Asunto T‑219/14
Regione autonoma della Sardegna
contra
Comisión Europea
«Ayudas de Estado — Transporte marítimo — Compensación por servicio público — Aumento de capital — Decisión por la que se declaran las ayudas incompatibles con el mercado interior y se ordena su devolución — Puesta en liquidación de la empresa beneficiaria — Persistencia del interés en ejercitar la acción — Inexistencia de sobreseimiento — Concepto de ayuda — Servicio de interés económico general — Criterio del inversor privado — Error manifiesto de apreciación — Error de Derecho — Excepción de ilegalidad — Obligación de motivación — Derecho de defensa — Decisión 2011/21/UE — Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis — Marco de la Unión sobre ayudas estatales en forma de compensación por servicio público — Sentencia Altmark»
Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Octava) de 6 de abril de 2017
1. Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Requisitos de admisibilidad — Interés en ejercitar la acción — Legitimación — Requisitos que tienen carácter acumulativo — Inadmisibilidad del recurso en caso de que no se cumpla cualquiera de esos requisitos
(Art. 263 TFUE, párr. 4)
2. Recurso de anulación — Recurso de los Estados miembros, del Parlamento, del Consejo y de la Comisión — Admisibilidad no supeditada a la demostración de un interés en ejercitar la acción
(Art. 263 TFUE, párr. 2)
3. Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Interés en ejercitar la acción — Decisión de la Comisión por la que se declara la incompatibilidad de una ayuda con el mercado interior y se ordena su devolución — Recurso interpuesto por la entidad infraestatal que concedió la ayuda — Puesta en liquidación del beneficiario — Admisibilidad — Requisitos
(Arts. 108 TFUE y 263 TFUE, párr. 4)
4. Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Actos que les afectan directa e individualmente — Decisión de la Comisión por la que se declara la incompatibilidad de una ayuda con el mercado interior — Recurso de la entidad infraestatal destinataria de la decisión — Admisibilidad — Requisitos
(Arts. 108 TFUE y 263 TFUE, párr. 4)
5. Recurso de anulación — Competencia del juez de la Unión — Apreciación del reparto de competencias entre las autoridades nacionales de un Estado miembro — Exclusión
(Art. 263 TFUE)
6. Procedimiento judicial — Escrito de interposición del recurso — Requisitos de forma — Exposición sumaria de los motivos invocados — Requisitos análogos para las alegaciones formuladas en apoyo de un motivo — Formulación imprecisa de una alegación — Inadmisibilidad
[Reglamento de Procedimiento del Tribunal General (1991), art. 44, ap. 1, letra c)]
7. Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Decisión de la Comisión en materia de ayudas de Estado — Decisión por la que se declaran las ayudas incompatibles con el mercado interior y se ordena su devolución — Necesidad de exponer los hechos y consideraciones jurídicas que tengan una importancia esencial en la sistemática de la decisión — Inexistencia de exigencia de una motivación específica para cada elemento invocado por los interesados
(Arts. 107 TFUE, ap. 1, y 296 TFUE)
8. Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Procedimiento administrativo — Obligación de la Comisión de requerir a los interesados y, por tanto, a las entidades infraestatales que otorgaron las ayudas, para que presenten sus observaciones — Exclusión del derecho de defensa en relación con los interesados
(Art. 108 TFUE, ap. 2)
9. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Medidas destinadas a compensar el coste de las misiones de servicio público asumidas por una empresa — Distinción entre el criterio de la sentencia Altmark, dirigido a determinar la existencia de una ayuda, y el criterio del artículo 106 TFUE, apartado 2, que permite establecer la compatibilidad de una ayuda con el mercado interior
(Arts. 106 TFUE, ap. 2, y 107 TFUE, ap. 1)
10. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Medidas destinadas a compensar el coste de las misiones de servicio público asumidas por una empresa — Exclusión — Requisitos enunciados en la sentencia Altmark
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
11. Competencia — Empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general — Compensación de los costes generados por la misión de servicio público — Facultad de apreciación de los Estados miembros — Límites — Control de la Comisión — Control jurisdiccional — Límites
(Arts. 106 TFUE, ap. 2, y 107 TFUE, ap. 1)
12. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Medidas destinadas a compensar el coste de las misiones de servicio público asumidas por una empresa — Segundo requisito enunciado en la sentencia Altmark — Examen del requisito relativo al establecimiento de manera objetiva y transparente de los parámetros para calcular la compensación — Medida de compensación concedida ulteriormente — Calificación como compensación por servicio público — Exclusión
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
13. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Apreciación a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 1 — Consideración de una práctica anterior — Exclusión
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
14. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Medidas destinadas a compensar el coste de las misiones de servicio público asumidas por una empresa — Exclusión — Requisitos enunciados en la sentencia Altmark — Carácter acumulativo
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
15. Recurso de anulación — Objeto — Decisión basada en varios pilares de razonamiento, cada uno de los cuales es suficiente para fundamentar su parte dispositiva — Anulación de tal decisión — Requisitos
(Art. 263 TFUE)
16. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Concesión de una ventaja a los beneficiarios — Concepto de concesión
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
17. Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Directrices adoptadas en el marco de la facultad de apreciación de la Comisión — Naturaleza jurídica — Reglas de conducta indicativas que implican una autolimitación de la facultad de apreciación de la Comisión
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra c); Comunicación 2004/C 244/02 de la Comisión]
18. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden ser consideradas compatibles con el mercado interior — Ayudas de salvamento de una empresa en crisis — Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis — Empresa en crisis — Concepto
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra c); Comunicación 2004/C 244/02 de la Comisión, punto 9]
19. Competencia — Empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general — Compensación de los costes generados por la misión de servicio público — Apreciación de la compatibilidad de una ayuda con el mercado interior — Criterios — Aplicación a las ayudas destinadas a garantizar la viabilidad de una empresa en crisis — Exclusión
[Arts. 106 TFUE, ap. 2, y 107 TFUE, ap. 3, letra c); Decisión 2012/21/UE de la Comisión; Comunicación 2004/C 244/02 de la Comisión, punto 9]
20. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Apreciación según el criterio del inversor privado — Aportación de capital — Estado accionista de una empresa — Estado que actúa como poder público — Distinción a la luz de la aplicación del criterio del inversor privado — Elementos de apreciación de dicho criterio
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
1. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 42)
2. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 43)
3. El derecho de recurso de las personas físicas y jurídicas contemplado en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, está subordinado a la existencia de un interés en ejercitar la acción en el momento de la interposición del recurso, que constituye un requisito de admisibilidad distinto de la legitimación activa. Al igual que el objeto del recurso, ese interés en ejercitar la acción debe perdurar hasta que se dicte la resolución judicial, so pena de sobreseimiento. Ese interés en ejercitar la acción presupone que la anulación del acto impugnado pueda tener, de por sí, consecuencias jurídicas y que el recurso pueda procurar, por su resultado, un beneficio a la parte que lo haya interpuesto.
Por lo que atañe a un recurso interpuesto por una entidad infraestatal contra una decisión de la Comisión por la que se declaran incompatibles e ilegales las ayudas otorgadas por dicha entidad y se ordena su devolución, tal decisión es lesiva para el demandante en la medida en que puede obtener un beneficio de su anulación. En efecto, por el mero hecho de dicha anulación, las consecuencias jurídicas de la referida decisión por lo que atañe a la validez de los actos del demandante por los que se conceden las ayudas controvertidas y a las obligaciones que en virtud de dicha decisión se derivan para él, es decir, la prohibición de ejecutar esos actos y la obligación de recuperación de las ayudas en cuestión, cesarían automáticamente de imponerse al demandante y su situación jurídica se vería, por ello, necesariamente modificada.
Esta conclusión no queda en entredicho por la puesta en liquidación del beneficiario de las ayudas durante el procedimiento, ya que la decisión impugnada no ha sido derogada ni revocada, de modo que el recurso conserva su objeto. Además, la decisión impugnada continúa produciendo efectos jurídicos con respecto al demandante, efectos que no han quedado caducos por el mero hecho de la puesta en liquidación del beneficiario de las ayudas. En efecto, la mera circunstancia de que la empresa sea objeto de un procedimiento de quiebra, en particular, cuando dicho procedimiento conduce a la liquidación de dicha empresa, no pone en tela de juicio el principio de la recuperación de la ayuda. A este respecto, en ese supuesto, el restablecimiento de la situación anterior y la eliminación de la distorsión de la competencia causada por las ayudas concedidas ilegalmente pueden conseguirse, en principio, integrando en la masa pasiva de la quiebra la obligación de restitución de las ayudas de que se trate. Por tanto, el demandante sigue teniendo, como mínimo, la obligación de asegurarse de que los créditos que tiene con respecto al beneficiario en virtud de la parte ya abonada de las ayudas controvertidas se integren en el pasivo de éste. Por otra parte, la cuestión de si el beneficiario puede proseguir o no su actividad económica y, por consiguiente, la cuestión de si el demandante tiene un interés en la continuación de dicha actividad no tienen incidencia en la persistencia del interés en ejercitar la acción del demandante. Además, dado que el demandante tiene derecho a interponer el recurso no en su condición de acreedor del beneficiario, sino en su condición de autoridad pública que otorgó las ayudas controvertidas, no tiene incidencia alguna el hecho de que como acreedor del beneficiario el demandante no tuviese interés en la anulación de la decisión impugnada, como consecuencia de la puesta en liquidación de dicho beneficiario.
(véanse los apartados 45, 50, 56 a 58, 60, 63 y 64)
4. Por lo que atañe a la legitimación activa de una entidad infraestatal de un Estado miembro destinatario de una decisión de la Comisión, que se pronuncia sobre la compatibilidad y la legalidad de una ayuda establecida por dicho Estado, ésta puede considerarse directa e individualmente afectada, en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, en determinadas circunstancias. Por una parte, debe considerarse que esa entidad resulta directamente afectada, cuando la decisión impugnada puede tener una incidencia directa sobre los actos que otorgan la ayudas controvertidas adoptados por dicha entidad, así como sobre sus obligaciones en materia de recuperación de esas ayudas, sin que las autoridades nacionales a las que les fue notificada la decisión impugnada tengan ninguna facultad de apreciación a ese respecto. Por otra parte, la referida entidad debe considerarse individualmente afectada, cuando es la autora del acto o los actos objeto de la decisión impugnada y dicha decisión le impide ejercer de la manera que estime oportuna sus propias competencias, de modo que su interés en impugnar tal decisión es, por tanto, distinto al del Estado miembro afectado.
(véase el apartado 47)
5. No corresponde a las instituciones de la Unión, y, en particular, a los órganos jurisdiccionales de la Unión, pronunciarse sobre el reparto de competencias establecido por las normas institucionales de Derecho interno entre las diferentes entidades nacionales y sobre las obligaciones que les puedan incumbir respectivamente. Por ello, una alegación basada en la supuesta falta de competencia de la entidad infraestatal para conceder una ayuda de Estado no puede acogerse.
(véanse los apartados 52 y 65)
6. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 75 y 76)
7. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 78, 79 y 220)
8. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 86)
9. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 89)
10. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 91 a 94)
11. Los Estados miembros disponen de un amplio margen de apreciación no sólo con respecto a la definición de una misión de servicio público, sino también en relación con la determinación de la compensación de los costes de dicho servicio público. Por tanto, al no existir normativa de la Unión armonizada en materia de servicio de interés económico general, la Comisión no está facultada para pronunciarse sobre la amplitud de la misión de servicio público que incumbe a la entidad explotadora pública, en particular, el nivel de los costes vinculados a dicho servicio, ni sobre la oportunidad de las opciones políticas que las autoridades nacionales asuman al respecto, ni sobre la eficacia económica de la entidad explotadora pública.
Sin embargo, la amplia facultad de apreciación de este modo reconocida a esas autoridades públicas no puede ser ilimitada. En particular, en el marco de la aplicación del artículo 106 TFUE, apartado 2, esa facultad de apreciación no debe impedir que la Comisión verifique que la exención a la prohibición de la ayudas de Estado prevista en dicha disposición puede ser concedida. Por otra parte, el ejercicio de la facultad de apreciación de que dispone la Comisión en el marco de la aplicación del artículo 106 TFUE, apartado 2, para determinar la compatibilidad con el mercado interior de una medida estatal que ha calificado como ayuda de Estado, implica consideraciones complejas de orden económico y social. El juez de la Unión, al controlar la legalidad del ejercicio de dicha facultad, no puede sustituir la apreciación de la Comisión por la suya propia. Asimismo, en el marco de la aplicación del artículo 106 TFUE, apartado 2, la facultad de apreciación de los Estados miembros y la de la Comisión pueden estar limitadas por las directivas y las decisiones que esta institución es competente para adoptar sobre la base de la antedicha disposición.
(véanse los apartados 101 y 136 a 139)
12. Precisamente porque esta determinación de la compensación de los costes de un servicio público sólo está sujeta a un control restringido por parte de las instituciones, el segundo requisito Altmark exige que las instituciones estén en condiciones de comprobar la existencia de parámetros objetivos y transparentes fijados previamente, parámetros que deben estar definidos de forma que impidan cualquier utilización abusiva del concepto de servicio de interés económico general por parte del Estado miembro que tenga como efecto otorgar a la entidad explotadora pública una ventaja económica en forma de compensación. Así pues, este requisito confiere a los Estados miembros libertad para elegir las modalidades que permitan garantizar su cumplimiento en la práctica siempre que las modalidades de fijación de los parámetros de cálculo de la compensación sean objetivas y transparentes. La apreciación de la Comisión a tal efecto debe apoyarse en un análisis de las condiciones jurídicas y económicas específicas tomadas en consideración para determinar dichos parámetros.
A este respecto, una medida de compensación concedida ulteriormente a una empresa como consecuencia de los déficits de explotación resultantes de la actividad de ésta no puede considerarse una compensación por servicio público en el sentido de la sentencia Altmark. En efecto, en la medida en que esa compensación no se previó con antelación, no pudo, por tanto, ser calculada, como exige el segundo requisito Altmark, sobre la base de parámetros objetivos y transparentes definidos también previamente.
(véanse los apartados 102, 103 y 108)
13. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 113 y 200)
14. Aunque los requisitos elaborados en la sentencia Altmark tienen un cierto grado de interdependencia, no es menos cierto que cada uno de esos requisitos debe cumplirse de manera diferenciada para que la medida de compensación controvertida eluda la calificación de ayuda. Habida cuenta del carácter acumulativo y autónomo de los requisitos Altmark, la Comisión no está obligada a examinar todos esos requisitos si constata que uno de ellos no se cumple y que, por consiguiente, la medida controvertida debe ser calificada como ayuda de Estado. Asimismo, si la Comisión efectuó acertadamente esa constatación, el carácter eventualmente erróneo de sus apreciaciones relativas a otro u otros de esos requisitos no puede, en principio, dar lugar a la anulación de la decisión impugnada.
(véanse los apartados 119 y 124)
15. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 122)
16. Debe considerarse que se concede una ayuda de Estado cuando las autoridades nacionales competentes adoptan un acto jurídico vinculante mediante el que se comprometen a abonar la ayuda en cuestión o cuando el derecho a recibir dicha ayuda es conferido al beneficiario por medio de las disposiciones legislativas y reglamentarias aplicables.
(véase el apartado 142)
17. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 177)
18. Del punto 9 de las Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis se desprende que el concepto de empresa en crisis es un concepto objetivo que debe apreciarse únicamente a la luz de indicios concretos de la situación financiera y económica de la empresa en cuestión que muestren que esta última es incapaz de enjugar pérdidas que la conducen, de no mediar una intervención exterior de los poderes públicos, a su desaparición económica casi segura a corto o medio plazo. Por consiguiente, el origen de los déficits de dicha empresa, vinculado, en particular, a la ejecución de un servicio público, no puede constituir un elemento pertinente para determinar si la empresa está en crisis o no.
(véanse los apartados 178 y 184)
19. Para que se cumplan los requisitos del artículo 106 TFUE, apartado 2, debe impedirse, a falta de los derechos o de las subvenciones controvertidas, el cumplimiento de las misiones específicas confiadas a la empresa o el mantenimiento de tales derechos o subvenciones debe ser necesario para permitir a su titular el cumplimiento, en condiciones económicamente aceptables, de las misiones de interés económico general que le hayan sido confiadas. Por consiguiente, para que sea aplicable la excepción prevista por dicha disposición, es necesario que la situación económica y financiera de la empresa que se beneficie de los referidos derechos o subvenciones en el momento en que se le conceden le permita cumplir efectivamente las misiones de servicio público que se le confían. En caso contrario, la excepción prevista en el artículo 106 TFUE, apartado 2, podría verse privada de efecto útil y, por consiguiente, de justificación, de manera que no podría evitarse el riesgo de un recurso abusivo por parte de los Estados miembros al concepto de servicio de interés económico general.
Pues bien, una empresa en crisis en el sentido de las Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis ve amenazada su propia existencia en un plazo más o menos breve, de modo que no puede considerarse que se encuentre en condiciones de cumplir de manera adecuada las misiones de servicio público que se le han confiado mientras su viabilidad no esté garantizada. En estas circunstancias, la subvención concedida a una empresa en crisis para compensar los déficits resultantes de la ejecución de las antedichas misiones de servicio público no puede beneficiarse de la excepción prevista en el artículo 106 TFUE, apartado 2, sino, en su caso, únicamente de la prevista en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c). En efecto, en el marco de los requisitos de aplicación del artículo 106 TFUE, apartado 2, que, en particular, imponen el carácter estrictamente proporcionado de la compensación por cargas de servicio público, dicha compensación no permitirá garantizar el cumplimiento de las misiones correspondientes, debido a las dificultades por las que atraviese la empresa. En cambio, una compensación de esas características puede contribuir a que la empresa afectada vuelva a ser viable, siempre y cuando se respeten los requisitos de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), tal como han sido explicitados en las Directrices sobre ayudas de salvamento y de reestructuración. Así pues, la excepción a la prohibición de las ayudas de Estado prevista en esta última disposición del Tratado conserva su efecto útil y, por consiguiente, su justificación.
Asimismo, una ayuda concedida a una empresa titular de una misión de servicio público en crisis no puede, con mayor razón, ser autorizada en el marco de la Decisión 2012/21, relativa a la aplicación de las disposiciones del artículo 106 TFUE, apartado 2, a las ayudas estatales en forma de compensación por servicio público concedidas a algunas empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general, que, por definición, sólo puede afectar a compensaciones por servicio público que se considere que responden a los objetivos de la excepción prevista en el artículo 106 TFUE, apartado 2. Por las mismas razones, las compensaciones por servicio público a las que la Decisión 2012/21 es aplicable no se encuentran en una situación comparable a la de las ayudas concedidas a proveedores de servicio público en crisis.
(véanse los apartados 194 a 196 y 199)
20. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 226, 227 y 235)