DOMSTOLENS DOM (Tiende Afdeling)
28. april 2022(*)
»Præjudiciel forelæggelse – forordning (EU) nr. 549/2013 – det europæiske national- og regionalregnskabssystem i Den Europæiske Union – nr. 20.15 i bilag A – et nationalregnskabsinstituts kontrol af forvaltningsorganer for uddannelsesinstitutioner oprettet i form af nonprofitinstitutioner – uddannelsesinstitutioner med offentlig finansiering og undervisningsfrihed sikret ved forfatningen – nr. 20.15, andet punktum, i bilag A – begrebet »offentlige foranstaltninger i form af generelle bestemmelser, der gælder for alle enheder, der udøver samme aktivitet« – rækkevidde – nr. 20.15, første punktum, i bilag A – nr. 2.39, litra b), nr. 20.15, litra b), og nr. 20 309, litra h), i bilag A – begrebet »overdreven regulering« – rækkevidde«
I sag C-277/21,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Belgien) ved afgørelse af 31. marts 2021, indgået til Domstolen den 29. april 2021, i sagen
Secrétariat général de l’enseignement catholique ASBL (SeGEC) m.fl.
mod
Institut des Comptes nationaux (ICN),
Banque nationale de Belgique,
har
DOMSTOLEN (Tiende Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, I. Jarukaitis, og dommerne M. Ilešič og Z. Csehi (refererende dommer),
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Secrétariat général de l’enseignement catholique ASBL (SeGEC) m.fl. ved avocats D. Renders og E. Gonthier,
– Europa-Kommissionen ved F. Blanc og T. Materne, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af nr. 20.15 og nr. 20 309, litra h), i bilag A til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 549/2013 af 21. maj 2013 om det europæiske national- og regionalregnskabssystem i Den Europæiske Union (EUT 2013, L 174, s. 1).
2 Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem på den ene side Secrétariat général de l’enseignement catholique ASBL (SeGEC) (generalsekretariatet for den katolske undervisning ASBL, SeGEC) og seks andre nonprofitforeninger, der udøver virksomhed inden for undervisningssektoren i Belgien (herefter samlet »de omhandlede foreninger«), og på den anden side Institut des comptes nationaux (nationalregnskabsinstituttet, herefter »ICN«) og Banque nationale de Belgique (Belgiens nationalbank) vedrørende ICN’s klassificering af de omhandlede foreninger i sektoren for offentlig forvaltning og service, delsektoren offentlig forvaltning og service på delstatsniveau, i henhold til det europæiske regnskabssystem 2010, der blev indført ved forordning nr. 549/2013 (herefter »ENS 2010«).
Retsforskrifter
EU-retten
3 Første og tredje betragtning til forordning nr. 549/2013 har følgende ordlyd:
»(1) Til politikudformning i Unionen og overvågning af medlemsstaternes økonomier og Den Økonomiske og Monetære Union (ØMU’en) kræves der sammenlignelige, ajourførte og pålidelige oplysninger om økonomiens struktur og udviklingen af den økonomiske situation i de enkelte medlemsstater eller regioner.
[…]
(3) Unionens borgere har brug for økonomiske regnskaber som et grundlæggende værktøj til analyse af den økonomiske situation i en medlemsstat eller region. Af hensyn til sammenligneligheden bør sådanne regnskaber udarbejdes på grundlag af ét enkelt sæt principper, der ikke giver mulighed for forskellige fortolkninger. De fremlagte oplysninger bør være så præcise, komplette og rettidige som muligt for at sikre størst mulig gennemsigtighed for alle sektorer.«
4 Bilag A til denne forordning vedrørende metoden for ENS 2010 omfatter et kapitel 1 med overskriften »Hovedtræk og grundprincipper«, som omfatter dette bilags nr. 1.01, 1.19, 1.34-1.36 og 1.57. Disse numre har følgende ordlyd:
»1.01 [ENS 2010] er et internationalt kompatibelt regnskabssystem til systematisk og detaljeret beskrivelse af en samlet økonomi (f.eks. en region, et land eller en række lande), dens bestanddele og sammenhæng med andre samlede økonomier.
[…]
1.19 For [Den Europæiske Union] og [dens][…] medlemsstater spiller [ENS 2010]-tallene en vigtig rolle ved udformningen og forvaltningen af den økonomiske og sociale politik.
[…]
1.34 Sektorregnskaber opstilles ved at henføre enhederne til sektorer, således at det er muligt at fordele transaktioner og saldoposter på sektorer, hvorved der fremkommer mange fundamentale data til brug for den økonomiske politik og finanspolitikken. De vigtigste sektorer er husholdningerne, offentlig forvaltning og service, selskaber (finansielle og ikkefinansielle), nonprofitinstitutioner rettet mod husholdninger (NPISH) og udlandet.
Sondringen mellem markedsmæssig og ikkemarkedsmæssig aktivitet har stor betydning. En enhed, der kontrolleres af offentlig forvaltning og service, og som betragtes som et markedsmæssigt selskab, henføres til selskabssektoren uden for sektoren offentlig forvaltning og service. Selskabets underskud og gæld vil således ikke indgå i det offentliges underskud og gæld.
1.35 Det er af stor betydning, at der er fastlagt klare og robuste kriterier for klassificering af enhederne efter sektor.
Den offentlige sektor omfatter alle økonomiens residente institutionelle enheder, som kontrolleres af offentlig forvaltning og service. Den private sektor består af alle andre residente enheder.
Tabel 1.1 nedenfor indeholder kriterierne for sondringen mellem den offentlige og den private sektor og i den offentlige sektor sondringen mellem sektoren offentlig forvaltning og service og sektoren offentlige selskaber og i den private sektor mellem NPISH og private selskaber.
Tabel 1.1
Kriterier | Kontrolleret af offentlig forvaltning og service (den offentlige sektor) | Privat kontrolleret (den private sektor) |
Ikkemarkedsmæssig produktion | Offentlig forvaltning og service | NPISH’er |
Markedsmæssig produktion | Offentlige selskaber | Private selskaber |
1.36 Kontrol defineres som beføjelser til at bestemme en institutionel enheds generelle politik eller strategi. Angående en mere detaljeret definition af kontrol henvises til 2.35-2.39.
[…]
1.57 Institutionelle enheder er økonomiske enheder, som er i stand til at eje varer og aktiver, stifte gæld og udøve økonomiske aktiviteter og på egne vegne indgå transaktioner med andre enheder. I ENS 2010 opdeles de institutionelle enheder i fem gensidigt udelukkende indenlandske institutionelle sektorer bestående af:
a) ikkefinansielle selskaber
b) finansielle selskaber
c) offentlig forvaltning og service
d) husholdninger
e) [NPISH’er]
De fem sektorer udgør tilsammen den samlede indenlandske økonomi. Hver sektor er igen opdelt i delsektorer. Ved hjælp af ENS 2010 er det muligt at opstille et komplet sæt strøm- og statuskonti for hver sektor og delsektor samt for den samlede økonomi. Ikkeresidente enheder kan indgå i et samspil med disse fem indenlandske sektorer, og samspillet vises mellem de fem indenlandske sektorer og en sjette institutionel sektor: udlandet.«
5 Nr. 2.12, 2.39, 2 113 og 2 130 i det nævnte bilag, hvilke numre er indeholdt i bilagets kapitel 2 med overskriften »Enheder og deres gruppering«, er affattet således:
»2.12 Definition: En institutionel enhed er en økonomisk enhed, der er kendetegnet ved fri beslutningsret i udøvelsen af dens hovedfunktion. En resident enhed betragtes som en institutionel enhed i det økonomiske område, hvor den har sit økonomiske interessecentrum, hvis den har fri beslutningsret og enten fører et fuldstændigt regnskab eller kan udarbejde et fuldstændigt regnskab.
En enhed har fri beslutningsret, hvad angår dens hovedfunktion, hvis den:
a) har ret til at eje varer eller aktiver for egen regning og vil kunne overdrage og få overdraget ejendomsretten til varer og aktiver i transaktioner med andre institutionelle enheder
b) kan træffe økonomiske beslutninger og udøve økonomiske aktiviteter, som den selv har det direkte juridiske ansvar for
c) kan stifte gæld på egne vegne, påtage sig andre eller yderligere forpligtelser samt indgå aftaler, og
d) kan føre et fuldstændigt regnskab, hvori der foretages en regnskabsmæssig registrering af alle transaktioner, som har fundet sted i regnskabsperioden, samt opstille en statuskonto for aktiver og passiver.
[…]
2.39 I forbindelse med nonprofitinstitutioner, som har status af selvstændige juridiske enheder, skal følgende fem faktorer tages i betragtning ved afgørelsen af, om der foreligger kontrol:
a) udnævnelse af ledende personale
b) bestemmelserne i forretningsgrundlaget
c) kontraktmæssige aftaler
d) finansieringsgrad
e) graden af risiko, som det offentlige påtager sig.
I lighed med selskaber kan en enkelt indikator i nogle tilfælde være nok til, at enheden er kontrolleret, men i andre tilfælde er det et antal separate indikatorer, der tilsammen peger på, at enheden er kontrolleret.
[…]
Offentlig forvaltning og service (S.13)
[…]
2 113 Sektoren offentlig forvaltning og service opdeles i fire delsektorer:
[…]
b) offentlig forvaltning og service på delstatsniveau (undtagen sociale kasser og fonde) (S.1312)
[…]
[NPISH] (S.15)
[…]
2 130 […] Ikkemarkedsmæssige NPISH’er, der kontrolleres af den offentlige forvaltning og service, klassificeres i sektoren offentlig forvaltning og service (S.13).
[…]«
6 Samme bilags kapitel 3 omfatter nr. 3.31, der er affattet som følger:
»For andre private producenters vedkommende sondres der mellem private nonprofitinstitutioner og andre private producenter.
Definition: En privat nonprofitinstitution (NPI) er en juridisk eller social enhed, der er oprettet med henblik på at producere varer og tjenester, men hvis status indebærer, at den ikke må tilvejebringe indkomst, fortjeneste eller anden økonomisk gevinst for de enheder, som har oprettet, kontrollerer eller finansierer den. Hvis dens produktive aktiviteter giver overskud, kan sådanne overskud ikke overtages af andre institutionelle enheder.
[…]
En privat NPI tilhører NPISH-sektoren, hvis den er ikkemarkedsproducent, undtagen hvis den kontrolleres af offentlig forvaltning og service. Hvis en privat NPI kontrolleres af det offentlige, tilhører den sektoren offentlig forvaltning og service.
[…]«
7 I kapitel 20 med overskriften »Konti for offentlig forvaltning og service« i bilag A til forordning nr. 549/2013 findes nr. 20.05, 20.13, 20.15, 20.18, 20.29, 20 306, 20 309 og 20 310 heri, der har følgende ordlyd:
»20.05 Sektoren offentlig forvaltning og service (S.13) består af alle offentlige enheder og alle [NPI’er], der kontrolleres af offentlige enheder. […]
[…]
NPI’er, der henregnes til sektoren offentlig forvaltning og service
20.13 [NPI’er], der er ikkemarkedsproducenter og kontrolleres af offentlige enheder, er enheder under sektoren offentlig forvaltning og service.
[…]
20.15 Kontrol med en NPI defineres som beføjelser til at bestemme NPI’ens generelle politik eller strategi. Offentlige foranstaltninger i form af generelle bestemmelser, der gælder for alle enheder, der udøver samme aktivitet, er irrelevante ved afgørelsen af, om det offentlige kontrollerer en individuel enhed eller ej. For at afgøre, hvorvidt en NPI er kontrolleret af det offentlige, bør der tages hensyn til følgende fem indikatorer:
a) udnævnelse af ledende ansatte
b) andre bestemmelser i det instrument, hvorved nonprofitinstitutionen er blevet oprettet, f.eks. forpligtelser i nonprofitinstitutionens vedtægter
c) kontraktmæssige aftaler
d) finansieringsgrad
e) risikograden.
At en enkelt indikator er opfyldt, kan være nok til, at en nonprofitinstitution må anses for at være kontrolleret af det offentlige. Hvis en nonprofitinstitution, der hovedsagelig finansieres af det offentlige, fortsat er i stand til at bestemme sin politik eller strategi i betydeligt omfang som nævnt i de øvrige indikatorer, anses den imidlertid ikke for at være kontrolleret af det offentlige. I de fleste tilfælde er det en række indikatorer, der tilsammen peger på, at nonprofitinstitutionen er kontrolleret af det offentlige. Det vil være en skønsmæssig afgørelse, der kan træffes på grundlag af disse indikatorer.
[…]
Offentlig kontrol
20.18 Kontrol med en enhed defineres som beføjelser til at bestemme enhedens generelle politik eller strategi. […]
[…]
Kriteriet markedsmæssig/ikkemarkedsmæssig
20.29 […]
Evnen til at udøve en markedsmæssig aktivitet vurderes først og fremmest ud fra det sædvanlige kvantitative kriterium (50%-kriteriet), hvor salget sættes i forhold til produktionsomkostningerne (jf. 20.30 og 20.31). For at være en markedsproducent skal den offentlige enhed dække mindst 50% af sine omkostninger ved sit salg over en fortløbende flerårig periode.
[…]
20 306 Alle institutionelle enheder i den offentlige sektor er residente enheder, der kontrolleres af det offentlige, enten direkte eller indirekte gennem enheder under den offentlige sektor i fællesskab. Kontrol med en enhed defineres som beføjelser til at bestemme enhedens generelle politik. Dette er beskrevet mere indgående nedenfor.
[…]
Offentlig kontrol
20 309 Kontrol med en resident enhed under den offentlige sektor defineres som beføjelser til at bestemme enhedens generelle politik. Dette kan være gennem direkte rettigheder, som indehaves af en enkelt enhed under den offentlige sektor, eller gennem flere enheders kollektive rettigheder. Følgende indikatorer viser, om der foreligger kontrol:
a) Ret til at udnævne, nedlægge veto imod eller fjerne et flertal af ledende medarbejdere, bestyrelsesmedlemmer osv. Ret til at udnævne, fjerne, godkende eller nedlægge veto imod et flertal af medlemmerne af en enheds ledende organ er et tilstrækkeligt kriterium for, at der foreligger kontrol. Denne ret kan indehaves direkte af en enkelt enhed under den offentlige sektor eller gennem flere enheders kollektive rettigheder. Hvis de første udnævnelser kontrolleres af den offentlige sektor, men efterfølgende erstatninger ikke er underlagt denne kontrol, forbliver enheden under den offentlige sektor indtil det tidspunkt, hvor størstedelen af de ledende medarbejdere ikke udnævnes under kontrol.
b) Ret til at udnævne, nedlægge veto mod eller fjerne ledende personale. Hvis den generelle politik i praksis fastlægges af vigtige medlemmer af ledelsen, f.eks. den administrerende direktør, formanden og finansdirektøren, får beføjelserne til at udnævne, nedlægge veto mod eller fjerne disse medarbejdere større betydning.
c) Ret til at udnævne, nedlægge veto imod eller fjerne et flertal af medlemmerne af vigtige udvalg i enheden. Hvis vigtige elementer i den generelle politik, f.eks. aflønning af ledende personale og forretningsstrategien, er uddelegeret til underudvalg, er retten til at udnævne, fjerne eller nedlægge veto mod ledende medlemmer af disse underudvalg et kriterium for, at der foreligger kontrol.
[…]
g) Ret til kontrol på grundlag af låneaftaler. Långivere kræver ofte mulighed for kontrol som betingelse for at yde lån. Hvis den offentlige sektor kræver kontrol ved långivning eller for at nedbringe risikoen ved garantistillelse, og denne kontrol er strengere end den, en enhed under den private sektor normalt ville blive udsat for i en bank, indikerer det kontrol. Hvis en enhed skal indhente tilladelse fra den offentlige sektor for at kunne optage lån, er dette en indikator for kontrol.
h) Kontrol via overdreven regulering. Hvis der er tale om så snæver regulering, at den i praksis dikterer foretagendets generelle politik, er det en form for kontrol. Offentlige myndigheder kan i nogle tilfælde have store reguleringsmæssige beføjelser, særlig på områder som monopoler og privatiserede forsyningsvirksomheder, hvor der er et element af forsyningspligt. Der kan forekomme reguleringsmæssige beføjelser på vigtige områder, f.eks. prisfastsættelse, uden at enheden overdrager kontrollen med den generelle politik. Hvis enheden selv har valgt at operere i et meget reguleret miljø, er det på samme måde en indikator for, at enheden ikke er underlagt kontrol.
i) Andet. Der kan også opnås kontrol gennem beføjelser eller rettigheder fastsat i en enheds vedtægter, f.eks. med henblik på at fastsætte begrænsninger med hensyn til aktiviteter, mål og drift, godkende budgetter, forhindre vedtægtsændringer eller likvidation, godkende udbytte eller bringe forbindelserne med den offentlige sektor til ophør. En enhed, der i fuldt eller næsten fuldt omfang finansieres af den offentlige sektor, anses for at være kontrolleret, hvis kontrollen med de midler, der stilles til rådighed, er restriktiv nok til at bestemme den generelle politik på området.
20 310 Hver klassificering må vurderes særskilt, og nogle af disse indikatorer er nødvendigvis ikke relevante for hvert enkelt tilfælde. Nogle indikatorer, f.eks. 20 309, a), c) og d), er i sig selv nok til, at der foreligger kontrol. I andre tilfælde kan en række separate indikatorer tilsammen være tegn på kontrol.«
Belgisk ret
8 La Consitution (den belgiske forfatning) bestemmer i artikel 24:
»§ 1. Undervisning er fri; alle foranstaltninger til hindring heraf er forbudt; retsforfølgelse af lovovertrædelser er alene reguleret ved lov eller dekret.
Sprogfællesskabet sikrer forældrenes frie valg.
Sprogfællesskabet organiserer en undervisning, der er neutral. Neutraliteten indebærer bl.a., at forældrenes og elevernes filosofiske, ideologiske og religiøse idéer respekteres.
Skoler, der organiseres af det offentlige, tilbyder indtil skolepligtens ophør et valg mellem undervisning i en af de anerkendte religioner og undervisning i ikke-religiøse moralske spørgsmål.
§ 2. Såfremt et sprogfællesskab i egenskab af forvaltningsorgan vil delegere kompetencer til et eller flere uafhængige organer, kan dette kun ske ved dekret vedtaget med et flertal på to tredjedele af de afgivne stemmer.
§ 3. Alle har ret til undervisning under iagttagelse af de grundlæggende rettigheder. Deltagelse i undervisning er gratis indtil skolepligtens ophør.
Alle elever, der er omfattet af skolepligt, har ret til undervisning i moralske spørgsmål eller religion, der foranstaltes af sprogfællesskabet.
§ 4. Alle elever eller studerende, forældre, ansatte og uddannelsesinstitutioner er lige for loven eller dekretet. Loven og dekretet tager hensyn til de objektive forskelle, navnlig de særlige forhold, der gør sig gældende for det enkelte forvaltningsorgan, som begrunder en tilpasset behandling.
§ 5. Sprogfællesskabets organisering og anerkendelse af eller tilskud til undervisningen reguleres ved lov eller dekret.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
9 Det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at den belgiske forfatning siden indførelsen i 1831 har indeholdt et princip om undervisningsfrihed. Organiseringen af undervisningen i børnehaverne og på primær- og sekundærtrinnet samt højere læreanstalter på ikke-universitetsniveau har været genstand for en national ordning, hvormed der foretages en sondring mellem de undervisningsinstitutioner, der henhører under på den ene side »officiel undervisning«, som består af det netværk af skoler, der organiseres af staten, provinserne, kommunerne, kommunesammenslutningerne eller af enhver offentligretlig person, og på den anden side »offentligt støttet fri undervisning«, religiøs eller ikke-religiøs, der består af det netværk af skoler, der støttes af den kompetente delstatsenhed, i det foreliggende tilfælde Communauté française (det franske sprogfællesskab), men som er organiseret af en privatretlig juridisk person. De omhandlede foreninger er omfattet af netværket for offentligt støttet fri undervisning og er henholdsvis en sammenslutning, der repræsenterer forvaltningsorganer for den katolske undervisning, og en sammenslutning, der består af forvaltningsorganer inden for den frie ikke-religiøse undervisning og fem forvaltningsorganer for offentligt støttede frie religiøse undervisningsinstitutioner.
10 I Belgien er ICN ansvarlig for indsamling af de statistiske oplysninger, der kræves i henhold til ENS 2010, og for med henblik herpå at klassificere de forskellige økonomiske aktører efter sektorer i de ved forordning nr. 549/2013 definerede kategorier, idet de vigtigste sektorer er husholdningerne, offentlig forvaltning og service, selskaber (finansielle og ikkefinansielle), NPISH’er og udlandet.
11 Ved afgørelse af 28. marts 2018 fastslog ICN’s bestyrelse, at de omhandlede foreninger er »særskilte institutionelle enheder« som omhandlet i nr. 2.12 i bilag A til denne forordning, som kontrolleres af det offentlige, nærmere bestemt af det franske sprogfællesskab. ICN fandt derfor, at forvaltningsorganerne som ikkemarkedsmæssige enheder skulle klassificeres i sektoren offentlig forvaltning og service på regionalt niveau (sektor S.1312) som omhandlet i bilag A, nr. 2 113, litra b), i den nævnte forordning. ICN præciserede bl.a., at den offentlige kontrol som omhandlet i ENS 2010 med offentligt støttede frie undervisningsinstitutioner ville blive etableret, bl.a. for så vidt som undervisningsaktiviteten udelukkende eller næsten udelukkende finansieres af den offentlige sektor, og denne finansiering er betinget af overholdelse af retsforskrifter.
12 Den 14. juni 2018 anlagde de omhandlede foreninger sag ved den forelæggende ret, dvs. Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Belgien), med påstand om ophævelse af denne afgørelse om klassifikation. De har bl.a. anfægtet ICN’s vurdering, hvorefter de kontrolleres af det franske sprogfællesskab, og er af den opfattelse, at de som NPISH’er med urette er blevet klassificeret i sektoren offentlig forvaltning og service.
13 Den forelæggende ret har indledningsvis anført, at forvaltningsorganerne for offentligt støttede frie undervisningsinstitutioner, der har den retlige form af nonprofitforeninger, kan anses for at være NPI’er som omhandlet i bilag A til forordning nr. 549/2013, og at de omhandlede foreninger er uenige med ICN med hensyn til fortolkningen af begrebet »offentlig kontrol« som omhandlet i dette bilag, idet afgørelsen af 28. marts 2018 i denne henseende lægger vægt på tre af de fem kontrolindikatorer, der er omhandlet i nr. 20.15 heri, nemlig finansieringsgraden, de »andre bestemmelser i det instrument, hvorved nonprofitinstitutionen er blevet oprettet«, og risikograden.
14 Dernæst er den forelæggende ret af den opfattelse, at selv om den offentligt støttede frie undervisning hovedsageligt finansieres af det franske sprogfællesskab eller det offentlige, gør kriteriet om finansiering det imidlertid ikke i sig selv muligt at fastslå, at der foreligger en offentlig kontrol med en NPI, når sidstnævnte fortsat er i stand til i væsentlig grad at bestemme sin politik eller strategi. Den forelæggende ret er i øvrigt med henvisning til præmis 77 i dom af 11. september 2019, FIG og FISE (C-612/17 og C-613/17, EU:C:2019:705), af den opfattelse, at spørgsmålet om, hvorvidt en NPI kontrolleres af det offentlige, ikke kan være afhængigt af, om det offentlige udøver en afgørende indflydelse på den pågældende institutionelle enheds forvaltning eller beslutningsevne, hvilken enhed pr. definition er helt autonom på området, men det skal derimod afgøres, om det offentlige, på trods af eksistensen af en sådan autonomi, er i stand til at dirigere og tvinge denne institutionelle enhed inden for rammerne af definitionen og selve gennemførelsen af dens mål, dens aktiviteter og strategiske orienteringer.
15 Endelig er ICN’s afgørelse om at klassificere forvaltningsorganerne for offentligt støttede frie undervisningsinstitutioner inden for sektoren offentlig forvaltning og service ifølge den forelæggende ret i det væsentlige baseret på de forskellige forpligtelser, som de er pålagt for at kunne modtage den finansiering, der ydes af det franske sprogfællesskab. Disse forpligtelser skal imidlertid analyseres i lyset af den kontrolindikator, der er fastsat i nr. 20 309, litra h), i bilag A til forordning nr. 549/2013 vedrørende »[k]ontrol via overdreven regulering«. Det skal dog bemærkes, at det – selv om det ifølge den forelæggende ret i det foreliggende tilfælde fremgår af de forskellige oplysninger, som ICN har fremført, at de omhandlede foreningers virksomhed er underlagt en omfattende national regulering – imidlertid er vanskeligt at kvalificere denne som »overdreven« som omhandlet i denne bestemmelse, når Domstolens praksis ikke indeholder nogen anvisninger i denne henseende. Det er med henblik på at opnå en afklaring heraf, at den forelæggende ret har formuleret det første præjudicielle spørgsmål.
16 I øvrigt er den forelæggende ret inden for rammerne af det andet spørgsmål i tvivl om rækkevidden af nr. 20.15 i bilag A til forordning nr. 549/2013, der i det væsentlige i første punktum bestemmer, at det offentliges kontrol over en NPI defineres som beføjelser til at bestemme NPI’ens generelle politik eller strategi, men i det andet punktum fastsætter, at offentlige foranstaltninger i form af generelle bestemmelser, der gælder for alle enheder, der udøver samme aktivitet, er irrelevante ved afgørelsen af, om det offentlige kontrollerer en individuel enhed eller ej. I det foreliggende tilfælde har den forelæggende ret anført, at ICN’s afgørelse ligeledes er baseret på den omstændighed, at den retlige ordning, der finder anvendelse på de ansatte inden for den offentligt støttede frie undervisning, svarer til den status, som de ansatte ved den officielle undervisning er underlagt, og som i sig selv svarer til vedtægten for offentligt ansatte. Det skal derfor afgøres, om den »vedtægt«, der finder anvendelse på de ansatte inden for den offentligt støttede frie undervisning, kan anses for at være »generelle bestemmelser, der gælder for alle enheder, der udøver samme aktivitet«. I bekræftende fald må det i henhold til det »negative kriterium«, der er fastsat i denne bestemmelses andet punktum, antages, at eksistensen af denne »vedtægt« er irrelevant med henblik på at fastslå, om det offentlige »kontrollerer en institutionel enhed eller ej«. Den forelæggende ret har imidlertid præciseret, at der, selv om den »samme aktivitet« som omhandlet i dette andet punktum er selve undervisningsområdet, skal tages hensyn til den omstændighed, at et vist antal nationale regler – selv om der er en sammenhæng mellem de to retlige ordninger, der finder anvendelse på de to omhandlede kategorier af ansatte – kun finder anvendelse på ansatte inden for den offentligt støttede frie undervisning, uden dog at være specifikke for hver af de »individuelle enheder«, som de forskellige forvaltningsorganer har.
17 På denne baggrund har Conseil d État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Belgien) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal nr. 20 309, litra h), i bilag A til [forordning nr. 549/2013] fortolkes således, at en regulering, hvorefter en offentlig myndighed, der er kompetent på undervisningsområdet,
– godkender læseplanerne
– regulerer såvel undervisningens struktur som de prioriterede og specifikke opgaver, fastlægger en kontrol af betingelserne for indskrivning og bortvisning af elever, af lærerrådsafgørelser og af finansiel deltagelse, tilrettelægger grupperingen af uddannelsesinstitutioner inden for strukturerede netværk og kræver, at der udarbejdes uddannelsesmæssige og pædagogiske planer og planer for institutionen samt aflægges rapport om aktiviteterne
– tilrettelægger kontrol og tilsyn, navnlig vedrørende de underviste fag, undervisningens niveau og anvendelse af sproglovgivningen, dog ikke pædagogiske metoder, og
– foreskriver et mindsteantal elever pr. klasse, linje, klassetrin eller andre underinddelinger, medmindre der foreligger en ministeriel dispensation,
skal anses for at være »overdreven« som omhandlet i denne bestemmelse i en sådan grad, at den [i praksis] dikterer eller forpligter enhedernes generelle politik eller strategi på det pågældende aktivitetsområde?
2) Skal nr. 20.15 i bilag A til samme forordning fortolkes således, at begrebet »generelle bestemmelser« omfatter specifikke regler, der udgør en »vedtægt«, som finder anvendelse på personalet ved nonprofitinstitutioner, der udøver virksomhed på undervisningsområdet, og som modtager finansiering fra en offentlig myndighed?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
18 Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om nr. 20 309, litra h), i bilag A til forordning nr. 549/2013 skal fortolkes således, at en national regulering vedrørende NPI’er, der udøver virksomhed på undervisningsområdet, som – idet de støttes af den kompetente nationale offentlige forvaltning – har undervisningsfrihed, der sikres ved forfatningen, er omfattet af begrebet »overdreven regulering«, når denne regulering giver den nævnte forvaltning til opgave eller ret til:
– at godkende læseplanerne
– at regulere såvel undervisningens struktur som de prioriterede og specifikke opgaver, at fastlægge en kontrol af betingelserne for indskrivning og bortvisning af elever, af lærerrådsafgørelser og af finansiel deltagelse, at tilrettelægge grupperingen af uddannelsesinstitutioner inden for strukturerede netværk og at kræve, at der udarbejdes uddannelsesmæssige og pædagogiske planer og planer for institutionen samt aflægges rapport om aktiviteterne
– at tilrettelægge kontrol og tilsyn, navnlig vedrørende de underviste fag, undervisningens niveau og anvendelse af sproglovgivningen, dog ikke pædagogiske metoder, og
– at foreskrive et mindsteantal elever pr. klasse, linje, klassetrin eller andre underinddelinger, medmindre der foreligger en ministeriel dispensation.
19 Det skal indledningsvis bemærkes, at den forelæggende ret med dette spørgsmål i det væsentlige har anmodet Domstolen om at undersøge omfanget og rækkevidden af disse forpligtelser, der påhviler forvaltningsorganerne for offentlig støttet fri undervisning i henhold til belgisk lovgivning, og at afgøre, om disse skal anses for at være »overdrevne« i en sådan grad, at de i praksis dikterer eller forpligter enhedernes generelle politik eller strategi på det pågældende aktivitetsområde henset til kriterierne og indikatorerne, der kræves i henhold til SEC2010.
20 Herved tilsigter den forelæggende rets anmodning i realiteten, at Domstolen undersøger den gældende nationale lovgivning i forhold til omfanget af den indflydelse, som det franske sprogfællesskab udøver på området for støttet undervisning.
21 Det bemærkes i denne henseende, at ifølge Domstolens faste praksis har Domstolen inden for rammerne af proceduren i artikel 267 TEUF, som er baseret på en klar adskillelse mellem de nationale retters og Domstolens funktioner, ikke kompetence til at fortolke national ret, og det tilkommer alene den nationale ret at fastslå og vurdere de faktiske omstændigheder i hovedsagen samt at fastlægge den nøjagtige rækkevidde af nationale retsregler og administrative forskrifter (dom af 4.3.2020, Schenker, C-655/18, EU:C:2020:157, præmis 19 og den deri nævnte retspraksis).
22 Domstolen, hvis opgave det er at give den nationale ret et fyldestgørende svar, er dog kompetent til på grundlag af det i hovedsagen oplyste samt de for Domstolen indgivne skriftlige og mundtlige indlæg at vejlede den nationale ret på en sådan måde, at denne kan træffe sin afgørelse (dom af 3.10.2019, Fonds du Logement de la Région de Bruxelles-Capitale, C‑632/18, EU:C:2019:833, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).
23 I det foreliggende tilfælde bemærkes indledningsvis, at det fremgår af første og tredje betragtning og af nr. 1.01 og 1.19 i bilag A til forordning nr. 549/2013, at ENS 2010 opstiller en referenceramme, der både i EU-borgernes og i selve Unionens interesse skal tjene til at udarbejde medlemsstaternes regnskaber. For at der kan opnås sammenlignelige resultater, skal denne udarbejdelse foretages på grundlag af ensartede principper, som ikke kan fortolkes på forskellige måder (jf. i denne retning dom af 11.9.2019, FIG og FISE, C‑612/17 og C‑613/17, EU:C:2019:705, præmis 32).
24 Med henblik på beregningen i henhold til ENS 2010 skal alle institutionelle enheder – som i det væsentlige er defineret i nr. 1.57 og 2.12 i bilag A til forordning nr. 549/2013 som økonomiske enheder, der er kendetegnet ved fri beslutningsret i udøvelsen af deres hovedfunktion – være tilknyttet en af de seks vigtigste sektorer, der er nævnt i nr. 1.34 i bilag A til denne forordning, dvs. husholdninger, offentlig forvaltning og service, finansielle selskaber, ikkefinansielle selskaber, NPISH’er eller udlandet (dom af 11.9.2019, FIG og FISE, C‑612/17 og C‑613/17, EU:C:2019:705, præmis 33).
25 I hovedsagen udgør de omhandlede foreninger hver især en »institutionel enhed« som omhandlet i nr. 1.57 og 2.12 i bilag A til forordning nr. 549/2013. Selv om parterne i hovedsagen ikke har anfægtet den forelæggende rets klassificering af dem som »ikkemarkedsmæssige NPI’er« som omhandlet i nr. 3.31 og 20.29 i bilag A til forordning nr. 549/2013, er der dog uenighed mellem dem for så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt de omhandlede foreninger kontrolleres af en offentlig forvaltning.
26 Såfremt dette er tilfældet, vil NPI’en som ikkemarkedsproducent blive klassificeret i sektoren offentlig forvaltning og service, mens denne, såfremt dette ikke er tilfældet, vil blive klassificeret som NPISH. Denne klassificeringsmetode følger bl.a. af en samlet læsning af nr. 1.35, 2 130, 3.31, 20.05 og 20.13 i bilag A til forordning nr. 549/2013 (jf. i denne retning dom af 11.9.2019, FIG og FISE, C‑612/17 og C‑613/17, EU:C:2019:705, præmis 34).
27 Det generelle udtryk »kontrol« er defineret på tilsvarende måde i nr. 1.36, 20.15, 20.18, 20 306 og 20 309 i bilag A til forordning nr. 549/2013 som omfattende evnen til eller muligheden for at bestemme en enheds generelle politik eller strategi. Nr. 20 309 i dette bilag – som henhører under den del af bilagets kapitel 20, der vedrører den offentlige sektor, som de offentlige forvaltninger og de enheder, som disse kontrollerer, bl.a. henhører under – nævner ni generelle kontrolindikatorer, der gør det muligt at bestemme, om en resident enhed kan anses for at være kontrolleret af en offentlig forvaltning med henblik på klassificeringen af den i den offentlige sektor, idet visse af disse indikatorer i henhold til nr. 20 310 i det nævnte bilag kan være irrelevante i det enkelte tilfælde (dom af 11.9.2019, FIG og FISE, C‑612/17 og C‑613/17, EU:C:2019:705, præmis 35).
28 Nr. 20.15 i bilag A til forordning nr. 549/2013 vedrører mere specifikt spørgsmålet om de offentlige forvaltningers kontrol af NPI’er og fastsætter fem kontrolindikatorer, der skal tages hensyn til for at afgøre, hvorvidt en NPI er kontrolleret af det offentlige. Disse fem indikatorer er ligeledes gengivet i nr. 2.39 i bilag A til forordning nr. 549/2013 med nogle redaktionelle variationer alt efter sprogversionerne. I betragtning af, at nr. 2.39 og 20.15 i dette bilag behandler det samme spørgsmål og forfølger det samme formål, nemlig at præcisere de kontrolindikatorer, der finder anvendelse på NPI’erne, skal det lægges til grund, at de på trods af disse redaktionelle variationer skal fortolkes gensidigt og skal anses for at udgøre én og samme bestemmelse (jf. i denne retning dom af 11.9.2019, FIG og FISE, C‑612/17 og C‑613/17, EU:C:2019:705, præmis 37).
29 Det skal desuden konstateres, at for så vidt som nr. 20 309 i bilag A til forordning nr. 549/2013 definerer begrebet »kontrol« med henblik på at bestemme omfanget af den offentlige sektor generelt, og for så vidt som enhedsbestemmelsen i nr. 2.39 og 20.15 definerer dette samme begreb med henblik på at adskille de NPI’er, der henhører under den offentlige sektor fra dem, der ikke henhører under denne, forfølger disse to definitioner ligeledes det samme formål, og de kan således for så vidt angår NPI’er finde anvendelse på de samme enheder. Det skal således lægges til grund, at disse to bestemmelser supplerer hinanden, og de skal derfor anvendes sammen og afstemt med hinanden ved bestemmelsen af, om en enhed henhører under den offentlige sektor eller under den private sektor, og følgelig, for så vidt angår en NPI, om den henhører under sektoren offentlig forvaltning og service i overensstemmelse med bestemmelserne i nr. 3.31 og 20.13 i bilag A til forordning nr. 549/2013, sammenholdt med hinanden, eller om den udgør en NPISH (dom af 11.9.2019, FIG og FISE, C-612/17 og C-613/17, EU:C:2019:705, præmis 38).
30 I det foreliggende tilfælde har den forelæggende ret med henblik på at afgøre, om de omhandlede foreninger kontrolleres af en offentlig forvaltning, ved at lægge vægt på den omstændighed, at kriteriet om finansiering ikke i sig selv gør det muligt at fastslå, at der foreligger kontrol, valgt at forelægge Domstolen et spørgsmål alene vedrørende fortolkningen af nr. 20 309, litra h), i bilag A til forordning nr. 549/2013, og spørgsmålet om, hvorvidt alle de rettigheder og opgaver, som den nationale lovgiver har overdraget til det franske sprogfællesskab, skal anses for at være en »kontrol via overdreven regulering« som omhandlet i denne bestemmelse.
31 I sidstnævnte bestemmelse er det fastsat, at »[h]vis der er tale om så snæver regulering, at den i praksis dikterer foretagendets generelle politik, er det en form for kontrol«. Domstolen har præciseret, at den nævnte bestemmelse indgår i kontrolindikatoren vedrørende »bestemmelserne i forretningsgrundlaget« eller i de »andre bestemmelser i det instrument, hvorved nonprofit-institutionen er blevet oprettet, f.eks. forpligtelser i nonprofit-institutionens vedtægter«, der er omhandlet i henholdsvis nr. 2.39, litra b), i bilag A til forordning nr. 549/2013 og i nr. 20.15, litra b), i bilag A til forordning nr. 549/2013, for så vidt som denne indikator svarer til de forskellige eksempler, der er nævnt i nr. 20 309, litra a)-c) og g)-i) i dette bilag (dom af 11.9.2019, FIG og FISE, C-612/17 og C-613/17, EU:C:2019:705, præmis 64).
32 Domstolen har desuden udtalt, at det fremgår af nr. 20 309, litra h), i bilag A til forordning nr. 549/2013, at en regulering, der uafhængigt af, om den har generel eller detaljeret karakter, er tilstrækkeligt indgribende til de facto at bestemme den generelle politik eller strategien for en enhed eller alle enhederne på det samme aktivitetsområde, kan udgøre et indicium for kontrol (dom af 11.9.2019, FIG og FISE, C-612/17 og C-613/17, EU:C:2019:705, præmis 48).
33 Det skal fremhæves, at begrebet »beføjelse til at bestemme [en NPI’s] generelle politik eller strategi« som omhandlet i nr. 20.15, første punktum, i bilag A til forordning nr. 549/2013, af Domstolen er blevet defineret som omhandlende en offentlig forvaltnings evne til varigt og permanent at udøve en reel og substantiel indflydelse på definitionen og selve gennemførelsen af NPI’ens mål, dens aktiviteter og operationelle aspekter samt de strategiske orienteringer og retningslinjer, som NPI’en har til hensigt at følge i udøvelsen af dens aktiviteter (dom af 11.9.2019, FIG og FISE, C‑612/17 og C‑613/17, EU:C:2019:705, præmis 90).
34 Henset til det forhold, at bestemmelserne i nr. 20.15 og 20 309 i bilag A til forordning nr. 549/2013 supplerer hinanden, hvilket forhold er fremhævet i denne doms præmis 28 og 29, skal denne fortolkning af nr. 20.15, første punktum, i bilag A til forordning nr. 549/2013, således som Europa-Kommissionen med rette har gjort gældende i sit skriftlige indlæg, ligeledes finde analog anvendelse på fortolkningen af nr. 20 309, litra h), andet punktum, i bilag A til denne forordning, som bestemmer, at »[h]vis der er tale om så snæver regulering, at den i praksis dikterer foretagendets generelle politik, er det en form for kontrol«.
35 Det skal derfor fastslås, at nr. 20 309, litra h), i bilag A til forordning nr. 549/2013, sammenholdt med nr. 2.39, litra b), og nr. 20.15, litra b), i det nævnte bilag, skal fortolkes således, at en national regulering, der omfatter de NPI’er, som udøver virksomhed på undervisningsområdet, som samtidig med, at de støttes af den kompetente nationale offentlige forvaltning, har undervisningsfrihed, der er sikret ved forfatningen, skal kvalificeres som »overdreven« som omhandlet i nr. 20 309, litra h), i dette bilag, når de opgaver og de rettigheder, som denne regulering tillægger den nævnte forvaltning, er tilstrækkeligt indgribende til i praksis at bestemme den generelle politik eller strategien for de pågældende undervisningsinstitutioner ved at gøre det muligt varigt og permanent at udøve en reel og substantiel indflydelse på definitionen og selve gennemførelsen af disse enheders mål, deres aktiviteter og operationelle aspekter samt de strategiske orienteringer og retningslinjer, som de nævnte enheder har til hensigt at følge i udøvelsen af deres virksomhed.
36 Det tilkommer derfor den forelæggende ret, som er den eneste, der har direkte kendskab til tvisten i hovedsagen, på baggrund af samtlige relevante faktiske og retlige omstændigheder at foretage de undersøgelser, der er nødvendige for at afgøre, om de beføjelser, som det franske sprogfællesskab har i forhold til de omhandlede foreninger via den nationale regulering, er tilstrækkeligt indgribende til i praksis at bestemme de omhandlede foreningers generelle politik eller strategi, navnlig fordi denne forvaltning er betroet definitionen af strategier og indholdet af fagene og følgelig definitionen af formålet med undervisningen, eller om virkningen af disse beføjelser, således som de omhandlede foreninger har gjort gældende i deres skriftlige indlæg, begrænser sig til en simpel efterfølgende kontrol uden afgørende betydning for den generelle politik eller skolestrategien eller den akademiske strategi, for så vidt som den ikke vedrører det konkrete undervisningsindhold, som dog giver anledning til tildelingen af et bevis for et bestået skoleår eller et akademisk år.
37 Når dette er sagt, tilkommer det under alle omstændigheder den forelæggende ret at foretage en helhedsvurdering af samtlige indikatorer, herunder indikatoren vedrørende finansieringsgraden, idet det præciseres, at denne vurdering i overensstemmelse med nr. 20.15, sidste punktum, i bilag A til forordning nr. 549/2013 vil være en »skønsmæssig afgørelse« (jf. i denne retning dom af 11.9.2019, FIG og FISE, C‑612/17 og C‑613/17, EU:C:2019:705, præmis 87 og 88). I overensstemmelse med nr. 20 310 i bilag A til denne forordning må hver klassificering nemlig vurderes særskilt, og nogle af disse indikatorer er nødvendigvis ikke relevante for hvert enkelt tilfælde, mens en række separate indikatorer tilsammen kan være tegn på kontrol. Nr. 2.39, sidste punktum, og nr. 20.15, sjette punktum, i bilag A til den nævnte forordning fastsætter det samme princip, hvorefter det i de fleste tilfælde er undersøgelsen af en række indikatorer, der kan godtgøre, at der foreligger kontrol.
38 Henset til ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at nr. 20 309, litra h), sammenholdt med nr. 2.39, litra b), og nr. 20.15, litra b), i bilag A til forordning nr. 549/2013, skal fortolkes således, at en national regulering vedrørende NPI’er, der udøver virksomhed på undervisningsområdet, som – idet de støttes af den kompetente nationale offentlige forvaltning – har undervisningsfrihed, der sikres ved forfatningen, er omfattet af begrebet »overdreven regulering«, når denne regulering giver den nævnte forvaltning til opgave eller ret til:
– at godkende læseplanerne
– at regulere såvel undervisningens struktur som de prioriterede og specifikke opgaver, at fastlægge en kontrol af betingelserne for indskrivning og bortvisning af elever, af lærerrådsafgørelser og af finansiel deltagelse, at tilrettelægge grupperingen af uddannelsesinstitutioner inden for strukturerede netværk og at kræve, at der udarbejdes uddannelsesmæssige og pædagogiske planer og planer for institutionen samt aflægges rapport om aktiviteterne
– at tilrettelægge kontrol og tilsyn, navnlig vedrørende de underviste fag, undervisningens niveau og anvendelse af sproglovgivningen, dog ikke pædagogiske metoder, og
– at foreskrive et mindsteantal elever pr. klasse, linje, klassetrin eller andre underinddelinger, medmindre der foreligger en ministeriel dispensation,
for så vidt som disse opgaver og rettigheder er tilstrækkeligt indgribende til i praksis at bestemme de pågældende NPI’ers generelle politik eller strategi ved at gøre det muligt varigt og permanent at udøve en reel og substantiel indflydelse på definitionen og selve gennemførelsen af disse NPI’ers mål, deres aktiviteter og operationelle aspekter samt de strategiske orienteringer og retningslinjer, som de nævnte NPI’er har til hensigt at følge i udøvelsen af deres virksomhed, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
Det andet spørgsmål
39 Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om nr. 20.15, andet punktum, i bilag A til forordning nr. 549/2013 skal fortolkes således, at en national regulering, der indfører en retlig ordning, der kun finder anvendelse på de ansatte i NPI’er, der udøver virksomhed på undervisningsområdet, som finansieres af en offentlig forvaltning, er omfattet af begrebet »generelle bestemmelser, der gælder for alle enheder, der udøver samme aktivitet«.
40 Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Domstolen har fastslået, at dette begreb skal fortolkes således, at det omfatter enhver foranstaltning fra en enhed i den offentlige sektor, der opstiller eller anvender en regulering, som tilsigter uden forskel og ensartet at underkaste alle enheder på det pågældende aktivitetsområde globale, brede og abstrakte regler eller almindelige retningslinjer, uden at denne regulering navnlig på grund af sin »overdrevne« art eller karakter som omhandlet i nr. 20 309, litra h), i bilag A til forordning nr. 549/2013 i praksis kan diktere den generelle politik eller strategi for enhederne på det pågældende aktivitetsområde (dom af 11.9.2019, FIG og FISE, C‑612/17 og C‑613/17, EU:C:2019:705, præmis 54).
41 Domstolen har ligeledes præciseret, at nr. 20.15, andet punktum, i forordning nr. 549/2013, hvorefter »[o]ffentlige foranstaltninger i form af generelle bestemmelser, der gælder for alle enheder, der udøver samme aktivitet, er irrelevante ved afgørelsen af, om det offentlige kontrollerer en individuel enhed eller ej« tilsigter at undtage enhver foranstaltning fra en enhed i den offentlige sektor, der har til genstand at opstille eller anvende en ordning, der tilsigter uden forskel og ensartet at underkaste alle enheder på det pågældende aktivitetsområde globale, brede og abstrakte regler eller almindelige retningslinjer, fra begrebet »kontrol« i denne bestemmelses forstand (jf. i denne retning dom af 11.9.2019, FIG og FISE, C‑612/17 og C‑613/17, EU:C:2019:705, præmis 42 og 43).
42 I det foreliggende tilfælde er det ubestridt, at »vedtægten« fastsætter særlige regler, der finder anvendelse på de ansatte ved institutioner, der udøver virksomhed på undervisningsområdet, som finansieres af det offentlige. Som Kommissionen med rette har anført i sit skriftlige indlæg, finder den regulering, der finder anvendelse på offentligt støttede frie undervisningsinstitutioner, herunder den »vedtægt«, der finder anvendelse på de ansatte, nemlig ikke anvendelse på privatskoler, som ikke modtager finansiering fra det franske sprogfællesskab. De omhandlede foreninger har ligeledes i deres skriftlige indlæg anført, at »den pågældende regel« kun finder anvendelse på ansatte, hvis stilling er støttet. Den forelæggende ret har for sit vedkommende præciseret, at »[h]vis den pågældende aktivitet er selve undervisningen, må det fastslås, at visse dekretbestemmelser kun finder anvendelse på personalet inden for den offentligt støttede frie undervisning«.
43 I det foreliggende tilfælde kan aktivitetsområdet offentlig støttet fri undervisning imidlertid ikke anses for at være et aktivitetsområde, der er adskilt fra aktivitetsområdet for offentlig undervisning eller aktivitetsområdet for undervisning i almindelighed i Belgien. Det følger heraf, at de særlige regler, der udgør en »vedtægt«, som alene finder anvendelse på de ansatte ved de offentligt støttede frie uddannelsesinstitutioner, følgelig ikke omfatter hele undervisningsområdet, men udelukkende den del af dette, der består af det frie støttede netværk. Eftersom den omhandlede regulering ikke finder anvendelse på alle de enheder, der henhører under det samme aktivitetsområde, dvs. på undervisningsområdet, kan »vedtægten« følgelig ikke være omfattet af begrebet »generelle bestemmelser« som omhandlet i nr. 20.15, andet punktum, i bilag A til forordning nr. 549/2013.
44 Henset til ovenstående betragtninger skal det andet spørgsmål besvares med, at nr. 20.15, andet punktum, i bilag A til forordning nr. 549/2013 skal fortolkes således, at en national regulering, der indfører en retlig ordning, der kun finder anvendelse på de ansatte i NPI’er, der udøver virksomhed på undervisningsområdet, som finansieres af en offentlig forvaltning, ikke er omfattet af begrebet »generelle bestemmelser, der gælder for alle enheder, der udøver samme aktivitet«.
Sagsomkostninger
45 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tiende Afdeling) for ret:
1) Nr. 20 309, litra h), sammenholdt med nr. 2.39, litra b), og nr. 20.15, litra b), i bilag A til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 549/2013 af 21. maj 2013 om det europæiske national- og regionalregnskabssystem i Den Europæiske Union, skal fortolkes således, at en national regulering vedrørende private nonprofitinstitutioner (NPI’er), der udøver virksomhed på undervisningsområdet, som – idet de støttes af den kompetente nationale offentlige forvaltning – har undervisningsfrihed, der sikres ved forfatningen, er omfattet af begrebet »overdreven regulering«, når denne regulering giver den nævnte forvaltning til opgave eller ret til:
– at godkende læseplanerne
– at regulere såvel undervisningens struktur som de prioriterede og specifikke opgaver, at fastlægge en kontrol af betingelserne for indskrivning og bortvisning af elever, af lærerrådsafgørelser og af finansiel deltagelse, at tilrettelægge grupperingen af uddannelsesinstitutioner inden for strukturerede netværk og at kræve, at der udarbejdes uddannelsesmæssige og pædagogiske planer og planer for institutionen samt aflægges rapport om aktiviteterne
– at tilrettelægge kontrol og tilsyn, navnlig vedrørende de underviste fag, undervisningens niveau og anvendelse af sproglovgivningen, dog ikke pædagogiske metoder, og
– at foreskrive et mindsteantal elever pr. klasse, linje, klassetrin eller andre underinddelinger, medmindre der foreligger en ministeriel dispensation,
for så vidt som disse opgaver og rettigheder er tilstrækkeligt indgribende til i praksis at bestemme de pågældende NPI’ers generelle politik eller strategi ved at gøre det muligt varigt og permanent at udøve en reel og substantiel indflydelse på definitionen og selve gennemførelsen af disse NPI’ers mål, deres aktiviteter og operationelle aspekter samt de strategiske orienteringer og retningslinjer, som de nævnte NPI’er har til hensigt at følge i udøvelsen af deres virksomhed, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
2) Nr. 20.15, andet punktum, i bilag A til forordning nr. 549/2013 skal fortolkes således, at en national regulering, der indfører en retlig ordning, som kun finder anvendelse på de ansatte i private nonprofitinstitutioner, der udøver virksomhed på undervisningsområdet, som finansieres af en offentlig forvaltning, ikke er omfattet af begrebet »generelle bestemmelser, der gælder for alle enheder, der udøver samme aktivitet«.
Underskrifter