Zadeva T‑395/22
Hypo Vorarlberg Bank AG
proti
Enotnemu odboru za reševanje
Sodba Splošnega sodišča (osmi razširjeni senat) z dne 29. maja 2024
„Ekonomska in monetarna unija – Bančna unija – Enotni mehanizem za reševanje kreditnih institucij in določenih investicijskih podjetij (EMR) – Enotni sklad za reševanje (ESR) – Sklep EOR o izračunu predhodnih prispevkov za prispevno obdobje 2022 – Določitev letne ciljne ravni ESR – Zgornja meja, določena v členu 70(2), prvi in četrti pododstavek, Uredbe (EU) št. 806/2014 – Člen 291(2) PDEU – Člen 70(7) Uredbe št. 806/2014 – Izvedbena uredba (EU) 2015/81 – Izvedbena pooblastila Sveta – Ustrezno utemeljeni posebni primeri – Obseg izvedbenih pooblastil – Časovna omejitev učinkov sodbe“
1. Akti institucij – Uredbe – Osnovne uredbe in izvedbene uredbe – Prenos izvedbenega pooblastila na Svet, ki je določeno v osnovni uredbi – Neobstoj utemeljitve v navedeni uredbi – Nezakonitost
(člen 291(2) in člen 296 PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 806/2014, člen 70(7); Uredba Sveta 2015/81)
(Glej točke 27, 28, 32, 34, 37 in od 39 do 42.)
2. Ekonomska in monetarna politika – Ekonomska politika – Enotni mehanizem za reševanje kreditnih institucij in določenih investicijskih podjetij – Predhodni prispevki v enotni sklad za reševanje (ESR) – Izvedbena pooblastila, podeljena Svetu – Metodologija za izračun navedenih prispevkov, določena z izvedbeno uredbo Sveta – Spreminjanje metodologije za izračun, določene v osnovni uredbi, z izvedbeno uredbo – Prekoračitev meja pooblastila – Nezakonitost
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 806/2014, člen 70(1) in (2), drugi pododstavek; Uredba Sveta 2015/81, člen 8(1); Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2014/59, člen 103)
(Glej točke 61, 65, 66, od 69 do 72, 76, 77, 79, 82 in 84.)
3. Ekonomska in monetarna politika – Ekonomska politika – Enotni mehanizem za reševanje kreditnih institucij in določenih investicijskih podjetij – Predhodni prispevki v enotni sklad za reševanje (ESR) – Letna zgornja meja skupnega zneska posameznih prispevkov v ESR, določena na 12,5 % končne ciljne ravni – Področje uporabe – Uporaba v prvotnem obdobju
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 806/2014, člen 70(2), prvi in četrti pododstavek)
(Glej točki 98 in 106.)
4. Ekonomska in monetarna politika – Ekonomska politika – Enotni mehanizem za reševanje kreditnih institucij in določenih investicijskih podjetij – Predhodni prispevki v enotni sklad za reševanje (ESR) – Letna zgornja meja skupnega zneska posameznih prispevkov v ESR, določena na 12,5 % končne ciljne ravni – Obseg – Nepreseganje te zgornje meje s strani Enotnega odbora za reševanje (EOR) – Merila presoje – Dinamični pristop h končni ciljni ravni
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 806/2014, člena 69(1) in 70(2), prvi in četrti pododstavek)
(Glej točke 109 in od 113 do 116.)
Povzetek
Splošno sodišče, pri katerem je bila vložena ničnostna tožba zoper sklep Enotnega odbora za reševanje (EOR) o določitvi predhodnih prispevkov v Enotni sklad za reševanje (ESR) za leto 2022,(1) ki ji je to ugodilo, je ugodilo ugovoru nezakonitosti člena 70(7) Uredbe št. 806/2014(2) z obrazložitvijo, da v tej uredbi niso navedeni razlogi, zaradi katerih prenos izvedbenega pooblastila na Svet Evropske unije, določenega v tej določbi, v zvezi z načini izračuna navedenih prispevkov pomeni ustrezno utemeljen poseben primer v smislu člena 291(2) PDEU. Poleg tega je pojasnilo obseg navedenega pooblastila, pri čemer je ugodilo ugovoru nezakonitosti člena 8(1)(g) Izvedbene uredbe 2015/81.(3)
Hypo Vorarlberg Bank AG, ki je tožeča stranka, je kreditna institucija s sedežem v Avstriji. EOR je 11. aprila 2022 sprejel izpodbijani sklep, v katerem je določil(4) predhodne prispevke kreditnih institucij in določenih investicijskih podjetij – med katerimi je tožeča stranka – v ESR za leto 2022. Tožeča stranka je zahtevala razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa v delu, v katerem se nanaša nanjo.
Presoja Splošnega sodišča
Na prvem mestu, Splošno sodišče je najprej navedlo, da v Uredbi št. 806/2014(5) ni nobene utemeljitve razlogov, zaradi katerih se je zakonodajalec Unije odločil izvedbeno pooblastilo v zvezi z uporabo metodologije za izračun predhodnih prispevkov (v nadaljevanju: zadevno pooblastilo) podeliti Svetu. V tej uredbi sta namreč navedena le cilj in vsebina izvedbenih aktov, ki jih je treba sprejeti, ter odločitev, da se Svetu podeli pristojnost za njihovo sprejetje, ne da bi bili navedeni kakršni koli razlogi, zaradi katerih je to izvedbeno pooblastilo podeljeno Svetu, ne pa Komisiji.
Splošno sodišče je nato poudarilo, da Uredba št. 806/2014 ne vsebuje drugih elementov obrazložitve, ki bi lahko razkrili specifične razloge, ki bi utemeljevali to podelitev. Poleg tega, čeprav jo je v nekaterih okoliščinah mogoče utemeljiti s kontekstom, v katerega je umeščena, je ugotovilo, na eni strani, da se stranke niso oprle na noben konkretni element, ki bi izhajal iz konteksta sprejetja Uredbe št. 806/2014 in ki bi lahko razkril te razloge. Na drugi strani, v Uredbi št. 806/2014 ali drugem zakonodajnem aktu Unije ni nobenega elementa obrazložitve, s katerim bi bilo mogoče utemeljiti podelitev tega pooblastila Svetu zaradi posebne vloge, ki bi jo ta institucija morala prevzeti na področju izračuna predhodnih prispevkov. Nazadnje, Splošno sodišče je zavrnilo trditev, ki kot razlog za to podelitev pooblastila navaja „politične razloge“. Taka utemeljitev ni razvidna iz Uredbe št. 806/2014 in zaradi svoje splošnosti ne izpolnjuje zahtev, ki izhajajo iz sodne prakse, saj ni niti podrobna niti povezana z naravo ali vsebino Uredbe št. 806/2014. Zato je Splošno sodišče ugotovilo, da Uredba št. 806/2014 ne vsebuje nobene utemeljitve v zvezi s tem, da je zadevno pooblastilo bilo podeljeno Svetu, ne pa Komisiji, in je ugodilo ugovoru nezakonitosti tako, da je razglasilo, da se člen 70(7) Uredbe št. 806/2014 na podlagi člena 277 PDEU v obravnavani zadevi ne uporablja. Posledično se Izvedbena uredba 2015/81, ki jo je Svet sprejel na podlagi te določbe, izpodbijani sklep pa pomeni njen izvedbeni ukrep, prav tako ne uporablja v obravnavani zadevi.
Na drugem mestu, Splošno sodišče je v zvezi z ugovorom nezakonitosti člena 8(1) Izvedbene uredbe 2015/81 ugotovilo, prvič, da iz Uredbe št. 806/2014(6) izhaja, na eni strani, da metodologija za izračun osnovnega letnega prispevka zadevnih institucij temelji na sorazmernem izračunu neto obveznosti vsake zadevne institucije s skupnimi neto obveznostmi vseh institucij z dovoljenjem „na ozemlju vseh sodelujočih držav članic“. Tako se podatki vseh teh institucij upoštevajo pri izračunu predhodnega prispevka vsake institucije, vsaj kar zadeva njegovo prvo komponento, in sicer osnovni letni prispevek. Na drugi strani, metodologija za izračun, uvedena z Uredbo št. 806/2014, zlasti pa pravilo o določitvi baze podatkov, ki jo je treba upoštevati pri tej metodologiji, se v celoti uporablja za vsako leto prvotnega obdobja, med katerimi je prispevno obdobje 2022.
Namen „prilagojene metodologije“, uvedene z Izvedbeno uredbo 2015/81,(7) pa je določiti, da se del predhodnih prispevkov v skoraj celotnem prvotnem obdobju izračunava na podlagi drugačne baze podatkov od tiste, ki je določena v Uredbi št. 806/2014. Tako se v skladu z Izvedbeno uredbo 2015/81 v povezavi z Direktivo 2014/59(8) za izračun dela predhodnih prispevkov za to obdobje upoštevajo le podatki, ki jih posredujejo institucije, ki imajo dovoljenje na ozemlju zadevne sodelujoče države članice, ne pa podatki, ki jih posredujejo institucije z dovoljenjem na ozemlju drugih sodelujočih držav članic, medtem ko metodologija za izračun iz Uredbe št. 806/2014 upošteva prav zadnjenavedene podatke za izračun osnovnega letnega prispevka. Iz tega sledi, da Izvedbena uredba 2015/81 spreminja sámo podlago metodologije za izračun predhodnih prispevkov, določene z Uredbo št. 806/2014, in sicer tako, da spreminja bazo podatkov, ki jo je treba upoštevati v okviru te metodologije. Posledica tega je, da so zneski predhodnih prispevkov institucij, ki se izračunajo v skladu s „prilagojeno metodologijo“, nujno drugačni od zneskov, ki bi izhajali iz uporabe metodologije iz Uredbe št. 806/2014. Obseg te spremembe je še toliko večji, ker se to nanaša na sedem od osmih let prvotnega obdobja, tako da navedena metodologija v skoraj celotnem tem obdobju nima polnega učinka.
Drugič, Splošno sodišče je poudarilo, da se mora zadevna institucija, kadar sprejme izvedbene ukrepe na podlagi člena 291(2) PDEU, omejiti na podrobnejšo določitev temeljnega akta, ne da bi spremenila njegovo normativno vsebino. Tako je Svet – ob predpostavki, da se je z uvedbo „prilagojene metodologije“ želel izogniti izkrivljanju med strukturami bančnega sektorja držav članic –(9) moral spoštovati omejitve, ki veljajo za izvedbeno pooblastilo, ki mu je bilo dodeljeno, tako da je zgolj pojasnil metodologijo za izračun iz Uredbe št. 806/2014.
Tretjič, Splošno sodišče je opozorilo, da je izračun predhodnih prispevkov v ESR urejen s členom 70 Uredbe št. 806/2014, in ne s členom 103 Direktive 2014/59, ki se nanaša na predhodne prispevke v nacionalne sheme za financiranje reševanja. Res je, da se mora v skladu z navedeno uredbo prilagoditev tveganju pri predhodnih prispevkih izračunati na podlagi meril, določenih z Direktivo 2014/59. Poleg tega v skladu s to uredbo Svet sprejme izvedbene akte „v okviru delegiranih aktov“, ki jih sprejme Komisija na podlagi Direktive 2014/59, da opredeli pojem prilagajanja prispevkov glede na profil tveganja institucij. Vendar se Uredba št. 806/2014 nanaša le na pojem prilagajanja predhodnih prispevkov glede na profil tveganja iz Direktive 2014/59. V teh okoliščinah – tudi če je Svet moral upoštevati pojem prilagajanja prispevkov glede na profil tveganja in delegirane akte, ki jih je Komisija sprejela, da bi pojasnila navedeni pojem – niti iz Uredbe št. 806/2014 niti iz Direktive 2014/59 niti iz navedenih delegiranih aktov ni razvidno, da je bil pooblaščen uvesti prilagojeno metodologijo za izračun, v okviru katere je bil del osnovnih letnih prispevkov izračunan na nacionalni podlagi,(10) in sicer tisti, ki je določena z Direktivo 2014/59.
Četrtič, Splošno sodišče je ugotovilo, da nobena določba Uredbe št. 806/2014, niti Direktive 2014/59, ne določa niti ne pooblašča Sveta, da uvede metodologijo za izračun predhodnih prispevkov, utemeljeno s postopno odpravo metodologije za izračun, ki temelji na nacionalni podlagi, in postopno zamenjavo te metodologije z metodologijo, ki temelji na podlagi unije.(11) Čeprav je Svet tako lahko uresničeval legitimen cilj izogibanja izkrivljanju med strukturami bančnega sektorja držav članic, in čeprav ni izključeno, da je za to potrebna prilagojena metodologija, pa mora zakonodajalec Unije določiti postopno zamenjavo metodologije, ki temelji na nacionalni podlagi, z metodologijo, ki temelji na podlagi unije, in po potrebi pooblastiti Svet, da v izvedbenem aktu določi podrobna pravila za to. Svet torej ni mogel določiti takega prehoda, brez da bi prekoračil omejitve svojega izvedbenega pooblastila.
Zato je Splošno sodišče navedlo, da Izvedbena uredba 2015/81 spreminja normativno vsebino Uredbe št. 806/2014 v zvezi z metodologijo za izračun predhodnih prispevkov, in ocenilo, da je Svet s sprejetjem člena 8(1) Izvedbene uredbe 2015/81, prekoračil izvedbena pooblastila, ki so mu bila podeljena z Uredbo št. 806/2014 v povezavi s členom 291(2) PDEU.
Ob upoštevanju očitkov nezakonitosti izpodbijanega sklepa je Splošno sodišče izpodbijani sklep razglasilo za ničen v delu, v katerem se nanaša na tožečo stranko. Zato je v okoliščinah obravnavane zadeve odločilo, da učinke navedenega sklepa ohrani do sprejetja potrebnih ukrepov za izvršitev te sodbe, in to v razumnem roku, ki ne sme presegati dvanajstih mesecev od dneva, ko ta sodba postane pravnomočna.