JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JEAN RICHARD DE LA TOUR
20 päivänä toukokuuta 2021 (1)
Asia C‑136/20
Rikosoikeudenkäynti,
jossa vastaajana on
LU
(Ennakkoratkaisupyyntö – Zalaegerszegi Járásbíróság (Zalaegerszegin piirioikeus, Unkari))
Ennakkoratkaisupyyntö – Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue – Puitepäätös 2005/214/YOS – Taloudellisten seuraamusten vastavuoroinen tunnustaminen – 5 artiklan 1 kohta – Tieliikennerikkomukset – Rikkomuksen ulottuvuus – Taloudellinen seuraamus, jonka päätöksen antanut valtio on määrännyt ajoneuvon omistajalle, koska tämä on laiminlyönyt velvollisuuden yksilöidä kuljettaja, jonka epäillään olevan vastuussa tieliikennerikkomuksen tekemisestä – 7 artiklan 1 kohta – Perusteet tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta kieltäytymiselle – Täytäntöönpanovaltion kyseisen rikkomuksen oikeudellisen luokittelun osalta suorittaman valvonnan ulottuvuus ja sitä koskevat säännöt
I Johdanto
1. Käsiteltävässä ennakkoratkaisupyynnössä pyydetään unionin tuomioistuinta täsmentämään, miltä osin jonkin jäsenvaltion(2) toimivaltainen viranomainen voi kieltäytyä tunnustamasta ja täytäntöönpanemasta jossain toisessa jäsenvaltiossa(3) annettua päätöstä rahamääräisen seuraamuksen langettamisesta, jos se katsoo, ettei viimeksi mainitussa valtiossa tehty teko kuulu sellaisten rangaistavien tekojen luetteloon, jotka unionin lainsäätäjä jätti puitepäätöksessä 2005/214 kaksoisrangaistavuuden tutkimisen ulkopuolelle.
2. Esitetty ennakkoratkaisupyyntö liittyy menettelyyn, jossa on kyse siitä, onko Unkarin toimivaltaisen viranomainen tunnustettava ja täytäntöönpantava rahamääräinen seuraamus, jonka Itävallan toimivaltainen viranomainen on määrännyt Unkarin kansalaiselle LU:lle. Tämä seuraamus määrättiin sillä perusteella, ettei LU, jonka omistamalla ajoneuvolla on tehty tieliikennerikkomus, noudattanut velvoitettaan yksilöidä kuljettaja, jonka epäillään olevan vastuussa kyseisen tieliikennerikkomuksen tekemisestä. Itävallan toimivaltainen viranomainen pitää tämän yksilöintivelvoitteen laiminlyöntiä sellaisena puitepäätöksen 2005/214 5 artiklan 1 kohdan 33 luetelmakohdassa tarkoitettuna tieliikennerikkomuksena, joka on suljettu kaksoisrangaistavuuden tutkimisen ulkopuolelle, kun taas Unkarin toimivaltainen viranomainen väittää, ettei edellä mainittua rikkomusta voida luokitella sellaiseksi.
3. Zalaegerszegi Járásbíróságin (Zalaegerszegin piirioikeus, Unkari; jäljempänä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin) esittämien kysymysten tarkoituksena on lähinnä määrittää täytäntöönpanovaltion toimivaltaisen viranomaisen suorittaman valvonnan ulottuvuus ja sitä koskevat säännöt tilanteessa, jossa kyseinen viranomainen katsoo, että päätöksen antaneen valtion toimivaltaisen viranomaisen sille esittämässä pyynnössä rahamääräisen seuraamuksen tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta on tehty virhe, joka koskee kyseisen rangaistavan teon oikeudellista luokittelua puitepäätöksen 2005/214 5 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Nämä kysymykset antavat myös unionin tuomioistuimelle tilaisuuden täsmentää tieliikennerikkomuksen käsitettä, jota unionin lainsäätäjä käyttää mainitun puitepäätöksen 5 artiklan 1 kohdan 33 luetelmakohdassa, kun otetaan huomioon, ettei tieliikennerikkomusta ole määritelty unionin oikeudessa eikä liikennesääntöjä ole yhdenmukaistettu Euroopan unionin tasolla.
4. Tässä ratkaisuehdotuksessa ehdotan, että unionin tuomioistuin toteaa, että puitepäätöksen 2005/214 7 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että täytäntöönpanovaltion toimivaltainen viranomainen voi kieltäytyä päätöksen tunnustamisesta ja täytäntöönpanemisesta silloin, kun rangaistava teko, sellaisena kuin se on määritelty päätöksen antaneen valtion oikeudessa, ei ole sellainen rangaistava teko tai kuulu sellaisten rangaistavien tekojen luokkaan, johon päätöksen antaneen valtion toimivaltainen viranomainen viittaa kyseisen päätöksen liitteenä olevassa todistuksessa mainitun puitepäätöksen 5 artiklan 1 kohdan soveltamiseksi. Täytäntöönpanovaltion toimivaltaisen viranomaisen on kuitenkin ensin käynnistettävä kyseisen puitepäätöksen 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu kuulemismenettely.
5. Kehotan unionin tuomioistuinta myös toteamaan, että puitepäätöksen 2005/214 5 artiklan 1 kohdan 33 luetelmakohtaa on tulkittava siten, että tieliikennerikkomus kattaa menettelyn, jolla ajoneuvon omistaja kieltäytyy yksilöimästä kuljettajaa, jonka epäillään olevan vastuussa kyseisen tieliikennerikkomuksen tekemisestä.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Puitepäätös 2005/214
6. Puitepäätöksen 2005/214 johdanto-osan ensimmäisessä, toisessa ja neljännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(1) Tampereella 15 ja 16 päivänä lokakuuta 1999 kokoontunut Eurooppa-neuvosto hyväksyi vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen, josta olisi tultava unionin oikeudellisen yhteistyön peruskivi sekä riita- että rikosasioissa.
(2) Vastavuoroisen tunnustamisen periaatetta olisi sovellettava myös oikeus- tai hallintoviranomaisten määräämiin taloudellisiin seuraamuksiin niiden täytäntöönpanon helpottamiseksi muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, jossa seuraamukset on määrätty.
– –
(4) Tähän puitepäätökseen olisi kuuluttava tieliikennerikkomusten johdosta määrätyt sakkorangaistukset.”
7. Puitepäätöksen 2005/214 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Tässä puitepäätöksessä tarkoitettu päätös voidaan yhdessä tässä artiklassa tarkoitetun todistuksen kanssa lähettää sen jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille, jossa sillä luonnollisella tai oikeushenkilöllä, jota vastaan päätös on annettu, on omaisuutta tai tuloja taikka asuinpaikkansa tai, jos on kyse oikeushenkilöstä, rekisteröity kotipaikkansa.
2. Päätöksen antaneen valtion toimivaltaisen viranomaisen on allekirjoitettava ja todistettava sisällöltään oikeaksi todistus, jonka malli on liitteessä.”
8. Kyseisen puitepäätöksen 5 artiklan 1 kohdan 33 luetelmakohdassa säädetään puitepäätöksen soveltamisalasta seuraavaa:
”1. Seuraavat rangaistavat teot, mikäli ne ovat päätöksen antaneessa valtiossa rangaistavia ja sellaisina kuin ne on määritelty päätöksen antaneen valtion lainsäädännössä, edellyttävät päätösten tunnustamista ja täytäntöönpanoa tämän puitepäätöksen mukaisesti ja ilman kaksoisrangaistavuuden tutkimista:
– –
– tieliikennerikkomukset, mukaan lukien ajo- ja lepoaikoja sekä vaarallisia aineita koskevien säännösten rikkominen,
– –
3. Rangaistavien tekojen, jotka eivät kuulu 1 kohdan soveltamisalaan, osalta täytäntöönpanovaltio voi asettaa päätöksen tunnustamisen ja täytäntöönpanon edellytykseksi, että päätös liittyy menettelyyn, joka olisi rangaistava täytäntöönpanovaltion lainsäädännön mukaisesti, riippumatta sen tunnusmerkistöstä tai luokittelusta.”
9. Puitepäätöksen 2005/214 6 artiklan, jonka otsikko on ”Päätösten tunnustaminen ja täytäntöönpano”, sanamuoto on seuraava:
”Täytäntöönpanovaltion toimivaltaisten viranomaisten on tunnustettava ja pantava täytäntöön 4 artiklan mukaisesti lähetetty päätös ilman muita muodollisuuksia ja toteutettava viipymättä kaikki sen täytäntöönpanon edellyttämät toimenpiteet, jollei toimivaltainen viranomainen päätä vedota johonkin 7 artiklan mukaisista perusteista tunnustamisesta tai täytäntöönpanosta kieltäytymiselle.”
10. Puitepäätöksen 7 artiklassa, jonka otsikko on ”Perusteet tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta kieltäytymiselle”, säädetään seuraavaa:
”1. Täytäntöönpanovaltion toimivaltainen viranomainen voi kieltäytyä tunnustamasta tai täytäntöönpanemasta päätöstä, jos 4 artiklassa edellytettyä todistusta ei ole toimitettu, se on puutteellinen tai selvästi ei vastaa päätöstä.
2. Täytäntöönpanovaltion toimivaltainen viranomainen voi kieltäytyä tunnustamasta tai täytäntöönpanemasta päätöstä myös, jos todetaan, että:
– –
b) 5 artiklan 3 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa päätös liittyy tekoihin, jotka eivät ole rangaistavia täytäntöönpanovaltion lainsäädännön mukaan;
– –
3. Täytäntöönpanovaltion toimivaltaisen viranomaisen on 1 kohdassa ja 2 kohdan c [ja] g – – alakohdassa tarkoitetuissa tapauksissa, ennen kuin se tekee päätöksen olla tunnustamatta päätöstä ja panematta sitä täytäntöön joko kokonaan tai osittain, kuultava päätöksen tehneen valtion toimivaltaista viranomaista asianmukaisin keinoin ja tarvittaessa pyydettävä sitä toimittamaan tarvittavat tiedot viipymättä.”
B Itävallan oikeus
11. Moottoriajoneuvoista 23.6.1967 annetun Itävallan liittovaltion lain (Kraftfahrgesetz)(4) 103 §:n, joka koskee ajoneuvon omistajan velvoitteita, 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”Viranomainen voi pyytää tietoja sen henkilön henkilöllisyydestä, joka tiettynä ajankohtana on kuljettanut rekisterinumeron perusteella tunnistettua ajoneuvoa – – tai joka on viimeksi pysäköinyt – – ajoneuvon tiettyyn paikkaan tiettynä ajankohtana. Näiden tietojen on sisällettävä asianomaisen henkilön nimi ja osoite, ja rekisteröinnin haltijan on toimitettava ne – –; jos rekisteröinnin haltija ei kykene toimittamaan kyseisiä tietoja, hänen on nimettävä henkilö, joka voi sen tehdä ja jolle ilmoittamisvelvoite tällöin kuuluu; sen henkilön, jolle tämä ilmoittamisvelvoite kuuluu, ilmoittamat tiedot eivät vapauta viranomaista tarkistamasta kyseisiä tietoja, mikäli se vaikuttaa olevan tarpeen käsiteltävän asian olosuhteissa. Tiedot on toimitettava välittömästi, ja jos pyyntö on esitetty kirjallisesti, se on tehtävä kahden viikon kuluessa tiedoksiannosta – –”
12. Vuoden 1967 KFG:n 134 §:n, joka sisältää rikosoikeudellisia säännöksiä, 1 momentin sanamuoto kuuluu seuraavasti:
”Jokainen, joka rikkoo tätä liittovaltion lakia – –, syyllistyy hallinnolliseen rikkomukseen, josta langetetaan enintään 5 000 euron suuruinen sakkorangaistus tai, jos mainitun sakon perintä ei ole mahdollista, enintään kuuden viikon pituinen vapausrangaistus – –”
III Pääasia, ennakkoratkaisukysymykset sekä asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa
13. Bezirkshauptmannschaft Weiz (Weizin aluehallintoviranomainen, Itävalta) määräsi 6.6.2018 antamallaan päätöksellä,(5) josta tuli lainvoimainen 1.1.2019, Unkarin kansalaiselle LU:lle 80 euron suuruisen rahamääräisen seuraamuksen. Seuraamus määrättiin sillä perusteella, että LU, joka on Unkariin rekisteröidyn ajoneuvon omistaja, oli tässä ominaisuudessa jättänyt vastaamatta Itävallan lainsäädännössä asetetussa kahden viikon määräajassa mainitun hallintoviranomaisen esittämään pyyntöön yksilöidä kyseisen ajoneuvon kuljettaja, jonka epäiltiin olevan vastuussa tieliikennerikkomuksesta.
14. Bezirkshauptmannschaft Weiz esitti 27.1.2020 puitepäätöksen 2005/214 nojalla ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle, joka on myös täytäntöönpanovaltion toimivaltainen viranomainen, 6.6.2018 annetun päätöksen – jonka liitteenä toimitettiin mainitun puitepäätöksen 4 artiklassa tarkoitettu todistus – tunnustamista ja täytäntöönpanemista koskevan pyynnön. Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevista tiedoista ilmenee, että LU:n tekemä rikkomus luokiteltiin kyseisessä todistuksessa edellä mainitun puitepäätöksen 5 artiklan 1 kohdan 33 luetelmakohdassa tarkoitetuksi tieliikennerikkomukseksi. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on kuitenkin epävarma siitä, täyttyvätkö edellytykset 6.6.2018 annetun päätöksen tunnustamiseksi ja täytäntöönpanemiseksi mainitun artiklan perusteella. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että päätöksen antaneen valtion toimivaltainen viranomainen on kyseisen menettelyn luokitellessaan tulkinnut unionin oikeutta ”liioitellun laajasti”. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan LU on syyllistynyt tekoon, jota on pidettävä kansallisten viranomaisten esittämän pyynnön noudattamisesta kieltäytymisestä, eikä sitä voida pitää menettelynä, joka on suljettu kaksoisrangaistavuuden tutkimisen ulkopuolelle puitepäätöksen 2005/214 5 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
15. Tässä tilanteessa Zalaegerszegi Járásbíróság on päättänyt lykätä asian ratkaisua ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko [puitepäätöksen 2005/214] 5 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että kun päätöksen antanut valtio on ilmoittanut kyseisessä säännöksessä mainitusta menettelystä, – – [täytäntöönpanovaltiolla] – – ei ole minkäänlaista mahdollisuutta harkintansa mukaan arvioida täytäntöönpanosta kieltäytymistä, vaan sen on pantava päätös täytäntöön?
2) Mikäli edelliseen kysymykseen voidaan vastata kieltävästi, voiko [täytäntöönpanovaltion] viranomainen katsoa, että päätöksen antaneen [valtion] päätöksessä ilmoitettua menettelyä ei voida pitää luettelossa mainittuna menettelynä?”
16. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Unkarin, Tšekin, Espanjan ja Itävallan hallitukset sekä Euroopan komissio.
17. Yhteisymmärryksessä esittelevän tuomarin kanssa päätettiin esittää unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 61 artiklan 1 kohdan nojalla kysymyksiä, joihin edellä mainitut osapuolet vastasivat asetetussa määräajassa.
IV Asian tarkastelu
18. Kahdella ennakkoratkaisukysymyksellään, jotka on tutkittava yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää unionin tuomioistuinta lähinnä täsmentämään, voiko täytäntöönpanovaltion toimivaltainen viranomainen kieltäytyä – ja tarvittaessa miltä osin se voi kieltäytyä – tunnustamasta ja panemasta täytäntöön päätöstä, jos se katsoo, että päätöksen antaneen valtion toimivaltainen viranomainen on viitannut kyseisen päätöksen liitteenä olevassa todistuksessa virheellisesti johonkin puitepäätöksen 2005/214 5 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen rangaistavien tekojen luokista, jotka on suljettu kaksoisrangaistavuuden tutkimisen ulkopuolelle.
19. Nämä kysymykset juontavat juurensa päätöksen antaneen valtion toimivaltaisen viranomaisen ja täytäntöönpanovaltion toimivaltaisen viranomaisen väliseen erimielisyyteen edellä mainitun puitepäätöksen 5 artiklan 1 kohdan 33 luetelmakohtaan sisältyvän käsitteen ”tieliikennerikkomus” tulkinnasta.
20. Päätöksen antaneen valtion toimivaltainen viranomainen katsoo, että se, että ajoneuvon omistaja laiminlyö velvoitteensa yksilöidä kuljettaja, jonka epäillään olevan vastuussa tieliikennerikkomuksen tekemisestä, kuuluu kyseisen käsitteen soveltamisalaan. Sen mukaan tällainen laiminlyönti merkitsee Itävallan oikeudessa tieliikennelain rikkomista. Täytäntöönpanovaltion toimivaltainen viranomainen sitä vastoin katsoo, että päätöksen antaneen valtion toimivaltainen viranomainen tulkitsee unionin oikeutta ”liioitellun laajasti”, koska tällainen rikkomus ei voi kuulua kyseisen käsitteen soveltamisalaan. Täytäntöönpanovaltion toimivaltaisen viranomaisen mukaan 6.6.2018 annettu päätös jää täten puitepäätöksen 2005/214 5 artiklan 1 kohdan aineellisen soveltamisalan ulkopuolelle ja koskee toista, saman puitepäätöksen 5 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua rangaistavaa tekoa, minkä takia se voi mielestään asettaa kaksoisrangaistavuuden tutkimista koskevan perusteen täyttymisen edellytykseksi kyseisen päätöksen tunnustamiselle ja täytäntöönpanolle.
21. Tämä erimielisyys selittyy pääasian hyvin erityisillä olosuhteilla. Toisin kuin muita mainitun puitepäätöksen 5 artiklan 1 kohdassa lueteltuja rangaistavia tekoja tieliikennerikkomusta ei nimittäin määritellä unionin oikeudessa eivätkä jäsenvaltiot ole sopineet sen osalta yhteisestä lähestymistavasta.
22. Unionin tuomioistuimelle esitettyjä kysymyksiä arvioidakseni tarkastelen ensin sitä, millä edellytyksin täytäntöönpanovaltion toimivaltainen viranomainen voi varmistaa, että esillä oleva rangaistava teko kuuluu puitepäätöksen 2005/214 5 artiklan 1 kohdan aineelliseen soveltamisalaan, ja tarvittaessa kieltäytyä tunnustamasta ja panemasta täytäntöön riidanalaista päätöstä. Ehdotan, että tässä yhteydessä tarkastellaan mainitun puitepäätöksen 7 artiklan 1 kohdan säännöksiä. Mielestäni kyseisessä artiklassa viitataan nimittäin nimenomaisesti ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tarkoittamaan tilanteeseen, jossa täytäntöönpanovaltion toimivaltainen viranomainen katsoo, ettei riidanalaisen päätöksen liitteenä oleva todistus, jossa toistetaan mainitun puitepäätöksen 5 artiklan 1 kohdassa esitetty luettelo 39 rangaistavasta teosta, vastaa kyseistä päätöstä.
23. Sitten kehotan unionin tuomioistuinta tulkitsemaan puitepäätöksen 2005/214 5 artiklan 1 kohdan 33 luetelmakohdassa tarkoitettua tieliikennerikkomuksen käsitettä.
A Täytäntöönpanovaltion toimivaltaisen viranomaisen suorittaman valvonnan ulottuvuus
24. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on.(6)
1. Puitepäätöksen 2005/214 5 artiklan 1 kohdan sanamuoto
25. Aivan aluksi on syytä huomauttaa, että puitepäätöksen 2005/214 5 artiklan 1 kohta, johon ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa, ei anna vastausta siihen, millaista on luonteeltaan valvonta, jota täytäntöönpanovaltion toimivaltainen viranomainen voi suorittaa varmistaakseen, että kyseinen rangaistava teko, sellaisena kuin se on määritelty päätöksen antaneen valtion oikeudessa, kuuluu mainitun säännöksen aineelliseen soveltamisalaan ja että kyseessä ei ole saman puitepäätöksen 5 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu muu rangaistava teko.
26. Puitepäätöksen 2005/214 5 artiklassa määritetään sen otsikon mukaisesti puitepäätöksen soveltamisala. Mainitun puitepäätöksen 5 artiklan 1 kohdassa unionin lainsäätäjä luettelee rangaistavat teot, jotka edellyttävät päätösten tunnustamista ja täytäntöönpanoa ilman kaksoisrangaistavuuden tutkimista, ja täsmentää, että nämä teot määritellään päätöksen antaneen valtion lainsäädännössä.(7) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan päätöksen antaneen valtion oikeudessa säännellään rikosoikeudellisen vastuun osatekijöitä, esimerkiksi siltä osin kuin kyse on sovellettavasta seuraamuksesta ja tahosta, jolle tämä seuraamus määrätään.(8)
27. Puitepäätöksen 2005/214 5 artiklan 3 kohdassa unionin lainsäätäjä säätää, että muiden kuin kyseisen puitepäätöksen 5 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen rangaistavien tekojen osalta voidaan edellyttää kaksoisrangaistavuuden tutkimista.
28. Puitepäätöksessä ei siis määritellä yksiselitteisesti sen valvonnan luonnetta, jota täytäntöönpanovaltion toimivaltainen viranomainen voi suorittaa.
2. Puitepäätöksen 2005/214 systematiikka ja tavoitteet
29. Puitepäätöksen 2005/214 ja erityisesti sen 7 artiklan 1 ja 3 kohdan säännösten(9) systematiikkaa ja tavoitteita tarkastelemalla voidaan määrittää sen valvonnan soveltamisala, jota täytäntöönpanovaltion toimivaltainen viranomainen voi harjoittaa tarkistaakseen, että kyseinen rangaistava teko, sellaisena kuin se on määritelty päätöksen antaneen valtion oikeudessa, todella kuuluu johonkin edellä mainitun puitepäätöksen 5 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuista rangaistavien tekojen luokista.
30. Aivan aluksi on muistutettava, että puitepäätöksen 2005/214 tavoitteena on ottaa käyttöön rajat ylittävää tunnustamista ja täytäntöönpanoa koskeva tehokas mekanismi sellaisten päätösten osalta, joilla määrätään lainvoimaisesti luonnolliselle henkilölle tai oikeushenkilölle rahamääräinen seuraamus jostakin sen 5 artiklassa luetellusta rangaistavasta teosta.(10) Kyseisen puitepäätöksen tarkoituksena on taata – jäsenvaltioiden rikoslainsäädäntöä yhdenmukaistamatta – rahamääräisten seuraamusten täytäntöönpano jäsenvaltioiden alueella vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen avulla.(11)
31. Tämä periaate on unionin oikeudellisen yhteistyön peruskivi sekä riita- että rikosasioissa(12) ja merkitsee puitepäätöksen 2005/214 6 artiklan nojalla sitä, että täytäntöönpanovaltion toimivaltaisella viranomaisella on lähtökohtaisesti velvollisuus toteuttaa viipymättä ja ilman muita muodollisuuksia kaikki tarvittavat toimenpiteet mainitun puitepäätöksen ”4 artiklan mukaisesti lähetetyn päätöksen” tunnustamiseksi, jollei kyseinen viranomainen ”päätä vedota johonkin [puitepäätöksen] 7 artiklan mukaisista perusteista tunnustamisesta tai täytäntöönpanosta kieltäytymiselle”.
32. Huomautan, että vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen toteuttaminen edellyttää, että päätöksen antaneen valtion toimivaltainen viranomainen toimittaa täytäntöönpanovaltion toimivaltaiselle viranomaiselle puitepäätöksen 2005/2014 4 artiklassa asetettujen vaatimusten mukaisen päätöksen ja että täytäntöönpanovaltion toimivaltainen viranomainen käynnistää kyseisen puitepäätöksen 7 artiklan mukaisesti kuulemismenettelyn ennen tunnustamisesta tai täytäntöönpanosta kieltäytymisen perusteen täytäntöönpanoa.
a) Täytäntöönpanovaltion toimivaltaisen viranomaisen harjoittama valvonta siltä osin kuin on kyse puitepäätöksen 2005/214 4 artiklassa asetettujen vaatimusten noudattamisesta
33. Puitepäätöksen 2005/214 4 artiklan 1 kohdan nojalla pyynnön antaneen valtion toimivaltaisen viranomaisen on liitettävä päätökseensä todistus. Tämä todistus on puitepäätöksen liitteessä I oleva vakiolomake. Se sisältää eri jaksoja, jotka kyseisen viranomaisen on täytettävä. Niissä viranomainen voi antaa muodolliset vähimmäistiedot esimerkiksi päätöksen antaneen valtion viranomaisesta ja päätöksen täytäntöönpanosta vastaavasta viranomaisesta, siitä luonnollisesta henkilöstä tai oikeushenkilöstä, jolle rahamääräinen seuraamus on määrätty, sekä päätöksen luonteesta ja tehdystä rangaistavasta teosta.
34. Analyysissa on otettava erityisesti huomioon edellä mainitun todistuksen g jakson, jonka otsikko on ”Taloudellisen seuraamuksen määräämispäätös”, 2–4 kohdassa vaaditut tiedot.
35. Puitepäätöksen 2005/214 liitteenä olevan todistuksen g jakson 2 kohdan mukaisesti päätöksen antaneen valtion toimivaltaisen viranomaisen on yhtäältä esitettävä yhteenveto tosiseikoista ja kuvaus olosuhteista, joissa rangaistava teko tehtiin, aika ja paikka mukaan lukien, ja toisaalta ilmoitettava rangaistavan teon tai rangaistavien tekojen luonne ja oikeudellinen luokittelu sekä sovellettavat säännökset/lait, joiden perusteella päätös tehtiin, ja päätöksen teksti on myös liitettävä todistukseen.(13)
36. Saman jakson 3 kohta koskee puitepäätöksen 2005/214 5 artiklan 1 kohdan aineelliseen soveltamisalaan kuuluvia rangaistavia tekoja. Päätöksen antaneen valtion toimivaltaisen viranomaisen on nimittäin vahvistettava, että kyseessä on rangaistava teko – sellaisena kuin se on määritelty asianomaisen valtion kansallisessa lainsäädännössä –, joka sisältyy edellä mainitussa artiklassa esitettyyn luetteloon, merkitsemällä rastin tekoa vastaavaan ruutuun (tekoja vastaaviin ruutuihin).(14) Unionin lainsäätäjä toistaa tässä yhteydessä mainitun puitepäätöksen 5 artiklan 1 kohdassa esitetyn luettelon 39 rangaistavasta teosta.
37. Edellä mainitun jakson 4 kohta koskee puolestaan muita tekoja, jotka eivät kuulu unionin lainsäätäjän edellä mainitun puitepäätöksen 5 artiklan 1 kohdassa antamaan luetteloon ja joiden osalta päätöksen antaneen valtion toimivaltaisen viranomaisen on esitettävä täydellinen kuvaus.
38. Puitepäätöksen 2005/214 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti päätöksen antaneen valtion toimivaltaisten viranomaisten on allekirjoitettava todistus ja todistettava se sisällöltään oikeaksi.
39. Kyseessä olevan rangaistavan teon kuvausta koskeva lähestymistapa on tiukka, sillä sen on luotava perusta keskinäiselle luottamukselle etenkin sovellettaessa puitepäätöksen 2005/214 5 artiklan 1 kohtaa, jossa suljetaan erityisen vakavat rangaistavat teot kaksoisrangaistavuuden tutkimisen ulkopuolelle keskinäisen luottamuksen perusteella. Puitepäätöksen 4 artiklassa tarkoitettuun todistukseen sisältyvien tietojen on oltava sellaisia, että täytäntöönpanovaltion toimivaltainen viranomainen voi tutkia määräämispäätöksen tavalla, joka takaa sen asianmukaisen täytäntöönpanon, sekä erityisesti varmistaa, että kyseinen päätös on toimivaltaisen viranomaisen antama ja kuuluu mainitun puitepäätöksen soveltamisalaan. Tässä yhteydessä täytäntöönpanovaltion toimivaltainen viranomainen voi tarkistaa sille toimitettujen tietojen avulla, kuuluuko kyseinen päätös puitepäätöksen 2005/214 5 artiklan 1 kohdan aineelliseen soveltamisalaan, jolloin se jää kaksoisrangaistavuuden tutkimisen ulkopuolelle, vai kuuluuko se puitepäätöksen 5 artiklan 3 kohdan aineelliseen soveltamisalaan. Kyse on kuitenkin rajoitetusta valvonnasta, jonka yhteydessä on tarvittaessa kuultava päätöksen antaneen valtion toimivaltaista viranomaista.
40. Jos todistus on toimitettu, se on täydellinen ja se vastaa kyseistä määräämispäätöstä, täytäntöönpanovaltion toimivaltaisen viranomaisen on puitepäätöksen 2005/214 6 artiklan nojalla tunnustettava ja pantava täytäntöön kyseinen päätös ilman muita muodollisuuksia ja toteutettava viipymättä kaikki sen täytäntöönpanon edellyttämät toimenpiteet. Täytäntöönpanovaltion toimivaltainen viranomainen tunnustaa näin mainitun päätöksen tukeutumalla päätöksen antaneen valtion toimivaltaisen viranomaisen lähettämään todistukseen, jossa todistetaan päätöksen lainmukaisuus ja täytäntöönpanokelpoisuus.
41. Jos taas todistusta ei ole toimitettu, se on epätäydellinen tai ”selvästi ei vastaa päätöstä”, täytäntöönpanovaltion toimivaltainen viranomainen voi puitepäätöksen 2005/214 7 artiklan 1 kohdan mukaan kieltäytyä tunnustamasta ja täytäntöönpanemasta kyseistä päätöstä.(15)
42. Tämän säännöksen sanamuodosta ilmenee yhtäältä, että on täytäntöönpanovaltion toimivaltaisen viranomaisen tehtävä arvioida, täyttääkö todistus puitepäätöksessä 2005/214 asetetut vaatimukset, ja tehdä johtopäätökset todistuksen mahdollisesta sääntöjenvastaisuudesta. Unionin lainsäätäjä jätti tältä osin kyseiselle viranomaiselle mahdollisuuden joko kieltäytyä tai olla kieltäytymättä päätöksen tunnustamisesta tai täytäntöönpanosta riippumatta siitä, että todistuksessa on puutteita.
43. Toisaalta puutteet, joihin unionin lainsäätäjä viittaa puitepäätöksen 2005/214 7 artiklan 1 kohdassa, koskevat tapauksia, joissa päätöksen antaneen valtion toimivaltainen viranomainen ei ole täyttänyt saman puitepäätöksen 4 artiklan 1 kohdasta johtuvia velvoitteitaan, koska se ei ole toimittanut todistusta päätöksen liitteenä, se ei ole täyttänyt todistusta täydellisesti tai toimitettu todistus ”selvästi” ei vastaa päätöstä. Mielestäni se, että mainitun puitepäätöksen 7 artiklan 1 kohdassa on käytetty adverbia ”selvästi”, osoittaa unionin lainsäätäjän halunneen rajata päätöksen tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta kieltäytymisen perusteen niin, että edellytyksenä on todistukseen liittyvän ilmeisen virheen olemassaolo, kun lisäksi otetaan huomioon keskinäinen luottamus, joka päätöksen tehneen valtion ja täytäntöönpanovaltion toimivaltaisten viranomaisten välillä on oltava, sekä tavoitellun mekanismin tehokkuutta, nopeutta ja helppoutta koskevat pakottavat vaatimukset.
44. Viimeksi mainittu unionin lainsäätäjän tarkoittama tapaus kattaa nähdäkseni toisessa ennakkoratkaisukysymyksessä esillä olevan kaltaisen tilanteen, jossa täytäntöönpanovaltion toimivaltainen viranomainen katsoo, että kyseinen rangaistava teko, sellaisena kuin se on määritelty päätöksen antaneen valtion oikeudessa, ei vastaa sitä rangaistavaa tekoa, johon päätöksen antaneen valtion toimivaltainen viranomainen viittaa puitepäätöksen 2005/214 5 artiklan 1 kohdan täytäntöönpanemiseksi. Toisin sanoen rangaistavan teon oikeudellinen luokittelu olisi virheellinen.
45. Tällä rajatulla valvonnalla on mielestäni mahdollistettava se, että täytäntöönpanovaltion toimivaltainen viranomainen voi tarkistaa toimitettujen tietojen perusteella, että päätöksen antaneen valtion toimivaltainen viranomainen ei pyydä päätöksen tunnustamista ja täytäntöönpanemista puitepäätöksen 2005/214 5 artiklan 1 kohdan perusteella, kun kyseinen rangaistava teko, sellaisena kuin se on määritelty päätöksen antaneen valtion oikeudessa, selvästi ei kuulu tekoihin, jotka unionin lainsäätäjä jätti kaksoisrangaistavuuden tutkimisen ulkopuolelle, ja kun kyseessä päinvastoin on saman artiklan 3 kohdassa tarkoitettu muu rangaistava teko. Ensisijaisesti on taattava mainitun puitepäätöksen 5 artiklan 1 kohdan aineellisen soveltamisalan noudattaminen varmistamalla, että kyseisen rangaistavan teon oikeudellinen luokittelu on oikea, sillä muussa tapauksessa vaarana on keskinäisen luottamuksen murtuminen, jolloin mainitun puitepäätöksen päämäärää ei voida saavuttaa.
46. Puitepäätöksen 2005/214 liitteenä olevan todistuksen g jakson 2 ja 3 kohta mahdollistavat tämän, koska niissä on annettava yksityiskohtaiset tiedot kyseessä olevasta teosta puitepäätöksen 5 artiklan 1 kohdan soveltamiseksi. Muistutan, että mainitussa 2 kohdassa edellytetään nimenomaisesti tietoja rangaistavista teoista, joihin seuraamus liittyy, kuvausta olosuhteista, joissa rangaistava teko tai rangaistavat teot tehtiin, sekä tietoja ”rangaistavan teon tai rangaistavien tekojen [luonteesta] ja [oikeudellisesta luokittelusta] sekä [sovellettavasta säännöksestä/laista], joiden perusteella päätös tehtiin”.
47. Täytäntöönpanovaltion toimivaltaisen viranomaisen on vielä helpompi toteuttaa tätä valvontaa, jos rahamääräisen seuraamuksen määräämiseen johtanut rangaistava teko vastaa täsmällisesti menettelyä, joka on säädetty rangaistavaksi kaikissa kansallisissa oikeusjärjestyksissä, kuten puitepäätöksen 2005/214 5 artiklan 1 kohdan 28 luetelmakohdassa tarkoitettu raiskaus, taikka sellaista rangaistavaa tekoa tai rangaistavien tekojen luokkaa, jolle on määritelty unionin oikeudessa vähimmäisäännöt tai jonka osalta jäsenvaltiot ovat sopineet yhteisestä lähestymistavasta.
48. Tässä yhteydessä on syytä huomauttaa, että puitepäätöksen 2005/214 5 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut rangaistavat teot, joita koskeva päätös on tunnustettava ja täytäntöönpantava ilman kaksoisrangaistavuuden tutkimista, kuvastavat lähtökohtaisesti pääasiallisia rikollisuuden muotoja. Näin ollen valtaosa niistä on yhdenmukaistettu unionin oikeudessa. Tämä koskee esimerkiksi puitepäätöksen 2008/841/YOS(16) 1 artiklassa määriteltyyn rikollisjärjestöön osallistumista, direktiivin (EU) 2017/541(17) 3 artiklassa määriteltyjä terrorismirikoksia, direktiivin 2011/36/EU(18) 2 artiklassa määriteltyä ihmiskauppaa, direktiivin 2011/93/EU(19) 2 ja 3 artiklassa määriteltyjä lapsipornografiaa ja seksuaaliseen hyväksikäyttöön liittyviä rikoksia, puitepäätöksen 2004/757/YOS(20) 2 artiklassa määriteltyä huumausaineiden ja psykotrooppisten aineiden laitonta kauppaa, direktiivin (EU) 2017/1371(21) 3 artiklassa määriteltyä petosta, direktiivin 2002/90/EY(22) 1 artiklassa määriteltyä auttamista lainvastaisessa maahantulossa ja maassa oleskelussa, direktiivin 2008/99/EY(23) 3 artiklassa määriteltyjä ympäristörikoksia sekä kulttuuriesineiden laitonta kauppaa.(24)
49. Tällaisissa tapauksissa täytäntöönpanovaltion toimivaltainen viranomainen voi helpommin ja nopeammin määrittää, vastaako kyseinen rangaistava teko, sellaisena kuin se on tosiasiallisesti tehty ja sellaisena kuin se on määritelty päätöksen antaneen valtion oikeudessa – jonka teksti toimitetaan päätöksen liitteenä –, sitä rangaistavaa tekoa tai rangaistavien tekojen luokkaa, johon päätöksen antaneen valtion toimivaltainen viranomainen viittaa puitepäätöksen 2005/214 5 artiklan 1 kohdan soveltamiseksi, vai jotain muuta saman puitepäätöksen 5 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua rangaistavaa tekoa.
50. Tämä valvonta, vaikka se onkin rajoitettua, voi sitä vastoin olla hankalampaa silloin, kun rangaistavaa tekoa tai rangaistavien tekojen luokkaa, johon päätöksen antaneen valtion toimivaltainen viranomainen viittaa, ei ole määritelty unionin oikeudessa. Kuten olen jo todennut, käsiteltävässä asiassa on kyse juuri tällaisesta tilanteesta.
51. Tällaisissa olosuhteissa puitepäätöksen 2005/214 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla kuulemisvelvollisuudella on erityisen suuri merkitys.
b) Täytäntöönpanovaltion toimivaltaisen viranomaisen puitepäätöksen 2005/214 7 artiklan 3 kohdan mukaisesti käynnistämä kuulemismenettely
52. Puitepäätöksen 2005/214 7 artiklan 3 kohdan mukaan täytäntöönpanovaltion toimivaltaisen viranomaisen on kuultava päätöksen antaneen valtion toimivaltaista viranomaista etenkin siinä tapauksessa, että edellä mainittua todistusta ei ole toimitettu, se on puutteellinen tai selvästi ei vastaa päätöstä. Täytäntöönpanovaltion toimivaltaisen viranomaisen on aloitettava tämä menettely kaikin asianmukaisin keinoin ja pyydettävä viipymättä kaikki tarvittavat tiedot ennen kuin se tekee päätöksen olla tunnustamatta päätöstä ja panematta sitä täytäntöön.(25) Näin unionin lainsäätäjä osoittaa, että se haluaa luoda rakentavaa vuoropuhelua edellä mainittujen viranomaisten välille, jotta päätöksen liitteenä toimitetun todistuksen mahdolliset puutteet voidaan korjata. Käsiteltävän asian kaltaisessa tilanteessa kyseisen vuoropuhelun on mielestäni mahdollistettava se, että päätöksen antaneen valtion toimivaltainen viranomainen joko korjaa jakson, johon se on virheellisesti viitannut, tai toimittaa täytäntöönpanovaltion toimivaltaiselle viranomaiselle täydentäviä tietoja, jotta tämä voi arvioida paremmin, missä määrin rangaistava teko, sellaisena kuin se on määritelty päätöksen antaneen valtion oikeudessa, kuuluu siihen jaksoon, johon päätöksen liitteenä olevassa todistuksessa viitataan.
53. Vasta tämän ennakkokuulemisen jälkeen täytäntöönpanovaltion toimivaltainen viranomainen voi vapaasti harkita puitepäätöksen 2005/214 7 artiklan 1 kohdan mukaisesti, onko sen tunnustettava sille lähetetty päätös.
54. Kaikkien edellä esitettyjen seikkojen perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin toteaa, että puitepäätöksen 2005/214 7 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että täytäntöönpanovaltion toimivaltainen viranomainen voi kieltäytyä päätöksen tunnustamisesta ja täytäntöönpanemisesta silloin, kun rangaistava teko, sellaisena kuin se on määritelty päätöksen antaneen valtion oikeudessa, ei ole sellainen rangaistava teko tai kuulu sellaisten rangaistavien tekojen luokkaan, johon päätöksen antaneen valtion toimivaltainen viranomainen viittaa kyseisen päätöksen liitteenä toimitetussa todistuksessa mainitun puitepäätöksen 5 artiklan 1 kohdan soveltamiseksi. Täytäntöönpanovaltion toimivaltainen viranomainen voi kieltäytyä tunnustamasta ja täytäntöönpanemasta edellä mainitun päätöksen vain siinä tapauksessa, ettei tässä päätöksessä olevaa virhettä ole voitu korjata puitepäätöksen 7 artiklan 3 kohdan perusteella aloitetun kuulemismenettelyn yhteydessä.
B Puitepäätöksen 2005/214 5 artiklan 1 kohdan 33 luetelmakohdassa tarkoitetun tieliikennerikkomuksen käsitteen tulkinta
55. Muistutan, että unionin tuomioistuimelle esitetyt kysymykset juontavat juurensa päätöksen antaneen valtion toimivaltaisen viranomaisen ja täytäntöönpanovaltion toimivaltaisen viranomaisen väliseen erimielisyyteen puitepäätöksen 2005/214 5 artiklan 1 kohdan 33 luetelmakohdassa tarkoitetun käsitteen ”tieliikennerikkomus”, jonka osalta kaksoisrangaistavuuden tutkiminen on poissuljettu, tulkinnasta.
56. Koska tätä rangaistavaa tekoa ei ole määritelty unionin johdetussa oikeudessa,(26) on mielestäni olennaista, että unionin tuomioistuin käyttää tämän tilaisuuden tulkitakseen unionin lainsäätäjän käyttämää sanamuotoa, jotta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi sitten määrittää, missä määrin päätöksen antaneen valtion toimivaltainen viranomainen on mahdollisesti tehnyt arviointivirheen.
57. Käsiteltävä asia kuvastaa käytännössä pelkoja, jotka Euroopan talous- ja sosiaalikomitea (ETSK) toi esiin hyvin varhaisessa vaiheessa eurooppalaisia liikennesääntöjä ja ajoneuvorekisteriä koskevien valmistelutöiden yhteydessä.(27) ETSK huomautti, että ”puitepäätöksessä [2005/214] edellytetään ja vaaditaan eurooppalaisten tieliikennesääntöjen yhdenmukaistamista”,(28) ja että tämä yhdenmukaistaminen on tarpeen, jotta ”vältetään se, että yhdessä valtiossa rikkomukseksi katsottava teko ei ole sitä toisessa valtiossa”.(29) Jäsenvaltioiden huomautuksissaan esittämät näkemykset eroavat siis toisistaan sen suhteen, miten unionin lainsäätäjän puitepäätöksen 2005/214 5 artiklan 1 kohdan 33 luetelmakohdassa käyttämää käsitettä olisi tulkittava. Unkarin ja Tšekin hallitukset väittävät lähinnä, että ”ajoneuvon kuljettajan ilmiantamatta jättämiseen” liittyvä rangaistava teko ei kuulu kyseisessä artiklassa lueteltuihin tekoihin, kun taas Espanjan ja Itävallan hallitukset sekä komissio ovat sitä mieltä, että pääasiassa esillä olevan kaltaisen lainsäädännön on katsottava kuuluvan samassa artiklassa tarkoitettujen tieliikennettä sääntelevien säännösten soveltamisalaan.
1. Puitepäätöksen 2005/214 5 artiklan 1 kohdan 33 luetelmakohdan sanamuoto ja tämän säännöksen taustalla oleva systematiikka
58. Heti aluksi on todettava, että puitepäätöksen 2005/214 5 artiklan 1 kohdan 33 luetelmakohdan eri kieliversioiden välillä on eroja.
59. Kyseisen artiklan ranskankielisessä toisinnossa unionin lainsäätäjä viittaa nimittäin tieliikennettä sääntelevien normien vastaisuuteen(30) (”conduite contraire aux normes qui règlent la circulation routière”), mutta sloveeninkielisessä toisinnossa puhutaan liikenneturvallisuutta sääntelevien sääntöjen vastaisuudesta(31) (”ravnanja, ki so v nasprotju s predpisi o varnosti v prometu”), ja italiankielisessä toisinnossa käytetty sanamuoto (”infrazioni al codice della strada”) ja puolankielisessä toisinnossa käytetty sanamuoto (”naruszenie przepisów ruchu drogowego”) viittaavat liikennelainsäädännön(32) rikkomiseen.
60. Totean ensinnäkin, että suurin osa puitepäätöksen 2005/214 5 artiklan 1 kohdan 33 luetelmakohdan kieliversioista vastaa ranskankielistä toisintoa, joten sloveeninkielinen versio, jossa viitataan vain liikenneturvallisuutta koskeviin sääntöihin, sekä italian- ja puolankieliset versiot, joissa viitataan vain liikennelainsäädännön rikkomiseen, jäävät näin ollen vähemmistöön. Espanjankielisessä versiossa (”conducta contraria a la legislación de tráfico”), saksankielisessä versiossa (”gegen die den Straßenverkehr regelnden Vorschriften verstoßende Verhaltensweise”), kreikankielisessä versiossa (”symperiforá pou paraviázei kanonismoús odikís kykloforías”), englanninkielisessä versiossa (”conduct which infringes road traffic regulations”), liettuankielisessä versiossa (”elgesys, pažeidžiantis kelių eismo taisykles”), unkarinkielisessä versiossa (”olyan magatartás, amely sérti a közúti közlekedés szabályait”) tai vaikkapa slovakinkielisessä versiossa (”správanie porušujúce pravidlá cestnej premávky”) viitataan tieliikennelakien ja ‑asetusten vastaisiin menettelyihin.
61. Toiseksi huomautan, että puitepäätöksen 2005/214 5 artiklan 1 kohdan 33 luetelmakohdan ranskankielinen versio perustuu sanamuotoon, jota käytetään liikennerikkomuksista langetettavien sakkorangaistusten täytäntöönpanoa koskevasta yhteistyöstä tehdyssä sopimuksessa, joka hyväksyttiin 28.4.1999 tehdyllä toimeenpanevan komitean päätöksellä(33) ja joka on sisällytetty Schengenin säännöstöön.(34)
62. Mainitun sopimuksen 1 artiklassa annetun määritelmän mukaan ”tieliikennerikkomuksella” tarkoitetaan ”tieliikennettä sääntelevien määräysten vastaista käyttäytymistä, joka katsotaan rangaistavaksi teoksi tai hallinnollisten määräysten rikkomiseksi, mukaan lukien ajo- ja lepoaikoja sekä vaarallisten aineiden kuljettamista koskevien määräysten rikkominen”.(35) Italian-, puolan- ja sloveeninkieliset versiot eivät eroa kyseisen sopimuksen 1 artiklan osalta muista kieliversioista, sillä niissä määritellään tieliikennerikkomus tieliikennettä sääntelevien normien vastaiseksi teoksi tai menettelyksi.(36)
63. Päättelen tästä, että käyttäessään puitepäätöksen 2005/214 5 artiklan 1 kohdan 33 luetelmakohdassa sanamuotoa tieliikennettä sääntelevien normien vastainen menettely unionin lainsäätäjä tarkoitti sen kattavan ”tieliikennerikkomukset”.
64. Tämän vahvistaa lisäksi puitepäätöksen 2005/214 johdanto-osan neljännen perustelukappaleen teksti, jossa lainsäätäjä toteaa, että tähän puitepäätökseen ”olisi kuuluttava tieliikennerikkomusten johdosta määrätyt sakkorangaistukset.(37)
65. En siis yhdy Unkarin hallituksen huomautuksissaan esittämään näkemykseen, jonka mukaan puitepäätöksen 2005/214 5 artiklan 1 kohdan 33 luetelmakohdassa tarkoitetuiksi menettelyiksi olisi katsottava ainoastaan liikenneturvallisuuteen vaikuttavat menettelyt. Sekä mainitussa artiklassa että puitepäätöksen johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa käytetyt sanamuodot osoittavat selvästi, ettei unionin lainsäätäjä halunnut rajata kyseisen artiklan aineellista soveltamisalaa niin, että kattaisi vain liikenneturvallisuutta koskevien sääntöjen tai normien rikkomisen kuten direktiivissä 2015/413, vaan sen soveltamisala haluttiin ennemminkin ulottaa koskemaan kaikkia tieliikennettä säänteleviä sääntöjä riippumatta niiden kehyksenä olevien tekstien luonteesta.
66. Tämän sanamuodon ansiosta unionissa on mahdollista ottaa huomioon se, että kansalliset liikennelainsäädännöt ovat sekä muodoltaan että sisällöltään heterogeenisiä.
67. Muodosta voidaan todeta, ettei liikennettä koskevia sääntöjä ole välttämättä koottu yhteen tieliikennelain kaltaiseen erityissäännöstöön,(38) vaan ne on saatettu kodifioida erilaisissa laki- ja asetusteksteissä, kuten Saksassa.(39)
68. Sisällön puolesta jäsenvaltioiden liikennesäännöt eroavat toisistaan suuresti kansainvälisillä yleissopimuksilla toteutusta yhdenmukaistamisesta huolimatta.(40) On helppo huomata, että liikennemerkit, ajokortin saamiseen liittyvät vaatimukset,(41) nopeusrajoitukset tai vaikkapa kuljettajan veren alkoholipitoisuuden enimmäisrajat vaihtelevat jäsenvaltiosta toiseen.(42) ETSK onkin huomauttanut seuraavaa: ”Vaikka jo pelkästään keskeisten liikennesääntöjen muotoilussa on merkittäviä eroja, tilanne on erityisen vakava, kun tarkastellaan niiden tulkintaa ja soveltamista eri jäsenvaltioissa. Tämä johtuu sekä erilaisesta suhtautumisesta liikennesääntöjen noudattamatta jättämiseen että hyvin vaihtelevien rangaistuskäytäntöjen soveltamisesta asianomaisiin rikkomuksiin.”(43) Unionin tuomioistuin muistutti tältä osin 5.12.2019 annetussa tuomiossa Centraal Justitieel Incassobureau (Taloudellisten seuraamusten tunnustaminen ja täytäntöönpano),(44) ettei tieliikennerikkomuksia käsitellä yhtenäisesti eri jäsenvaltioissa, joista eräissä ne on luokiteltu hallinto-oikeudellisesti sanktioitaviksi teoiksi, kun taas toisissa niitä pidetään rikosoikeudellisesti rangaistavina tekoina.(45)
69. Tieliikennettä koskevat normit kattavat yleisten teiden käytön ja liikennemerkkien ohella sekä ajoneuvojen omistajille asetetut velvoitteet (kuten rekisteröintimenettely ja liikennevakuutus) että kuljettajille asetetut velvoitteet (kuljettajalla on esim. oltava ajokortti ja hänen on noudatettava liikennemerkkejä ja liikenneturvallisuutta koskevia sääntöjä) ja näiden velvoitteiden rikkomisesta määrättävät seuraamukset. Puitepäätöksen 2005/214 5 artiklan 1 kohdan 33 luetelmakohdassa käytetty tieliikennerikkomusten käsite on siis omiaan kattamaan lukuisia menettelyjä ja useita rangaistavia tekoja, joiden tunnusmerkistöt voivat vaihdella jäsenvaltiosta riippuen.
70. Vaikka Unkarin hallitus väittääkin huomautuksissaan, että päätöksen antaneen valtion toimivaltaisella viranomaisella on velvollisuus soveltaa lainsäädäntöä sekä tulkita ja luokitella puitepäätöksen 2005/214 5 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin rangaistavien tekojen luokkiin kuuluvia menettelyjä mahdollisimman suppeasti, liikennettä sääntelevien normien, joihin unionin lainsäätäjä viittaa mainitun puitepäätöksen 5 artiklan 1 kohdan 33 luetelmakohdassa, soveltamisala on kuitenkin erittäin laaja. Kyseinen käsite eroaa muista samassa artiklassa tarkoitetuista käsitteistä, joissa viitataan tarkkarajaisempiin menettelyihin, kuten järjestäytyneeseen varkausrikollisuuteen, elinten laittomaan kauppaan, kiristykseen ja ilma-aluksen kaappaukseen.
71. Olen sitä mieltä, että tässä yhteydessä ajoneuvon omistajan velvollisuus yksilöidä henkilö, jonka epäillään olevan vastuussa tieliikennerikkomuksen tekemisestä, liittyy tieliikennettä sääntelevään säännökseen ja että tämän velvoitteen laiminlyönti kuuluu puitepäätöksen 2005/214 5 artiklan 1 kohdan 33 luetelmakohdan aineelliseen soveltamisalaan.
72. Käsiteltävässä asiassa vuoden 1967 KFG:n 103 §:n tarkoituksena on määritellä ”sen henkilön velvoitteet, jolle ajoneuvo tai peräkärry on rekisteröity”. Toisin sanoen sen henkilön, joka omistaa tunnistetun ajoneuvon, jolla tieliikennerikkomus on tehty, on nimenomaan tässä ominaisuudessa edesautettava kuljettajan yksilöimisessä. Vuoden 1967 KFG:n 134 §:n 1 momentista, joka sisältää rikosoikeudellisia säännöksiä, ilmenee, että jokainen, joka laiminlyö tämän velvoitteen, syyllistyy hallinnolliseen rikkomukseen, josta määrätään sakkorangaistus tai, jos sakon perintä ei ole mahdollista, vapausrangaistus. Käsiteltävässä asiassa taloudellinen seuraamus ylittää määrältään puitepäätöksen 2005/214 7 artiklan 2 kohdan h alakohdassa vahvistetun rajan.
73. Samankaltainen velvoite on käytössä myös joissain muissa jäsenvaltioissa, kuten Ranskassa(46) ja Belgiassa.(47)
74. Ajoneuvon kuljettajan yksilöinnin tarkoituksena on taata järjestys ja tieliikenteen valvonta, kuten Itävallan hallitus korostaa huomautuksissaan. Tällä velvoitteella tavoitellaan mielestäni samaa kuin ajoneuvon omistajalle asetetulla velvoitteella hankkia ajoneuvoonsa rekisterikilpi kyseisen ajoneuvon tunnistamista varten.
75. Tämä tunnistaminen on olennaista ajoneuvon omistajan siviilioikeudellisen vastuun tai kuljettajan rikosoikeudellisen vastuun toimeenpanemiseksi. Seuraamusten yksilökohtaisuuden periaatteen mukaisesti vain kuljettaja on rikosoikeudellisesti vastuussa rikkomuksista, jotka hän tekee ajoneuvolla ajaessaan. Kuljettaja on siis välttämätöntä yksilöidä nimeltä, jotta hänet voidaan asettaa vastuuseen tieliikennerikkomuksesta ja hänelle voidaan määrätä siitä seuraamus. Kuten direktiivillä 2015/413 käyttöönotetut toimenpiteet osoittavat, tämä yksilöinti on olennaista tehdyn rikkomuksen liittyessä tiettyihin liikennerikkomuksiin, joita ovat muun muassa ylinopeus, rattijuopumus tai punaisen liikennevalon noudattamatta jättäminen.(48) Kuten Itävallan hallitus toteaa vastauksessaan unionin tuomioistuimen sille esittämiin kysymyksiin, pääasiassa kuljettajaa epäillään edellä mainitun direktiivin 2 artiklan a alakohdassa tarkoitetusta ylinopeudesta. On huomautettava, että 4.3.2020 annetussa tuomiossa Bank BGŻ BNP Paribas(49) unionin tuomioistuin katsoi, että direktiivin 2015/413 säännösten mukaan jäsenvaltioiden on lojaalin yhteistyön hengessä helpotettava rajatylittävää tietojenvaihtoa kyseisen direktiivin 2 artiklassa tarkoitetuista liikenneturvallisuuteen liittyvistä liikennerikkomuksista seuraamusten soveltamisen helpottamiseksi, kun rikkomukset on tehty ajoneuvolla, joka on rekisteröity toisessa jäsenvaltiossa kuin siinä jäsenvaltiossa, jossa rikkomus tapahtui, edistääkseen näin tämän direktiivin tavoitteen, joka on unionin kaikkien tienkäyttäjien korkeatasoisen suojelun varmistaminen, saavuttamista.(50) Unionin tuomioistuin totesi, että tässä tarkoituksessa rajat ylittävä tietojenvaihto edellyttää, että rekisteröintijäsenvaltion, tässä tapauksessa täytäntöönpanovaltion, toimittamien tietojen perusteella voidaan yksilöidä paitsi ajoneuvon rekisteröinnin haltija myös henkilö, joka kansallisen oikeuden mukaan on vastuussa liikennerikkomuksesta, mahdollisten rahamääräisten seuraamusten täytäntöönpanon helpottamiseksi.(51)
76. Kuljettajan yksilöintiä koskevan velvoitteen ansiosta voidaan lisäksi ratkaista tieliikennealalle ominaisia käytäntöä ja teknisiä näkökohtia koskevia hankaluuksia. Rikkomuksen tai käytetyn valvontatavan luonteesta riippuen tieliikennerikkomuksesta vastuullisen henkilön osoittaminen voi olla hankalaa.
77. Tieliikennerikkomukset ovat siinä mielessä erityisiä, että poliisiviranomaisten on usein vaikeaa selvittää varmasti kuljettajan henkilöllisyys tilanteissa, joissa kuljettajaan ei ole suoraa yhteyttä, etenkin silloin, kun rikkomus todetaan kuljettajaa kuulematta, kuten sääntöjenvastaisen pysäköinnin tapauksessa; näin on myös silloin, kun rikkomus tallennetaan automaattisesti videokameroiden avulla, kuten käsiteltävässä asiassa esillä olevan kaltaisen ylinopeuden yhteydessä.(52) Tämä on johtanut siihen, että tietyt jäsenvaltiot, kuten Ranskan tasavalta, pitävät olettamana, että rekisteröintitodistuksen haltija on vastuussa sellaisten ajoneuvojen pysäköintiä tai tietullien maksamista koskevien sääntöjen rikkomisesta, joista voidaan määrätä vain sakkorangaistus.(53)
78. Ajoneuvon omistajalle asetettu velvoite yksilöidä henkilö, joka kuljetti kyseistä ajoneuvoa tieliikennerikkomuksen tekoajankohtana, on siis työkalu, jonka ansiosta jäsenvaltioilla on tällaisen rikkomuksen tutkintavaiheessa käytettävissään parempia keinoja, joten ne voivat hankkia tarvittavat tiedot yksilöidäkseen kyseisen rikkomuksen tekijän ja määrätäkseen tästä rikkomuksesta rangaistuksen.
79. Näistä seikoista seuraa, että kyseisen velvoitteen laiminlyönti on katsottava rikkomukseksi, johon liittyy sille ominainen kohde ja tunnusmerkistö ja jota ei voida pitää ”liitännäisrikkomuksena”, kuten Unkarin hallitus väittää.
80. Tätä tulkintaa tukee tieliikennerikkomuksista aiheutuvien seuraamusten rajatylittävän täytäntöönpanon helpottamisesta Bulgarian tasavallan, Kroatian tasavallan, Unkarin ja Itävallan tasavallan välillä 11.10.2012 tehdyn sopimuksen sanamuoto.(54) Täsmennän, että puitepäätöksen 2005/214 18 artiklan mukaisesti puitepäätös ei estä kyseisen sopimuksen soveltamista, sikäli kuin sen avulla voidaan edetä puitepäätöksen säännöksiä pidemmälle ja se entisestään yksinkertaistaa tai helpottaa taloudellisten seuraamusten täytäntöönpanomenettelyjä. Kuten Itävallan hallitus on huomauttanut, kyseistä sopimusta ei tosin voida soveltaa ajallisesti käsiteltävässä asiassa, koska se tuli Itävallan osalta voimaan 28.8.2018. Tämän sopimuksen määräykset vaikuttavat kuitenkin mielestäni mielenkiintoisilta. Tässä asiassa nimittäin sekä päätöksen antanut valtio että täytäntöönpanovaltio ovat sellaisen sopimuksen osapuolina, jonka kohteena on tämän sopimuksen 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti yhteistyön käynnistäminen tieliikennerikkomuksen tekemisestä määrättyjen taloudellisten seuraamusten rajaylittävän täytäntöönpanoa varten.
81. On todettava, että 11.10.2012 tehdyn sopimuksen 1 artiklan 1 kohdan mukaisesti tieliikennerikkomuksiin sisältyvät paitsi direktiivin 2015/413(55) 2 artiklassa mainitut liikenneturvallisuuteen liittyvät liikennerikkomukset myös se, että ajoneuvon haltija tai omistaja taikka joku muu henkilö, jota epäillään tieliikennerikkomuksesta, kieltäytyy yhteistyöstä, jos näistä rikkomuksista säädetään sen valtion oikeudessa, jonka alueella rikkomus on tapahtunut. Näin ollen kyseisen sopimuksen 1 artiklan 2 kohdasta seuraa, että sopimusvaltioiden perustama yhteistyö kattaa sellaisten taloudellisten seuraamusten täytäntöönpanon, joita on määrätty esimerkiksi sillä perusteella, että tieliikennerikkomuksen tekemiseen liittyvän ajoneuvon omistaja ei ole tehnyt yhteistyötä.
82. Myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö tukee ehdottamaani tulkintaa. Tuomiossa Weh v. Itävalta(56) Euroopan ihmisoikeustuomioistuin nimittäin erotti tieliikennerikkomusten alalla selvästi toisistaan seuraamuksen, joka määrätään ajoneuvon omistajalle sen takia, ettei tämä ole paljastanut liikennerikkomuksen tekemisestä vastuussa olevan kuljettajan henkilöllisyyttä vastoin vuoden KFG:n 103 §:n 2 momenttiin perustuvaa velvoitettaan, ja seuraamuksen, joka tälle henkilölle voitaisiin määrätä kyseisen liikennerikkomuksen tekemisestä.
83. Unionin oikeuden nykytilassa katsonkin, että käsiteltävässä asiassa esillä olevan kaltainen velvoite, jonka nojalla ajoneuvon omistajan on paljastettava sen kuljettajan henkilöllisyys, jonka epäillään olevan vastuussa tieliikennerikkomuksen tekemisestä, on puitepäätöksen 2005/214 5 artiklan 1 kohdan 33 luetelmakohdassa tarkoitettu tieliikennettä sääntelevä säännös ja että tämän velvoitteen laiminlyönnin on katsottava kuuluvan tähän luetelmakohtaan sisältyvässä säännöksessä tarkoitetun tieliikennerikkomuksen soveltamisalaan.
84. Tämä tulkinta on puitepäätöksen 2005/214 päämäärän mukainen.
2. Puitepäätöksen 2005/214 tavoite
85. Puitepäätöksen 2005/214 tavoitteena on tehostaa rikkomuksista, erityisesti tieliikennerikkomuksista, määrättyjen seuraamusten täytäntöönpanoa perustamalla mekanismi seuraamusten alalla toimivaltaisten kansallisten viranomaisten välistä yhteistyötä varten.
86. Puitepäätöksen 2005/214 johdanto-osan toisesta ja neljännestä perustelukappaleesta ilmenee, että puitepäätöksellä perustetun yhteistyön tavoitteena on edistää sellaisten taloudellisten seuraamusten täytäntöönpanoa, joita määrätään toisessa jäsenvaltiossa rekisteröityjen ajoneuvojen omistajille tieliikennerikkomusten tekemisen johdosta. Kyseisiin rikkomuksiin liittyy rajatylittävä ulottuvuus, ja ne voivat olla erittäin vakavia. Tarkoituksena on siis varmistaa kyseisistä rikkomuksista määrättävien seuraamusten tehokkaampi täytäntöönpano, jonka on varoittavan vaikutuksensa kautta myös ohjattava kuljettajia noudattamaan liikennesääntöjä niissä jäsenvaltioissa, joiden alueella ajavat.
87. Käsiteltävässä asiassa esillä olevan kaltaisen rangaistavan teon, joka liittyy liikennerikkomuksesta epäillyn kuljettajan yksilöintiä koskevan velvoitteen laiminlyöntiin, jättäminen puitepäätöksen 2005/214 5 artiklan 1 kohdan 33 luetelmakohdassa tarkoitettujen tieliikennerikkomusten ulkopuolelle vaarantaisi nähdäkseni kyseisen tavoitteen toteuttamisen.
88. Tällainen poissulkeminen voisi nimittäin viedä päätöksen antaneen valtion toimivaltaiselta viranomaiselta mahdollisuuden langettaa ajoneuvon omistajalle rangaistuksen, jos kyseinen ajoneuvo on rekisteröity toiseen jäsenvaltioon. Tämä estäisi yhdenvertaisen kohtelun mutta johtaisi ennen kaikkea siihen, ettei päätöksen antaneen valtion toimivaltainen viranomainen voisi kohdistaa rikosoikeudellista menettelyä ja määrätä seuraamusta, kun kyse on toiseen jäsenvaltioon rekisteröityjen ajoneuvojen kuljettajista, jotka ovat syyllistyneet tieliikennerikkomukseen päätöksen antaneen valtion alueella, vaikka kyseiset kuljettajat voivat aiheuttaa vaaraa unionin muille tienkäyttäjille.
89. On totta, että käsiteltävässä asiassa esillä olevan kaltainen rikkomus, joka liittyy kuljettajan yksilöintiä koskevan velvoitteen laiminlyöntiin, vaikuttaa ensi näkemältä vähäiseltä, koska se ei aiheuta aineellisia vahinkoja tai henkilövahinkoja. Tällaisen rikkomuksen yhteisvaikutus koko unionin alueella vaikuttaa kuitenkin mielestäni erittäin merkittävältä ja siitä rankaiseminen olennaiselta liikennesääntöjen noudattamisen takaamiseksi alueella, jolla ei ole sisärajoja. Esillä olevaa yksilöintivelvoitetta nimittäin sovelletaan riippumatta siitä, millaiseen tieliikennerikkomukseen ajoneuvon kuljettaja on syyllistynyt. Kyse voi olla vähäisestä liikennerikkomuksesta, kuten sääntöjenvastaisesta pysäköinnistä – unionin lainsäätäjä on tosin antanut tällaisen rikkomuksen osalta täytäntöönpanovaltion toimivaltaiselle viranomaiselle mahdollisuuden kieltäytyä tunnustamasta ja täytäntöönpanemasta päätöstä, mikäli taloudellinen seuraamus on 70 euroa tai sitä pienempi summa.(57) Kyse voi kuitenkin olla myös vakavammasta liikennerikkomuksesta, kuten punaisen liikennevalon noudattamatta jättämisestä tai ylinopeudesta kuten käsiteltävässä asiassa. Näitä tapahtuu kaikkialla unionissa päivittäin. Se, että päätöksen antaneelta valtiolta viedään keinot rikosoikeudelliseen menettelyyn ja seuraamusten määräämiseen tällaisista teoista sillä perusteella, että kyseinen ajoneuvo on rekisteröity toiseen jäsenvaltioon, vaikuttaa mielestäni olevan vastoin unionin lainsäätäjän tahtoa perustaa vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue, jonka perustana on jäsenvaltioiden oikeudellinen yhteistyö.
90. Kaikkien edellä esitettyjen seikkojen perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin toteaa, että puitepäätöksen 2005/214 5 artiklan 1 kohdan 33 luetelmakohtaa on tulkittava siten, että tieliikennerikkomus kattaa menettelyn, jossa ajoneuvon omistaja kieltäytyy yksilöimästä kuljettajaa, jonka epäillään olevan vastuussa kyseisen tieliikennerikkomuksen tekemisestä.
V Ratkaisuehdotus
91. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Zalaegerszegi Járásbíróságin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) Vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen soveltamisesta taloudellisiin seuraamuksiin 24.2.2005 tehdyn neuvoston puitepäätöksen 2005/214/YOS 7 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että täytäntöönpanovaltion toimivaltainen viranomainen voi kieltäytyä päätöksen tunnustamisesta ja täytäntöönpanemisesta silloin, kun rangaistava teko, sellaisena kuin se on määritelty päätöksen antaneen valtion oikeudessa, ei ole sellainen rangaistava teko tai kuulu sellaisten rangaistavien tekojen luokkaan, johon päätöksen antaneen valtion toimivaltainen viranomainen viittaa kyseisen päätöksen liitteenä olevassa todistuksessa mainitun puitepäätöksen 5 artiklan 1 kohdan soveltamiseksi.
Täytäntöönpanovaltion toimivaltainen viranomainen voi kieltäytyä tunnustamasta ja täytäntöönpanemasta edellä mainitun päätöksen vain siinä tapauksessa, ettei tässä päätöksessä olevaa virhettä ole voitu korjata puitepäätöksen 7 artiklan 3 kohdan perusteella aloitetun kuulemismenettelyn yhteydessä.
2) Puitepäätöksen 2005/214 5 artiklan 1 kohdan 33 luetelmakohtaa on tulkittava siten, että tieliikennerikkomus kattaa menettelyn, jossa ajoneuvon omistaja kieltäytyy yksilöimästä kuljettajaa, jonka epäillään olevan vastuussa kyseisen tieliikennerikkomuksen tekemisestä.