Sag T-219/14

Regione autonoma della Sardegna

mod

Europa-Kommissionen

»Statsstøtte – søtransport – kompensation for offentlig tjeneste – kapitalforhøjelse – afgørelse, hvorved støtten erklæres uforenelig med det indre marked og anordnes tilbagesøgt – likvidation af modtagervirksomheden – opretholdelse af søgsmålsinteressen – ikke ufornødent at træffe afgørelse – begrebet støtte – tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse – kriteriet om den private investor – åbenbart urigtigt skøn – retlig fejl – ulovlighedsindsigelse – begrundelsespligt – ret til forsvar – afgørelse 2011/21/EU – rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder – Den Europæiske Unions rammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste – Altmark-dommen«

Sammendrag – Rettens dom (Ottende Afdeling) af 6. april 2017

1.      Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – betingelser for antagelse til realitetsbehandling – søgsmålsinteresse – søgsmålskompetence – betingelser af kumulativ karakter – søgsmålet afvises, hvis en af disse betingelser ikke er opfyldt

(Art. 263, stk. 4, TEUF)

2.      Annullationssøgsmål – søgsmål anlagt af medlemsstaterne, Parlamentet, Rådet og Kommissionen – søgsmålets antagelse til realitetsbehandling ikke underlagt krav om godtgørelse af søgsmålsinteresse

(Art. 263, stk. 2, TEUF)

3.      Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – søgsmålsinteresse – kommissionsafgørelse, hvorved det fastslås, at en støtte er uforenelig med det indre marked, og der anordnes tilbagesøgning af støtten – søgsmål anlagt af den indenstatslige enhed, der har ydet støtten – likvidation af støttemodtageren – formaliteten – betingelser

(Art. 108 TEUF og art. 263, stk. 4, TEUF)

4.      Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – retsakter, som berører dem umiddelbart og individuelt – kommissionsafgørelse, hvorved det fastslås, at en støtte er uforenelig med det indre marked – søgsmål anlagt af den indenstatslige enhed, som er adressat for afgørelsen – formaliteten – betingelser

(Art. 108 TEUF og art. 263, stk. 4, TEUF)

5.      Annullationssøgsmål – EU’s retsinstansers kompetence – vurdering af kompetencefordelingen mellem en medlemsstats nationale myndigheder – ikke omfattet

(Art. 263 TEUF)

6.      Retslig procedure – stævning – formkrav – kort fremstilling af søgsmålsgrundene – tilsvarende krav for argumenter, der fremføres til støtte for et anbringende – upræcis formulering af et klagepunkt – afvisning

[Rettens procesreglement (1991), art. 44, stk. 1, litra c)]

7.      Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – kommissionsafgørelse vedrørende statsstøtte – afgørelse, hvorved støtten erklæres uforenelig med det indre marked og anordnes tilbagesøgt – nødvendigheden af at redegøre for de faktiske omstændigheder og retlige betragtninger, der har været afgørende med henblik på afgørelsens opbygning – ikke krav om specifik begrundelse af hver enkelt oplysning påberåbt af de berørte

(Art. 107, stk. 1, TEUF og art. 296 TEUF)

8.      Statsstøtte – Kommissionens undersøgelse – administrativ procedure – Kommissionens pligt til at give de interesserede parter og hermed de indenstatslige støttetildelende enheder adgang til at fremsætte deres bemærkninger – de interesserede parters udelukkelse fra at nyde godt af retten til forsvar

(Art. 108, stk. 2, TEUF)

9.      Statsstøtte – begreb – foranstaltninger med henblik på kompensation for udgifter til offentlige tjenesteopgaver, som en virksomhed har påtaget sig – sondring mellem Altmark-testen, som tilsigter at afgøre, om der foreligger støtte, og testen i artikel 106, stk. 2, TEUF, som gør det muligt at fastslå foreneligheden af en støtte med det indre marked

(Art. 106, stk. 2, TEUF og art. 107, stk. 1, TEUF)

10.    Statsstøtte – begreb – foranstaltninger med henblik på kompensation for udgifter til offentlige tjenesteopgaver, som en virksomhed har påtaget sig – ikke omfattet – betingelser opstillet i Altmark-dommen

(Art. 107, stk. 1, TEUF)

11.    Konkurrence – virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse – kompensation for de udgifter, der følger af den offentlige tjenesteopgave – medlemsstaternes skønsbeføjelser – grænser – Kommissionens kontrol – domstolsprøvelse – grænser

(Art. 106, stk. 2, TEUF og art. 107, stk. 1, TEUF)

12.    Statsstøtte – begreb – foranstaltninger med henblik på kompensation for udgifter til offentlige tjenesteopgaver, som en virksomhed har påtaget sig – den anden betingelse opstillet i Altmark-dommen – undersøgelse af betingelsen om, at de kriterier, der danner grundlag for beregningen af kompensationen, skal være fastlagt på en objektiv og gennemsigtig måde – en senere ydet kompensationsforanstaltning – kvalificering som kompensation for offentlig tjeneste – udelukket

(Art. 107, stk. 1, TEUF)

13.    Statsstøtte – begreb – vurdering ud fra artikel 107, stk. 1, TEUF – hensyntagen til en tidligere praksis – udelukket

(Art. 107, stk. 1, TEUF)

14.    Statsstøtte – begreb – foranstaltninger med henblik på kompensation for udgifter til offentlige tjenesteopgaver, som en virksomhed har påtaget sig – ikke omfattet – betingelser opstillet i Altmark-dommen – kumulativ karakter

(Art. 107, stk. 1, TEUF)

15.    Annullationssøgsmål – sagsgenstand – afgørelse, der støttes på flere begrundelser, som hver især udgør et tilstrækkeligt grundlag for konklusionen – annullation af en sådan afgørelse – betingelser

(Art. 263 TEUF)

16.    Statsstøtte – begreb – tildeling af en fordel til støttemodtagerne – begrebet tildeling

(Art. 107, stk. 1, TEUF)

17.    Statsstøtte – Kommissionens undersøgelse – retningslinjer vedtaget som led i Kommissionens udøvelse af sine skønsbeføjelser – retlig karakter – vejledende regler, som indebærer en selvpålagt begrænsning af Kommissionens skønsbeføjelser

[Art. 107, stk. 3, litra c), TEUF; Kommissionens meddelelse 2004/C 244/02]

18.    Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan anses for forenelig med det indre marked – støtte til redning af en kriseramt virksomhed – rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder – kriseramt virksomhed – begreb

[Art. 107, stk. 3, litra c), TEUF; Kommissionens meddelelse 2004/C 244/02, punkt 9]

19.    Konkurrence – virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse – kompensation for de udgifter, der følger af den offentlige tjenesteopgave – vurdering af en støttes forenelighed med det indre marked – kriterier – anvendelse på støtte, der har til formål at sikre en kriseramt virksomheds bæredygtighed – udelukket

[Art. 106, stk. 2, TEUF og art. 107, stk. 3, litra c), TEUF; Kommissionens afgørelse 2012/21; Kommissionens meddelelse 2004/C 244/02, punkt 9]

20.    Statsstøtte – begreb – vurdering på grundlag af kriteriet om den private investor – kapitalindskud – staten som aktionær i en virksomhed – staten, der handler som offentlig myndighed – sondring ud fra anvendelsen af kriteriet om den private investor – bedømmelseselementer for dette kriterium

(Art. 107, stk. 1, TEUF)

1.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 42)

2.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 43)

3.      Den søgsmålsret for fysiske og juridiske personer, der er omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF, er betinget af, at der på tidspunktet for søgsmålets anlæggelse foreligger en søgsmålsinteresse, som udgør en i forhold til søgsmålskompetencen særskilt betingelse for, at en sag kan antages til realitetsbehandling. Ligesom sagens genstand skal denne søgsmålsinteresse bestå indtil retsafgørelsen, idet det i modsat fald findes ufornødent at træffe afgørelse. En sådan søgsmålsinteresse foreligger kun, såfremt en annullation af den anfægtede retsakt i sig selv kan have retsvirkninger, og søgsmålet således med sit resultat kan tilføre den person, der har anlagt det, en fordel.

Hvad angår et søgsmål, der anlægges af en indenstatslig enhed til prøvelse af en kommissionsafgørelse, hvorved en af den nævnte enhed ydet støtte erklæres uforenelig og ulovlig samt anordnes tilbagesøgt, er en sådan afgørelse bebyrdende for sagsøgeren, for så vidt som denne kan opnå en fordel ved en annullation af denne afgørelse. Denne afgørelses retsvirkninger for gyldigheden af sagsøgerens retsakter om ydelse af den omtvistede støtte og de heraf følgende forpligtelser for denne myndighed – dvs. forbuddet mod at iværksætte disse retsakter og forpligtelsen til at tilbagesøge den omhandlede støtte – ville således alene som følge af denne annullation automatisk ophøre med at gøre sig gældende for myndigheden, og dens retsstilling ville nødvendigvis blive ændret heraf.

Denne konklusion ændres ikke af støttemodtagerens likvidation under sagens behandling, eftersom den anfægtede afgørelse ikke er blevet ophævet eller trukket tilbage, således at søgsmålet bevarer sin genstand. Desuden vedbliver den anfægtede afgørelse med at have retsvirkninger over for sagsøgeren, hvilke retsvirkninger ikke er bortfaldet alene på grund af støttemodtagerens likvidation. Det forhold, at en virksomhed er under konkursbehandling – herunder når denne behandling fører til virksomhedens likvidation – kan således ikke i sig selv rejse tvivl om princippet om, at støtten skal tilbagesøges. I et sådant tilfælde kan genoprettelsen af den tidligere situation og fjernelsen af den konkurrenceforvridning, der er en følge af den ulovligt udbetalte støtte, således principielt opnås derved, at der som en gældspost for virksomheden under likvidation registreres en forpligtelse til tilbagebetaling af den pågældende støtte. Sagsøgeren forbliver derfor som minimum forpligtet til at sørge for, at de fordringer, som denne myndighed på grundlag af den allerede udbetalte del af den omtvistede støtte har på støttemodtageren, opføres under dette selskabs passiver. Spørgsmålet om, hvorvidt støttemodtageren kan eller ikke kan videreføre sin økonomiske aktivitet, og følgelig spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgeren har en interesse i videreførelsen af denne aktivitet, er i øvrigt uden betydning for sagsøgerens fortsatte søgsmålsinteresse. Da det ikke er i egenskab af støttemodtagerens kreditor, men i egenskab af offentlig myndighed, der tildelte den omtvistede støtte, at sagsøgeren er berettiget til at anlægge søgsmålet, er den omstændighed, at sagsøgeren som støttemodtagerens kreditor ikke skulle have nogen interesse i en annullation af den anfægtede afgørelse som følge af sidstnævntes likvidation, ligeledes uden betydning.

(jf. præmis 45, 50, 56-58, 60, 63 og 64)

4.      Hvad gælder søgsmålskompetencen for en indenstatslig enhed under en medlemsstat, der er adressat for en kommissionsafgørelse om foreneligheden og lovligheden af støtte, som er indført af denne stat, kan denne enhed under visse omstændigheder anses for umiddelbart og individuelt berørt som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF. Dels skal denne enhed anses for umiddelbart berørt, når den anfægtede afgørelse kan have en direkte indvirkning på de retsakter om ydelse af den omtvistede støtte, som enheden har vedtaget, såvel som på enhedens forpligtelser til at tilbagesøge denne støtte, uden at de nationale myndigheder, til hvem den anfægtede afgørelse er blevet meddelt, har nogen skønsbeføjelser i denne henseende. Dels skal denne enhed anses for individuelt berørt, når den er ophavsmand til den eller de retsakter, der er omfattet af den anfægtede afgørelse, og når denne afgørelse forhindrer enheden i at udøve sine selvstændige beføjelser, som den ønsker det, således at dens interesse i at anfægte denne afgørelse er forskellig fra den pågældende medlemsstats tilsvarende interesse.

(jf. præmis 47)

5.      Det tilkommer ikke EU’s institutioner, navnlig ikke EU’s retsinstanser, at udtale sig om den kompetencefordeling, der i de institutionelle regler i national lovgivning er gennemført mellem de forskellige nationale enheder, eller om de respektive forpligtelser, der påhviler disse enheder. Følgelig kan et argument om, at en indenstatslig enhed angiveligt ikke havde kompetence til at yde en statsstøtte, ikke tiltrædes.

(jf. præmis 52 og 65)

6.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 75 og 76)

7.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 78, 79 og 220)

8.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 86)

9.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 89)

10.    Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 91-94)

11.    Medlemsstaterne råder over en vid skønsmargen, ikke blot med hensyn til definitionen af en offentlig tjenesteopgave, men ligeledes med hensyn til fastsættelsen af kompensationen for omkostningerne ved denne offentlige tjeneste. Hvor der ikke foreligger harmoniseret EU-lovgivning på området for en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, er Kommissionen således ikke beføjet til at træffe afgørelse om rækkevidden af de offentlige tjenesteopgaver, der påhviler en offentlig operatør, navnlig ikke om niveauet for de med denne tjeneste forbundne omkostninger, eller om hensigtsmæssigheden af de politiske valg, som de nationale myndigheder træffer i denne henseende, eller om den offentlige operatørs økonomiske effektivitet.

De vide skønsbeføjelser, der således indrømmes disse nationale myndigheder, kan imidlertid ikke være ubegrænsede. I forbindelse med anvendelsen af artikel 106, stk. 2, TEUF må disse vide skønsbeføjelser navnlig ikke forhindre Kommissionen i at efterprøve, at den undtagelse fra forbuddet mod statsstøtte, der er fastsat i denne bestemmelse, kan indrømmes. Udøvelsen af de skønsbeføjelser, som Kommissionen råder over ved anvendelsen af artikel 106, stk. 2, TEUF med henblik på at afgøre, hvorvidt en statslig foranstaltning, som den har kvalificeret som statsstøtte, er forenelig med det indre marked, indebærer i øvrigt komplicerede økonomiske og sociale vurderinger. Således kan Unionens retsinstanser ved kontrollen med, hvorvidt disse beføjelser udøves retmæssigt, ikke erstatte Kommissionens skøn med sit eget. Desuden kan medlemsstaternes og Kommissionens skønsbeføjelser ved anvendelsen af artikel 106, stk. 2, TEUF være begrænset af de direktiver og afgørelser, som denne institution har kompetence til at vedtage på grundlag af den nævnte bestemmelse.

(jf. præmis 101 og 136-139)

12.    Det er netop fordi fastsættelsen af kompensationen for omkostningerne ved en offentlig tjeneste kun er undergivet en begrænset kontrol fra institutionerne, at den anden Altmark-betingelse kræver, at institutionerne skal være i stand til at efterprøve, hvorvidt der foreligger på forhånd fastsatte, objektive og gennemsigtige parametre, idet disse parametre skal præciseres således, at de udelukker enhver misbrugspræget anvendelse fra medlemsstatens side af begrebet tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, der bevirker, at den offentlige operatør tildeles en økonomisk fordel i form af en kompensation. Denne betingelse overlader således medlemsstaterne en frihed til at vælge den praktiske fremgangsmåde til at sikre overholdelsen af betingelsen, forudsat at fremgangsmåden for fastsættelse af parametrene til beregning af kompensationen forbliver objektiv og gennemsigtig. Kommissionens bedømmelse i denne forbindelse skal bygge på en analyse af de konkrete retlige og økonomiske betingelser, under hensyn til hvilke disse parametre fastsættes.

I denne forbindelse kan en kompensationsforanstaltning, der senere ydes en virksomhed på baggrund af de driftsunderskud, der hidrører fra dennes aktivitet, ikke anses for en kompensation for offentlig tjeneste i den forstand, hvori begrebet er anvendt i Altmark-dommen. Eftersom der ikke på forhånd blev fastsat en sådan kompensation, kunne den derfor ikke – som det kræves efter den anden Altmark-betingelse – beregnes på grundlag af objektive og gennemsigtige parametre, som selv var fastsat på forhånd.

(jf. præmis 102, 103 og 108)

13.    Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 113 og 200)

14.    Selv om de betingelser, der er opstillet i Altmark-dommen, står i et vist indbyrdes afhængighedsforhold, forholder det sig ikke desto mindre således, at disse betingelser alle skal være selvstændigt opfyldt, for at den omtvistede kompensationsforanstaltning ikke kvalificeres som støtte. Henset til Altmark-betingelsernes kumulative og selvstændige karakter er Kommissionen ikke forpligtet til at undersøge samtlige disse betingelser, såfremt den konstaterer, at en af dem ikke er opfyldt, og at den omtvistede foranstaltning følgelig skal kvalificeres som statsstøtte. Såfremt Kommissionen med rette har foretaget en sådan konstatering, kan den eventuelt fejlagtige karakter af denne institutions vurderinger angående en eller flere andre af disse betingelser på tilsvarende vis i princippet ikke medføre en annullation af den anfægtede afgørelse.

(jf. præmis 119 og 124)

15.    Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 122)

16.    En statsstøtte skal anses for ydet, når de kompetente nationale myndigheder har vedtaget en juridisk bindende retsakt, hvormed de forpligter sig til at udbetale den pågældende støtte, eller når retten til at oppebære denne støtte gives modtageren ved gældende love og administrative bestemmelser.

(jf. præmis 142)

17.    Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 177)

18.    Det fremgår af punkt 9 i rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder, at begrebet kriseramt virksomhed er et objektivt begreb, som udelukkendes skal bedømmes på grundlag af konkrete holdepunkter for den omhandlede virksomheds finansielle og økonomiske situation, der viser, at denne virksomhed ikke er i stand til at standse de tab, som uden de offentlige myndigheders indgriben næsten med sikkerhed vil medføre virksomhedens ophør på kort eller mellemlang sigt. Følgelig kan årsagen til denne virksomheds underskud, navnlig i tilknytning til udførelsen af en offentlig tjeneste, ikke udgøre en relevant faktor for at afgøre, hvorvidt virksomheden er kriseramt eller ej.

(jf. præmis 178 og 184)

19.    For at betingelserne i artikel 106, stk. 2, TEUF er opfyldt, kræves det, at udførelsen af de særlige opgaver, der er betroet virksomheden, hindres uden de omtvistede rettigheder eller tilskud, eller at opretholdelsen af disse rettigheder eller tilskud er nødvendig for, at rettighedshaveren eller tilskudsmodtageren kan udføre de opgaver af almindelig økonomisk interesse, som er betroet denne, på økonomisk acceptable vilkår. For at den i denne bestemmelse fastsatte undtagelse kan finde anvendelse, er det følgelig nødvendigt, at den økonomiske og finansielle situation for den virksomhed, der nyder godt af de nævnte rettigheder eller tilskud, på tidspunktet, hvor virksomheden ydes disse, rent faktisk sætter denne i stand til at udføre de offentlige tjenesteopgaver, der er betroet denne. I modsat fald kunne den undtagelse, der er fastsat i artikel 106, stk. 2, TEUF, miste sin effektive virkning og dermed sin berettigelse, således at risikoen for en misbrugspræget anvendelse fra medlemsstaternes side af begrebet tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse ikke ville kunne undgås.

En kriseramt virksomhed som omhandlet i rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder er imidlertid i en mere eller mindre nær fremtid truet på selve sin eksistens, således at den ikke kan anses for at være i stand til på hensigtsmæssig vis at udføre de offentlige tjenesteopgaver, der er den betroet, så længe dens bæredygtighed ikke er sikret. Under disse omstændigheder kan et tilskud ydet til en sådan kriseramt virksomhed med henblik på at udligne de underskud, der følger af udførelsen af de nævnte offentlige tjenesteopgaver, ikke være omfattet af den undtagelse, der er fastsat i artikel 106, stk. 2, TEUF, men alene, i givet fald, af den, der er fastsat i artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF. I forbindelse med betingelserne for anvendelse af artikel 106, stk. 2, TEUF, som bl.a. stiller krav om, at kompensationen fuldt ud skal stå i rimeligt forhold til de offentlige tjenesteopgaver, tillader denne kompensation således ikke af hensyn til de vanskeligheder, som virksomheden konfronteres med, at sikre udførelsen af de tilsvarende opgaver. En sådan kompensation kan derimod være egnet til at bidrage til, at den pågældende virksomhed atter bliver bæredygtig, forudsat at betingelserne for anvendelse af artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF, således som uddybet i rammebestemmelserne for støtte til redning og omstrukturering, overholdes. Den undtagelse fra forbuddet mod statsstøtte, der er fastsat i denne sidstnævnte bestemmelse i traktaten, bevarer således sin effektive virkning og følgelig sin berettigelse.

På tilsvarende vis kan støtte, som ydes til en kriseramt virksomhed, der har en offentlig tjenesteopgave, så meget desto mindre tillades inden for rammerne af afgørelse 2012/21 om anvendelse af bestemmelserne i artikel 106, stk. 2, TEUF på statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste ydet til visse virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, som pr. definition alene kan vedrøre kompensationer for offentlig tjeneste, der kan anses for at opfylde formålene i den undtagelse, der er fastsat i artikel 106, stk. 2, TEUF. Af de samme grunde er de kompensationer for offentlig tjeneste, som afgørelse 2012/21 finder anvendelse på, ikke placeret i en situation, der kan sammenlignes med situationen for den støtte, der ydes til kriseramte leverandører af en offentlig tjeneste.

(jf. præmis 194-196 og 199)

20.    Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 226, 227 og 235)