Kohtuasi T‑219/14
Regione autonoma della Sardegna
versus
Euroopa Komisjon
Riigiabi – Meretransport – Avaliku teenuse hüvitis – Kapitali suurendamine –Otsus, millega abi tunnistatakse siseturuga kokkusobimatuks ja kohustatakse see tagasi nõudma – Abisaaja äriühingu likvideerimine – Põhjendatud huvi säilimine – Kohtulahendi tegemise vajaduse säilimine – Mõiste „abi“ – Üldist majandushuvi pakkuv teenus – Eraõigusliku investori kriteerium – Ilmne hindamisviga – Õigusnormi rikkumine – Õigusvastasuse väide – Põhjendamiskohustus – Kaitseõigused – Otsus 2011/21/EL – Suunised raskustes olevate äriühingute päästmiseks ja ümberkorraldamiseks antava riigiabi kohta – Liidu raamistik riigiabi jaoks, mida antakse avalike teenuste eest makstava hüvitisena – Kohtuotsus Altmark
Kokkuvõte – Üldkohtu (kaheksas koda) 6. aprilli 2017. aasta otsus
1. Tühistamishagi – Füüsilised või juriidilised isikud – Vastuvõetavuse tingimused – Põhjendatud huvi – Õigus esitada hagi – Kumulatiivsed tingimused – Hagi vastuvõetamatus neist tingimustest kasvõi ühe täitmata jätmisel
(ELTL artikli 263 neljas lõik)
2. Tühistamishagi – Liikmesriikide, parlamendi, nõukogu ja komisjoni hagid – Vastuvõetavus, mille tingimus ei ole põhjendatud huvi tõendamine.
(ELTL artikli 263 teine lõik)
3. Tühistamishagi – Füüsilised või juriidilised isikud – Põhjendatud huvi – Komisjoni otsus, milles tuvastatakse abi kokkusobimatus siseturuga ja antakse korraldus selle tagasi nõudmiseks – Abi andnud liikmesriigi struktuuriüksuse esitatud hagi – Abisaaja äriühingu likvideerimine – Vastuvõetavus – Tingimused
(ELTL artikkel 108 ja ELTL artikli 263 neljas lõik)
4. Tühistamishagi – Füüsilised või juriidilised isikud – Neid otseselt ja isiklikult puudutavad aktid – Komisjoni otsus, millega abi tunnistatakse siseturuga kokkusobimatuks – Otsuse adressaadist liikmesriigi struktuuriüksuse esitatud hagi – Vastuvõetavus – Tingimused
(ELTL artikkel 108 ja ELTL artikli 263 neljas lõik)
5. Tühistamishagi – Liidu kohtu pädevus – Liikmesriigi ametiasutuste pädevuse jaotuse hindamine – Välistamine
(ELTL artikkel 263)
6. Kohtumenetlus – Hagimenetluse algatusdokument – Vorminõuded – ülevaade fakti- ja õigusväidetest – Analoogilised nõuded väite toetuseks esitatud etteheidetele – Väite ebatäpne sõnastus – Vastuvõetamatus
(Üldkohtu kodukorra (1991) artikli 44 lõike 1 punkt c)
7. Institutsioonide aktid – Põhjendamine – Kohustus – Ulatus – Komisjoni otsus riigiabi kohta – Otsus, millega abi tunnistatakse siseturuga kokkusobimatuks ja kohustatakse see tagasi nõudma – Vajadus esitada otsuse ülesehituses olulist tähtsust omavad asjaolud ja õiguslikud kaalutlused – Huvitatud isikute esitatud iga argumendi eraldi põhjendamise kohustuse puudumine
(ELTL artikli 107 lõige 1 ja ELTL artikkel 296)
8. Riigiabi – Komisjonipoolne läbivaatamine – Haldusmenetlus – Komisjoni kohustus nõuda asjassepuutuvatelt isikutelt, kelle hulka kuuluvad ka abi andnud liikmesriigi struktuuriüksused, oma seisukohtade esitamist – Asjassepuutuvate isikute puhul kaitseõiguste välistamine
(ELTL artikli 108 lõige 2)
9. Riigiabi – Mõiste – Meetmed, millega hüvitatakse ettevõtjale avaliku teenuse pakkumisega tekkivad kulutused – Altmarki tingimuse, millega tehakse abi olemasolu kindlaks, ja ELTL artikli 106 lõikes 2 sätestatud tingimuse eristamine, mis võimaldab tuvastada abi kokkusobivuse siseturuga
(ELTL artikli 106 lõige 2 ja ELTL artikli 107 lõige 1)
10. Riigiabi – Mõiste – Meetmed, millega hüvitatakse ettevõtjale avaliku teenuse pakkumisega tekkivad kulutused – Välistamine – Kohtuotsuses Altmark toodud tingimused
(ELTL artikli 107 lõige 1)
11. Konkurents – Üldise majandushuvi teenuste osutamiseks volitatud ettevõtjad – Avaliku teenuse ülesande täitmisega seotud kulude hüvitamine – Liikmesriikide kaalutlusõigus – Piirid – Komisjoni kontroll – Kohtulik kontroll – Piirid
(ELTL artikli 106 lõige 2 ja ELTL artikli 107 lõige 1)
12. Riigiabi – Mõiste – Meetmed, millega hüvitatakse ettevõtjale avaliku teenuse pakkumisega tekkivad kulutused – Altmarki kohtuotsuses välja toodud teine tingimus – Hüvitise arvutamise aluseks olevate parameetrite objektiivse ja läbipaistva kehtestamisega seotud tingimuse analüüs – Hiljem võetud hüvitismeede – Avaliku teenuse hüvitisena käsitamine – Välistamine
(ELTL artikli 107 lõige 1)
13. Riigiabi – Mõiste – Hindamine ELTL artikli 107 lõike 1 alusel – Varasema praktika arvestamine – Välistamine
(ELTL artikli 107 lõige 1)
14. Riigiabi – Mõiste – Meetmed, millega hüvitatakse ettevõtjale avaliku teenuse pakkumisega tekkivad kulutused – Välistamine – Kohtuotsuses Altmark toodud tingimused – Kumulatiivne iseloom
(ELTL artikli 107 lõige 1)
15. Tühistamishagi – Ese – Otsus, mis põhineb argumentatsiooni mitmele iseseisvale osale, millest iga osa on otsuse resolutsioonis piisav põhjendus – Sellise otsuse tühistamine – Tingimused
(ELTL artikkel 263)
16. Riigiabi – Mõiste – Abisaajatele eelise andmine – Mõiste „andmine“
(ELTL artikli 107 lõige 1)
17. Riigiabi – Komisjonipoolne läbivaatamine – Komisjoni kaalutlusõiguse raames kehtestatud suunised – Õiguslik vorm – Suunavad käitumisreeglid, millega komisjon piirab ise enda kaalutlusõigust
(ELTL artikli 107 lõike 3 punkt c; komisjoni teatis 2004/C 244/02)
18. Riigiabi – Keeld – Erandid – Abi, mida võidakse pidada siseturuga kokkusobivaks – Päästmisabi raskustes olevale ettevõtjale – Suunised raskustes olevate äriühingute päästmiseks ja ümberkorraldamiseks antava riigiabi kohta – Raskustes olev ettevõtja – Mõiste
(ELTL artikli 107 lõike 3 punkt c; komisjoni teatis 2004/C 244/02, punkt 9)
19. Konkurents – Üldise majandushuvi teenuste osutamiseks volitatud ettevõtjad – Avaliku teenuse ülesande täitmisega seotud kulude hüvitamine – Abi siseturuga kokkusobivuse hindamine – Kriteeriumid – Kohaldamine raskustes oleva ettevõtja jätkusuutlikkuse tagamiseks antava abi suhtes – Välistamine
(ELTL artikli 106 lõige 2 ja ELTL artikli 107 lõike 3 punkt c; komisjoni otsus 2012/21; komisjoni teatis 2004/C 244/02, punkt 9)
20. Riigiabi – Mõiste – Hindamine erainvestori kriteeriumi kohaselt – Kapitalisüst – Riik kui ettevõtja aktsionär – Avaliku võimu kandjana tegutsev riik – Eristamine erainvestori kriteeriumi kohaldamisel – Selle kriteeriumi hindamise elemendid
(ELTL artikli 107 lõige 1)
1. Vt otsuse tekst.
(vt punkt 42)
2. Vt otsuse tekst.
(vt punkt 43)
3. Teisalt sõltub ELTL artikli 263 neljandas lõigus nimetatud füüsiliste ja juriidiliste isikute kaebeõigus ka sellest, kas neil on hagi esitamise ajal põhjendatud huvi, mis on hagi esitamise õigusest eraldiseisev vastuvõetavuse tingimus. Nagu ka hagi ese, peab see huvi säilima kuni kohtuotsuse kuulutamiseni, vastasel juhul langeb otsuse tegemise vajadus ära. Selline huvi eeldab, et vaidlustatud akti tühistamine võib iseenesest tekitada õiguslikke tagajärgi ja et hagi tulemusel võib selle esitanud isik saada mingit kasu.
Mis puutub riigi struktuuriüksuse hagisse komisjoni otsuse peale, millega tunnistatakse selle üksuse antud abi siseturuga kokkusobimatuks ja ebaseaduslikuks ning antakse korraldus see tagasi nõuda, siis selline otsus kahjustab hageja huve, kui ta selle tühistamisel võivad olla tema suhtes soodsad tagajärjed. Ainuüksi selle tühistamise tõttu lõpeksid selle otsuse õiguslikud tagajärjed hageja nende aktide kehtivuse osas, mille alusel anti ebaseaduslikku abi, ja sellest otsusest talle tulenevad kohustused – st keeld neid akte rakendada ja kohustus vaidlusalune abi tagasi nõuda – automaatselt tema suhtes ja tema õiguslik olukord muutuks tingimata.
Seda järeldust ei sea kahtluse alla ka abisaaja likvideerimine menetluse ajal, kui vaidlustatud otsust ei ole kehtetuks ega tühiseks tunnistatud, mistõttu hagi ese säilib. Lisaks loob vaidlustatud otsus hageja suhtes jätkuvalt õiguslikke tagajärgi, mis pole pelgalt abisaaja likvideerimise tõttu oma kehtivust kaotanud. Pelk asjaolu, et ettevõtja suhtes on käimas pankrotimenetlus – eelkõige siis, kui see menetlus viib ettevõtja likvideerimiseni –, ei sea abi tagastamise põhimõtet kahtluse alla. Sellisel juhul võib varasema olukorra taastamine ja ebaseaduslikult makstud abist tuleneva konkurentsimoonutuse kõrvaldamine toimuda põhimõtteliselt nii, et likvideerimisel oleva ettevõtja passivasse kantakse kõnealuse abi tagastamise kohustus. Seega jääb hagejale vähemalt kohustus tagada, et tema nõuded seoses abisaajale juba antud abi osaga kantakse selle äriühingu passivasse. Küsimus sellest, kas abisaaja võib oma majandustegevust jätkata, ja järelikult kas see, kas hagejal on põhjendatud huvi seda tegevust jätkata, ei oma hageja põhjendatud huvi säilimise seisukohast tähtsust. Kuna hageja võib hagi esitada mitte abisaaja võlausaldajana, vaid avaliku võimu kandjana, kes on vaidlusaluse abi andnud, siis ei oma tähtsust ka asjaolu, et abisaaja võlausaldajana ei ole tal vaidlustatud otsuse tühistamise vastu selle tõttu põhjendatud huvi, et viimase suhtes on algatatud likvideerimine.
(vt punktid 45, 50, 56–58, 60, 63 ja 64)
4. Mis puutub hagi esitamise õigusse, siis riigi poolt antud abi siseturuga kokkusobivuse küsimust käsitleva komisjoni otsuse adressaadiks olevat liikmesriigi struktuuriüksust saab ELTL artikli 263 neljanda lõigu kohaselt otseselt ja isiklikult puudutatuks pidada teatud tingimustel. Ühelt poolt saab seda üksust pidada otseselt puudutatuks, kui vaidlustatud otsusel võivad olla otsesed tagajärjed tema poolt vastu võetud vaidlusaluse abi andmise aktide suhtes ja tema kohustuste suhtes see abi tagasi nõuda, ilma et liikmesriigi ametiasutustel, kellele vaidlustatud otsus teatavaks tehti, oleks selles osas kaalutlusõigust. Teiselt poolt tuleb seda üksust pidada isiklikult puudutatuks, kui ta on vaidlustatud otsuses viidatud akti või aktide andja ning see otsus takistab tal teostada oma pädevust nii, nagu ta vajalikuks peab, mistõttu on tema huvi selle otsuse vaidlustamiseks asjaomase liikmesriigi omast eraldiseisev.
(vt punkt 47)
5. Liidu institutsioonidel – eriti liidu kohtutel – tuleb võtta seisukoht liikmesriikide institutsiooniliste normide kohase pädevuse jaotuse kohta ja kohustuste kohta, mis võivad lasuda liikmesriikide erinevatel ametiasutustel. Seega ei saa nõustuda argumendiga, et liikmesriigi struktuuriüksusel puudus pädevus riigiabi anda.
(vt punktid 52 ja 65)
6. Vt otsuse tekst.
(vt punktid 75 ja 76)
7. Vt otsuse tekst.
(vt punktid 78, 79 ja 220)
8. Vt otsuse tekst.
(vt punkt 86)
9. Vt otsuse tekst.
(vt punkt 89)
10. Vt otsuse tekst.
(vt punktid 91–94)
11. Liikmesriikidel on ulatuslik kaalutlusruum mitte üksnes üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamise ülesande määratlemisel, vaid ka avaliku teenuse kulude katmise kindlaksmääramisel. Niisiis ei ole komisjonil olukorras, kus puuduvad liidu ühtlustatud õigusnormid üldist majandushuvi pakkuvate teenuste valdkonnas, pädevust võtta seisukohta avalik-õiguslikule operaatorile pandud avaliku teenindamise kohustuse ulatuse kohta, eelkõige selle teenusega seotud kulude taseme kohta, ega sellega seoses siseriiklike ametiasutuste tehtud poliitiliste valikute otstarbekuse kohta ega ka avalik-õigusliku operaatori majandusliku tõhususe kohta.
Samas ei saa liikmesriikide ametiasutustele selliselt antud ulatuslik kaalutlusõigus olla piiramatu. Eelkõige ei tohi see ulatuslik kaalutlusõigus ELTL artikli 106 lõike 2 kohaldamisel takistada komisjoni kontrollimast, kas riigiabi andmise keelust võib teha selles sättes ette nähtud erandi. Kaalutlusõiguse teostamisel, mis on komisjonile ELTL artikli 106 lõike 2 rakendamisel antud hindamaks, kas tema poolt riigiabiks tunnistatud riiklik meede on siseturuga kooskõlas, tuleb tal anda keerukaid majanduslikke ja sotsiaalseid hinnanguid. Nii ei või liidu kohus selle pädevuse teostamise kontrollimisel asendada komisjoni hinnangut enda omaga. ELTL artikli 106 lõike 2 kohaldamisel võib liikmesriikide ja komisjoni kaalutlusõigus olla piiratud direktiivide ja otsustega, mida see institutsioon on pädev selle sätte alusel vastu võtma.
(vt punktid 101 ja 136–139)
12. Just sellepärast, et institutsioonid teostavad avaliku teenuse kulude hüvitamise kindlaksmääramise üle üksnes piiratud kontrolli, nõuab Altmarki teine tingimus, et institutsioonid peavad saama kontrollida eelnevalt kindlaksmääratud objektiivsete ja läbipaistvate parameetrite olemasolu ja need kriteeriumid peavad olema täpsustatud viisil, mis välistaks liikmesriigi poolt üldise majandushuvi teenuse mõiste kuritarvitamise, mis annab avalik-õiguslikule operaatorile majandusliku eelise. Seega annab see tingimus liikmesriikidele selle tingimuse täitmise praktiliste meetodite osas valikuvabaduse niivõrd, kuivõrd hüvitise arvutamise parameetrite kindlaksmääramise meetodid on objektiivsed ja läbipaistavad. Komisjoni poolt selle kohta antav hinnang peab põhinema selliste konkreetsete õiguslike ja majanduslike tingimuste analüüsil, millest lähtudes hüvitise summa kindlaks määratakse.
Hüvitismeedet, mida on rakendatud ettevõtja tegevuse kahjumi katmiseks hiljem, ei saa pidada avaliku teenuse hüvitiseks kohtuotsuse Altmark tähenduses. Kuna sellist hüvitismeedet ei olnud eelnevalt ette nähtud, siis ei ole seda saadud arvutada objektiivsete ja läbipaistvate parameetrite alusel, mis on kindlaks määratud eelnevalt, nagu nõuab Altmarki teine tingimus.
(vt punktid 102, 103 ja 108)
13. Vt otsuse tekst.
(vt punktid 113 ja 200)
14. Kuigi kohtuotsuses Altmark välja töötatud tingimused on üksteisest teataval määral sõltuvuses, vastab siiski tõele, et need tingimused peavad selleks, et hüvitismeedet ei tunnistataks riigiabiks, olema kõik täidetud eraldi. Võttes arvesse Altmarki tingimuste kumulatiivsust ja autonoomsust, ei ole komisjon kohustatud kõiki tingimusi kontrollima, kui ta tuvastab, et üks neist tingimustest ei ole täidetud ning et järelikult tuleb vaidlusalune meede tunnistada riigiabiks. Samuti juhul, kui komisjonil oli sellisele järeldusele jõudes õigus, siis saa see, et tema hinnangud ühe või mitme muu tingimuse kohta olid valed, põhimõtteliselt tuua kaasa vaidlustatud otsuse tühistamist.
(vt punktid 119 ja 124)
15. Vt otsuse tekst.
(vt punkt 122)
16. Riigiabi tuleb pidada antuks ajal, mil liikmesriigi pädevad ametiasutused võtsid vastu õiguslikult siduva otsuse, millega nad võtsid kohustuse kõnealust abi anda või kui õigus seda abi saada on abisaajale antud kehtivate õigusnormidega.
(vt punkt 142)
17. Vt otsuse tekst.
(vt punkt 177)
18. Suuniste raskustes olevate äriühingute päästmiseks ja ümberkorraldamiseks antava riigiabi kohta punktist 9 tuleneb, on raskustes oleva ettevõtja mõiste objektiivne mõiste, mida tuleb hinnata üksnes arvestades kõnealuse ettevõtja finantsilise ja majandusliku olukorra konkreetseid näitajaid, millest ilmneb, et ta ei suuda peatada kahjumit, mis ametivõimude sekkumiseta viiks lühema või keskmise ajavahemiku jooksul peaaegu kindlasti äriühingu tegevuse lõpetamiseni. Järelikult ei saa selle ettevõtja kahjumi allikas – eelkõige see, mis seondub avaliku teenindamisega – kujutada endast olulist asjaolu selle kindlakstegemisel, kas ettevõtja on raskustes või mitte.
(vt punktid 178 ja 184)
19. Selleks, et ELTL artikli 106 lõike 2 tingimused oleksid täidetud, on vaja, et vaidlusaluste õiguste või subsiidiumide puudumisel ei ole ettevõtjal võimalik täita talle usaldatud konkreetseid ülesandeid või et nende õiguste või subsiidiumide säilitamine on vajalik, et nende omanik või saaja saaks täita üldist majandushuviga seotud kohustusi, mis on talle pandud, majanduslikult vastuvõetavatel tingimustel. Järelikult on selleks, et nimetatud sättes ette nähtud erand oleks kohaldatav, vaja, et selle ettevõtja majanduslik ja finantsiline olukord nende õiguste või subsiidiumide saamise ajal võimaldaks tal talle pandud avaliku teenindamise kohustust tegelikult täita. Vastupidisel juhul võiks ELTL artikli 106 lõikes 2 ette nähtud erand kaotada oma kasuliku mõju ja seega ka põhjenduse, mistõttu ei saaks vältida ohtu, et liikmesriigid üldist majandushuvi pakkuva teenuse mõistet kuritarvitavad.
Kuid on päästmise ja ümberkorraldamise suuniste tähenduses raskustes oleva ettevõtja olemasolu kui selline pikema või lühema perioodi jooksul ohustatud, mistõttu ei saa teda pidada võimeliseks talle pandud avaliku teenindamise kohustusi adekvaatselt täitma, kuni tema jätkusuutlikkus ei ole tagatud. Neil tingimustel ei saa sellisele raskustes olevale ettevõtjale tema avaliku teenindamise kohustuste täitmisest tuleneva kahjumi katmiseks antud subsiidiumi suhtes kohalda ELTL artikli 106 lõikes 2 ette nähtud erandit, vaid vajaduse korral ainult ELTL artikli 107 lõike 3 punktis c ette nähtud erandit. EÜ artikli 106 lõike 2 kohaldamise tingimustel, mis muu hulgas eeldavad hüvitise täielikku proportsionaalsust avaliku teenindamise kohustusega, ei võimalda see hüvitis ettevõtjal tekkinud raskuste tõttu vastavate kohustuste täitmist tagada. Seevastu võib selline hüvitis aidata asjaomase ettevõtja jätkusuutlikkuse taastada, kui on täidetud ELTL artikli 107 lõike 3 punkti c kohaldamise tingimused, nagu need on selgitatud päästmise ja ümberkorraldamise suunistes. Nii säilitab viimati nimetatud artiklis ette nähtud erand riigiabikeelust oma kasuliku mõju ja järelikult ka oma põhjenduse.
Samuti ei saa raskustes olevale avaliku teenust osutavale ettevõtjale antud abi käsitada abina, mis on lubatud otsusega 2012/21 ELTL artikli 106 lõike 2 kohaldamise kohta üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid osutavatele ettevõtjatele avalike teenuste eest makstava hüvitisena antava riigiabi suhtes, mis võib oma olemuselt puudutada vaid selliseid avaliku teenuse hüvitisi, mis peaksid vastama ELTL artikli 106 lõikes 2 ette nähtud erandi eesmärkidele. Samadel põhjustel ei ole võrreldavas olukorras otsuse 2012/21 kohaldamisalasse jäävad avaliku teenuse hüvitised ja abi, mis antakse raskustes olevatele avaliku teenuse osutajatele.
(vt punktid 194–196 ja 199)
20. Vt otsuse tekst.
(vt punktid 226, 227 ja 235)