser at oplyse navnet på den fører af køretøjet, som mistænkes for at have begået en færdselsforseelse.«