Cauza T‑219/14,

Regione autonoma della Sardegna

împotriva

Comisiei Europene

„Ajutoare de stat – Transport maritim – Compensație pentru serviciul public – Majorare de capital – Decizie prin care ajutoarele sunt declarate incompatibile cu piața internă și se dispune recuperarea lor – Intrarea în lichidare a întreprinderii beneficiare – Menținerea interesului de a exercita acțiunea – Absența lipsei necesității de a se pronunța asupra fondului – Noțiunea de ajutor – Serviciu de interes economic general – Criteriul investitorului privat – Eroare vădită de apreciere – Eroare de drept – Excepție de nelegalitate – Obligația de motivare – Dreptul la apărare – Decizia 2011/21/UE – Liniile directoare privind ajutoarele de stat pentru salvarea și restructurarea întreprinderilor aflate în dificultate – Cadrul Uniunii Europene pentru ajutoarele de stat sub forma compensațiilor pentru obligația de serviciu public – Hotărârea Altmark”

Sumar - Hotărârea Tribunalului (Camera a opta) din 6 aprilie 2017

1.      Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Condiții de admisibilitate – Interesul de a exercita acțiunea – Calitate procesuală activă – Condiții cu caracter cumulativ –Inadmisibilitatea acțiunii în cazul lipsei uneia singure dintre aceste condiții

(art. 263 al patrulea paragraf TFUE)

2.      Acțiune în anulare – Acțiuni ale statelor membre, ale Parlamentului, ale Consiliului și ale Comisiei – Admisibilitate care nu este condiționată de demonstrarea unui interes de a exercita acțiunea

(art. 263 al doilea paragraf TFUE)

3.      Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Interesul de a exercita acțiunea – Decizia Comisiei prin care se constată incompatibilitatea unui ajutor cu piața internă și se dispune recuperarea acestuia – Acțiune introdusă de entitatea substatală care a acordat ajutorul – Intrarea în lichidare a beneficiarului – Admisibilitate – Condiții

(art. 108 TFUE și art. 263 al patrulea paragraf TFUE)

4.      Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Acte care le privesc direct și individual – Decizia Comisiei prin care se constată incompatibilitatea unui ajutor cu piața internă – Acțiune formulată de entitatea substatală destinatară a deciziei – Admisibilitate – Condiții

(art. 108 TFUE și art. 263 al patrulea paragraf TFUE)

5.      Acțiune în anulare – Competența instanței Uniunii – Aprecierea repartizării competențelor între autoritățile naționale ale unui stat membru – Excludere

(art. 263 TFUE)

6.      Procedură jurisdicțională – Cerere de sesizare a instanței – Cerințe de formă – Expunere sumară a motivelor invocate – Cerințe similare pentru criticile invocate în susținerea unui motiv – Formulare imprecisă a unui motiv – Inadmisibilitate

[Regulamentul de procedură al Tribunalului (1991), art. 44 alin. (1) lit.(c)]

7.      Actele instituțiilor – Motivare – Obligație – Conținut – Decizia Comisiei în materia ajutoarelor de stat – Decizie prin care ajutoarele sunt declarate incompatibile cu piața internă și se dispune recuperarea lor – Necesitatea de a expune faptele și considerațiile juridice care au o importanță esențială în economia deciziei – Lipsa cerinței unei motivări specifice pentru fiecare element invocat de persoanele interesate

[art. 107 alin. (1) TFUE și art. 296 TFUE]

8.      Ajutoare acordate de state – Exminare de către Comisie – Procedură administrativă - Obligația Comisiei de a solicita părților interesate și deci entităților substatale care acordă ajutoare să își prezinte observațiile – Excluderea persoanelor interesate de la beneficiul dreptului la apărare

[art. 108 alin. (2) TFUE]

9.      Ajutoare acordate de state – Noțiune – Măsuri prin care se urmărește compensarea costului misiunilor de serviciu public asumate de o întreprindere – Distincție între testul Altmark, prin care se urmărește să se stabilească existența unui ajutor, și testul prevăzut la articolul 106 alineatul (2) TFUE, prin care se permite stabilirea compatibilității unui ajutor cu piața internă

[art. 106 alin. (2) TFUE și art. 107 alin (1) TFUE]

10.    Ajutoare acordate de state – Noțiune – Măsuri prin care se urmărește compensarea costului misiunilor de serviciu public asumate de o întreprindere – Excludere – Condiții enunțate în Hotărârea Altmark

[art. 107 alin. (1) TFUE]

11.    Concurență – Întreprinderi care au sarcina de a gestiona servicii de interes economic general – Compensarea costurilor ocazionate de misiunea de serviciu public – Puterea de apreciere a statelor membre – Limite – Control exercitat de Comisie – Control jurisdicțional – Limite

[art. 106 alin. (2) TFUE și art. 107 alin (1) TFUE]

12.    Ajutoare acordate de state – Noțiune – Măsuri prin care se urmărește compensarea costului misiunilor de serviciu public asumate de o întreprindere – A doua condiție enunțată în Hotărârea Altmark – Examinarea condiției privind stabilirea în mod obiectiv și transparent a parametrilor pentru calculul compensației – Măsură de compensare acordată ulterior - Calificare drept compensație pentru obligația de serviciu public – Excludere

[art. 107 alin. (1) TFUE]

13.    Ajutoare acordate de state – Noțiune – Apreciere din perspectiva articolului 107 alineatul (1) TFUE – Luare în considerare a unei practici anterioare – Excludere

[art. 107 alin. (1) TFUE]

14.    Ajutoare acordate de state – Noțiune – Măsuri prin care se urmărește compensarea costului misiunilor de serviciu public asumate de o întreprindere – Excludere – Condiții enunțate în Hotărârea Altmark – Caracter cumulativ

[art. 107 alin. (1) TFUE]

15.    Acțiune în anulare – Obiect – Decizie care se întemeiază pe mai mulți piloni de raționament, fiecare fiind suficient pentru fundamentarea părții sale dispozitive – Anularea unei astfel de decizii – Condiții

(art. 263 TFUE)

16.    Ajutoare acordate de state – Noțiune – Acordarea unui avantaj beneficiarilor – Noțiunea de acordare

[art. 107 alin. (1) TFUE]

17.    Ajutoare acordate de state – Examinare de către Comisie – Linii directoare adoptate în cadrul exercitării puterii de apreciere a Comisiei – Natură juridică – Norme de conduită indicative care implică o autolimitare a puterii de apreciere a Comisiei

[art. 107 alin. (3) lit. (c) TFUE; Comunicarea 2004/C 244/02 a Comisiei]

18.    Ajutoare acordate de state – Interdicție – Derogări – Ajutoare care pot fi considerate compatibile cu piața internă – Ajutoare pentru salvarea unei întreprinderi aflate în dificultate – Linii directoare pentru ajutoarele de stat pentru salvarea și restructurarea întreprinderilor aflate în dificultate – Întreprindere aflată în dificultate – Noțiune

[art. 107 alin. (3) lit. (c) TFUE; Comunicarea 2004/C 244/02 a Comisiei, pct. 9]

19.    Concurență – Întreprinderi care au sarcina de a gestiona servicii de interes economic general - Compensarea costurilor ocazionate de misiunea de serviciu public – Aprecierea compatibilității unui ajutor cu piața internă – Criterii – Aplicare în cazul ajutoarelor care urmăresc asigurarea viabilității unei întreprinderi aflate în dificultate – Excludere

[art. 106 alin. (2) TFUE și art. 107 alin. (3) lit. (c) TFUE; Decizia 2012/21 a Comisiei; Comunicarea 2004/C 244/02 a Comisiei, pct. 9]

20.    Ajutoare acordate de state – Noțiune – Apreciere potrivit criteriului investitorului privat – Aport de capital – Stat acționar al unei întreprinderi – Stat care acționează în calitate de putere publică – Distincție din perspectiva aplicării criteriului investitorului privat –Elemente de apreciere a acestui criteriu

[art. 107 alin. (1) TFUE]

1.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctul 42)

2.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctul 43)

3.      Dreptul la exercitarea acțiunii al persoanelor fizice și juridice vizat la articolul 263 al patrulea paragraf TFUE este condiționat de existența unui interes de a exercita acțiunea în momentul introducerii acțiunii, ceea ce constituie o condiție de admisibilitate distinctă de calitatea procesuală activă. La fel precum obiectul acțiunii, și acest interes de a exercita acțiunea trebuie să se mențină până la momentul pronunțării deciziei judecătorești, în caz contrar lipsind necesitatea de a se pronunța asupra fondului. Un astfel de interes de a exercita acțiunea presupune ca anularea actului atacat să poată avea, în sine, consecințe juridice și ca acțiunea să poată astfel aduce, prin rezultatul său, un beneficiu părții care a formulat‑o.

În ceea ce privește o acțiune formulată de o entitate substatală împotriva unei decizii a Comisiei prin care se declară incompatibile și ilegale ajutoarele acordate de entitatea menționată și se dispune recuperarea lor, o astfel de decizie cauzează prejudicii reclamantului și, prin urmare, acesta poate obține un beneficiu ca urmare a anulării sale. Astfel, exclusiv ca urmare a acestei anulări, consecințele juridice care decurg din această decizie cu privire la validitatea actelor reclamantului prin care s‑au acordat ajutoarele în litigiu și la obligațiile care decurg pentru acesta, respectiv interdicția de a pune în aplicare aceste acte și obligația de recuperare a ajutoarelor în cauză, ar fi încetat în mod automat să îi fie impuse, iar situația sa juridică s‑ar fi modificat în mod necesar.

Această concluzie nu este repusă în discuție prin intrarea în lichidare a beneficiarului ajutoarelor în cursul judecății, din moment ce decizia atacată nu a fost abrogată sau retrasă, astfel încât acțiunea își menține obiectul. În plus, decizia atacată continuă să producă efecte juridice față de reclamant, care nu au devenit caduce ca urmare a simplei intrări în lichidare a beneficiarului ajutoarelor. Astfel, simpla împrejurare că întreprinderea face obiectul unei proceduri de faliment, în special atunci când această procedură conduce la lichidarea întreprinderii, nu repune în discuție principiul recuperării ajutorului. În această privință, într‑o asemenea ipoteză, restabilirea situației anterioare și eliminarea denaturării concurenței care rezultă din ajutoarele plătite în mod ilegal pot în principiu să fie realizate prin înscrierea în pasivul întreprinderii în lichidare a unei obligații de restituire a ajutoarelor în cauză. Reclamantul rămâne, așadar, cel puțin obligat să se asigure că creanțele pe care le are împotriva beneficiarului în temeiul părții deja plătite din ajutoarele în litigiu vor fi înscrise în pasivul acestei societăți. Pe de altă parte, aspectul dacă beneficiarul își poate sau nu își poate continua activitatea economică și, pe cale de consecință, aspectul dacă reclamantul are un interes ca această activitate să continue sunt lipsite de incidență cu privire la menținerea interesului de a exercita acțiunea al reclamantului. De asemenea, întrucât reclamantul are dreptul de a introduce acțiunea nu în calitate de creditor al beneficiarului, ci în calitate de autoritate publică care a acordat ajutoarele în litigiu, este lipsită de relevanță împrejurarea că reclamantul, în calitate de creditor al beneficiarului, nu ar avea un interes cu privire la anularea deciziei atacate, în urma intrării în lichidare a acestuia din urmă.

(a se vedea punctele 45, 50, 56-58, 60, 63 și 64)

4.      În ceea ce privește calitatea procesuală activă a unei entități substatale a unui stat membru destinatar al unei decizii a Comisiei care se pronunță cu privire la compatibilitatea și la legalitatea unui ajutor instituit de acest stat, aceasta poate fi considerată ca fiind vizată în mod direct și individual, în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE, în anumite împrejurări. Pe de o parte, această entitate trebuie să fie considerată vizată în mod direct în cazul în care decizia atacată poate avea o incidență directă asupra actelor prin care se acordă ajutoarele în litigiu și pe care le‑a adoptat, precum și asupra obligațiilor sale în materie de recuperare a acestor ajutoare, fără ca autoritățile naționale cărora le‑a fost notificată decizia atacată să aibă o putere de apreciere în această privință. Pe de altă parte, această entitate trebuie considerată individual vizată întrucât ea este autoarea actului sau a actelor vizate prin decizia atacată, iar aceasta din urmă o împiedică să își exercite competențele proprii în modul pe care îl consideră adecvat, astfel încât interesul său de a contesta această decizie este distinct de cel al statului membru vizat.

(a se vedea punctul 47)

5.      Nu revine instituțiilor Uniunii, în special instanțelor Uniunii, sarcina de a se pronunța cu privire la repartizarea competențelor stabilită prin norme instituționale de drept intern între diferitele entități naționale și la obligațiile care revin fiecăreia dintre ele. Prin urmare, un argument întemeiat pe necompetența invocată a unei entități substatale de a acorda un ajutor de stat nu poate fi reținut.

(a se vedea punctele 52 și 65)

6.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 75 și 76)

7.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 78, 79 și 220)

8.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctul 86)

9.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctul 89)

10.    A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 91-94)

11.    Statele membre dispun de o largă marjă de apreciere nu numai în ceea ce privește definirea unei misiuni de serviciu public, ci și în ceea ce privește determinarea compensației pentru costurile acestui serviciu public. Prin urmare, în lipsa unei reglementări armonizate a Uniunii în materie de servicii de interes economic general, Comisia nu este abilitată să se pronunțe cu privire la întinderea misiunilor de serviciu public ce revin furnizorului de serviciu public, în special la nivelul costurilor legate de acest serviciu, nici cu privire la oportunitatea alegerilor politice efectuate în această privință de autoritățile naționale și nici cu privire la eficiența economică a furnizorului de serviciu public.

Totuși, larga putere de apreciere recunoscută astfel acestor autorități naționale nu poate fi nelimitată. În special, în cadrul aplicării articolului 106 alineatul (2) TFUE, această largă putere de apreciere nu trebuie să împiedice Comisia să verifice că derogarea de la interdicția ajutoarelor de stat prevăzută de această dispoziție poate fi acordată. Pe de altă parte, exercitarea puterii de apreciere de care dispune Comisia în cadrul aplicării articolului 106 alineatul (2) TFUE în ceea ce privește determinarea compatibilității cu piața internă a unei măsuri de stat pe care a calificat‑o drept ajutor de stat implică evaluări complexe de ordin economic și social. Astfel, instanța Uniunii, controlând legalitatea exercitării acestei puteri, nu poate substitui aprecierea Comisiei cu propria apreciere. În plus, în cadrul aplicării articolului 106 alineatul (2) TFUE, puterea de apreciere a statelor membre și cea a Comisiei pot fi limitate de directivele și de deciziile pe care această instituție are competența de a le adopta în temeiul dispoziției menționate.

(a se vedea punctele 101 și 136-139)

12.    În special deoarece determinarea compensării costurilor unui serviciu public nu este supusă decât unui control restrâns din partea instituțiilor, a doua condiție Altmark impune ca instituțiile să fie în măsură să verifice existența unor parametri obiectivi și transparenți stabiliți în prealabil, acești parametri trebuind precizați astfel încât să se excludă orice recurgere abuzivă a statului membru la noțiunea de serviciu de interes economic general, care să aibă drept efect conferirea furnizorului de serviciu public a unui avantaj economic sub forma unei compensații. Așadar, această condiție permite statelor membre să aleagă modalitățile practice pentru a asigura respectarea ei, cu condiția ca modalitățile de stabilire a parametrilor de calcul al compensației să rămână obiective și transparente. Aprecierea Comisiei în acest sens trebuie să se întemeieze pe o analiză a condițiilor juridice și economice concrete în care se determină acești parametri.

În această privință, o măsură de compensare acordată ulterior unei întreprinderi având în vedere deficitele din exploatare care rezultă din activitatea acesteia nu poate fi considerată drept o compensație pentru serviciul public în sensul Hotărârii Altmark. Astfel, în măsura în care o asemenea compensație nu a fost prevăzută în prealabil, ea nu a putut fi calculată, așa cum impune a doua condiție Altmark, pe baza unor parametri obiectivi și transparenți definiți la rândul lor în prealabil.

(a se vedea punctele 102, 103 și 108)

13.    A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 113 și 200)

14.    Deși condițiile instituite prin Hotărârea Altmark prezintă o anumită interdependență, este totuși adevărat că aceste condiții trebuie să fie îndeplinite în mod individual pentru ca măsura de compensare în litigiu să nu fie calificată drept ajutor. Ținând seama de caracterul cumulativ și autonom al condițiilor Altmark, Comisia nu este obligată să examineze toate aceste condiții în cazul în care constată că una dintre ele nu este îndeplinită și că, în consecință, măsura în litigiu trebuie calificată drept ajutor de stat. De asemenea, deși Comisia a efectuat în mod întemeiat o asemenea constatare, caracterul eventual eronat al aprecierilor sale privind una sau mai multe altele dintre aceste condiții nu poate, în principiu, să conducă la anularea deciziei atacate.

(a se vedea punctele 119 și 124)

15.    A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctul 122)

16.    Un ajutor de stat trebuie să fie considerat acordat atunci când autoritățile naționale competente au adoptat un act obligatoriu din punct de vedere juridic prin care acestea se angajează să plătească ajutorul în cauză sau atunci când dreptul de a primi acest ajutor este conferit beneficiarului prin actele cu putere de lege aplicabile.

(a se vedea punctul 142)

17.    A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctul 177)

18.    Reiese din cuprinsul punctului 9 din Liniile directoare privind ajutoarele de stat pentru salvarea și restructurarea întreprinderilor aflate în dificultate că noțiunea de întreprindere aflată în dificultate este o noțiune obiectivă care trebuie apreciată numai din perspectiva indiciilor concrete privind situația financiară și economică a întreprinderii în cauză, arătând că aceasta din urmă nu este capabilă să oprească pierderile care, fără intervenția din exterior a autorităților publice, o vor condamna, aproape sigur, la ieșirea din afaceri în termen scurt sau mediu. În consecință, originea deficitelor acestei întreprinderi, legată în special de executarea unui serviciu public, nu poate constitui un element pertinent pentru a determina dacă întreprinderea este sau nu este în dificultate.

(a se vedea punctele 178 și 184)

19.    Pentru ca condițiile prevăzute la articolul 106 alineatul (2) TFUE să fie îndeplinite, trebuie să fie împiedicată, în lipsa drepturilor sau a subvențiilor în litigiu, îndeplinirea misiunilor specifice atribuite întreprinderii sau menținerea acestor drepturi sau a acestor subvenții trebuie să fie necesară pentru a permite titularului lor îndeplinirea misiunilor de interes economic general care i‑au fost atribuite în condiții acceptabile din punct de vedere economic. În consecință, pentru ca derogarea prevăzută de această dispoziție să fie aplicabilă, este necesar ca situația economică și financiară a întreprinderii care beneficiază de drepturile sau de subvențiile menționate la momentul în care îi sunt acordate să îi permită efectiv să îndeplinească misiunile de serviciu public care îi sunt atribuite. În caz contrar, derogarea prevăzută la articolul 106 alineatul (2) TFUE ar putea fi lipsită de efect util și, prin urmare, de justificare, astfel încât riscul unei folosiri abuzive de către statele membre a noțiunii de serviciu de interes economic general nu poate fi evitat.

Or, însăși existența unei întreprinderi aflate în dificultate, în sensul Liniilor directoare privind ajutoarele de stat pentru salvarea și restructurarea întreprinderilor aflate în dificultate, este amenințată, pe termen mai mult sau mai puțin scurt, astfel încât nu poate fi considerată în măsură să îndeplinească în mod adecvat misiunile de serviciu public care îi sunt atribuite atât timp cât viabilitatea sa nu este asigurată. În aceste condiții, subvenția acordată unei asemenea întreprinderi aflate în dificultate în scopul compensării deficitelor care rezultă din executarea misiunilor de serviciu public menționate nu poate beneficia de derogarea prevăzută la articolul 106 alineatul (2) TFUE, ci numai, dacă este cazul, de cea prevăzută la articolul 107 alineatul (3) litera (c) TFUE. Astfel, în cadrul condițiilor de aplicare a articolului 106 alineatul (2) TFUE, care impun în special caracterul strict proporțional al compensației pentru sarcinile de serviciu public, această compensație nu va permite să se garanteze îndeplinirea misiunilor corespunzătoare ca urmare a dificultăților întâmpinate de întreprindere. În schimb, o asemenea compensație poate fi de natură să contribuie la revenirea la viabilitate a întreprinderii vizate, cu condiția să fie respectate condițiile de aplicare a articolului 107 alineatul (3) litera (c) TFUE așa cum sunt explicate în Liniile directoare privind ajutoarele pentru salvare și restructurare. Prin urmare, derogarea de la interdicția ajutoarelor de stat prevăzută de această din urmă dispoziție din tratat își păstrează efectul util și, în consecință, justificarea.

De asemenea, un ajutor acordat unei întreprinderi titulare a unei misiuni de serviciu public aflate în dificultate nu poate, cu atât mai puțin, să fie autorizată în cadrul Deciziei 2012/21 privind aplicarea articolului 106 alineatul (2) TFUE în cazul ajutoarelor de stat sub formă de compensații pentru obligația de serviciu public acordate anumitor întreprinderi cărora le‑a fost încredințată prestarea unui serviciu de interes economic general, care nu poate viza, prin definiție, decât compensațiile pentru obligația de serviciu public considerate că îndeplinesc obiectivele derogării prevăzute la articolul 106 alineatul (2) TFUE. Pentru aceleași motive, compensațiile pentru serviciul public în cazul cărora este aplicabilă Decizia 2012/21 nu se află într‑o situație comparabilă cu cea a ajutoarelor acordate prestatorilor unui serviciu public aflați în dificultate.

(a se vedea punctele 194-196 și 199)

20.    A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 226, 227 și 235)