Vec T‑219/14
Regione autonoma della Sardegna
proti
Európskej komisii
„Štátna pomoc – Námorná doprava – Náhrada za služby vo verejnom záujme – Zvýšenie základného imania – Rozhodnutie, ktorým sa pomoc vyhlasuje za nezlučiteľnú s vnútorným trhom a nariaďuje sa jej vymáhanie – Vstup podniku príjemcu do likvidácie – Zachovanie záujmu na konaní – Nezastavenie konania – Pojem pomoc – Služby všeobecného hospodárskeho záujmu – Kritérium súkromného investora – Zjavne nesprávne posúdenie – Nesprávne právne posúdenie – Námietka nezákonnosti – Povinnosť odôvodnenia – Právo na obhajobu – Rozhodnutie 2011/21/EÚ – Usmernenia pre štátnu pomoc na záchranu a reštrukturalizáciu podnikov v ťažkostiach – Právna úprava Únie uplatniteľná na štátnu pomoc vo forme náhrady za službu vo verejnom záujme – Rozsudok Altmark“
Abstrakt – Rozsudok Všeobecného súdu (ôsma komora) zo 6. apríla 2017
1. Žaloba o neplatnosť – Fyzické alebo právnické osoby – Podmienky prípustnosti – Záujem na konaní – Aktívna legitimácia – Podmienky, ktoré majú kumulatívnu povahu – Neprípustnosť žaloby v prípade nesplnenia jednej z týchto podmienok
(Článok 263 štvrtý odsek ZFEÚ)
2. Žaloba o neplatnosť – Žaloba členských štátov, Parlamentu, Rady a Komisie – Prípustnosť nepodmienená preukázaním záujmu na konaní
(Článok 263 druhý odsek ZFEÚ)
3. Žaloba o neplatnosť – Fyzické alebo právnické osoby – Záujem na konaní – Rozhodnutie Komisie, ktorým sa pomoc vyhlasuje za nezlučiteľnú s vnútorným trhom a nariaďuje sa jej vymáhanie – Žaloba podaná vnútroštátnym územným celkom, ktorý poskytol pomoc – Vstup príjemcu do likvidácie – Prípustnosť – Podmienky
(Článok 108 ZFEÚ a článok 263 štvrtý odsek ZFEÚ)
4. Žaloba o neplatnosť – Fyzické alebo právnické osoby – Akty, ktoré sa ich priamo a osobne týkajú – Rozhodnutie Komisie konštatujúce nezlučiteľnosť pomoci s vnútorným trhom – Žaloba podaná vnútroštátnym územným celkom, ktorému bolo rozhodnutie určené – Prípustnosť – Podmienky
(Článok 108 ZFEÚ a článok 263 štvrtý odsek ZFEÚ)
5. Žaloba o neplatnosť – Právomoc súdu Únie – Posúdenie rozdelenia právomocí medzi vnútroštátnymi orgánmi členského štátu – Vylúčenie
(Článok 263 ZFEÚ)
6. Súdne konanie – Návrh na začatie konania – Formálne náležitosti – Zhrnutie dôvodov, na ktorých je návrh založený – Podobné požiadavky, ak sa na podporu žalobného dôvodu uvádzajú výhrady – Nepresná formulácia výhrady – Neprípustnosť
[Rokovací poriadok Všeobecného súdu (1991), článok 44 ods. 1 písm. c)]
7. Akty inštitúcií – Dôvody – Povinnosť – Rozsah pôsobnosti – Rozhodnutie Komisie v oblasti štátnej pomoci – Rozhodnutie, ktorým sa pomoc vyhlasuje za nezlučiteľnú s vnútorným trhom a nariaďuje sa jej vymáhanie – Nevyhnutnosť uviesť skutočnosti a právne úvahy, ktoré majú v štruktúre rozhodnutia zásadný význam – Neexistencia požiadavky osobitného odôvodnenia každej skutočnosti uvedenej dotknutými osobami
(Článok 107 ods. 1 ZFEÚ a článok 296 ZFEÚ)
8. Pomoc poskytovaná štátmi – Preskúmanie zo strany Komisie – Administratívne konanie – Povinnosť Komisie vyzvať dotknuté osoby, vrátane vnútroštátnych územných celkov poskytujúcich pomoc, na predloženie pripomienok – Vylúčenie dotknutých osôb z možnosti uplatniť si práva na obhajobu
(Článok 108 ods. 2 ZFEÚ)
9. Pomoc poskytovaná štátmi – Pojem – Opatrenia na kompenzáciu nákladov na poskytovanie služby vo verejnom záujme podnikom – Rozlišovanie medzi skúškou Altmark, ktorou sa má určiť existencia pomoci, a skúškou podľa článku 106 ods. 2 ZFEÚ, ktorá umožňuje preukázať zlučiteľnosť pomoci s vnútorným trhom
(Článok 106 ods. 2 ZFEÚ a článok 107 ods. 1 ZFEÚ)
10. Pomoc poskytovaná štátmi – Pojem – Opatrenia na kompenzáciu nákladov na poskytovanie služby vo verejnom záujme podnikom – Vylúčenie – Podmienky uvedené v rozsudku Altmark
(Článok 107 ods. 1 ZFEÚ)
11. Hospodárska súťaž – Podniky poverené správou služieb všeobecného hospodárskeho záujmu – Kompenzácia nákladov, ktoré vznikli z dôvodu úlohy verejnej služby – Voľná úvaha členských štátov – Limity – Dohľad Komisie – Súdne preskúmanie – Hranice
(Článok 106 ods. 2 ZFEÚ a článok 107 ods. 1 ZFEÚ)
12. Pomoc poskytovaná štátmi – Pojem – Opatrenia na kompenzáciu nákladov na poskytovanie služby vo verejnom záujme podnikom – Druhá podmienka uvedená v rozsudku Altmark – Skúmanie podmienky týkajúcej sa objektívneho a transparentného stanovenia parametrov na výpočet kompenzácie – Kompenzačné opatrenie poskytnuté neskôr – Kvalifikácia náhrady za službu vo verejnom záujme – Vylúčenie
(Článok 107 ods. 1 ZFEÚ)
13. Pomoc poskytovaná štátmi – Pojem – Posudzovanie v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ – Zohľadnenie predchádzajúcej praxe – Vylúčenie
(Článok 107 ods. 1 ZFEÚ)
14. Pomoc poskytovaná štátmi – Pojem – Opatrenia na kompenzáciu nákladov na poskytovanie služby vo verejnom záujme podnikom – Vylúčenie – Podmienky uvedené v rozsudku Altmark – Kumulatívna povaha
(Článok 107 ods. 1 ZFEÚ)
15. Žaloba o neplatnosť – Predmet veci – Rozhodnutie založené na viacerých pilieroch odôvodnenia, z ktorých každý postačuje na odôvodnenie jeho výroku – Zrušenie takého rozhodnutia – Podmienky
(Článok 263 ZFEÚ)
16. Pomoc poskytovaná štátmi – Pojem – Priznanie výhody príjemcom – Pojem priznanie
(Článok 107 ods. 1 ZFEÚ)
17. Pomoc poskytovaná štátmi – Preskúmanie zo strany Komisie – Usmernenia prijaté v rámci výkonu voľnej úvahy Komisie – Právna povaha – Orientačné pravidlá správania, z ktorých vyplýva obmedzenie diskrečnej právomoci Komisie, ktoré si sama stanovila
[Článok 107 ods. 3 písm. c) ZFEÚ; oznámenie Komisie 2004/C 244/02]
18. Pomoc poskytovaná štátmi – Zákaz – Výnimky – Pomoc, ktorú možno považovať za zlučiteľnú s vnútorným trhom – Pomoc na záchranu podniku v ťažkostiach – Usmernenia pre štátnu pomoc na záchranu a reštrukturalizáciu podnikov v ťažkostiach – Podnik v ťažkostiach – Pojem
[Článok 107 ods. 3 písm. c) ZFEÚ; oznámenie Komisie 2004/C 244/02, bod 9]
19. Hospodárska súťaž – Podniky poverené správou služieb všeobecného hospodárskeho záujmu – Kompenzácia nákladov, ktoré vznikli z dôvodu úlohy verejnej služby – Posúdenie zlučiteľnosti pomoci s vnútorným trhom – Kritériá – Uplatnenie na pomoc, ktorá má zabezpečiť životaschopnosť podniku v ťažkostiach – Vylúčenie
[Článok 106 ods. 2 ZFEÚ a článok 107 ods. 3 písm. c) ZFEÚ; rozhodnutie Komisie 2012/21; oznámenie Komisie 2004/C 244/02, bod 9]
20. Pomoc poskytovaná štátmi – Pojem – Posúdenie podľa kritéria súkromného investora – Kapitálový vklad – Štát, ktorý je akcionárom podniku – Štát konajúci ako orgán verejnej moci – Rozlíšenie vzhľadom na uplatnenie kritéria súkromného investora – Faktory posúdenia tohto kritéria
(Článok 107 ods. 1 ZFEÚ)
1. Pozri text rozhodnutia.
(pozri bod 42)
2. Pozri text rozhodnutia.
(pozri bod 43)
3. Právo fyzických a právnických osôb podať žalobu upravené v článku 263 štvrtom odseku ZFEÚ podlieha existencii záujmu na konaní v štádiu podania žaloby, ktorý predstavuje podmienku prípustnosti odlišnú od aktívnej legitimácie. Rovnako ako predmet žaloby, záujem na konaní musí pretrvávať až do vyhlásenia rozhodnutia súdu, inak by muselo byť konanie zastavené. Predpokladom takéhoto záujmu na konaní je, že samotné zrušenie napadnutého aktu môže vyvolať právne následky a že žaloba môže svojím výsledkom priniesť prospech osobe, ktorá ju podala.
Pokiaľ ide o žalobu podanú územno‑správnym celkom proti rozhodnutiu Komisie, ktorým za vyhlasujú za nezlučiteľné a nezákonné pomoci poskytnuté uvedeným celkom a nariaďuje sa ich vymáhanie, takéto rozhodnutie spôsobuje ujmu žalobcovi v rozsahu, v akom môže mať prospech z jeho zrušenia. Na základe samotného tohto zrušenia by sa právne dôsledky tohto rozhodnutia na platnosť aktov žalobcu, ktorými sa poskytla sporná pomoc, a záväzky, ktoré preň z toho vyplývajú, teda zákaz vykonať tieto akty a povinnosť vymáhať dotknutú pomoc, automaticky prestali naň uplatňovať a jeho právna situácia by sa nevyhnutne zmenila.
Tento záver nie je spochybnený ani vstupom príjemcu pomoci do likvidácie počas konania, pokiaľ napadnuté rozhodnutie nebolo zrušené alebo vzaté späť, takže žaloba nie je bezpredmetná. Okrem toho napadnuté rozhodnutie naďalej spôsobuje právne účinky vo vzťahu k žalobcovi, ktoré sa nestali obsolentné len z dôvodu likvidácie príjemcu pomoci. Samotná okolnosť, že podnik je predmetom postupu vyrovnania, najmä keď toto konanie vedie k likvidácii podniku, totiž nespochybňuje zásadu vymáhania štátnej pomoci. V tejto súvislosti sa obnovenie predchádzajúcej situácie a odstránenie narušenia hospodárskej súťaže vyplývajúceho z protiprávne poskytnutej pomoci v zásade môže v tomto prípade dosiahnuť tak, že do pasív podniku v likvidácii sa zapíše záväzok týkajúci sa vrátenia predmetnej pomoci. Žalobca má teda minimálne povinnosť dohliadnuť na to, aby pohľadávky, ktoré má voči príjemcovi na základe už poskytnutej časti spornej pomoci, boli zapísané do pasív tohto príjemcu. Navyše otázka, či príjemca môže alebo nemôže pokračovať vo svojej hospodárskej činnosti a v dôsledku toho otázka, či žalobca má záujem na pokračovaní tejto činnosti, nemajú vplyv na pretrvávanie záujmu žalobcu na konaní. Rovnako, keďže žalobca má právo podať žalobu nie ako veriteľ príjemcu, ale ako verejný orgán, ktorý poskytol spornú pomoc, je irelevantná okolnosť, že ako veriteľ príjemcu, vzhľadom na vstup príjemcu do likvidácie, nemá záujem na zrušení napadnutého rozhodnutia.
(pozri body 45, 50, 56 – 58, 60, 63, 64)
4. Pokiaľ ide o aktívnu legitimáciu, vnútroštátny územný celok členského štátu, ktorý je adresátom rozhodnutia Komisie o zlučiteľnosti a zákonnosti štátnej pomoci poskytnutej týmto štátom, sa môže za určitých okolností považovať za priamo a osobne dotknutý v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ. Na jednej strane sa tento subjekt musí považovať za priamo dotknutý, pokiaľ by napadnuté rozhodnutie mohlo mať priamy vplyv na akty, ktorými sa sporná pomoc poskytuje a ktoré tento subjekt prijal, ako aj na jeho povinnosti v oblasti vymáhania tejto pomoci, a to bez toho, aby vnútroštátne orgány, ktorým bolo doručené napadnuté rozhodnutie, disponovali v tomto ohľade voľnou úvahou. Na druhej strane sa tento subjekt musí považovať za osobne dotknutý, pokiaľ je autorom jedného alebo viacerých aktov dotknutých napadnutým rozhodnutím a pokiaľ mu toto rozhodnutie bráni v takom výkone jeho vlastných právomocí, ako zamýšľal, takže jeho záujem na napadnutí tohto rozhodnutia je odlišný od záujmu dotknutého členského štátu.
(pozri bod 47)
5. Inštitúciám Únie, a osobitne súdom Únie neprináleží, aby sa vyjadrovali k rozdeleniu právomocí uskutočnenému na základe vnútroštátnych inštitucionálnych predpisov medzi rôznymi vnútroštátnymi subjektmi a k ich vzájomným záväzkom. Preto tvrdenie založené na údajnom nedostatku právomoci vnútroštátneho územného celku, pokiaľ ide o poskytnutie štátnej pomoci, nemožno prijať.
(pozri body 52, 65)
6. Pozri text rozhodnutia.
(pozri body 75, 76)
7. Pozri text rozhodnutia.
(pozri body 78, 79, 220)
8. Pozri text rozhodnutia.
(pozri bod 86)
9. Pozri text rozhodnutia.
(pozri bod 89)
10. Pozri text rozhodnutia.
(pozri body 91 – 94)
11. Členské štáty disponujú širokou mierou voľnej úvahy nielen pri definovaní úlohy vo verejnom záujme, ale aj pri vymedzení náhrad za náklady súvisiace s touto službou vo verejnom záujme. V prípade neexistencie zosúladenej právnej úpravy Únie v oblasti služby všeobecného hospodárskeho záujmu nie je preto Komisia oprávnená rozhodnúť o rozsahu úloh vo verejnom záujme prislúchajúcich verejnému prevádzkovateľovi, konkrétne o výške nákladov spojených s touto službou, ani o vhodnosti politických rozhodnutí prijatých v tejto súvislosti vnútroštátnymi orgánmi, ani o hospodárskej efektívnosti verejného prevádzkovateľa.
Široká miera voľnej úvahy takto priznaná vnútroštátnym orgánom však nemôže byť neobmedzená. Osobitne v rámci uplatnenia článku 106 ods. 2 ZFEÚ táto široká miera voľnej úvahy nemôže brániť Komisii, aby overila, či môže byť udelená výnimka zo zákazu štátnej pomoci stanovená v tomto ustanovení. Okrem toho uplatnenie voľnej úvahy, ktorú má Komisia pri uplatnení článku 106 ods. 2 ZFEÚ v súvislosti so zistením zlučiteľnosti štátneho opatrenia, ktoré označila za štátnu pomoc, s vnútorným trhom, si vyžaduje komplexné hodnotenia hospodárskeho a sociálneho charakteru. Súd Únie preto nemôže pri preskúmaní zákonnosti výkonu tejto právomoci nahradiť posúdenie Komisie svojím posúdením. Navyše v rámci uplatnenia článku 106 ods. 2 ZFEÚ voľná úvaha členských štátov a voľná úvaha Komisie môžu byť obmedzené smernicami a rozhodnutiami, ktoré táto inštitúcia môže v rámci svojej právomoci prijať na základe uvedeného ustanovenia.
(pozri body 101, 136 – 139)
12. Najmä preto, že určenie náhrady nákladov služby vo verejnom záujme podlieha iba obmedzenej kontrole inštitúcií, druhá podmienka uvedená v rozsudku Altmark vyžaduje, aby inštitúcie boli schopné overiť existenciu vopred stanovených objektívnych a transparentných parametrov, pričom tieto parametre musia byť spresnené tak, aby sa vylúčilo akékoľvek zneužitie pojmu služba všeobecného hospodárskeho záujmu členským štátom, ktorého účinkom by bolo poskytnutie hospodárskej výhody vo forme náhrady verejnému prevádzkovateľovi. Táto podmienka teda necháva členským štátom voľnosť pri výbere praktických spôsobov na zabezpečenie jej dodržiavania, pokiaľ spôsoby stanovenia náhrady zostanú objektívne a transparentné. Posúdenie Komisie sa na tieto účely musí opierať o analýzu konkrétnych právnych a ekonomických podmienok, so zreteľom na ktoré sa tieto parametre stanovujú.
V tomto ohľade kompenzačné opatrenie, ktoré bolo poskytnuté neskôr, v nadväznosti na prevádzkovú stratu vyplývajúcu z tejto činnosti, nemožno považovať za náhradu za službu vo verejnom záujme v zmysle rozsudku Altmark. Keďže totiž táto náhrada nebola stanovená vopred, nemohla ani byť vypočítaná, ako to vyžaduje druhá podmienka Altmark, na základe objektívnych a transparentných parametrov, ktoré taktiež boli definované vopred.
(pozri body 102, 103, 108)
13. Pozri text rozhodnutia.
(pozri body 113, 200)
14. Hoci tieto podmienky majú určitú vzájomnú závislosť, platí tiež, že tieto podmienky musia byť všetky splnené samostatne, aby sporná náhrada nemohla byť označená za pomoc. Komisia vzhľadom na kumulatívnu a autonómnu povahu podmienok Altmark nie je povinná preskúmať všetky tieto podmienky, pokiaľ konštatuje, že jedna z nich nie je splnená a že v dôsledku toho sa sporné opatrenie musí kvalifikovať ako štátna pomoc. Rovnako pokiaľ Komisia z právneho hľadiska správne dospela k takémuto zisteniu, prípadná nesprávnosť jej posúdení týkajúcich sa jednej alebo viacerých ďalších podmienok, nemôže v zásade viesť k zrušeniu napadnutého rozhodnutia.
(pozri body 119, 124)
15. Pozri text rozhodnutia.
(pozri bod 122)
16. Štátna pomoc sa musí považovať za poskytnutú, keď príslušné vnútroštátne orgány prijali právne záväzný akt, ktorým sa zaviazali poskytnúť dotknutú pomoc, alebo keď je právo na prijatie tejto pomoci priznané príjemcovi platným zákonom alebo iným právnym predpisom.
(pozri bod 142)
17. Pozri text rozhodnutia.
(pozri bod 177)
18. Ako totiž vyplýva z bodu 9 usmernení pre štátnu pomoc na záchranu a reštrukturalizáciu podnikov v ťažkostiach, pojem podnik v ťažkostiach je objektívny pojem, ktorý sa musí posudzovať výlučne vzhľadom na konkrétne dôkazy o finančnej a hospodárskej situácii dotknutého podniku, ktoré svedčia o tom, že táto spoločnosť je neschopná zamedziť stratám, ktoré by ju bez vonkajšieho zásahu verejných orgánov takmer s určitosťou odsúdili na vylúčenie z obchodnej činnosti v krátkodobom alebo strednodobom horizonte. V dôsledku toho pôvod strát tohto podniku, osobitne v spojení s výkonom služby vo verejnom záujme, nepredstavuje relevantnú skutočnosť pre určenie, či podnik je alebo nie je v ťažkostiach.
(pozri body 178, 184)
19. Na to, aby podmienky článku 106 ods. 2 ZFEÚ boli splnené, muselo by byť v prípade neexistencie sporných práv alebo dotácií zmarené plnenie zvláštnych úloh zverených podniku alebo zachovanie týchto práv alebo týchto dotácií musí byť nevyhnutné na to, aby sa ich nositeľovi umožnilo splniť úlohy všeobecného hospodárskeho významu, ktoré mu boli zverené, za hospodársky prijateľných podmienok. V dôsledku toho na to, aby sa uplatnila výnimka stanovená v tomto ustanovení, je nevyhnutné, aby hospodárska a finančná situácia podniku, ktorý má prospech z uvedených práv alebo dotácií v okamihu, keď mu boli priznané, mu skutočne umožnila splniť úlohy vo verejnom záujme, ktoré sú mu uložené. V opačnom prípade by výnimka stanovená v článku 106 ods. 2 ZFEÚ mohla byť zbavená potrebného účinku a v dôsledku toho odôvodnenia, takže riziku zneužívajúceho uplatnenia pojmu služba všeobecného hospodárskeho záujmu členskými štátmi by nebolo možné zabrániť.
Podnik v ťažkostiach v zmysle usmernení pre štátnu pomoc na záchranu a reštrukturalizáciu podnikov v ťažkostiach má ohrozenú svoju vlastnú existenciu v relatívne blízkej dobe, takže ho nemožno považovať za spôsobilý splniť si primerane úlohy vo verejnom záujme, ktoré sú mu uložené, pokiaľ nie je zaručená jeho životaschopnosť. Za týchto podmienok sa na dotáciu priznanú takémuto podniku v ťažkostiach s cieľom náhrady strát vyplývajúcich z uvedených úloh vo verejnom záujme nemôže uplatniť výnimka stanovená v článku 106 ods. 2 ZFEÚ, ale len prípadne výnimka stanovená v článku 107 ods. 3 písm. c) ZFEÚ. V rámci podmienok uplatnenia článku 106 ods. 2 ZFEÚ, ktoré ukladajú najmä prísnu primeranosť náhrady nákladov služby vo verejnom záujme, by takáto náhrada neumožnila zaručiť splnenie zodpovedajúcich úloh z dôvodu ťažkostí, ktoré má daný podnik. Naopak, takáto náhrada by mohla prispieť k návratu životaschopnosti dotknutého podniku, pokiaľ by boli rešpektované podmienky uplatnenia článku 107 ods. 3 písm. c) ZFEÚ, ako sú konkretizované usmerneniami o pomoci na záchranu a reštrukturalizáciu. Preto si výnimka zo zákazu štátnej pomoci stanovená týmto posledným uvedeným ustanovením Zmluvy zachováva svoj potrebný účinok a v dôsledku toho aj svoje odôvodnenie.
Rovnako pomoc poskytnutá podniku poverenému úlohou vo verejnom záujme v ťažkostiach nemôže tým viac byť povolená v rámci rozhodnutia 2012/21 o uplatňovaní článku 106 ods. 2 ZFEÚ na štátnu pomoc vo forme náhrady za službu vo verejnom záujme udeľovanej niektorým podnikom povereným poskytovaním služieb všeobecného hospodárskeho záujmu, ktoré sa už na základe definície môže týkať len náhrad za služby vo verejnom záujme, ktoré spĺňajú ciele výnimky stanovenej v článku 106 ods. 2 ZFEÚ. Z rovnakých dôvodov sa náhrady za službu vo verejnom záujme, na ktoré sa uplatňuje rozhodnutie 2012/21, nenachádzajú v situácii porovnateľnej so situáciou pomoci, ktorá bola poskytnutá poskytovateľom služby vo verejnom záujme v ťažkostiach.
(pozri body 194 – 196, 199)
20. Pozri text rozhodnutia.
(pozri body 226, 227, 235)