Byla T‑219/14
Regione autonoma della Sardegna
prieš
Europos Komisiją
„Valstybės pagalba – Jūrų transportas – Kompensacija už teikiamą viešąją paslaugą – Kapitalo didinimas – Sprendimas, kuriuo pagalba pripažįstama nesuderinama su vidaus rinka ir kuriuo nurodoma ją susigrąžinti – Įmonės gavėjos likvidavimas – Suinteresuotumo pareikšti ieškinį išlikimas – Pagrindo priimti sprendimą nebuvimas – Pagalbos sąvoka – Bendros ekonominės svarbos paslauga – Privataus investuotojo kriterijus – Akivaizdi vertinimo klaida – Teisės klaida – Neteisėtumu grindžiamas prieštaravimas – Pareiga motyvuoti – Teisė į gynybą – Sprendimas 2011/21/ES – Gairės dėl valstybės pagalbos sunkumus patiriančioms įmonėms sanuoti ir restruktūrizuoti – Sąjungos bendrosios nuostatos dėl valstybės pagalbos kompensacijos už viešąją paslaugą forma – Sprendimas Altmark“
Santrauka – 2017 m. balandžio 6 d. Bendrojo Teismo (aštuntoji kolegija) sprendimas
1. Ieškinys dėl panaikinimo – Fiziniai ar juridiniai asmenys – Priimtinumo sąlygos – Suinteresuotumas pareikšti ieškinį – „Locus standi“ – Kumuliacinės sąlygos – Ieškinio nepriimtinumas vienos iš šių sąlygų netenkinimo atveju
(SESV 263 straipsnio 4 dalis)
2. Ieškinys dėl panaikinimo – Valstybių narių, Parlamento, Tarybos ir Komisijos ieškiniai – Priimtinumas, nepriklausantis nuo suinteresuotumo pareikšti ieškinį įrodymo
(SESV 263 straipsnio 2 dalis)
3. Ieškinys dėl panaikinimo – Fiziniai ar juridiniai asmenys – Suinteresuotumas pareikšti ieškinį – Komisijos sprendimas, kuriuo pagalba pripažįstama nesuderinama su vidaus rinka ir kuriame nurodomą ją susigrąžinti – Pagalbą skyrusio valstybės teritorinio vieneto pareikštas ieškinys – Pagalbos gavėjo likvidavimas – Priimtinumas – Sąlygos
(SESV 108 straipsnis ir SESV 263 straipsnio 4 pastraipa)
4. Ieškinys dėl panaikinimo – Fiziniai ar juridiniai asmenys – Tiesiogiai ir konkrečiai su jais susiję aktai – Komisijos sprendimas pripažinti pagalbą nesuderinama su vidaus rinka – Valstybės teritorinio vieneto, kuriam skirtas sprendimas, ieškinys – Priimtinumas – Sąlygos
(SESV 108 straipsnis ir SESV 263 straipsnio 4 pastraipa)
5. Ieškinys dėl panaikinimo – Sąjungos teismo jurisdikcija – Kompetencijos paskirstymo tarp valstybės narės nacionalinių valdžios institucijų vertinimas – Netaikymas
(SESV 263 straipsnis)
6. Teismo procesas – Ieškinys – Formos reikalavimai – Pagrindų, kuriais remiamasi, santrauka – Analogiški reikalavimai dėl kaltinimų, kuriais grindžiamas ieškinio pagrindas – Netikslus kaltinimo formulavimas – Nepriimtinumas
(Bendrojo Teismo procedūros reglamento (1991 m.) 44 straipsnio 1 dalies c punktas)
7. Institucijų aktai – Motyvavimas – Pareiga – Apimtis – Komisijos sprendimas valstybės pagalbos srityje – Sprendimas, kuriuo pagalba pripažįstama nesuderinama su vidaus rinka ir kuriuo nurodoma ją susigrąžinti – Būtinybė nurodyti faktines aplinkybes ir teisinius argumentus, turinčius esminės reikšmės sprendimui – Reikalavimo nurodyti konkrečius motyvus dėl kiekvieno suinteresuotųjų šalių pateikto argumento nebuvimas
(SESV 107 straipsnio 1 dalis ir 296 straipsnis)
8. Valstybių teikiama pagalba – Komisijos tyrimas – Administracinė procedūra – Komisijos pareiga paprašyti suinteresuotųjų asmenų, taigi ir pagalbą skirstančių valstybės teritorinių vienetų, pateikti savo pastabas – Teisės į gynybą nesuteikimas suinteresuotiesiems asmenims
(SESV 108 straipsnio 2 dalis)
9. Valstybių teikiama pagalba – Sąvoka – Priemonės, skirtos įmonės vykdomų su viešąja paslauga susijusių įsipareigojimų sąnaudoms kompensuoti – Skirtumas tarp „Altmark“ testo, kuriuo siekiama nustatyti, ar egzistuoja pagalba, ir SESV 106 straipsnio 2 dalies testo, kuriuo remiantis galima įrodyti pagalbos suderinamumą su vidaus rinka
(SESV 106 straipsnio 2 dalis ir 107 straipsnio 1 dalis)
10. Valstybių teikiama pagalba – Sąvoka – Priemonės, skirtos įmonės vykdomų su viešąja paslauga susijusių įsipareigojimų sąnaudoms kompensuoti – Netaikymas – Sprendime „Altmark“ išdėstytos sąlygos
(SESV 107 straipsnio 1 dalis)
11. Konkurencija – Įmonės, turinčios užduotį administruoti bendros ekonominės svarbos paslaugų teikimą – Su viešąja paslauga susijusių įsipareigojimų išlaidų kompensavimas – Valstybių narių diskrecija – Ribos – Komisijos atliekama kontrolė – Teisminė kontrolė – Ribos
(SESV 106 straipsnio 2 dalis ir 107 straipsnio 1 dalis)
12. Valstybių teikiama pagalba – Sąvoka – Priemonės, skirtos įmonės vykdomų su viešąja paslauga susijusių įsipareigojimų sąnaudoms kompensuoti – Sprendime „Altmark“ nustatyta antroji sąlyga – Sąlygos dėl objektyvaus ir skaidraus parametrų, kuriais vadovaujantis apskaičiuojama kompensacija, nustatymo vertinimas – Vėliau skirta kompensavimo priemonė – Pripažinimas kompensacija už viešąją paslaugą – Netaikymas
(SESV 107 straipsnio 1 dalis)
13. Valstybių teikiama pagalba – Sąvoka – Vertinimas atsižvelgiant į SESV 107 straipsnio 1 dalį – Atsižvelgimas į ankstesnę praktiką – Netaikymas
(SESV 107 straipsnio 1 dalis)
14. Valstybių teikiama pagalba – Sąvoka – Priemonės, skirtos įmonės vykdomų su viešąja paslauga susijusių įpareigojimų sąnaudoms kompensuoti – Netaikymas – Sprendime „Altmark“ išdėstytos sąlygos – Kumuliacinis pobūdis
(SESV 107 straipsnio 1 dalis)
15. Ieškinys dėl panaikinimo – Dalykas – Sprendimas, grindžiamas keliais pagrindais, iš kurių pakanka bent vieno, kad jo rezoliucinė dalis būtų pagrįsta – Tokio sprendimo panaikinimas – Sąlygos
(SESV 263 straipsnis)
16. Valstybių teikiama pagalba – Sąvoka – Naudos suteikimas pagalbos gavėjams – Suteikimo sąvoka
(SESV 107 straipsnio 1 dalis)
17. Valstybių teikiama pagalba – Komisijos tyrimas – Gairės, priimtos Komisijai naudojantis savo diskrecija – Teisinis pobūdis – Orientacinės elgesio taisyklės, kuriomis Komisija apriboja savo diskreciją
(SESV 107 straipsnio 3 dalies c punktas; Komisijos pranešimas 2004/C 244/02)
18. Valstybių teikiama pagalba – Draudimas – Nukrypti leidžiančios nuostatos – Pagalba, kurią galima pripažinti suderinama su vidaus rinka – Pagalba sunkumų patiriančiai įmonei sanuoti – Gairės dėl valstybės pagalbos sunkumų patiriančioms įmonėms sanuoti ir restruktūrizuoti – Sunkumų patirianti įmonė – Sąvoka
(SESV 107 straipsnio 3 dalies c punktas; Komisijos pranešimo 2004/C 244/02, 9 punktas)
19. Konkurencija – Įmonės, turinčios užduotį administruoti bendros ekonominės svarbos paslaugų teikimą – Su viešąja paslauga susijusių įsipareigojimų išlaidų kompensavimas – Pagalbos suderinamumo su vidaus rinka vertinimas – Kriterijai – Taikymas pagalbai, kuri siekiama užtikrinti sunkumų patiriančios įmonės gyvybingumą – Netaikymas
(SESV 106 straipsnio 2 dalis ir SESV 107 straipsnio 3 dalies c punktas; Komisijos sprendimas 2012/21; Komisijos pranešimo 2004/C 244/02, 9 punktas)
20. Valstybių teikiama pagalba – Sąvoka – Vertinimas taikant privataus investuotojo kriterijų – Kapitalo įnašas – Valstybė įmonės akcininkė – Valstybė, veikianti kaip viešosios valdžios subjektas – Skirtumas taikant privataus investuotojo kriterijų – Šio kriterijaus vertinimo elementai
(SESV 107 straipsnio 1 dalis)
1. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 42 punktą)
2. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 43 punktą)
3. SESV 263 straipsnio ketvirtoje pastraipoje įtvirtinta fizinių ir juridinių asmenų teise pareikšti ieškinį galima pasinaudoti tik tuo atveju, jei ieškinio pareiškimo momentu egzistuoja suinteresuotumas pareikšti tą ieškinį, o tai yra priimtinumo sąlyga, kuri skiriasi nuo locus standi. Kaip ir ieškinio dalykas, suinteresuotumas pareikšti ieškinį turi tęstis iki teismo sprendimo priėmimo, nes priešingu atveju sprendimo priimti nereikės. Toks suinteresuotumas pareikšti ieškinį reiškia, kad pats ginčijamo akto panaikinimas gali turėti teisinių pasekmių ir kad taip dėl ieškinio baigties gali atsirasti nauda jį pareiškusiam asmeniui.
Dėl valstybės teritorinio vieneto pareikšto ieškinio dėl Komisijos sprendimo, kuriuo šio teritorinio vieneto suteikta pagalba pripažįstama nesuderinama ir kuriuo nurodoma ją susigrąžinti, pažymėtina, kad toks sprendimas susijęs su ieškovu, nes šis gali gauti naudos dėl to sprendimo panaikinimo. Iš tiesų, vien dėl šio panaikinimo ginčijamo sprendimo teisinės pasekmės ieškovo aktų, kuriais skirta ginčijama pagalba, galiojimui ir iš ginčijamo sprendimo jam kylančios pareigos, t. y. draudimas įgyvendinti šiuo aktus ir pareiga susigrąžinti aptariamą pagalbą, išnyktų automatiškai ir jo teisinė padėtis dėl to neišvengiamai pasikeistų.
Šios išvados nepaneigia vykstantis teisminis pagalbos gavėjo likvidavimas, nes ginčijamas sprendimas nebuvo panaikintas ar atšauktas, todėl ieškinio dalykas neišnyksta. Be to, ginčijamas sprendimas toliau turi teisines pasekmes ieškovui, kurios neišnyko vien dėl tos priežasties, kad pagalbos gavėjas likviduojamas. Tik aplinkybė, kad įmonei iškelta bankroto byla, būtent kai šios procedūros rezultatas yra tos įmonės likvidavimas, nepaneigia pagalbos susigrąžinimo principo. Dėl šio aspekto pažymėtina, kad tokiu atveju ankstesnė padėtis iš esmės gali būti atkurta, o dėl neteisėtai suteiktos pagalbos atsiradęs konkurencijos iškraipymas panaikintas į likviduojamos įmonės įsipareigojimus įtraukus pareigą sugrąžinti aptariamą pagalbą. Todėl ieškovui išlieka bent pareiga siekti kad jo paskolos pagalbos gavėjui dėl jau sumokėtos ginčijamos pagalbos dalies būtų įtrauktos į pastarojo įsipareigojimus. Beje, klausimai, ar pagalbos gavėjas gali tęsti ūkinę veiklą ir, dėl tos priežasties, ar ieškovas yra suinteresuotas, kad tokia veikla būtų tęsiama, neturi reikšmės ieškovo suinteresuotumo pareikšti ieškinį išlikimui. Taip pat reikšmės neturi aplinkybė, kad ieškovas, kaip pagalbos gavėjo kreditorius, nesuinteresuotas ginčijamo sprendimo panaikinimu dėl to, kad ši bendrovė yra likviduojama, nes ieškovas turi teisę pareikšti ieškinį ne kaip pagalbos gavėjo kreditorius, o kaip ginčijamą pagalbą skirstanti viešosios valdžios institucija.
(žr. 45, 50, 56–58, 60, 63 ir 64 punktus)
4. Kalbant apie valstybės narės teritorinio vieneto, kuriam skirtas Komisijos sprendimas dėl šios valstybės narės skirtos pagalbos suderinamumo ir teisėtumo, locus standi, pažymėtina, kad tam tikromis aplinkybėmis tas teritorinis vienetas gali būti laikomas tiesiogiai ir konkrečiai susijusiu, kaip tai suprantama pagal SESV 263 straipsnio ketvirtą pastraipą. Viena vertus, šis vienetas turi būti laikomas tiesiogiai susijusiu, kai ginčijamas sprendimas gali turėti tiesioginį poveikį to vieneto priimtiems aktams, kuriais suteikta ginčijama pagalba, ir jo pareigoms dėl šios pagalbos susigrąžinimo, kai nacionalinės valdžios institucijos, kurioms buvo pranešta apie ginčijamą sprendimą, neturi diskrecijos šiuo klausimu. Kita vertus, šis vienetas turi būti laikomas konkrečiai susijusiu, nes jis yra vieno ar kelių ginčijamame sprendime nagrinėjamų aktų autorius ir dėl ginčijamo sprendimo negali savo nuožiūra naudotis savo kompetencijomis, todėl jo suinteresuotumas užginčyti šį sprendimą skiriasi nuo valstybės narės suinteresuotumo.
(žr. 47 punktą)
5. Sąjungos institucijos, konkrečiai – Sąjungos teismai, neturi priimti sprendimų kompetencijos paskirstymo pagal nacionalinės teisės institucines normas tarp įvairių nacionalinių subjektų ir dėl jiems tenkančių atitinkamų pareigų. Todėl argumentui, kad teritorinis vienetas galbūt neturi kompetencijos skirti valstybės pagalbą, pritarti negalima.
(žr. 52 ir 65 punktus)
6. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 75 ir 76 punktus)
7. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 78, 79 ir 220 punktus)
8. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 86 punktą)
9. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 89 punktą)
10. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 91–94 punktus)
11. Valstybės narės turi plačią diskreciją ne tik apibrėždamos viešosios paslaugos užduotį, bet taip pat ir nustatydamos kompensaciją už teikiant šią viešąją paslaugą patirtas sąnaudas. Taigi nesant suderinto Sąjungos reglamentavimo visuotinės ekonominės svarbos paslaugų srityje, Komisija neturi įgaliojimų spręsti nei dėl viešosios paslaugos teikimo užduočių, tenkančių viešosios paslaugos teikėjui, masto, konkrečiai – dėl su šia paslauga susijusių sąnaudų, nei dėl nacionalinių valdžios institucijų šiuo klausimu priimtų politinių sprendimų tinkamumo, nei dėl viešosios paslaugos teikėjo ekonominio efektyvumo.
Tačiau nacionalinės valdžios institucijoms suteikta plati diskrecija negali būti neribota. Konkrečiai kalbant, kiek tai susiję su SESV 106 straipsnio 2 dalies taikymu, ši plati diskrecija neturi Komisijai kliudyti patikrinti, ar gali būti leista taikyti šioje nuostatoje numatytą išimtį iš draudimo teikti valstybės pagalbą. Beje, taikant SESV 106 straipsnio 2 dalį Komisijos naudojimasis turima diskrecija nustatant valstybės priemonės, kvalifikuojamos kaip valstybės pagalba, suderinamumą su vidaus rinka, reikalauja atlikti sudėtingus ekonominius ir socialinius vertinimus. Todėl Sąjungos teismas, tikrindamas naudojimosi šia teise teisėtumą, negali pakeisti Komisijos vertinimo savuoju. Be to, kiek tai susiję su SESV 106 straipsnio 2 dalies taikymu, valstybių narių ir Komisijos diskrecija gali būti ribojama direktyvomis ir sprendimais, kuriuos ši institucija turi kompetenciją priimti remdamasi ta nuostata.
(žr. 101 ir 136–139 punktus)
12. Būtent todėl, kad su viešąja paslauga susijusių sąnaudų kompensacijos nustatymui taikoma tik ribota institucijų kontrolė, pagal antrąją Altmark sąlygą reikalaujama, kad institucijos turėtų galimybę patikrinti, ar egzistuoja iš anksto nustatyti objektyvūs ir skaidrūs kriterijai, kurie turi būti apibrėžti taip, kad valstybė narė negalėtų piktnaudžiauti visuotinės ekonominės svarbos paslaugos sąvoka ir viešosios paslaugos teikėjui suteikti ekonominį pranašumą kompensacijos forma. Taigi ši sąlyga suteikia valstybėms narėms laisvę pasirinkti praktinį metodą, kaip jos laikytis, jeigu kompensacijos apskaičiavimo kriterijų nustatymo metodas išlieka objektyvus ir skaidrus. Šiuo tikslu Komisijos atliekamas vertinimas turi būti pagrįstas konkrečių teisinių ir ekonominių sąlygų, į kurias atsižvelgiant nustatyti šie kriterijai, analize.
Tokiu atveju kompensavimo priemonė, kuri įmonei skirta vėliau atsižvelgiant į dėl jos veiklos patirtą eksploatacijos deficitą, negali būti laikoma kompensacija už viešąją paslaugą pagal Sprendimą Altmark. Iš tiesų, kadangi tokia kompensacija nebuvo iš anksto numatyta, ji negalėjo būti apskaičiuota pagal taip pat iš anksto nustatytus objektyvius ir skaidrius kriterijus, kaip reikalaujama pagal antrąją Altmark sąlygą.
(žr. 102, 103 ir 108 punktus)
13. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 113 ir 200 punktus)
14. Nors Sprendime Altmark suformuluotos sąlygos priklauso viena nuo kitos, vis dėlto jos turi būti tenkinamos visos atskirai, kad ginčijama kompensavimo priemonė nebūtų kvalifikuojama kaip pagalba. Atsižvelgiant į Altmark sąlygų kumuliacinį pobūdį ir savarankiškumą, Komisija neprivalo nagrinėti visų šių sąlygų, jei konstatuoja, kad viena iš jų netenkinama ir kad, dėl tos priežasties ginčijama priemonė turi būti kvalifikuojama kaip valstybės pagalba. Taip pat nors Komisija pagrįstai šitaip konstatavo, galimas jos vertinimų klaidingumas dėl vienos ar kelių kitų sąlygų negali iš principo lemti ginčijamo sprendimo panaikinimo.
(žr. 119 ir 124 punktus)
15. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 122 punktą)
16. Valstybės pagalba turi būti laikoma suteikta, kai kompetentingos nacionalinės valdžios institucijos priima teisiškai privalomą aktą, kuriuo įsipareigoja pervesti aptariamą pagalbą, arba kai teisė gauti šią pagalbą gavėjui suteikiama pagal taikytinas įstatymų ir kitų teisės aktų nuostatas.
(žr. 142 punktą)
17. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 177 punktą)
18. Kaip galima teigti remiantis Gairių dėl valstybės pagalbos sunkumų patiriančioms įmonėms sanuoti ir restruktūrizuoti 9 punktu, sunkumų patiriančios įmonės sąvoka yra objektyvi sąvoka, kuri turi būti vertinama atsižvelgiant tik į konkrečius aptariamos įmonės finansinius ir ekonominius požymius, rodančius, kad ši įmonė nesugeba sumažinti nuostolių, kurie, institucijoms neįsikišus, artimiausiu arba vidutinės trukmės laikotarpiu beveik neabejotinai priverstų ją nutraukti veiklą. Todėl šios įmonės deficito kilmė, ypač susijusi su viešosios paslaugos teikimu, negali būti reikšmingas aspektas nustatant, ar įmonė patiria sunkumų.
(žr. 178 ir 184 punktus)
19. Tam, kad būtų tenkinamos SESV 106 straipsnio 2 dalyje išdėstytos sąlygos, reikia, kad įmonė, kuri neturi ginčijamų teisių ar subsidijų, negalėtų vykdyti jai pavestų specialių užduočių, arba kad šių teisių ar subsidijų išsaugojimas būtų būtinas jų gavėjui, jog šis galėtų vykdyti ekonomiškai priimtomis sąlygomis jam pavestas visuotinės ekonominės svarbos užduotis. Todėl tam, kad šioje nuostatoje numatyta išimtis būtų taikoma, reikia, kad šiomis teisėmis ar subsidijomis besinaudojančios įmonės ekonominė ir finansinė padėtis jų suteikimo momentu jai realiai suteiktų galimybę vykdyti pavestas su viešąja paslauga susijusias užduotis. Priešingu atveju, SESV 106 straipsnio 2 dalyje numatyta išimtis gali tapti neveiksminga ir, dėl tos priežasties, nepagrįsta, todėl bus neišvengta pavojaus, kad valstybės narės gali imti piktnaudžiauti visuotinės ekonominės svarbos paslaugos sąvoka.
Tačiau sunkumų patirianti įmonė, kaip ji suprantama pagal gaires dėl pagalbos sunkumų patiriančioms įmonėms sanuoti ir restruktūrizuoti, anksčiau ar vėliau patirs pavojų savo pačios egzistavimui, todėl ji negali būti laikoma gebančia tinkamai vykdyti jai pavestas su viešąja paslauga susijusias užduotis, kol nebus užtikrintas jos gyvybingumas. Tokiomis aplinkybėmis tokiai sunkumų patiriančiai įmonei suteiktai subsidijai, skirtai deficitui dėl šių su viešąja paslauga susijusių užduočių vykdymui padengti, negali būti taikoma SESV 106 straipsnio 2 dalyje numatyta išimtis, o tik, jei reikia, SESV 107 straipsnio 3 dalies c punkte numatyta išimtis. Iš tiesų, remiantis SESV 106 straipsnio 2 dalies taikymo sąlygomis, kuriose reikalaujama, be kita ko, kad kompensacija būtų griežtai proporcinga viešosios paslaugos teikimo sąnaudoms, ši kompensacija neleis užtikrinti atitinkamų užduočių vykdymo dėl įmonės patiriamų sunkumų. Atvirkščiai, tokia kompensacija gali prisidėti prie atitinkamos įmonės gyvybingumo sugrąžinimo, jei bus laikomasi SESV 107 straipsnio 3 dalies c punkto taikymo sąlygų, išdėstytų šiose gairėse dėl pagalbos įmonėms sanuoti ir restruktūrizuoti. Taigi pastarojoje Sutarties nuostatoje numatyta išimtis iš valstybės pagalbos draudimo išlieka veiksminga ir, dėl tos priežasties, pagrįsta.
Taip pat pažymėtina, kad sunkumų patiriančiai įmonei, kuriai pavesta su viešąja paslauga susijusi užduotis, skirta pagalba tikrai negali būti leidžiama pagal Sprendimą 2012/21 dėl Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 106 straipsnio 2 dalies taikymo valstybės pagalbai, kompensacijos už viešąją paslaugą forma skiriamai tam tikroms įmonėms, kurioms pavesta teikti visuotinės ekonominės svarbos paslaugas, kuris iš esmės gali būti taikomas tik šiuos tikslus atitinkančiomis laikomoms kompensacijoms už viešąją paslaugą. Dėl tų pačių priežasčių kompensacijos už viešąją paslaugą, kurioms taikomas Sprendimas 2012/21, nėra sunkumų patiriantiems viešosios paslaugos teikėjams skirta pagalba.
(žr. 194–196 ir 199 punktus)
20. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 226, 227 ir 235 punktus)