Language of document : ECLI:EU:T:2017:266

Mål T‑219/14

Regione autonoma della Sardegna

mot

Europeiska kommissionen

”Statligt stöd – Sjötransport – Ersättning för offentliga tjänster – Kapitaltillskott – Beslut varigenom ett stöd förklaras oförenligt med den inre marknaden och varigenom det förordnas att stödet ska återkrävas – Försättande av det företag som får ersättningen i likvidation – Det berättigade intresset av att få saken prövad består – Det kan inte anses saknas anledning att döma i saken – Begreppet stöd – Tjänst av allmänt ekonomiskt intresse – ’Privat investerare’-kriteriet – Uppenbart oriktig bedömning – Felaktig rättstillämpning – Invändning om rättsstridighet – Motiveringsskyldighet – Rätten till försvar – Beslut 2011/21/EU – Riktlinjerna för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter – Europeiska unionens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster – Domen Altmark”

Sammanfattning – Tribunalens dom (åttonde avdelningen) av den 6 april 2017

1.      Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Sakprövningsförutsättningar – Berättigat intresse av att få saken prövad – Talerätt – Villkor som är kumulativa – Avvisning av talan om ett enda av dessa villkor inte är uppfyllt

(Artikel 263 fjärde stycket FEUF)

2.      Talan om ogiltigförklaring – Talan som väcks av medlemsstaterna, parlamentet, rådet och kommissionen – Berättigat intresse av att få saken prövad måste inte styrkas för att talan ska kunna tas upp till prövning

(Artikel 263 andra stycket FEUF)

3.      Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Berättigat intresse av att få saken prövad – Beslut från kommissionen varigenom ett stöd förklaras oförenligt med den inre marknaden och varigenom det förordnas att stödet ska återkrävas – Talan som väcks av den enhet under statsnivå som beviljat stödet – Stödmottagaren träder i likvidation – Upptagande till prövning – Villkor

(Artiklarna 108 FEUF och 263 fjärde stycket FEUF)

4.      Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Rättsakter som berör dem direkt och personligen – Beslut från kommissionen varigenom ett stöd förklaras oförenligt med den inre marknaden – Talan som väcks av den enhet under statsnivå som tagit emot stödet – Upptagande till prövning – Villkor

(Artiklarna 108 FEUF och 263 fjärde stycket FEUF)

5.      Talan om ogiltigförklaring – Unionsdomstolens behörighet – Bedömningen av kompetensfördelningen mellan en medlemsstats nationella myndigheter – Omfattas inte

(Artikel 263 FEUF)

6.      Domstolsförfarande – Ansökan genom vilken talan väckts – Formkrav – Kortfattad framställning av de grunder som åberopas – Liknande krav på de argument som anförs till stöd för en grund – Oklar formulering av ett argument – Avvisning

(Tribunalens rättegångsregler (1991), artikel 44.1 c)

7.      Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd – Kommissionens beslut i fråga om statligt stöd – Beslut varigenom ett stöd förklaras oförenligt med den inre marknaden och varigenom det förordnas att stödet ska återkrävas – Nödvändighet att ange de sakomständigheter och rättsliga överväganden som är av grundläggande betydelse för beslutet – Ej krav på att en specifik motivering ska lämnas för varje omständighet som åberopas av berörda parter

(Artiklarna 107.1 FEUF och 296 FEUF)

8.      Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens undersökning – Administrativt förfarande – Skyldighet för kommissionen att bereda berörda parter, och därmed de enheter under statsnivå som gett ut stödet, tillfälle att yttra sig – Uteslutning av berörda parter från rätten till försvar

(Artikel 108.2 FEUF)

9.      Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Åtgärder som vidtas för att ersätta de kostnader som ett företag haft för att tillhandahålla tjänster av allmänt intresse – Åtskillnad mellan Altmark-testet, som ska avgöra om det är fråga om ett stöd, och testet enligt artikel 106.2 FEUF, som ska avgöra om ett stöd är att anse som förenligt med den inre marknaden

(Artiklarna 106.2 FEUF och 107.1 FEUF)

10.    Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Åtgärder som vidtas för att ersätta de kostnader som ett företag haft för att tillhandahålla tjänster av allmänt intresse – Omfattas inte – Villkor som anges i domen Altmark

(Artikel 107.1 FEUF)

11.    Konkurrens – Företag som har anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse – Ersättning för de kostnader som uppkommit för att tillhandahålla tjänster av allmänt intresse – Medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning – Gränser – Kommissionens kontroll – Domstolsprövning – Gränser

(Artiklarna 106.2 FEUF och 107.1 FEUF)

12.    Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Åtgärder som vidtas för att ersätta de kostnader som ett företag haft för att tillhandahålla tjänster av allmänt intresse – Det andra villkoret som anges i domen Altmark – Kontroll av villkoret att det ska föreligga objektiva och öppna kriterier för att beräkna ersättningen – Ersättningssåtgärd som vidtas senare – Kvalificering av ersättning för tjänst av allmänt intresse – Omfattas inte

(Artikel 107.1 FEUF)

13.    Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Bedömning utifrån artikel 107.1 FEUF – Tidigare praxis har beaktats – Omfattas inte

(Artikel 107.1 FEUF)

14.    Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Åtgärder som vidtas för att ersätta de kostnader som ett företag haft för att tillhandahålla tjänster av allmänt intresse – Omfattas inte – Villkor som anges i domen Altmark – Kumulativ karaktär

(Artikel 107.1 FEUF)

15.    Talan om ogiltigförklaring – Syfte – Besluten som antagits med stöd av flera olika resonemang, där vart och ett av dessa räcker som grund för beslutets artikeldel – Ogiltigförklaring av ett sådant beslut – Villkor

(Artikel 263 FEUF)

16.    Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Förmån som beviljas mottagarna– Begreppet förmån

(Artikel 107.1 FEUF)

17.    Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens undersökning – Riktlinjer som antagits inom ramen för kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning – Juridisk karaktär – Indikativa förhållningsregler som innebär att kommissionen själv begränsar sitt utrymme för skönsmässig bedömning

(Artikel 107.3 c FEUF; kommissionens meddelande 2004/C 244/02)

18.    Stöd som ges av en medlemsstat – Förbud – Undantag – Stöd som kan anses vara förenligt med den inre marknaden – Stöd som lämnas till undsättning av ett företag i svårigheter – Riktlinjer för statligt stöd för undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter – Företag i svårigheter – Begrepp

(Artikel 107.3, c FEUF; kommissionens meddelande 2004/C 244/02, punkt 9)

19.    Konkurrens – Företag som har anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse – Ersättning för de kostnader som uppkommit för att tillhandahålla tjänster av allmänt intresse – Bedömning av huruvida ett stöd är förenligt med den inre marknaden – Kriterier – Tillämpning av stöd för att säkerställa att ett företag i svårigheter kan finnas kvar – Omfattas inte

(Artiklarna 106.2 FEUF och 107.3 c FEUF; kommissionens beslut 2012/21; kommissionens meddelande 2004/C 244/02, punkt 9)

20.    Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Bedömning med utgångspunkt från kriteriet en privat investerare – Kapitaltillskott – Staten är aktieägare i ett företag – Staten agerar som offentlig myndighet – Distinktion utifrån tillämpningen av kriteriet privat investerare – Bedömningselement avseende detta kriterium

(Artikel 107.1 FEUF)

1.      Se domen.

(se punkt 42)

2.      Se domen.

(se punkt 43)

3.      Fysiska eller juridiska personers rätt enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF att väcka talan är villkorad av att det finns ett berättigat intresse av att få saken prövad när talan väcks, vilket är ett villkor för upptagande till sakprövning som skiljer sig från talerätt. Liksom föremålet för talan ska ett berättigat intresse av att få saken prövad bestå fram till domstolsavgörandet. Rätten kan i annat fall fastställa att det saknas anledning att döma i saken. Ett berättigat intresse av att få saken prövad förutsätter att själva ogiltigförklaringen av rättsakten kan få rättsverkningar och att talan således kan medföra en fördel för den person som har väckt den.

Vad gäller en talan som väckts av en enhet under statsnivå av ett beslut från kommissionen varigenom ett stöd förklaras oförenligt med den inre marknaden och varigenom det förordnas att stödet ska återkrävas, går ett sådant beslut sökanden emot om denne går miste om en förmån på grund av ogiltigförklaringen. Enbart till följd av ogiltigförklaringen hade rättsverkan av beslutet avseende giltigheten av sökandens rättsakter varigenom det omtvistade stödet beviljades och de skyldigheter som följer därav, det vill säga förbudet att verkställa dessa rättsakter och skyldigheten att återkräva aktuellt stöd, automatiskt upphört att gälla för den och dess rättsliga situation hade nödvändigtvis förändrats.

Denna bedömning påverkas inte av att stödmottagaren försatts i likvidation under rättegången. Det angripna beslutet har varken upphävts eller återkallats, vilket innebar att föremålet för förevarande talan består. Vidare fortsätter det angripna beslutet att ha rättsverkningar för sökanden vilka inte har blivit obsoleta enbart av den omständigheten att stödmottagaren har försatts i likvidation. Den omständigheten i sig att företaget blivit föremål för ett konkursförfarande, särskilt då detta förfarande inneburit att företaget försatts i likvidation, påverkar inte principen att stödet ska återkrävas. Återställandet av den tidigare situationen och undanröjandet av den konkurrenssnedvridning som följer av det stöd som har betalats ut olagligt kan i princip ske genom att fordran på återbetalning av stödet i fråga tas upp bland skulderna i bouppteckningen. Sökanden är således i vart fall skyldig att säkerställa att de fordringar som den har på stödmottagaren till följd av den del av det omtvistade stödet som redan betalats ut tas upp bland skulderna i företaget. Frågan huruvida stödmottagaren kan fortsätta att bedriva sin ekonomiska verksamhet eller inte, och följaktligen om sökanden har ett intresse av att fortsätta att driva denna verksamhet, saknar betydelse för huruvida sökanden fortfarande har ett berättigat intresse av att få saken prövad. Eftersom sökanden har rätt att väcka talan i egenskap av offentlig myndighet som har beviljat det omtvistade stödet och inte i egenskap av stödmottagarens fordringsägare, saknar det betydelse att den saknade berättigat intresse av att få det angripna beslutet ogiltigförklarat i egenskap av stödmottagarens fordringsägare till följd av att sistnämnda försatts i likvidation.

(se punkterna 45, 50, 56–58, 60, 63 och 64)

4.      Vad avser talerätt följer det av rättspraxis att en underordnad statlig enhet i en medlemsstat till vilken ett kommissionsbeslut, varigenom det fastställs huruvida ett stöd som inrättats av den staten är förenligt och lagenligt, är riktat, under vissa omständigheter kan betraktas som direkt och personligen berörd av beslutet i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF. För det första ska enheten anses vara direkt berörd när det angripna beslutet kan ha en direkt inverkan på de rättsakter som den antagit, genom vilka det omtvistade stödet beviljas, och på dess skyldigheter vad avser återkrav av stödet, utan att de nationella myndigheter till vilka det angripna beslutet delgetts har ett utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende. För det andra ska enheten anses vara personligen berörd, eftersom den upprättat den eller de rättsakter som avses i det angripna beslutet och sistnämnda innebär att den inte kan utöva sin egen behörighet som den vill, så att dess intresse av att överklaga beslutet följaktligen skiljer sig från den berörda medlemsstatens intresse i detta avseende.

(se punkt 47)

5.      Det åligger inte unionsinstitutionerna, framför allt unionsdomstolarna, att uttala sig om den kompetensfördelning som görs i nationella institutionella föreskrifter mellan olika nationella enheter och de skyldigheter som åligger dem. Ett argument avseende en enhets påstådda bristande behörighet att bevilja ett statligt stöd kan följaktligen inte godtas.

(se punkterna 52 och 65)

6.      Se domen.

(se punkterna 75 och 76)

7.      Se domen.

(se punkterna 78, 79 och 220)

8.      Se domen.

(se punkt 86)

9.      Se domen.

(se punkt 89)

10.    Se domen.

(se punkterna 91–94)

11.    Medlemsstaterna ett stort utrymme till skönsmässig bedömning inte enbart vad gäller definitionen av ett uppdrag för tillhandahållande av offentliga tjänster, utan även vad gäller fastställandet av ersättningen för kostnaderna av den offentliga tjänsten. I avsaknad av unionsbestämmelser på området för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är kommissionen inte behörig att uttala sig om omfattningen av de uppdrag att tillhandahålla offentliga tjänster som åligger offentliga bolag, särskilt den kostnadsnivå som sammanhänger med denna verksamhet, inte heller om lämpligheten av de politiska beslut som fattas av de nationella myndigheterna i detta avseende eller de offentliga bolagens ekonomiska effektivitet.

Det stora utrymme för skönsmässig bedömning som tillerkänts de nationella myndigheterna kan emellertid inte vara obegränsat. Framför allt får inte det stora utrymmet för skönsmässig bedömning inom ramen för tillämpningen av artikel 106.2 FEUF hindra kommissionen från att undersöka om undantag från förbudet mot statligt stöd som föreskrivs i denna bestämmelse kan beviljas. Utövandet av det utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen har inom ramen för tillämpningen av artikel 106.2 FEUF för att fastställa huruvida en statlig åtgärd som den anser utgör statligt stöd är förenlig med den inre marknaden inbegriper komplicerade ekonomiska och sociala bedömningar. Unionsdomstolen får således, vid prövning av om denna befogenhet har utövats på ett lagenligt sätt, inte ersätta kommissionens bedömning med sin egen. Medlemsstaternas och kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning inom ramen för tillämpningen av artikel 106.2 FEUF kan begränsas av direktiv och beslut som den institutionen har behörighet att anta på grundval av nämnda bestämmelse.

(se punkterna 101 och 136–139)

12.    Det är för övrigt bland annat på grund av att fastställandet av ersättningen av kostnaderna för offentliga tjänster endast är underkastat en begränsad kontroll av institutionerna som det enligt det andra Altmarkvillkoret krävs att institutionerna ska kunna kontrollera att det föreligger objektiva och öppna kriterier som fastställts i förväg, vilka kriterier ska preciseras så att de utesluter varje möjlighet för medlemsstaten att missbruka begreppet tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som har till verkan att de offentliga bolagen ges en ekonomisk fördel i form av en ersättning. Det står således medlemsstaterna fritt att välja på vilket sätt detta villkor ska iakttas i praktiken, förutsatt att parametrarna för beräkning av ersättningen fastställs på ett objektivt och öppet sätt. Kommissionen ska i detta avseende göra en bedömning av de konkreta rättsliga och ekonomiska förhållandena med hänsyn till vilka parametrarna fastställs.

En ersättning som beviljats ett företag vid en senare tidpunkt i samband med rörelseunderskotten till följd av företagets verksamhet kan i detta avseende inte betraktas som ersättning för offentliga tjänster i den mening som avses i domen Altmark. Eftersom en sådan ersättning inte har föreskrivits i förväg har den således inte kunnat beräknas, såsom krävs enligt det andra Altmarkvillkoret, på grundval av objektiva och öppna kriterier som fastställts i förväg.

(se punkterna 102, 103 och 108)

13.    Se domen.

(se punkterna 113 och 200)

14.    Villkoren i domen Altmark är i viss utsträckning beroende av varandra, men samtliga villkor måste vara uppfyllda var för sig för att den omtvistade ersättningen inte ska anses utgöra stöd. Kommissionen är – med hänsyn till att Altmarkvillkoren är kumulativa och självständiga – inte skyldig att undersöka samtliga villkor om den konstaterar att ett av dem inte är uppfyllt och att den omtvistade åtgärden följaktligen ska anses som statligt stöd. Om kommissionen haft fog för ett sådant konstaterande, kan dess eventuellt felaktiga bedömningar avseende ett eller flera av dessa andra villkor i princip inte medföra en ogiltigförklaring av det angripna beslutet.

(se punkterna 119 och 124)

15.    Se domen.

(se punkt 122)

16.    Ett statligt stöd ska anses ha beviljats när de behöriga nationella myndigheterna har antagit ett juridiskt bindande beslut varmed de åtar sig att betala det berörda stödet eller när mottagaren får rätt till stödet enligt gällande lagar och andra författningar.

(se punkt 142)

17.    Se domen.

(se punkt 177)

18.    Såsom framgår av punkt 9 i riktlinjerna för statligt stöd för undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter, är begreppet företag i svårigheter ett objektivt begrepp som enbart ska bedömas mot bakgrund av konkreta indicier vad gäller det berörda företagets ekonomiska och finansiella situation som visar att sistnämnda inte kan hejda förluster som utan ingripanden från de offentliga myndigheterna leder till att företaget med största sannolikhet försätts i konkurs på kort eller medellång sikt. Orsaken till företagets underskott som särskilt sammanhänger med tillhandahållandet av offentliga tjänster kan följaktligen inte utgöra en relevant omständighet när det gäller att avgöra om ett företag är i svårigheter.

(se punkterna 178 och 184)

19.    För att villkoren för att tillämpa artikel 106.2 FEUF ska vara uppfyllda, krävs att företaget, om de omtvistade rättigheterna eller stöden inte beviljas, hindras från att fullgöra de särskilda uppgifter som det har tilldelats eller att dessa rättigheter eller stöd vidmakthålls för att rättighetshavaren under ekonomiskt godtagbara villkor ska kunna fullgöra de uppgifter av allmänt ekonomiskt intresse som denne har tilldelats. För att kunna tillämpa undantaget i denna bestämmelse krävs följaktligen att den ekonomiska och finansiella situationen för det företag som omfattas av nämnda rättigheter eller stöd vid den tidpunkt då de beviljas möjliggör för företaget att faktiskt fullgöra de uppdrag att tillhandahålla offentliga tjänster som det tilldelats. I motsatt fall kan undantaget i artikel 106.2 FEUF berövas sin ändamålsenliga verkan och följaktligen berättigande, så att risken för en tillämpning av medlemsstaterna av begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som innebär missbruk inte kan förhindras.

Fortlevnaden av ett företag i svårigheter i den mening som avses i riktlinjerna för statligt stöd för undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter är hotad inom en relativt nära framtid, så att det inte kan anses kunna fullgöra de uppdrag att tillhandahålla offentliga tjänster som det tilldelats på ett lämpligt sätt, så länge som dess bärkraft inte är säkerställd. Under dessa förhållanden kan det stöd som beviljats ett sådant företag i svårigheter för att kompensera de underskott som uppkommit till följd av fullgörandet av nämnda uppdrag att tillhandahålla offentliga tjänster inte omfattas av undantaget i artikel 106.2 FEUF, utan enbart, i förekommande fall, av undantaget i artikel 107.3 c FEUF. Inom ramen för villkoren för tillämpning av artikel 106.2 FEUF som bland annat kräver att ersättningen står i strikt proportion i förhållande till kostnaderna för de offentliga tjänsterna, möjliggör ersättningen inte att säkerställa att motsvarande uppdrag genomförs till följd av de svårigheter som företaget har. Däremot kan en sådan ersättning bidra till att säkerställa det berörda företagets bärkraft, under förutsättning att de villkor för tillämpning av artikel 107.3 c FEUF som anges i riktlinjerna för undsättning och omstrukturering uppfylls. Undantaget från förbudet mot statligt stöd som föreskrivs i sistnämnda bestämmelse i fördraget behåller således sin ändamålsenliga verkan och följaktligen sitt berättigande.

Stöd till ett företag i svårigheter som har fått i uppdrag att tillhandahålla offentliga tjänster kan i än mindre grad beviljas inom ramen för beslut 2012/21 om tillämpningen av artikel 106.2 FEUF på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, vilka per definition enbart kan avse ersättning för offentliga tjänster som anses uppfylla målen med det i artikel 106.2 FEUF föreskrivna undantaget.. Av samma skäl befinner sig inte ersättning för offentliga tjänster på vilka beslut 2012/21 är tillämpligt i en situation som kan jämföras med den i vilken stöd beviljats företag i svårigheter som tillhandahåller offentliga tjänster.

(se punkterna 194–196 och 199)

20.    Se domen.

(se punkterna 226, 227 och 235)