Sprawa T‑219/14
Regione autonoma della Sardegna
przeciwko
Komisji Europejskiej
Pomoc państwa – Transport morski – Rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych – Podwyższenie kapitału – Decyzja uznająca pomoc za niezgodną z rynkiem wewnętrznym i nakazująca jej odzyskanie – Postawienie w stan likwidacji przedsiębiorstwa będącego beneficjentem pomocy – Zachowanie interesu prawnego – Brak umorzenia postępowania – Pojęcie pomocy – Usługa w ogólnym interesie gospodarczym – Kryterium prywatnego inwestora – Oczywisty błąd w ocenie – Naruszenie prawa – Zarzut niezgodności z prawem – Obowiązek uzasadnienia – Prawo do obrony – Decyzja 2011/21/UE – Wytyczne dotyczące pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw – Wytyczne dotyczące pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw – Wyrok Altmark
Streszczenie – wyrok Sądu (ósma izba) z dnia 6 kwietnia 2017 r.
1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Przesłanki dopuszczalności – Interes prawny – Legitymacja procesowa czynna – Przesłanki mające charakter kumulatywny – Niedopuszczalność skargi w braku spełnienia jednej z tych przesłanek
(art. 263 akapit czwarty TFUE)
2. Skarga o stwierdzenie nieważności – Prawo państw członkowskich, Parlamentu, Rady i Komisji do wniesienia skargi – Dopuszczalność nieuzależniona od wykazania interesu prawnego
(art. 263 akapit drugi TFUE)
3. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Interes prawny – Decyzja Komisja stwierdzająca niezgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym i nakazująca jej odzyskanie – Skarga wniesiona przez jednostkę niższego rzędu niż państwo, która przyznała pomoc – Postawienie beneficjenta pomocy w stan likwidacji – Dopuszczalność – Przesłanki
(art. 108 TFUE, art. 263 akapit czwarty TFUE)
4. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Decyzja Komisji stwierdzająca niezgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym – Skarga wniesiona przez będącą adresatem decyzji jednostkę niższego rzędu niż państwo – Dopuszczalność – Przesłanki
(art. 108 TFUE, art. 263 akapit czwarty TFUE)
5. Skarga o stwierdzenie nieważności – Właściwość sądu Unii – Ocena podziału kompetencji między krajowymi organami państwa członkowskiego – Wykluczenie
(art. 263 TFUE)
6. Postępowanie sądowe – Pismo wszczynające postępowanie – Wymogi formalne – Zwięzłe przedstawienie powołanych zarzutów – Analogiczne wymogi w odniesieniu do zarzutów szczegółowych powoływanych na poparcie zarzutu – Nieprecyzyjne sformułowanie zarzutu szczegółowego – Niedopuszczalność
[regulamin postępowania przed Sądem (1991), art. 44 § 1 lit. c)]
7. Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Decyzja Komisji w dziedzinie pomocy państwa – Decyzja uznająca pomoc za niezgodną z rynkiem wewnętrznym i nakazująca jej odzyskanie – Konieczność przedstawienia okoliczności faktycznych i względów prawnych o istotnym znaczeniu w systematyce decyzji – Brak wymogu szczegółowego uzasadnienia w odniesieniu do każdego z argumentów podnoszonych przez zainteresowanych
(art. 107 ust. 1 TFUE, art. 296 TFUE)
8. Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Postępowanie administracyjne – Obowiązek wezwania przez Komisję zainteresowanych, a zatem udzielających pomocy jednostek niższego rzędu niż państwo, do przedstawienia uwag – Wyłączenie zainteresowanych z korzystania z prawa do obrony
(art. 108 ust. 2 TFUE)
9. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Środki mające na celu rekompensatę za koszty wykonania przez przedsiębiorstwo zadań z zakresu usług publicznych – Rozróżnienie między kryterium wynikającym z wyroku Altmark, umożliwiającym ustalenie istnienia pomocy państwa, a kryterium ustanowionym w art. 106 ust. 2 TFUE, pozwalającym stwierdzić zgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym
(art. 106 ust. 2 TFUE; art. 107 ust. 1 TFUE)
10. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Środki mające na celu rekompensatę za koszty wykonania przez przedsiębiorstwo zadań z zakresu usług publicznych – Wyłączenie – Przesłanki określone w wyroku Altmark
(art. 107 ust. 1 TFUE)
11. Konkurencja – Przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami w ogólnym interesie gospodarczym – Rekompensata za koszty wykonania zadania z zakresu usług publicznych – Uprawnienia dyskrecjonalne państw członkowskich – Granice – Kontrola przeprowadzana przez Komisję – Kontrola sądowa – Granice
(art. 106 ust. 2 TFUE; art. 107 ust. 1 TFUE)
12. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Środki mające na celu rekompensatę za koszty wykonania przez przedsiębiorstwo zadań z zakresu usług publicznych – Druga przesłanka określona w wyroku Altmark – Zbadanie przesłanki dotyczącej obiektywnego i przejrzystego ustalenia parametrów, na podstawie których obliczana jest rekompensata – Środek wyrównawczy przyznany później – Zakwalifikowanie jako rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych – Wyłączenie
(art. 107 ust. 1 TFUE)
13. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Ocena w świetle art. 107 ust. 1 TFUE – Uwzględnienie wcześniejszej praktyki – Wyłączenie
(art. 107 ust. 1 TFUE)
14. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Środki mające na celu rekompensatę za koszty wykonania przez przedsiębiorstwo zadań z zakresu usług publicznych – Wyłączenie – Przesłanki określone w wyroku Altmark – Charakter kumulatywny
(art. 107 ust. 1 TFUE)
15. Skarga o stwierdzenie nieważności – Przedmiot – Decyzja opierająca się na kilku podstawach rozumowania, z których każda wystarczyłaby do uzasadnienia jej sentencji – Stwierdzenie nieważności takiej decyzji – Przesłanki
(art. 263 TFUE)
16. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Przyznanie korzyści beneficjentom – Pojęcie przyznania
(art. 107 ust. 1 TFUE)
17. Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Wytyczne przyjmowane w ramach wykonywania przez Komisję przysługującego jej uznania – Charakter prawny – Orientacyjne normy postępowania oznaczające samoograniczenie przez Komisję przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych
[art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE; komunikat Komisji 2004/C 244/02]
18. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc na ratowanie zagrożonego przedsiębiorstwa – Wytyczne dotyczące pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw – Zagrożone przedsiębiorstwo – Pojęcie
[art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE; komunikat Komisji 2004/C 244/02, pkt 9]
19. Konkurencja – Przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami w ogólnym interesie gospodarczym – Rekompensata za koszty wykonania zadania z zakresu usług publicznych – Ocena zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym – Kryteria – Stosowanie do pomocy mającej na celu zapewnienie rentowności zagrożonego przedsiębiorstwa – Wyłączenie
[art. 106 ust. 2 TFUE, art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE; decyzja Komisji 2012/21; komunikat Komisji 2004/C 244/02, pkt 9]
20. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Ocena według kryterium inwestora prywatnego – Wkład kapitałowy – Państwo-akcjonariusz spółki – Państwo działające jako władza publiczna – Rozróżnienie w świetle stosowania kryterium inwestora prywatnego – Elementy oceny tego kryterium
(art. 107 ust. 1 TFUE)
1. Zobacz tekst orzeczenia.
(zob. pkt 42)
2. Zobacz tekst orzeczenia.
(zob. pkt 43)
3. Prawo do wniesienia skargi przysługujące osobom fizycznym i prawnym, o którym mowa w art. 263 akapit czwarty TFUE, jest uzależnione od istnienia interesu prawnego na etapie wniesienia skargi, który stanowi przesłankę dopuszczalności odrębną od legitymacji procesowej. Tak samo jak przedmiot skargi ów interes prawny musi istnieć aż do chwili wydania orzeczenia sądowego, pod rygorem umorzenia postępowania. Taki interes prawny zakłada, że stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu może samo w sobie wywołać skutki prawne i że w wyniku skargi dana osoba będzie mogła uzyskać jakąś korzyść.
Co się tyczy skargi wniesionej przez jednostkę niższego rzędu niż państwo na decyzję Komisji uznającą przyznaną przez tę jednostkę pomoc za niezgodną z prawem i z rynkiem wewnętrznym i nakazującą jej odzyskanie, taka decyzja jest niekorzystna dla skarżącego, w związku z czym może on uzyskać korzyść z faktu stwierdzenia jej nieważności. W wyniku samego stwierdzenia nieważności takiej decyzji wywoływane przez nią skutki prawne w zakresie ważności aktów skarżącego przyznających sporną pomoc i w zakresie obowiązków spoczywających na skarżącym na ich podstawie, to znaczy zakazu wykonania tych aktów oraz obowiązku odzyskania danej pomocy, automatycznie przestałyby bowiem ciążyć na skarżącym, a jego sytuacja prawna uległaby automatycznie zmianie.
Powyższego wniosku nie podważa fakt postawienia beneficjenta pomocy w stan likwidacji, ponieważ zaskarżona decyzja nie została uchylona ani cofnięta, a zatem skarga zachowuje swój przedmiot. Ponadto zaskarżona decyzja w dalszym ciągu wywołuje względem skarżącego skutki prawne, które nie utraciły swej ważności jedynie z uwagi na postawienie beneficjenta pomocy w stan likwidacji. Sama okoliczność, iż przedsiębiorstwo jest objęte postępowaniem upadłościowym, w szczególności wówczas, gdy owo postępowanie prowadzi do jego likwidacji, nie wyłącza bowiem zasady odzyskania pomocy. W tym względzie w takim przypadku przywrócenie wcześniejszej sytuacji i wyeliminowanie zakłócenia konkurencji wynikłego z bezprawnie wypłaconej pomocy mogą co do zasady zostać zrealizowane poprzez dodanie zobowiązania do zwrotu tej pomocy do pasywów przedsiębiorstwa znajdującego się w stanie likwidacji. Na skarżącym wciąż ciąży zatem przynajmniej obowiązek czuwania nad tym, by wierzytelności, jakie posiada względem beneficjenta z tytułu wypłaconej już części spornej pomocy, zostały dodane do pasywów tej spółki. Dodatkowo kwestia, czy beneficjent pomocy może kontynuować działalność gospodarczą, a zatem czy skarżący ma interes w kontynuowaniu tej działalności, nie ma wpływu na dalsze istnienie interesu prawnego skarżącego. Jednocześnie, ponieważ skarżący jest uprawniony do wniesienia skargi nie jako wierzyciel beneficjenta, ale jako organ publiczny udzielający spornej pomocy, bez znaczenia pozostaje okoliczność, że z uwagi na fakt postawienia beneficjenta w stan likwidacji skarżący nie miałby interesu w stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji jako jego wierzyciel.
(zob. pkt 45, 50, 56–58, 60, 63, 64)
4. Co się tyczy legitymacji procesowej jednostki podziału terytorialnego państwa członkowskiego będącego adresatem decyzji Komisji, która wydaje rozstrzygniecie w przedmiocie zgodności z rynkiem wewnętrznym i z prawem pomocy wdrożonej przez to państwo, w pewnych okolicznościach można uznać, że owa decyzja dotyczy tej jednostki bezpośrednio i indywidualnie w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE. Po pierwsze, trzeba uznać, że zaskarżona decyzja dotyczy owej jednostki bezpośrednio, gdy decyzja ta może mieć bezpośredni wpływ na akty przyznające sporną pomoc, które owa jednostka wydała, jak również na jej obowiązki w zakresie odzyskania tej pomocy, przy czym władze krajowe, którym notyfikowano zaskarżoną decyzję, nie mają uprawnień dyskrecjonalnych w tym względzie. Po drugie, należy uznać, że zaskarżona decyzja dotyczy owej jednostki indywidualnie, jeśli jest ona autorem aktu lub aktów wskazanych w zaskarżonej decyzji i jeśli decyzja ta uniemożliwia jej wykonywanie kompetencji własnych według własnego uznania, tak że jej interes w zaskarżeniu tej decyzji jest w konsekwencji odrębny od interesu danego państwa członkowskiego.
(zob. pkt 47)
5. Nie jest zadaniem instytucji Unii, a w szczególności sądów Unii, zajęcie stanowiska w przedmiocie podziału kompetencji dokonanego w przepisach instytucjonalnych prawa wewnętrznego między różne podmioty krajowe oraz w przedmiocie spoczywających na nich odpowiednio obowiązków. W związku z powyższym argument oparty na podnoszonym braku właściwości jednostki niższego rzędu niż państwo do przyznania pomocy państwa nie może zostać uwzględniony.
(zob. pkt 52, 65)
6. Zobacz tekst orzeczenia.
(zob. pkt 75, 76)
7. Zobacz tekst orzeczenia.
(zob. pkt 78, 79, 220)
8. Zobacz tekst orzeczenia.
(zob. pkt 86)
9. Zobacz tekst orzeczenia.
(zob. pkt 89)
10. Zobacz tekst orzeczenia.
(zob. pkt 91–94)
11. Państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania nie tylko w dziedzinie zdefiniowania zadania z zakresu usług publicznych, ale również w dziedzinie określenia rekompensaty z tytułu kosztów związanych ze świadczeniem tej usługi publicznej. Wobec braku zharmonizowanych uregulowań prawnych Unii w materii usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym Komisja nie jest zatem uprawniona do zajęcia stanowiska w kwestii zakresu zadań z dziedziny usług publicznych spoczywających na przedsiębiorstwie publicznym, w szczególności na temat poziomu kosztów związanych z tymi usługami, ani w kwestii stosowności wyborów politycznych dokonanych w tym względzie przez władze krajowe, ani w kwestii efektywności ekonomicznej przedsiębiorstwa publicznego.
Jednakże szeroki zakres uznania przysługujący w konsekwencji tym władzom krajowym nie może być nieograniczony. W szczególności w ramach stosowania art. 106 ust. 2 TFUE ów szeroki zakres uznania nie może uniemożliwić Komisji sprawdzenia, czy odstępstwo od zakazu pomocy państwa przewidziane w tym przepisie może zostać przyznane. Poza tym wykonywanie uprawnień dyskrecjonalnych, którymi Komisja dysponuje w ramach stosowania art. 106 ust. 2 TFUE przy określeniu zgodności z rynkiem wewnętrznym środka państwowego, który uznała ona za pomoc państwa, wiąże się z dokonaniem złożonych ocen o charakterze gospodarczym i społecznym. Sąd Unii, przeprowadzając kontrolę legalności wykonywania tych uprawnień, nie może zatem zastąpić oceny Komisji własną oceną. Ponadto w ramach stosowania art. 106 ust. 2 TFUE uprawnienia dyskrecjonalne państw członkowskich oraz Komisji mogą zostać ograniczone przez dyrektywy i decyzje, jakie instytucja ta jest uprawniona przyjąć na podstawie wspomnianego postanowienia.
(zob. pkt 101, 136–139)
12. Druga przesłanka z wyroku Altmark zawiera wymóg, by instytucje były w stanie zweryfikować istnienie obiektywnych i przejrzystych parametrów, które zostały wcześniej ustalone, zwłaszcza z tego względu, że wspomniane powyżej określenie rekompensaty z tytułu kosztów związanych ze świadczeniem usługi publicznej podlega jedynie ograniczonej kontroli sprawowanej przez instytucje, przy czym owe parametry muszą być precyzyjnie określone, tak aby wykluczyć jakiekolwiek nadużycie przez państwo członkowskie pojęcia usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym skutkujące przyznaniem przedsiębiorstwu publicznemu korzyści gospodarczej w formie rekompensaty. Tak więc wspomniana przesłanka pozostawia państwom członkowskim swobodny wybór środków praktycznych, aby zapewnić jej przestrzeganie, pod warunkiem że zasady ustalenia parametrów obliczenia rekompensaty są obiektywne i przejrzyste. Ocena Komisji w tym względzie musi opierać się na analizie konkretnych warunków prawnych i ekonomicznych, w świetle których owe parametry zostają ustalone.
W tym względzie środek wyrównawczy, który został przyznany przedsiębiorstwu później w kontekście deficytu operacyjnego wynikającego z tej działalności, nie może być uważany za rekompensatę z tytułu świadczenia usług publicznych w rozumieniu wyroku Altmark. W zakresie, w jakim taka rekompensata nie została bowiem przewidziana wcześniej, nie mogła ona zostać obliczona – jak wymaga tego druga przesłanka z wyroku Altmark – na podstawie obiektywnych i przejrzystych parametrów ustalonych wcześniej.
(zob. pkt 102, 103, 108)
13. Zobacz tekst orzeczenia.
(zob. pkt 113, 200)
14. Wprawdzie przesłanki opracowane w wyroku Altmark są w pewnym stopniu współzależne, jednak faktem jest to, iż każda z tych przesłanek musi zostać spełniona z osobna, aby sporny środek wyrównawczy nie został uznany za pomoc. Zważywszy na kumulatywny i autonomiczny charakter przesłanek z wyroku Altmark, Komisja nie jest zobowiązana do zbadania wszystkich tych przesłanek, jeśli stwierdza, iż jedna z nich nie została spełniona, w związku z czym sporny środek musi zostać uznany za pomoc państwa. Jednocześnie, jeśli Komisja słusznie dokonała tego stwierdzenia, ewentualnie błędny charakter jej ocen dotyczących jednej z tych przesłanek lub kilku z nich nie może co do zasady prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
(zob. pkt 119, 124)
15. Zobacz tekst orzeczenia.
(zob. pkt 122)
16. Pomoc państwa należy uznać za przyznaną, gdy właściwe władze krajowe przyjęły akt prawnie wiążący, w którym zobowiązują się one do wypłaty danej pomocy, lub gdy prawo do otrzymania tej pomocy zostaje przyznane beneficjentowi w obowiązujących przepisach ustawowych lub wykonawczych.
(zob. pkt 142)
17. Zobacz tekst orzeczenia.
(zob. pkt 177)
18. Z pkt 9 wytycznych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw wynika, że pojęcie zagrożonego przedsiębiorstwa jest pojęciem obiektywnym, które należy oceniać wyłącznie w świetle konkretnych wskazówek dotyczących sytuacji finansowej i ekonomicznej danego przedsiębiorstwa, świadczących o tym, że nie jest ono w stanie powstrzymać strat, które bez zewnętrznej interwencji władz publicznych prawie na pewno doprowadzą to przedsiębiorstwo do zniknięcia z rynku w perspektywie krótko- lub średnioterminowej. W konsekwencji przyczyna deficytu tego przedsiębiorstwa, związana w szczególności z wykonywaniem zadania polegającego na świadczeniu usług publicznych, nie może stanowić istotnego elementu pozwalającego określić, czy przedsiębiorstwo jest zagrożone.
(zob. pkt 178, 184)
19. Dla spełnienia przesłanek stosowania art. 106 ust. 2 TFUE wymaga się, by w braku spornych praw lub subwencji nie powiodła się realizacja poszczególnych zadań powierzonych przedsiębiorstwu lub by utrzymanie tych praw lub subwencji było konieczne, aby umożliwić upoważnionemu podmiotowi wykonanie powierzonych mu zadań świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym na warunkach akceptowalnych z gospodarczego punktu widzenia. W konsekwencji aby odstępstwo przewidziane w tym przepisie mogło być stosowane, sytuacja ekonomiczna i finansowa przedsiębiorstwa korzystającego z tych praw lub subwencji w chwili, gdy zostają mu one przyznane, musi umożliwiać mu faktycznie wykonywanie powierzonych mu zadań z zakresu usług publicznych. W przeciwnym razie odstępstwo przewidziane w art. 106 ust. 2 TFUE mogłoby zostać pozbawione skuteczności, a tym samym zasadności, i nie można byłoby uniknąć ryzyka nadużywania pojęcia usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym przez państwa członkowskie.
Tymczasem istnienie zagrożonego przedsiębiorstwa w rozumieniu wytycznych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji jest niepewne w bliższej przyszłości, wobec czego nie można uznać, iż przedsiębiorstwo to jest w stanie wykonywać w odpowiedni sposób powierzone mu zadania z zakresu usług publicznych, tak długo, jak jego rentowność nie jest zapewniona. W tych okolicznościach subwencja przyznana takiemu zagrożonemu przedsiębiorstwu w celu wyrównania deficytu wynikającego z wykonywania wspomnianych zadań z zakresu usług publicznych nie może zostać objęta odstępstwem przewidzianym w art. 106 ust. 2 TFUE, a jedynie, w stosownych okolicznościach, odstępstwem przewidzianym w art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. W ramach przesłanek stosowania art. 106 ust. 2 TFUE, które wymagają w szczególności tego, by rekompensata była ściśle proporcjonalna do kosztów świadczenia usługi publicznej, owa rekompensata nie pozwoli bowiem na zapewnienie wykonywania odpowiadających jej zadań ze względu na trudności napotkane przez przedsiębiorstwo. Taka rekompensata może natomiast przyczynić się do przywrócenia rentowności odnośnego przedsiębiorstwa, o ile spełnione zostaną przesłanki stosowania art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE omówione w wytycznych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji. Tak więc odstępstwo od zakazu pomocy państwa przewidziane w tym ostatnim przepisie traktatu zachowuje swą skuteczność i tym samym swą zasadność.
Jednocześnie pomoc przyznana zagrożonemu przedsiębiorstwu, któremu powierzono zadanie z zakresu usług publicznych, tym bardziej nie może zostać zatwierdzona w ramach decyzji 2012/21 sprawie stosowania art. 106 ust. 2 TFUE do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, które z definicji może dotyczyć wyłącznie rekompensat z tytułu świadczenia usług publicznych uznanych za spełniające cele odstępstwa przewidzianego w art. 106 ust. 2 TFUE. Z tych samych względów rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, do których decyzja 2012/21 ma zastosowanie, nie znajdują się w sytuacji porównywalnej do sytuacji pomocy przyznanej zagrożonym usługodawcom świadczącym usługę publiczną.
(zob. pkt 194–196, 199)
20. Zobacz tekst orzeczenia.
(zob. pkt 226, 227, 235)