Causa T‑219/14
Regione autonoma della Sardegna
contro
Commissione europea
«Aiuti di Stato – Trasporto marittimo – Compensazione di servizio pubblico – Aumento di capitale – Decisione che dichiara gli aiuti incompatibili con il mercato interno e ne dispone il recupero – Messa in liquidazione dell’impresa beneficiaria – Conservazione dell’interesse ad agire – Insussistenza di non luogo a statuire – Nozione di aiuto – Servizio di interesse economico generale – Criterio dell’investitore privato – Errore manifesto di valutazione – Errore di diritto – Eccezione di illegittimità – Obbligo di motivazione – Diritti della difesa – Decisione 2011/21/UE – Orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà – Disciplina dell’Unione relativa agli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico – Sentenza Altmark»
Massime – Sentenza del Tribunale (Ottava Sezione) del 6 aprile 2017
1. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Presupposti per la ricevibilità – Interesse ad agire – Legittimazione ad agire – Presupposti cumulativi – Irricevibilità del ricorso in caso di mancanza di uno soltanto di tali presupposti
(Art. 263, comma 4, TFUE)
2. Ricorso di annullamento – Ricorso degli Stati membri, del Parlamento, del Consiglio e della Commissione – Ricevibilità non subordinata alla dimostrazione di un interesse ad agire
(Art. 263, comma 2, TFUE)
3. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Interesse ad agire – Decisione della Commissione che constata l’incompatibilità di un aiuto con il mercato interno e ne dispone il recupero – Ricorso proposto dall’ente infrastatale che ha erogato l’aiuto – Messa in liquidazione del beneficiario – Ricevibilità – Presupposti
(Artt. 108 TFUE e 263, comma 4, TFUE)
4. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Decisione della Commissione che dichiara un aiuto incompatibile con il mercato interno – Ricorso dell’ente infrastatale destinatario della decisione – Ricevibilità – Presupposti
(Artt. 108 TFUE e 263, comma 4, TFUE)
5. Ricorso di annullamento – Competenza del giudice dell’Unione – Valutazione della ripartizione delle competenze tra le autorità nazionali di uno Stato membro – Esclusione
(Art. 263 TFUE)
6. Procedimento giurisdizionale – Atto introduttivo del giudizio – Requisiti di forma – Esposizione sommaria dei motivi dedotti – Requisiti analoghi per le censure dedotte a sostegno di un motivo – Formulazione imprecisa di una censura – Irricevibilità
[Regolamento di procedura del Tribunale (1991), art. 44, § 1, c)]
7. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato – Decisione che dichiara gli aiuti incompatibili con il mercato interno e ne dispone il recupero – Necessità di esporre i fatti e le considerazioni giuridiche di primaria importanza nell’economia della decisione – Insussistenza di un requisito di motivazione specifica per ogni singolo elemento dedotto dagli interessati
(Artt. 107, § 1, TFUE e 296 TFUE)
8. Aiuti concessi dagli Stati – Esame da parte della Commissione – Procedimento amministrativo – Obbligo della Commissione di intimare agli interessati, e dunque alle autorità infrastatali che concedono gli aiuti, di presentare le loro osservazioni – Esclusione degli interessati dai diritti della difesa
(Art. 108, § 2, TFUE)
9. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Misure dirette a compensare il costo delle missioni di servizio pubblico assunte da un’impresa – Distinzione tra il criterio Altmark, inteso a stabilire l’esistenza di un aiuto, e il criterio dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, che consente di stabilire la compatibilità di un aiuto con il mercato interno
(Artt. 106, § 2, TFUE e 107, § 1, TFUE)
10. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Misure dirette a compensare il costo delle missioni di servizio pubblico assunte da un’impresa – Esclusione – Condizioni enunciate nella sentenza Altmark
(Art. 107, § 1, TFUE)
11. Concorrenza – Imprese incaricate della gestione di servizi d’interesse economico generale – Compensazione dei costi generati dalla missione di servizio pubblico – Potere discrezionale degli Stati membri – Limiti – Controllo della Commissione – Sindacato giurisdizionale – Limiti
(Artt. 106, § 2, TFUE e 107, § 1, TFUE)
12. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Misure dirette a compensare il costo delle missioni di servizio pubblico assunte da un’impresa – Seconda condizione enunciata nella sentenza Altmark – Esame della condizione relativa alla definizione obiettiva e trasparente dei parametri in base ai quali viene calcolata la compensazione – Misura di compensazione concessa successivamente – Qualificazione come compensazione di servizio pubblico – Esclusione
(Art. 107, § 1, TFUE)
13. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Valutazione alla luce dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE – Considerazione di una prassi anteriore – Esclusione
(Art. 107, § 1, TFUE)
14. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Misure dirette a compensare il costo delle missioni di servizio pubblico assunte da un’impresa – Esclusione – Condizioni enunciate nella sentenza Altmark – Carattere cumulativo
(Art. 107, § 1, TFUE)
15. Ricorso di annullamento – Oggetto – Decisione che si basa su vari punti della motivazione, ciascuno sufficiente a giustificare il suo dispositivo – Annullamento di una decisione siffatta – Presupposti
(Art. 263 TFUE)
16. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Concessione di un vantaggio ai beneficiari – Nozione di concessione
(Art. 107, § 1, TFUE)
17. Aiuti concessi dagli Stati – Esame da parte della Commissione – Orientamenti adottati nell’ambito dell’esercizio del potere discrezionale della Commissione – Natura giuridica – Regole di condotta indicative comportanti un’autolimitazione del potere discrezionale della Commissione
[Art. 107, § 3, c), TFUE; comunicazione della Commissione 2004/C 244/02]
18. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti per il salvataggio di un’impresa in difficoltà – Orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà – Impresa in difficoltà – Nozione
[Art. 107, § 3, c), TFUE; comunicazione della Commissione 2004/C 244/02, punto 9]
19. Concorrenza – Imprese incaricate della gestione di servizi d’interesse economico generale – Compensazione dei costi generati dalla missione di servizio pubblico – Valutazione della compatibilità di un aiuto con il mercato interno – Criteri – Applicazione agli aiuti volti a garantire la redditività di un’impresa in difficoltà – Esclusione
[Artt. 106, § 2, TFUE e 107, § 3, c), TFUE; decisione della Commissione 2012/21; comunicazione della Commissione 2004/C 244/02, punto 9]
20. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Valutazione secondo il criterio dell’investitore privato – Conferimento di capitale – Stato azionista di un’impresa – Stato operante quale potere pubblico – Distinzione sotto il profilo dell’applicazione del criterio dell’investitore privato – Elementi di valutazione di tale criterio
(Art. 107, § 1, TFUE)
1. V. il testo della decisione.
(v. punto 42)
2. V. il testo della decisione.
(v. punto 43)
3. Il diritto di ricorso delle persone fisiche e giuridiche contemplato all’articolo 263, quarto comma, TFUE è subordinato alla sussistenza di un interesse ad agire al momento della proposizione del ricorso, che costituisce una condizione di ricevibilità distinta dalla legittimazione ad agire. Come l’oggetto del ricorso, detto interesse ad agire deve perdurare sino alla pronuncia della sentenza del giudice, a pena di non luogo a statuire. Un siffatto interesse presuppone che l’annullamento dell’atto impugnato possa produrre di per sé conseguenze giuridiche e che il ricorso possa pertanto, con il suo esito, procurare un beneficio alla parte che lo ha proposto.
Per quanto riguarda un ricorso proposto da un ente infrastatale contro una decisione della Commissione che dichiara incompatibili e illegittimi taluni aiuti erogati da detta entità e ne dispone il recupero, siffatta decisione arreca pregiudizio al ricorrente nella misura in cui esso può trarre beneficio dall’annullamento di quest’ultima. Infatti, per il solo fatto di detto annullamento, le conseguenze giuridiche di tale decisione sulla validità degli atti del ricorrente che erogano gli aiuti controversi, nonché gli obblighi che ne discendono per esso, vale a dire il divieto di attuare tali atti e l’obbligo di recuperare gli aiuti di cui trattasi, cesserebbero automaticamente di imporsi nei suoi confronti e la sua situazione giuridica ne sarebbe necessariamente modificata.
Detta conclusione non è rimessa in discussione dalla messa in liquidazione del beneficiario degli aiuti in corso di causa, in quanto la decisione impugnata non è stata abrogata o ritirata, cosicché il ricorso mantiene il proprio oggetto. Inoltre, la decisione impugnata continua a produrre effetti giuridici nei confronti del ricorrente, effetti che non sono venuti meno per il semplice fatto che il beneficiario degli aiuti è stato messo in liquidazione. Infatti, il mero fatto che l’impresa sia oggetto di una procedura fallimentare, in particolare allorché detta procedura si traduce nella liquidazione di quest’ultima, non rimette in discussione il principio del recupero dell’aiuto. A tal riguardo, in una siffatta ipotesi, il ripristino della situazione precedente e l’eliminazione della distorsione della concorrenza risultante dagli aiuti illegittimamente versati possono, in linea di principio, essere compiuti con l’iscrizione al passivo fallimentare di un obbligo relativo alla restituzione degli aiuti di cui trattasi. Il ricorrente rimane quindi tenuto almeno ad assicurare che i crediti che esso vanta nei confronti del beneficiario, a titolo della parte già versata degli aiuti controversi, siano iscritti al passivo di quest’ultimo. Peraltro, la questione se il beneficiario possa proseguire o meno la sua attività economica e, di conseguenza, la questione se il ricorrente abbia interesse alla prosecuzione di tale attività sono ininfluenti sulla persistenza dell’interesse ad agire del ricorrente. Del pari, posto che non è in qualità di creditore del beneficiario, bensì in queste di autorità pubblica erogatrice degli aiuti controversi che il ricorrente è legittimato a proporre il ricorso, è irrilevante il fatto che esso non avrebbe interesse all’annullamento della decisione impugnata in qualità di creditore del beneficiario per il motivo che quest’ultimo è stato messo in liquidazione.
(v. punti 45, 50, 56‑58, 60, 63, 64)
4. Per quanto riguarda la legittimazione ad agire di un ente infrastatale di uno Stato membro destinatario di una decisione della Commissione che si pronuncia sulla compatibilità e sulla legittimità di un aiuto istituito da detto Stato, tale ente può essere ritenuto direttamente e individualmente interessato, ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, in talune circostanze. Da un lato, detto ente deve essere considerato direttamente interessato quando la decisione impugnata può incidere direttamente sugli atti che erogano gli aiuti controversi da esso adottati nonché sui suoi obblighi in materia di recupero dei medesimi aiuti, senza che le autorità nazionali alle quali è stata notificata la decisione impugnata dispongano di alcun potere discrezionale in proposito. Dall’altro, detto ente deve essere ritenuto individualmente interessato quando è l’autore dell’atto o degli atti oggetto della decisione impugnata e quest’ultima gli impedisce di esercitare come esso intende le proprie competenze, con la conseguenza che il suo interesse a impugnare tale decisione è, quindi, distinto da quello dello Stato membro interessato.
(v. punto 47)
5. Non spetta alle istituzioni dell’Unione, in particolare ai giudici dell’Unione, pronunciarsi sulla ripartizione delle competenze operata tra i diversi enti nazionali mediante norme istituzionali di diritto interno e sugli obblighi che incombono rispettivamente a essi. Pertanto, un argomento vertente sull’asserita incompetenza di un ente infrastatale a erogare un aiuto di Stato non può essere accolto.
(v. punti 52, 65)
6. V. il testo della decisione.
(v. punti 75, 76)
7. V. il testo della decisione.
(v. punti 78, 79, 220)
8. V. il testo della decisione.
(v. punto 86)
9. V. il testo della decisione.
(v. punto 89)
10. V. il testo della decisione.
(v. punti 91‑94)
11. Gli Stati membri hanno un ampio potere discrezionale non solo quanto alla definizione di un incarico di servizio pubblico, ma altresì quanto alla determinazione della compensazione dei costi di detto servizio pubblico. Infatti, in assenza di una normativa dell’Unione armonizzata in materia di servizi d’interesse economico generale, la Commissione non è legittimata a pronunciarsi sui contenuti di compiti di servizio pubblico incombenti all’esercente pubblico, in particolare sul livello dei costi connessi a tale servizio, né sull’opportunità delle scelte politiche effettuate al riguardo dalle autorità nazionali, né sull’efficienza economica di tale esercente pubblico.
Tuttavia, l’ampio potere discrezionale in tal senso riconosciuto a dette autorità nazionali non può essere illimitato. In particolare, nel quadro dell’applicazione dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, detto ampio potere discrezionale non deve impedire alla Commissione di verificare se possa essere concessa la deroga al divieto di aiuti di Stato prevista da tale disposizione. Peraltro, l’esercizio del potere discrezionale di cui dispone la Commissione nell’ambito dell’applicazione dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, per determinare la compatibilità con il mercato interno di una misura statale da essa qualificata come aiuto di Stato, implica complesse valutazioni di ordine economico e sociale. In tal senso, il giudice dell’Unione, controllando la legittimità dell’esercizio di tale potere, non può sostituire la propria valutazione a quella della Commissione. Inoltre, nell’ambito dell’applicazione dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, il potere discrezionale degli Stati membri e quello della Commissione possono essere limitati dalle direttive e dalle decisioni che quest’ultima istituzione è competente ad adottare sulla base di detta disposizione.
(v. punti 101, 136‑139)
12. È proprio perché la determinazione della compensazione dei costi di un servizio pubblico è soggetta solo a un limitato controllo delle istituzioni che la seconda condizione Altmark richiede che le istituzioni debbano essere in grado di verificare la sussistenza di parametri obiettivi e trasparenti fissati in anticipo, i quali devono essere precisati in modo da escludere qualsiasi ricorso abusivo dello Stato membro alla nozione di servizio di interesse economico generale da cui potrebbe derivare il conferimento all’esercente pubblico di un vantaggio economico sotto forma di compensazione. Pertanto, detta condizione lascia gli Stati membri liberi di scegliere le modalità pratiche per garantirne il rispetto, purché le modalità di fissazione dei parametri per il calcolo della compensazione rimangano obiettivi e trasparenti. La valutazione della Commissione a tale scopo deve essere suffragata da un’analisi delle concrete condizioni giuridiche ed economiche alla luce delle quali sono determinati detti parametri.
A tal riguardo, una misura di compensazione concessa successivamente a un’impresa a motivo delle perdite di gestione derivanti dall’attività di quest’ultima non può essere considerata come una compensazione di servizio pubblico ai sensi della sentenza Altmark. Infatti, dal momento che siffatta compensazione non è stata prevista in via preventiva, essa non ha, quindi, potuto essere calcolata in base a parametri obiettivi e trasparenti a loro volta definiti in anticipo, come richiesto dalla seconda condizione Altmark.
(v. punti 102, 103, 108)
13. V. il testo della decisione.
(v. punti 113, 200)
14. Anche se le condizioni elaborate nella sentenza Altmark presentano una certa interdipendenza, resta nondimeno vero che esse devono essere tutte soddisfatte, in modo distinto, affinché la misura di compensazione controversa possa sottrarsi alla qualificazione come aiuto. Tenuto conto del carattere cumulativo e autonomo delle condizioni Altmark, la Commissione non è tenuta a esaminare l’insieme di dette condizioni qualora rilevi che una di esse non è soddisfatta e che, quindi, la misura controversa deve essere qualificata come aiuto di Stato. Del pari, se la Commissione è pervenuta giustamente a tale conclusione, l’eventuale erroneità delle sue valutazioni su una o più delle altre condizioni non può, in linea di principio, comportare l’annullamento della decisione impugnata.
(v. punti 119, 124)
15. V. il testo della decisione.
(v. punto 122)
16. Un aiuto di Stato deve essere considerato come concesso allorché le autorità nazionali competenti hanno adottato un atto giuridicamente vincolante con cui si impegnano a versare l’aiuto di cui trattasi, o nel momento in cui il diritto di ricevere detto aiuto è conferito al beneficiario in forza delle disposizioni legislative e regolamentari applicabili.
(v. punto 142)
17. V. il testo della decisione.
(v. punto 177)
18. Risulta dal punto 9 degli orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà che la nozione di impresa in difficoltà è una nozione obiettiva, che deve essere valutata unicamente alla luce di concreti indizi concernenti la situazione finanziaria ed economica dell’impresa in esame, i quali dimostrino che quest’ultima non sia in grado di contenere perdite che, in assenza di un intervento esterno delle autorità pubbliche, la condurrebbero quasi certamente al collasso economico, nel breve o nel medio periodo. Di conseguenza, l’origine delle perdite di tale impresa, in particolare se dovuta all’esecuzione di un servizio pubblico, non può costituire un elemento rilevante per determinare se l’impresa sia in difficoltà o meno.
(v. punti 178, 184)
19. Affinché le condizioni di cui all’articolo 106, paragrafo 2, TFUE siano rispettate, deve risultare compromesso, in mancanza dei diritti o delle sovvenzioni controversi, l’adempimento degli specifici incarichi assegnati all’impresa, o il mantenimento dei diritti o delle sovvenzioni di cui trattasi dev’essere necessario per consentire al loro titolare di adempiere le funzioni di interesse economico generale affidategli in condizioni economicamente accettabili. Di conseguenza, affinché sia applicabile la deroga prevista da tale disposizione, è necessario che la situazione economica e finanziaria dell’impresa beneficiaria di detti diritti o sovvenzioni, al momento in cui le sono accordati, consenta ad essa effettivamente di adempiere gli incarichi di servizio pubblico che le sono assegnati. In caso contrario, la deroga prevista dall’articolo 106, paragrafo 2, TFUE potrebbe essere privata di efficacia pratica e, quindi, di giustificazione, cosicché il rischio di ricorso abusivo, da parte degli Stati membri, alla nozione di servizio di interesse economico generale non potrebbe essere evitato.
Orbene, un’impresa in difficoltà ai sensi degli orientamenti sugli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà è minacciata nella sua stessa esistenza, a breve o medio termine, con la conseguenza che essa non può essere ritenuta in grado di adempiere adeguatamente gli incarichi di servizio pubblico che le sono impartiti, fino a quando non ne sia garantita la redditività. In tale contesto, la sovvenzione concessa a una tale impresa in difficoltà al fine di compensare le perdite dovute all’esecuzione di detti incarichi di servizio pubblico non può beneficiare della deroga prevista all’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, ma solo, se del caso, di quella di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE. Infatti, nel quadro delle condizioni di applicazione dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, che richiedono in particolare la rigorosa proporzionalità della compensazione rispetto agli oneri di servizio pubblico, detta compensazione non consentirà di garantire l’adempimento dei relativi incarichi, in ragione delle difficoltà incontrate dall’impresa. Per contro, siffatta compensazione può essere tale da contribuire al ripristino della redditività dell’impresa interessata, purché siano rispettate le condizioni di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, come esposte dagli orientamenti sugli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione. Pertanto, la deroga al divieto di aiuti di Stato prevista da quest’ultima disposizione del Trattato mantiene la propria efficacia pratica e, dunque, la propria giustificazione.
Del pari, un aiuto concesso a un’impresa in difficoltà investita di un incarico di servizio pubblico non può a maggior ragione essere autorizzato nell’ambito della decisione 2012/21, riguardante l’applicazione delle disposizioni dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE agli aiuti di Stato sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico, concessi a determinate imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale, che per definizione può riguardare solo compensazioni di servizio pubblico che si ritiene soddisfino gli obiettivi della deroga prevista all’articolo 106, paragrafo 2, TFUE. Per le medesime ragioni, le compensazioni di servizio pubblico cui si applica la decisione 2012/21 non si trovano in una situazione equiparabile a quella degli aiuti concessi a fornitori di servizi pubblici in difficoltà.
(v. punti 194‑196, 199)
20. V. il testo della decisione.
(v. punti 226, 227, 235)