Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. ATHANASIOS RANTOS
presentadas el 6 de junio de 2024 (1)
Asunto C‑255/22 P
Orlen S.A., anteriormente Polski Koncern Naftowy Orlen S.A.,
anteriormente Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A.
contra
Comisión Europea
«Recurso de casación — Competencia — Artículo 102 TFUE — Artículo 54 del Acuerdo EEE — Abuso de posición dominante — Mercados de gas de Europa central y oriental — Artículo 9, apartado 1, del Reglamento (CE) n.º 1/2003 — Decisión de la Comisión que convierte en obligatorios los compromisos individuales propuestos por una empresa — Recurso de anulación — Carácter adecuado de los compromisos habida cuenta de las inquietudes en materia de competencia identificadas en el pliego de cargos — Naturaleza del control del juez de la Unión — Renuncia por parte de la Comisión a exigir compromisos en relación con algunas de las inquietudes iniciales — Obligación de motivación — Objetivos de la política energética de la Unión — Artículo 194 TFUE — Principio de solidaridad energética — Aplicabilidad»
I. Introducción
1. Mediante el presente recurso de casación, Orlen S.A. (en lo sucesivo, «Orlen» o «recurrente»), sucesora legal de Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A., solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 2 de febrero de 2022, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Comisión (Compromisos de Gazprom) (T‑616/18, en lo sucesivo, «sentencia recurrida», EU:T:2022:43), mediante la que dicho órgano jurisdiccional desestimó su recurso de anulación de la Decisión C(2018) 3106 final de la Comisión, de 24 de mayo de 2018, relativa a un procedimiento de conformidad con el artículo 102 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y del artículo 54 del Acuerdo EEE (Asunto AT.39816 — Suministro de gas en sentido ascendente en Europea Central y Oriental) (2) (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»). Esta Decisión convirtió en obligatorios los compromisos presentados por Gazprom PJSC y Gazprom export LLC (en lo sucesivo, conjuntamente, «Gazprom») y puso fin al procedimiento administrativo tramitado por la Comisión, que examinó, a la luz de la prohibición de los abusos de posición dominante establecida en el artículo 102 TFUE, la conformidad de determinadas prácticas de Gazprom que afectaban al sector del gas en algunos países de Europa central y oriental (en lo sucesivo, «PECO»), a saber, en Bulgaria, en la República Checa, en Estonia, en Letonia, en Lituania, en Hungría, en Polonia y en Eslovaquia.
2. Paralelamente, Overgas Inc., parte coadyuvante en primera instancia en apoyo de las pretensiones de Orlen (en lo sucesivo, «parte coadyuvante» y «recurrente en la adhesión a la casación»), solicitó su adhesión a la casación, mediante la que también se solicitaba la anulación de la sentencia recurrida.
3. El presente asunto brinda al Tribunal de Justicia la ocasión de desarrollar su jurisprudencia relativa al contencioso resultante de las decisiones que convierten los compromisos en obligatorios para las empresas con arreglo al artículo 9 del Reglamento (CE) n.º 1/2003. (3) Si bien este asunto plantea la problemática ya conocida por el Tribunal de Justicia del control jurisdiccional de las decisiones adoptadas por la Comisión en el ámbito del Derecho de la competencia y, en particular, en virtud de dicho artículo 9, también plantea, a la luz del principio de proporcionalidad, cuestiones más novedosas como, por una parte, la de la conformidad de una decisión adoptada sobre la base del mencionado artículo 9 con el principio de solidaridad energética enunciado en el artículo 194 TFUE y, por otra parte, la de las normas de procedimiento que regulan el contenido de los pliegos de cargos, en particular en lo que atañe a la posible falta de motivación de la retirada de una o de varias reservas durante el procedimiento que condujo a la adopción de una decisión sobre la base del mencionado artículo 9.
4. Conforme a lo solicitado por el Tribunal de Justicia, las presentes conclusiones se limitarán al análisis de la tercera parte del primer motivo, así como de los motivos de casación segundo y tercero, que se refieren, en esencia, a los dos problemas antes mencionados. Las presentes conclusiones aportarán asimismo algunas precisiones sobre la interpretación del concepto de «error manifiesto de apreciación» que constituye el núcleo de la primera parte del tercer motivo del recurso de casación y del segundo motivo de la adhesión a la casación.
II. Marco jurídico
5. El artículo 9, apartado 1, del Reglamento n.º 1/2003, titulado «Compromisos», tiene el siguiente tenor:
«Cuando la Comisión se disponga a adoptar una decisión que ordene la cesación de la infracción y las empresas interesadas propongan compromisos que respondan a las inquietudes que les haya manifestado la Comisión en su análisis preliminar, esta podrá, mediante decisión, convertir dichos compromisos en obligatorios para las empresas. La decisión podrá ser adoptada por un período de tiempo determinado y en ella constará que ya no hay motivos para la intervención de la Comisión.»
III. Antecedentes del litigio
6. Los antecedentes del litigio y el contenido de la Decisión controvertida se exponen en los apartados 1 a 36 de la sentencia recurrida y, al objeto concreto de las presentes conclusiones, pueden resumirse del siguiente modo.
A. Procedimiento administrativo
7. Durante el período comprendido entre los años 2011 y 2015, la Comisión adoptó varias medidas para investigar el funcionamiento de los mercados del gas en Europa central y oriental. En particular, en virtud de los artículos 18 y 20 del Reglamento n.º 1/2003, solicitó información a varios representantes del mercado, incluidos Gazprom y algunos de sus clientes, entre ellos la recurrente, y llevó a cabo una serie de inspecciones, una de ellas, en 2011, en las instalaciones de esta última. (4)
8. En este marco, la Comisión incoó formalmente, el 31 de agosto de 2012, un procedimiento con vistas a la adopción, con arreglo al artículo 11, apartado 6, del Reglamento n.º 1/2003 y al artículo 2 del Reglamento (CE) n.º 773/2004, (5) de una decisión con arreglo al capítulo III del Reglamento n.º 1/2003.
9. El 22 de abril de 2015, la Comisión envió, de conformidad con el artículo 10 del Reglamento n.º 773/2004, un pliego de cargos a Gazprom (en lo sucesivo, «pliego de cargos»), en el que concluía, con carácter preliminar, que Gazprom ocupaba una posición dominante en los mercados nacionales de suministro de gas al por mayor en sentido ascendente en los PECO afectados y que, infringiendo el artículo 102 TFUE, abusaba de esta posición al desarrollar una estrategia contraria a la competencia dirigida a fragmentar y a aislar esos mercados y, de este modo, impedir en ellos la libre circulación del gas.
10. Según la Comisión, la estrategia de Gazprom comprendía tres grupos de prácticas contrarias a la competencia que afectaban a sus clientes en los PECO afectados y a los contratos celebrados con ella.
11. En primer lugar, la Comisión sostiene que Gazprom había impuesto restricciones territoriales en sus contratos de suministro de gas con mayoristas y con determinados clientes industriales en los PECO afectados, restricciones que se derivaban de cláusulas contractuales que prohibían la exportación fuera del territorio de suministro o que obligaban a utilizar el gas suministrado en un determinado territorio. Además, sostiene que Gazprom había recurrido a otras medidas que impedían los flujos transfronterizos de gas.
12. En segundo lugar, según la Comisión, esas restricciones territoriales permitieron a Gazprom llevar a cabo una política tarifaria desleal en cinco de los PECO afectados, a saber, Bulgaria, Estonia, Letonia, Lituania y Polonia, imponiendo precios excesivos puesto que eran considerablemente superiores al nivel de sus costes o a determinados precios considerados como precios de referencia.
13. En tercer lugar, según la Comisión, en lo que se refiere a Bulgaria y a Polonia, Gazprom supeditó su suministro de gas a la obtención de determinadas garantías por parte de los mayoristas, relativas a la infraestructura de transporte de gas. Tales garantías tenían por objeto, por una parte, las inversiones realizadas por el mayorista búlgaro en el proyecto de gasoducto South Stream y, por otra parte, la aceptación por el mayorista polaco, a saber, la recurrente, del refuerzo del control de Gazprom en la gestión del tramo polaco del gasoducto Yamal, uno de los principales gasoductos de tránsito en Polonia (en lo sucesivo, «reservas Yamal»).
14. El 29 de septiembre de 2015, Gazprom respondió al pliego de cargos rebatiendo las inquietudes en materia de competencia de la Comisión y, posteriormente, con arreglo al artículo 12 del Reglamento n.º 773/2004, fue oída en la audiencia que se celebró el 15 de diciembre de 2015. El 14 de febrero de 2017, sin dejar de rebatir las inquietudes en materia de competencia del pliego de cargos, Gazprom presentó un proyecto formal de compromisos con arreglo al artículo 9 del Reglamento n.º 1/2003 (en lo sucesivo, «compromisos iniciales»), que fue precedido de propuestas informales de compromisos.
15. El 16 de marzo de 2017, con el fin de recabar las observaciones de las partes interesadas sobre los compromisos iniciales, la Comisión publicó una comunicación de conformidad con el artículo 27, apartado 4, del Reglamento n.º 1/2003, que contenía un resumen del asunto AT.39816 y los aspectos esenciales del contenido de los compromisos iniciales.
16. El 15 de marzo de 2018, tras haber recibido las versiones no confidenciales de las observaciones de las partes interesadas sobre los compromisos iniciales, Gazprom presentó un proyecto modificado de compromisos (en lo sucesivo, «compromisos finales»).
17. El 24 de mayo de 2018, la Comisión adoptó la Decisión controvertida, a la que se incorporaron como anexo los compromisos finales. Mediante esta Decisión, aprobó y convirtió en obligatorios dichos compromisos y dio por finalizado el procedimiento administrativo concluyendo que no debía realizar actuaciones adicionales respecto de las prácticas potencialmente abusivas inicialmente identificadas en el pliego de cargos.
B. Sobre la Decisión controvertida
18. Mediante la Decisión controvertida, la Comisión presentó, para empezar, un análisis preliminar de las prácticas de Gazprom, para, a renglón seguido, presentar los compromisos iniciales, los resultados de la consulta del mercado y los compromisos finales. A continuación, presentó su análisis de los compromisos finales y las razones que la habían llevado a considerarlos satisfactorios para dar respuesta a sus inquietudes en materia de competencia.
1. Análisis preliminar de las prácticas controvertidas
19. En primer lugar, por lo que respecta al análisis preliminar de las prácticas controvertidas, en la sección 4 de la Decisión controvertida, la Comisión definió los mercados pertinentes como los mercados nacionales de suministro de gas al por mayor en sentido ascendente. A este respecto, dicha institución también constató que Gazprom ocupaba una posición dominante en los mercados pertinentes en los PECO afectados.
20. Según la Comisión, Gazprom podría haber abusado de su posición dominante, infringiendo el artículo 102 TFUE, al practicar una estrategia anticompetitiva para evitar el libre flujo de gas en los PECO afectados y fragmentar y aislar los mercados pertinentes de esos países. Más precisamente, consideró que esta estrategia comprendía tres grupos de prácticas contrarias a la competencia que correspondían fundamentalmente a las inquietudes en materia de competencia consignadas en el pliego de cargos. (6)
21. Por lo que se refiere a las reservas Yamal, si bien, en el marco de la consulta del mercado, algunas de las partes interesadas pusieron de relieve la falta de compromisos que pudiesen dar respuesta a estas reservas, la Comisión estimó, en el considerando 138 de la Decisión controvertida, que, tras haber investigado con mayor profundidad, sus inquietudes preliminares en materia de competencia no se habían confirmado. Por una parte, señaló que la Oficina Reguladora de la Energía polaca había concluido que el gestor de red independiente para el tramo polaco del gasoducto Yamal ejercía un control determinante sobre las decisiones en materia de inversión relativas a este tramo y sobre su ejecución y que Gazprom no estaba en condiciones de bloquear las decisiones relativas a este gasoducto. Por otra parte, la Comisión puso de relieve el carácter intergubernamental de las relaciones entre las partes activas en el sector del gas en Polonia, en particular en lo relativo a la construcción y la gestión del tramo polaco del gasoducto Yamal, y concluyó que esta circunstancia podía haber determinado en gran medida el comportamiento de las partes interesadas.
2. Contenido de los compromisos finales
22. En segundo lugar, por lo que respecta al contenido de los compromisos finales, que se incorporaron como anexo a la Decisión controvertida y que pretenden dar respuesta a las inquietudes de la Comisión en materia de competencia, estos pueden resumirse del siguiente modo.
En lo tocante, en primer término, a los compromisos que se refieren a las inquietudes relativas a las restricciones territoriales, antes de nada, Gazprom se comprometió, esencialmente, a suprimir todas las estipulaciones contenidas en los contratos de suministro de gas celebrados con sus clientes en los PECO afectados que prohibían o impedían, directa o indirectamente, el libre flujo de gas entre estos países.
23. Además, con el fin de permitir un flujo de gas entre, por una parte, Bulgaria y los países bálticos y, por otra parte, los demás PECO, a pesar del aislamiento infraestructural de los primeros, Gazprom se comprometió a dar un paso para ofrecer a los clientes afectados la posibilidad de solicitar que todos o parte de sus volúmenes de gas contractuales suministrados en determinados puntos de Hungría, Polonia y Eslovaquia se entregasen en otro punto de suministro en Bulgaria o en los países bálticos. Tras la consulta del mercado, Gazprom, en los compromisos finales, reforzó en particular su propuesta relativa al cambio de los puntos de suministro.
24. En segundo término, en lo que atañe a los compromisos que se refieren a las inquietudes relativas a los precios, Gazprom se comprometió a introducir nuevas cláusulas o a modificar las existentes en los contratos con sus clientes afectados en Bulgaria, Estonia, Letonia, Lituania y Polonia.
25. En tercer término, en lo tocante a los compromisos que se refieren a las inquietudes en materia de competencia relativas a la supeditación del suministro de gas a un precio determinado a la obtención, por el mayorista búlgaro, de una garantía relativa a las inversiones en el proyecto de gasoducto South Stream, Gazprom se comprometió a permitir a los socios búlgaros que participaban en ese proyecto retirarse del mismo sin exigirles responsabilidad civil y sin recuperar los descuentos en los precios del gas que había concedido a cambio de su participación en dicho proyecto.
3. Análisis y ejecución de los compromisos finales
26. En tercer y último lugar, por lo que se refiere al análisis y a la ejecución de los compromisos finales indicados en la Decisión controvertida, la Comisión concluyó, en esencia, que los compromisos finales eran eficaces y necesarios para responder a sus inquietudes en materia de competencia, y que no eran desproporcionados, e indicó haber tenido en cuenta, a este respecto, la evolución de los mercados del gas a partir de la notificación del pliego de cargos. En consecuencia, la Comisión decidió convertir en obligatorios los compromisos finales, con arreglo al artículo 9 del Reglamento n.º 1/2003.
C. Sobre la denuncia relativa a las reservas Yamal
27. El 9 de marzo de 2017, paralelamente al procedimiento administrativo incoado por la Comisión que dio lugar a la Decisión controvertida, la recurrente presentó, con arreglo al artículo 5 del Reglamento n.º 773/2004, una denuncia en la que señalaba supuestas prácticas abusivas por parte de Gazprom. (7) Estas prácticas, que coincidían en gran medida con las inquietudes en materia de competencia ya expuestas en el pliego de cargos, incluían, en particular, alegaciones relativas a los abusos cometidos por Gazprom relacionados con el tramo polaco del gasoducto Yamal.
28. Al considerar que la Decisión controvertida había dado respuesta a las inquietudes de la recurrente y que dicha Decisión tenía en cuenta las observaciones presentadas por esta en el marco de la consulta del mercado realizada en el asunto AT.40497, la Comisión adoptó, el 17 de abril de 2019, la Decisión C(2019) 3003 final, relativa a la desestimación de una denuncia (asunto AT.40497 — Precio polaco del gas).
29. El 25 de junio de 2019, la recurrente interpuso recurso ante el Tribunal General contra esta decisión desestimatoria de su denuncia, registrado con el número de asunto T‑399/19.
IV. Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
30. Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 15 de octubre de 2018, la recurrente solicitó la anulación de la Decisión controvertida. En apoyo de su recurso, invocó seis motivos, basados los tres primeros en una infracción del artículo 9 del Reglamento n.º 1/2003, en relación con el artículo 102 TFUE, y en una violación del principio de proporcionalidad, en la medida en que la Comisión incurrió, en su opinión, en un error manifiesto de apreciación al aceptar compromisos finales insuficientes e inadecuados, y, el cuarto motivo, en una infracción del artículo 194 TFUE, apartado 1, en relación con el artículo 7 TFUE, en la medida en que la Decisión controvertida era contraria a los objetivos de la política energética de la Unión y en que la Comisión no tuvo en cuenta el impacto negativo de dicha Decisión en el mercado europeo de suministro de gas. El quinto motivo se refería a la discriminación llevada a cabo por la Comisión entre los clientes de Gazprom activos en los Estados miembros de Europa occidental y los clientes activos en los PECO afectados. El sexto motivo atañía a la inobservancia por parte de la Comisión del objetivo a que hace referencia el artículo 9 del Reglamento n.º 1/2003 y de los límites de sus competencias en la gestión del procedimiento administrativo.
31. El 2 de febrero de 2022, el Tribunal General dictó la sentencia recurrida, por la que desestimó todos los motivos mencionados y, en consecuencia, el recurso de anulación en su totalidad.
V. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes
32. El 8 de abril de 2022, la recurrente interpuso recurso de casación contra la sentencia recurrida mediante el que solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida y la Decisión controvertida; con carácter subsidiario, que devuelva el asunto al Tribunal General para que este se pronuncie de conformidad con la sentencia del Tribunal de Justicia y que condene a la Comisión a cargar con las costas del presente procedimiento y con las del procedimiento ante el Tribunal General.
33. En apoyo de su recurso de casación, la recurrente invoca cuatro motivos, basados, el primero, en la infracción del artículo 9 del Reglamento n.º 1/2003; el segundo, en la violación del principio de solidaridad energética enunciado en el artículo 194 TFUE, en relación con el artículo 9 de dicho Reglamento; el tercero, en la infracción del artículo 9, apartado 1, del citado Reglamento, y, el cuarto, en la infracción del artículo 9, apartado 2, del mismo Reglamento, que en su opinión, llevó al Tribunal General a considerar erróneamente que la Comisión no había incurrido en error manifiesto de apreciación en lo que se refiere al carácter adecuado de los compromisos.
34. Por su parte, la Comisión, apoyada por Gazprom, solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación y condene en costas a la recurrente. A su vez, Overgas y la República de Polonia solicitan al Tribunal de Justicia que estime el recurso de casación.
35. El 3 de agosto de 2022, Overgas se adhirió a la casación solicitando al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida y condene en costas a la Comisión. La Comisión, apoyada por Gazprom, solicita al Tribunal de Justicia que desestime la adhesión a la casación y condene a Overgas al pago de las costas de dicha adhesión a la casación. Por su parte, la recurrente solicita al Tribunal de Justicia que estime la adhesión a la casación en su primer motivo y anule la sentencia recurrida.
VI. Análisis
36. El presente asunto plantea principalmente la problemática del control jurisdiccional de las decisiones adoptadas por la Comisión en el ámbito del Derecho de la competencia y, en particular, de las adoptadas con arreglo al artículo 9 del Reglamento n.º 1/2003. Más concretamente, el examen de los motivos del recurso de casación y de los de la adhesión a la casación llevará al Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre tres cuestiones principales:
– la primera se refiere a la articulación del principio de solidaridad energética establecido en el artículo 194 TFUE con una decisión adoptada con arreglo al artículo 9 de dicho Reglamento, con el fin de responder a las inquietudes relativas a la infracción del artículo 102 TFUE (B);
– la segunda versa sobre la tramitación de un pliego de cargos en el marco de un procedimiento previsto en el artículo 9 del citado Reglamento que, en principio, no requiere dicho pliego de cargos (C), y
– la tercera atañe a la intensidad del control jurisdiccional del juez de la Unión con respecto a las decisiones de la Comisión adoptadas sobre la base del artículo 9 de dicho Reglamento (8) y, en consecuencia, sobre la manera de interpretar el concepto «de error manifiesto de apreciación» (D).
37. Antes de proceder al análisis de las dos primeras cuestiones objeto de las presentes conclusiones, (9) considero útil recordar brevemente el marco jurídico en el que se inscribe el control jurisdiccional de las decisiones adoptadas en virtud del artículo 9 del Reglamento n.º 1/2003 formulando las siguientes observaciones preliminares (A).
A. Observaciones preliminares
38. Procede recordar, en primer lugar, que el mecanismo creado por el artículo 9 del Reglamento n.º 1/2003 está inspirado en consideraciones de economía procedimental y pretende garantizar una aplicación eficaz de las normas sobre la competencia resolviendo los problemas detectados por la Comisión en esta materia con más rapidez que si actuase siguiendo la vía de la constatación formal de la existencia de una infracción. (10) Así, contrariamente a las decisiones adoptadas en virtud del artículo 7 de dicho Reglamento (que pretende poner fin a la infracción constatada), en el marco del procedimiento regulado por el artículo 9 de dicho Reglamento, la Comisión queda dispensada de la obligación de calificar la infracción y de constatar su existencia, pues su papel se reduce a examinar y eventualmente aceptar los compromisos propuestos por las empresas afectadas, tomando en consideración los problemas en materia de competencia detectados por ella en su análisis preliminar y los objetivos que persigue. (11)
39. Es preciso observar, en segundo lugar, que la Comisión dispone de un amplio margen de apreciación para la aceptación de compromisos en virtud del artículo 9 del Reglamento n.º 1/2003, en la medida en que está llamada a realizar un análisis prospectivo que precisa considerar numerosos factores económicos para evaluar la adecuación de los compromisos propuestos por la empresa afectada. (12) En consecuencia, el criterio apropiado, habida cuenta de las inquietudes de la Comisión expresadas en su análisis preliminar, consiste en saber si los compromisos bastan para responder de manera adecuada a dichas inquietudes sin que la Comisión esté obligada a buscar por sí misma soluciones menos rigurosas o más moderadas que los compromisos que se le han propuesto. (13)
40. Procede señalar, en tercer lugar, que, por lo que respecta a la naturaleza y al alcance del control jurisdiccional en este ámbito, de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el hecho de que la Comisión disponga de un margen de apreciación en materia económica a efectos de la aplicación de normas sobre competencia, y en particular, del artículo 9 del Reglamento n.º 1/2003, justifica que el control por parte del juez de la Unión de una decisión de la Comisión en materia de compromisos se limite a la inexistencia de un error manifiesto de apreciación. (14) De ello se colige que, en el marco del control que ejerce sobre tales situaciones económicas complejas, el juez de la Unión no puede sustituir la apreciación económica de la Comisión por la suya propia presentando su propia apreciación de las circunstancias económicas complejas. (15)
41. No obstante, como el Tribunal de Justicia ha señalado reiteradamente en el contexto de los ámbitos que dan lugar a apreciaciones complejas, como el Derecho de la competencia, el margen de apreciación del que goza la Comisión no implica que el juez de la Unión deba abstenerse de controlar la interpretación de datos de carácter económico realizada por dicha institución. (16) Según los principios extraídos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el juez de la Unión no solo debe verificar la exactitud material de los medios probatorios invocados, su fiabilidad y su coherencia, sino también comprobar si tales medios constituyen todos los datos pertinentes que deben tomarse en consideración para apreciar una situación compleja y si son adecuados para sostener las conclusiones que se deducen de ellos. (17)
42. De ello se sigue que el control jurisdiccional de las decisiones adoptadas por la Comisión con arreglo al artículo 9 del Reglamento n.º 1/2003 se basa, por lo tanto, en la comprobación por el juez de la Unión del carácter suficiente de los compromisos para responder adecuadamente a los problemas de competencia detectados por la Comisión, teniendo en cuenta las circunstancias del caso de autos, es decir, la gravedad de los problemas de competencia, su alcance y el interés de terceros. (18)
43. Procede señalar, en cuarto y último lugar, que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en este ámbito es relativamente limitada (19) y se refiere principalmente al análisis del carácter adecuado y suficiente de los compromisos, en particular habida cuenta del principio de proporcionalidad, (20) así como a la toma en consideración y la protección de los intereses de terceros en la aceptación de los compromisos por la Comisión. (21)
B. Sobre la articulación del principio de solidaridad energética enunciado en el artículo 194 TFUE con una decisión adoptada con arreglo al artículo 9 del Reglamento n.º 1/2003 (tercera parte del primer motivo y segundo motivo)
44. Tanto mediante la tercera parte de su primer motivo como mediante su segundo motivo, que procede examinar conjuntamente, la recurrente reprocha al Tribunal General haber incurrido en error de Derecho en el control de la apreciación por la Comisión del carácter adecuado de los compromisos al no tomar en consideración los objetivos perseguidos por el artículo 194 TFUE, incluido, en particular, el principio de solidaridad energética.
45. Según la recurrente, el Tribunal General, al igual que la Comisión, realizó una interpretación errónea del artículo 194 TFUE que es contraria a la interpretación adoptada por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 15 de julio de 2021, Alemania/Polonia (C‑848/19 P, en lo sucesivo, «sentencia Alemania/Polonia», EU:C:2021:598), y que priva a esta disposición de todo efecto útil en relación con la actuación de la Comisión dirigida a aplicar a la vez los objetivos del Derecho de la competencia en sentido amplio y los vinculados al buen funcionamiento del mercado energético de la Unión.
46. En tal contexto, es preciso examinar si, al proceder como lo hizo, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho como sugiere la recurrente. Antes de pronunciarme sobre el análisis efectuado por el Tribunal General, me parece útil formular algunas observaciones preliminares relativas al artículo 194 TFUE y a la interacción de esta disposición con el análisis de la competencia que la Comisión debe realizar en el marco del artículo 9 del Reglamento n.º 1/2003.
1. Sobre el principio de solidaridad energética y su interacción con el Derecho de la competencia
47. Con carácter preliminar, procede recordar que, a tenor del artículo 7 TFUE, la Unión debe velar por la coherencia entre sus diferentes políticas y acciones, teniendo en cuenta el conjunto de sus objetivos y observando el principio de atribución de competencias.
48. Cabe señalar, en primer lugar, por lo que se refiere al artículo 194 TFUE, que esta disposición enumera, en su apartado 1, los principales objetivos perseguidos por la política energética de la Unión, incluido el de la solidaridad energética. (22) A este respecto, de la sentencia Alemania/Polonia se desprende que el principio de solidaridad energética subyace y engloba al conjunto de los objetivos enumerados en el artículo 194 TFUE, apartado 1, letras a) a d), que la política energética de la Unión pretende alcanzar agrupándolos y dándoles coherencia (23) y que los actos adoptados por las instituciones de la Unión, incluida la Comisión en el marco de dicha política, deben interpretarse a la luz del principio de solidaridad energética, que debe orientar también la apreciación de su legalidad. (24)
49. En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia también precisó, en el apartado 69, que este principio «debe ser tenido en cuenta por las instituciones de la Unión y por los Estados miembros en lo que respecta a la creación y al funcionamiento del mercado interior, en particular el del gas natural, velando por garantizar la seguridad del suministro energético en la Unión, lo que implica no solo hacer frente a situaciones de emergencia cuando se producen, sino también adoptar medidas destinadas a prevenir las situaciones de crisis. Para ello, [sería] necesario evaluar si existen riesgos para los intereses energéticos de los Estados miembros y de la Unión, en especial para la seguridad del suministro de energía».
50. En segundo lugar, de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se colige que los objetivos perseguidos por otras disposiciones del Tratado FUE deben tenerse en cuenta, si las circunstancias lo exigen, en el marco de la aplicación de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE. De este modo, el análisis de la competencia obliga a tomar en consideración el contexto y el examen de los efectos al apreciar una restricción de la competencia a la luz de las condiciones reales del funcionamiento del mercado, teniendo en cuenta cualquier elemento pertinente a este respecto. (25)
51. Por lo que respecta, en tercer lugar, al procedimiento que debe seguirse al aplicar el artículo 9 del Reglamento n.º 1/2003, no cabe excluir que la Comisión esté obligada, en el marco de su análisis preliminar y cuando las circunstancias del asunto lo exijan, a tener en cuenta los objetivos perseguidos por otras disposiciones del Tratado FUE en particular para concluir, con carácter provisional, que no se han infringido las normas sobre competencia. (26)
52. En el marco del presente asunto, se solicita al Tribunal de Justicia que confirme si lo mismo ocurre en lo tocante ya no a la constatación de un comportamiento problemático desde el punto de vista del Derecho de la competencia, sino al examen de los compromisos por parte de la Comisión y a la manera en que las consideraciones que no están relacionadas con el Derecho de la competencia, como en el presente asunto, los principios y los objetivos perseguidos por el artículo 194 TFUE deben tomarse en consideración en el marco del análisis efectuado por la Comisión que lleva a la aceptación de compromisos con arreglo al artículo 9 del Reglamento n.º 1/2003.
2. Sobre la toma en consideración del artículo 194 TFUE en el marco de una decisión adoptada sobre la base del artículo 9 del Reglamento n.º 1/2003
53. Procede señalar, en primer lugar, que, por lo que respecta al control jurisdiccional de los compromisos, el Tribunal General siguió el modelo de apreciación clásico que se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, tal como se describe en los puntos 40 a 42 de las presentes conclusiones, recordando en el apartado 420 de la sentencia recurrida que la función de la Comisión (y, a fortiori, la del juez de la Unión en el marco del examen de un error manifiesto de apreciación) consiste en garantizar que los compromisos sean suficientes para responder de manera adecuada a las inquietudes en materia de competencia constatadas, teniendo en cuenta las circunstancias del caso de autos, a saber, la gravedad de estas inquietudes, su alcance y el interés de terceros. (27)
54. En segundo lugar, si bien, en el apartado 420 de la sentencia recurrida, el Tribunal General no se refiere expresamente al principio de seguridad energética al analizar los compromisos asumidos por Gazprom, dicho órgano jurisdiccional señaló de manera explícita que los compromisos asumidos a raíz de un procedimiento basado en el artículo 9, apartado 1, del Reglamento n.º 1/2003 «no puede[n] dar lugar a un resultado que resulte incompatible con las disposiciones específicas de los Tratados». (28) De ello se deduce que el Tribunal General, por una parte, consideró que la facultad discrecional de la Comisión estaba limitada por la obligación de actuar de conformidad con las disposiciones del Tratado FUE y los principios generales del Derecho de la Unión, y, por otra parte, reconoció la competencia de la Comisión para comprobar si los compromisos como tales no infringían otras disposiciones del Tratado, incluido el artículo 194 TFUE, apartado 1.
55. En tercer lugar, procede señalar que, en el apartado 422 de la sentencia recurrida, el Tribunal General consideró que, en el presente asunto, en la medida en que la Comisión había considerado que los compromisos asumidos por Gazprom eran suficientes y adecuados a la luz de las inquietudes en materia de competencia constatadas, esta «no estaba obligada, a fin de tener en cuenta los objetivos de la política energética de la Unión, a investigar sobre más prácticas de Gazprom ni a exigir a esta empresa compromisos más gravosos». De este modo, dicho órgano jurisdiccional concluyó que, en el marco del presente asunto, la «eventual consideración de dichos objetivos en la aplicación de las normas de competencia de la Unión no justifica imponer a la Comisión tales obligaciones positivas».
56. Comparto este punto de vista.
57. En efecto, el hecho de que la facultad discrecional de la Comisión esté limitada por su obligación de actuar de conformidad con las disposiciones de los Tratados se traduce, en esencia, en una obligación que recae sobre dicha institución cuando actúa en el marco del procedimiento establecido en el artículo 9, apartado 1, del Reglamento n.º 1/2003 de comprobar que los compromisos que pretende aceptar y que considera que pueden dar una respuesta adecuada a las inquietudes en materia de competencia formuladas por la Comisión no pueden infringir otras disposiciones del Tratado FUE, incluido, en el presente asunto, el artículo 194 TFUE.
58. De ello se sigue que la Comisión no podría aceptar compromisos que pudieran implicar una infracción del artículo 194 TFUE y poner así en peligro los objetivos perseguidos por el principio de solidaridad energética o la seguridad del abastecimiento energético en la Unión, aunque estos compromisos puedan dar respuesta a las inquietudes en materia de competencia de la Comisión en el mercado pertinente. (29) Sin embargo, esto no significa que la Comisión, actuando como regulador de la competencia en el marco del procedimiento establecido en el Reglamento n.º 1/2003, sea competente para imponer obligaciones independientes que vayan más allá de las dirigidas a solucionar los problemas de competencia constatados durante su investigación (y que estarían motivadas por políticas distintas de las del Derecho de la competencia), exigiendo sobre esta base compromisos más gravosos.
59. Por lo tanto, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al negarse, en el apartado 422 de la sentencia recurrida, a equiparar la aplicación del principio de solidaridad energética por parte de la Comisión con la imposición de obligaciones positivas imputables a esta última, que fueran más allá del marco de las reservas formuladas contra Gazprom, o con la imposición de obligaciones más estrictas.
60. A este respecto, procede señalar que, al admitir tanto en el marco de su recurso de casación como en la vista que el principio de solidaridad energética no debe equipararse a la imposición de obligaciones positivas que excedan del marco de las competencias de la Comisión en materia de política de competencia, la recurrente no parece cuestionar la posición adoptada por el Tribunal General en el apartado 422 de la sentencia recurrida. Pues bien, aunque la recurrente llama la atención sobre el hecho de que tanto la Comisión como el Tribunal General no tuvieron en cuenta el principio de solidaridad energética establecido en el artículo 194 TFUE, apartado 1, no indica claramente cómo la Decisión controvertida o la sentencia recurrida ignoran los objetivos específicos de la política energética de la Unión ni cómo los compromisos infringen esta disposición o son, como tales, contrarios al principio de seguridad energética. En efecto, esta parte se limita a recordar la importancia de este principio y a afirmar que la Comisión y el Tribunal General estaban obligados a tenerlo en cuenta al examinar los compromisos suscritos por Gazprom sin poder establecer el marco analítico y la interpretación exacta que la Comisión debería haber adoptado y cómo esta habría podido llevar a una conclusión diferente de aquella a la que llegaron la Comisión o el Tribunal General.
61. El Tribunal General tampoco incurrió en error de Derecho al considerar, en los apartados 423 y 424 de la sentencia recurrida, que la Decisión controvertida y estos compromisos no se oponen a que las instituciones de la Unión o los Estados miembros actúen por otras vías para responder a los problemas identificados por la recurrente. (30) En efecto, nada impide a las instituciones de la Unión o a las autoridades reguladoras nacionales, que, por cierto, tienen competencias paralelas a las de la Comisión en materia de política energética y que, en consecuencia, están mejor situadas, por definición, para intervenir al objeto de modificar la normativa en este sector o, en su caso, de garantizar el respeto de las normativas específicas en materia de energía. (31)
62. En cuarto y último lugar, en la medida en que la recurrente sostiene que el Tribunal General no reprochó a la Comisión no haber motivado suficientemente la Decisión controvertida sobre la cuestión de su conformidad con el artículo 194 TFUE, apartado 1, procede desestimar asimismo esta imputación. Así, contrariamente a lo que sostiene la recurrente, el hecho de que esta institución no se haya referido expresamente al artículo 194 TFUE y a los objetivos perseguidos por esta disposición no puede interpretarse como una negativa de parte de esta última a tomar en consideración el ámbito energético, ni como un incumplimiento de su deber de hacerlo. Como señaló acertadamente el Tribunal General en el apartado 427 de la sentencia recurrida, no cabe esperar que la Comisión exponga sistemáticamente las razones por las que una decisión se ajusta al conjunto de las disposiciones específicas de los Tratados que, sin constituir la base jurídica del acto de que se trate, podrían estar relacionadas con el contexto fáctico y jurídico en el que se inscribe dicho acto.
63. Habida cuenta de lo anterior, propongo desestimar la tercera parte del primer motivo y el segundo motivo por infundados.
C. Sobre la tramitación procesal de un pliego de cargos en el marco del procedimiento establecido en el artículo 9 del Reglamento n.º 1/2003
64. La segunda cuestión, que procede abordar a petición del Tribunal de Justicia en el marco de las presentes conclusiones, versa sobre la tramitación procesal de un pliego de cargos en el marco del procedimiento establecido en el artículo 9 del Reglamento n.º 1/2003 a la luz de las apreciaciones del Tribunal General a este respecto, que conviene recordar brevemente.
1. Sobre el enfoque adoptado por el Tribunal General
65. Procede recordar, con carácter preliminar, que, en el presente asunto, la Comisión había incoado inicialmente un procedimiento con arreglo a los artículos 101 TFUE y 102 TFUE, debido a la supuesta infracción de este último artículo por parte de Gazprom en los mercados del gas de Europa central y oriental, lo que implicaba el envío de un pliego de cargos. (32) En el presente asunto, la notificación de esta comunicación llevó a Gazprom a proponer compromisos a la Comisión sobre la base del artículo 9 del Reglamento n.º 1/2003. Asimismo, debe señalarse que los compromisos finales aprobados por la Decisión controvertida no contenían ninguna referencia a las reservas Yamal, que, si bien figuraban inicialmente en el pliego de cargos, fueron retiradas por la Comisión durante el procedimiento por no haberse confirmado sus inquietudes preliminares en materia de competencia. (33)
66. En el marco del recurso ante el Tribunal General, la recurrente, apoyada por la República de Polonia, reprochó a la Comisión haber retirado las reservas Yamal y, a su vez, la falta de un compromiso relativo a estas reservas. (34) Además, estas partes consideraron que, contrariamente al enfoque seguido por la Comisión, esta última debía justificar la falta de compromiso(s) que respondiera(n) a las reservas Yamal.
67. Aunque el Tribunal General desestimó el recurso de la recurrente relativo a la procedencia de la retirada de las reservas iniciales relativas al gasoducto Yamal y a la falta de compromiso(s) relativo(s) a tales reservas considerando que la Comisión no había incurrido en error manifiesto de apreciación a este respecto, consideró, en el apartado 83 de la sentencia recurrida, que, «en las circunstancias del presente asunto y, en concreto, al no existir un análisis preliminar revisado, el artículo 9 del Reglamento n.º 1/2003 exigía a la Comisión, contrariamente a lo que afirma esta institución, tener razones que justificasen la falta de compromisos que respondieran a las reservas Yamal». (35) No obstante, estimó, en el apartado 85 de la sentencia recurrida, que la Comisión había cumplido su obligación de motivación al exponer, en el considerando 138 de la Decisión controvertida, las razones por las que no adoptó compromisos que respondieran a las reservas Yamal.
68. Por su parte, la Comisión, aun cuestionando la interpretación del Tribunal General sobre este punto, aduce no obstante que el error cometido por este último no puede dar lugar a la anulación, ni siquiera parcial, de la sentencia recurrida, ya que tal error solo vicia los fundamentos jurídicos de la sentencia, pues su fallo se basa en otras consideraciones jurídicas. Por lo tanto, solo procede, en su caso, llevar a cabo una sustitución de los fundamentos jurídicos en la medida en que resulte apropiado.
2. Sobre las normas generales que regulan el tratamiento procesal de un pliego de cargos en el marco del Reglamento n.º 1/2003
69. Procede recordar, en primer lugar, que el pliego de cargos constituye una etapa formal de las investigaciones llevadas a cabo por la Comisión sobre las presuntas infracciones del Derecho de la competencia de la Unión que precede a la adopción de una decisión por la que se declara la existencia de una infracción de dichas normas. En el marco del procedimiento administrativo establecido en el Reglamento n.º 1/2003, el pliego de cargos es un acto preparatorio del procedimiento que delimita el objeto del procedimiento administrativo incoado por la Comisión mediante el cual esta última informa por escrito a la empresa afectada de las imputaciones formuladas en su contra. (36)
70. Como fase preliminar del procedimiento, el envío de un pliego de cargos no prejuzga en modo alguno el resultado de la investigación llevada a cabo por la Comisión. Por lo tanto, el pliego de cargos, por su propia naturaleza, es provisional y está sujeto a modificaciones durante la apreciación que realiza posteriormente la Comisión a la luz de las observaciones presentadas por las partes y de otras constataciones fácticas. De ello se sigue que la Comisión no está vinculada por las valoraciones de hecho y de Derecho contenidas en el pliego de cargos y que, por lo tanto, le está totalmente permitido retirar algunas reservas que, en consecuencia, ya no pueden por definición ser objeto de impugnación contenciosa. (37)
71. Por otra parte, procede subrayar que de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, iniciada con la sentencia IBM/Comisión (38), se desprende que un pliego de cargos no puede ser considerado, por su naturaleza y sus efectos jurídicos, una decisión a efectos del artículo 263 TFUE contra la que puede interponerse un recurso de anulación. (39) En efecto, de dicha jurisprudencia se desprende que solo constituyen actos o decisiones que pueden ser objeto de un recurso de anulación las medidas que fijan definitivamente la postura de la Comisión al finalizar el procedimiento de que se trate, con exclusión de las medidas intermedias cuyo objetivo es preparar la decisión definitiva, ya que las medidas definitivas son las únicas que pueden producir efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses de las empresas investigadas. (40)
72. En segundo lugar, por lo que se refiere a los derechos respectivos de las partes implicadas en el procedimiento administrativo tramitado por la Comisión en el marco de la aplicación del artículo 102 TFUE, procede señalar que, si bien la Comisión está obligada a respetar los derechos de terceros, este procedimiento afecta principalmente a la empresa contra la que se ha llevado a cabo la investigación, ya que es además la única destinataria del pliego de cargos [y, posteriormente, de la decisión final]. Así, el pliego de cargos constituye una garantía procedimental básica cuyo objetivo es informar a esta parte de las reservas que se le imputan con el fin de permitirle ejercer su derecho de defensa. (41)
73. Así, si bien el envío de un pliego de cargos adicional se impone cuando la Comisión pretende formular nuevas reservas que no figuraban en el pliego de cargos inicial, con el fin de garantizar y proteger el derecho de defensa de la empresa afectada concediéndole la posibilidad de responder formalmente a los nuevos elementos probatorios planteados, (42) no existe ninguna obligación de este tipo en el supuesto contrario en el que la Comisión se proponga retirar una o varias reservas. (43) Además, no es necesario que la Comisión motive en su decisión final la retirada de las reservas incluidas en el pliego de cargos inicial. (44)
3. Sobre la tramitación procesal de un pliego de cargos en el marco del procedimiento establecido en el artículo 9 del Reglamento n.º 1/2003
74. Por lo que respecta al procedimiento relativo a los compromisos, el artículo 9, apartado 1, del Reglamento n.º 1/2003 establece que los compromisos ofrecidos por las partes deben poder responder a las inquietudes que figuran en el análisis preliminar efectuado por la Comisión.
75. El Tribunal General declaró, en el apartado 79 de la sentencia recurrida, que, en el presente asunto, el pliego de cargos satisfacía los requisitos de un análisis preliminar (45) y consideró, en el apartado 83 de dicha sentencia, que, al no existir un análisis preliminar revisado que confirmase la retirada de las reservas Yamal, el artículo 9, apartado 1, del Reglamento n.º 1/2003 obligaba a la Comisión a motivar la falta de compromisos relativos a dichas reservas. (46)
76. Si bien es cierto que el artículo 9 del Reglamento n.º 1/2003 establece, en efecto, un vínculo entre los compromisos y el análisis preliminar efectuado por la Comisión, en la medida en que estos deben responder a las inquietudes que figuran en dicho análisis, no es menos cierto que el enfoque preconizado por el Tribunal General parece difícilmente conciliable tanto con el texto del Reglamento n.º 1/2003 (47) como con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al derecho a ser oído recordada en el punto 73 de las presentes conclusiones.
77. Imponer a la Comisión una obligación consistente en dirigir al destinatario de la decisión relativa a los compromisos, entre la notificación del pliego de cargos y la adopción de la decisión final, un documento adicional supondría, como sostiene la Comisión, un exceso de formalismo, si dicho documento se limitase a indicar que la Comisión ha retirado cualquier reserva. Además de que dicha actuación no sería necesaria para garantizar los derechos procedimentales de la empresa en cuestión, no presentaría ningún interés para esta. (48) Otra interpretación del artículo 9 del Reglamento n.º 1/2003 cuestionaría también la calificación del pliego de cargos como documento preparatorio cuando, por su naturaleza, es provisional y podría dejar sin efecto, en determinadas circunstancias, el procedimiento relativo a los compromisos, como reconoce el propio Tribunal General en los apartados 81 y 82 de la sentencia recurrida. (49)
78. Por otra parte, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al derecho a ser oído, recordada en los puntos 72 y 73 de las presentes conclusiones, se desprende que no es necesaria una motivación adicional de las razones por las que, en definitiva, la Comisión no mantuvo en la decisión final alguna de sus reservas formuladas anteriormente en el pliego de cargos. En efecto, la obligación de motivación que incumbe a la Comisión, en lo que respecta a las decisiones adoptadas con arreglo al artículo 9 del Reglamento n.º 1/2003, solo le exige exponer de manera clara e inequívoca los elementos de hecho y las consideraciones jurídicas que la llevaron a concluir que los compromisos eran suficientes para responder a las inquietudes en materia de competencia consideradas al término del procedimiento administrativo finalizado con la adopción de su decisión final, sin estar obligada a explicar las posibles diferencias con las apreciaciones provisionales que formuló en el pliego de cargos. (50)
79. Conviene observar asimismo que la falta tanto de un análisis preliminar revisado como de la motivación de la Comisión de la retirada de las reservas Yamal y de la falta de compromisos relativos a estas últimas no puede, por otra parte, afectar a los derechos procedimentales de terceros. (51)
80. Cabe destacar, a este respecto, que, en el marco del procedimiento administrativo que dio lugar a la Decisión controvertida, solo Gazprom puede calificarse de «parte interesada» en el sentido del Reglamento n.º 1/2003, puesto que todas las demás, incluida la recurrente, tan solo disponen de derechos procedimentales más restringidos que un «tercero interesado». (52) En efecto, como recordó el Tribunal General en el apartado 78 de la sentencia recurrida, puesto que el único destinatario del análisis preliminar mencionado en el artículo 9 del Reglamento n.º 1/2003 (con independencia de que adopte la forma de un pliego de cargos o de otro documento) es la empresa objeto de la investigación de la Comisión, este análisis le sirve de base para apreciar la oportunidad de proponer compromisos adecuados para resolver los problemas de competencia constatados por la Comisión y le permite definir mejor tales compromisos. (53) Además, como señaló acertadamente el Tribunal General en el apartado 137 de la sentencia recurrida, ninguna disposición de los Reglamentos n.º 1/2003 o n.º 773/2004 exige a la Comisión informar formalmente a los terceros interesados cuando retire, durante el procedimiento, algunas reservas respecto de determinada empresa.
81. Debe señalarse también que, por lo que respecta al procedimiento administrativo que condujo a la adopción de la Decisión controvertida, la Comisión facilitó una versión no confidencial del pliego de cargos a la recurrente que, además, fue oída como parte interesada en el marco del procedimiento de consulta del mercado previsto en el artículo 27, apartado 4, del Reglamento n.º 1/2003, ya que dicha consulta constituye un requisito previo para que la Comisión pueda convertir en obligatorios los compromisos mediante decisión. (54) Por otra parte, la recurrente impugnó la Decisión controvertida sobre la base del artículo 263 TFUE, también en lo que atañe a la retirada de las reservas Yamal y a la falta de compromisos relativos a estas. (55)
82. El hecho de que el pliego de cargos haya satisfecho, en el presente asunto, los requisitos de un análisis preliminar en el sentido del artículo 9 del Reglamento n.º 1/2003 no puede desvirtuar las constataciones anteriores. En efecto, ninguna disposición de dicho Reglamento ni, por lo demás, su interpretación por parte del Tribunal de Justicia justifica tratar de manera diferente un pliego de cargos en función de que este sirva de fundamento a una decisión adoptada sobre la base del artículo 7 o del artículo 9 de dicho Reglamento. (56)
83. A pesar de estas consideraciones, nada impide a la Comisión, si lo considera necesario a la luz de las circunstancias particulares de un asunto, exponer los motivos por los que ha decidido retirar una reserva y motivar la falta de compromisos relativos a dicha reserva, como hizo en los puntos 184 y 185 de la Decisión controvertida. Aunque tal obligación no se desprende expresamente ni de los Reglamentos n.º 1/2003 ni n.º 773/2004 ni de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la materia, el principio de buena administración, como señaló la Comisión en la vista, podría justificar tal enfoque a la luz de las particularidades de cada asunto. (57)
84. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede declarar que es erróneo el enfoque preconizado por el Tribunal General en el apartado 83 de la sentencia recurrida, según el cual la Comisión está obligada a modificar el alcance del pliego de cargos que cumple los requisitos de un análisis preliminar antes de la adopción de la decisión final (incluso en caso de retirada de una reserva) o, en su caso, a motivar la retirada de las reservas que no se recogen en dicha decisión.
85. A este respecto, procede recordar que, aunque los fundamentos jurídicos de una resolución del Tribunal General revelen una infracción del Derecho de la Unión, si su fallo resulta justificado con arreglo a otros fundamentos de Derecho, tal infracción no puede dar lugar a la anulación de dicha resolución y debe, cuando se cumplan determinadas condiciones, llevarse a cabo una sustitución de fundamentos de Derecho. (58) En este sentido, debe observarse que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una pretensión de sustitución de fundamentos jurídicos es admisible en la medida en que constituye una defensa contra un motivo invocado por la parte recurrente. (59) Pues bien, en el presente asunto, en el marco del tercer motivo de casación, la recurrente sostiene que la retirada de las reservas Yamal contribuyó a la existencia de un error manifiesto de apreciación cometido por la Comisión y que no fue sancionado por el Tribunal General, por lo que existe una relación suficiente entre este motivo y la pretensión de sustitución de fundamentos jurídicos formulada por la Comisión que procede aceptar en el presente asunto.
86. Debe observarse, por último, que el control jurisdiccional cuyo objeto es apreciar si la Comisión admitió acertadamente que los compromisos respondían a las inquietudes que había manifestado debe tener en cuenta las inquietudes que la Comisión sigue manteniendo en el momento de la adopción de la decisión que pone fin al procedimiento y no las inquietudes que ha podido retirar tras haber oído a la empresa en cuestión y tener conocimiento de su posición a este respecto. (60) De ello se sigue que, contrariamente a lo que aduce la recurrente, las inquietudes en materia de competencia expuestas en el pliego de cargos no pueden ser consideradas un criterio para el examen de la legalidad de una decisión de la Comisión (incluida una decisión con arreglo al artículo 9 del Reglamento n.º 1/2003). Como se ha explicado en los puntos 69 a 73 de las presentes conclusiones, una interpretación contraria consistente en considerar que la Comisión está vinculada por sus inquietudes preliminares, tal como se recogen en el pliego de cargos, sería contrario al derecho del destinatario a ser oído y, en particular, a la propia función del artículo 9 del Reglamento n.º 1/2003.
87. Por consiguiente, procede desestimar una gran parte de la argumentación que la recurrente expone en apoyo de las dos primeras partes del primer motivo y de su tercer motivo de casación, que se basan en la premisa errónea de que el carácter adecuado de los compromisos propuestos por Gazprom debe apreciarse a la luz de las inquietudes en materia de competencia identificadas por la Comisión en el pliego de cargos.
D. Sobre el control por el Tribunal General de la existencia de un error manifiesto de apreciación (primera parte del tercer motivo)
88. Mediante la primera parte de su tercer motivo, la recurrente alega que la falta de un análisis global del carácter adecuado de los compromisos por parte del Tribunal General conduce a una interpretación errónea del concepto de «error manifiesto de apreciación». En su opinión, el Tribunal General no llevó a cabo un examen global, por una parte, del conjunto de las circunstancias del presente asunto, y en particular de los diferentes compromisos y reservas formulados en su contra, con independencia del análisis individual de cada uno de ellos, y, por otra parte, del efecto acumulativo de todas las irregularidades (o errores no manifiestos) que el propio Tribunal General había identificado en el marco de su control jurisdiccional del carácter adecuado de los compromisos.
89. Procede recordar, en primer lugar, que incumbe a la parte demandante que solicita la anulación de una decisión adoptada por la Comisión con arreglo al artículo 9 del Reglamento n.º 1/2003 demostrar que esta ha incurrido en error manifiesto de apreciación. (61) Pues bien, por más que la recurrente se limita a afirmar de manera abstracta que un análisis global daría lugar a un resultado diferente de aquel al que llegó el Tribunal General, no es menos cierto que esta parte no aporta prueba alguna de ello y, sobre todo, que no demuestra la existencia de un error manifiesto de apreciación por parte del Tribunal General.
90. En segundo lugar, debe señalarse que, contrariamente a lo que sostiene la recurrente, ni de la Decisión controvertida ni de la sentencia recurrida se desprende que la Comisión o el Tribunal General hayan renunciado a realizar un análisis global de los compromisos suscritos por Gazprom.(62)
91. Procede observar, antes de nada, por lo que respecta a la Comisión, que el enfoque global que adoptó en el marco del examen de los compromisos se expone en los considerandos 160 a 164 de la Decisión controvertida. A continuación debe precisarse, a este respecto, que la elección de esta institución de presentar de manera detallada la proporcionalidad de cada compromiso en relación con las inquietudes que esta última consideró no puede poner en entredicho su enfoque global. En efecto, habida cuenta de las distintas prácticas contrarias a la competencia constatadas por la Comisión y de la naturaleza compleja y técnica de los mercados pertinentes, no cabe reprochar a la Comisión haber tratado de remediar la estrategia contraria a la competencia de Gazprom procediendo gradualmente, mediante la adopción de medidas específicamente correctoras de cada una de dichas prácticas, con el fin de desactivar dicha estrategia. (63) Ello no significa que, al actuar así, la Comisión haya renunciado a un análisis global.
92. Lo mismo sucede en lo que atañe al Tribunal General, en la medida en que de los apartados 195 a 202 y 310 a 319 de la sentencia recurrida se desprende, respectivamente, que el Tribunal General llevó a cabo una apreciación global tanto de los compromisos tarifarios como de los relativos a las restricciones territoriales. Por lo que respecta, más concretamente, a los compromisos relativos a los puntos de suministro (que forman parte de los compromisos relativos a las restricciones territoriales), procede señalar que, tras haber desestimado, en los apartados 322 a 397 de la sentencia recurrida, las imputaciones formuladas por la recurrente, Overgas, la República de Lituania y la República de Polonia en cuanto a su eficacia y proporcionalidad, el Tribunal General declaró en el apartado 398 de la sentencia recurrida que, incluso consideradas en su conjunto, estas imputaciones no llevan a concluir que exista un error manifiesto.
93. Contrariamente a las críticas formuladas por la recurrente, que sostiene que el Tribunal General consideró erróneamente que el resultado de un análisis global no puede ser diferente del resultante del análisis de cada una de las imputaciones consideradas individualmente, el enfoque del Tribunal General está exento de error de Derecho.
94. En efecto, en la medida en que, a raíz de una apreciación individual y detallada de cada una de las alegaciones formuladas por las partes, el Tribunal General no identifica ningún error en la apreciación de la Comisión y confirma el carácter adecuado de los compromisos en relación con las inquietudes en materia de competencia tenidas en cuenta por esta, una apreciación global de dichos compromisos no puede conducir a un resultado diferente que el resultante de su análisis individual, y menos aún a la constatación de un error manifiesto. De ello se deduce que solo podría existir conceptualmente un error manifiesto de apreciación si el Tribunal General hubiera constatado que al menos uno de los compromisos aceptados por la Comisión era inadecuado, de modo que también pudiera cuestionar otros compromisos si se hubiera demostrado que estos presentaban una relación entre ellos. Pues bien, esto no sucede en el presente asunto.
95. En tercer lugar, procede desestimar la alegación de la recurrente según la cual, al no tener en cuenta el efecto acumulativo de todos los errores que el Tribunal General identificó al apreciar los compromisos, este incurrió en error de Derecho al interpretar el concepto de «error manifiesto de apreciación».
96. A este respecto, procede señalar que, en el marco de su análisis del carácter adecuado de los compromisos relativos a los puntos de suministro, el Tribunal General observó, en efecto, determinadas irregularidades que viciaban la apreciación de dichos compromisos por parte de la Comisión sin considerar, no obstante, que estas circunstancias pudieran afectar de algún modo a la eficacia de tales compromisos. Es preciso señalar que las consideraciones críticas con respecto a la apreciación de la Comisión que figuran, en particular, en los puntos 295, 358 y 362 de la Decisión controvertida se refieren más al enfoque metodológico adoptado por la Comisión en su análisis que al carácter insuficiente de los compromisos.
97. Procede recordar asimismo que un error manifiesto de apreciación implica, como su nombre indica, la existencia no de una irregularidad u omisión por parte de la Comisión, sino de un error que pueda alcanzar cierto umbral de gravedad capaz de poner en entredicho el fundamento del análisis que esta ha efectuado y, en consecuencia, la propia legalidad de una decisión adoptada por ella. De ello se deduce que el control del error manifiesto de apreciación no pretende, por lo tanto, que el análisis de la Comisión esté exento de toda irregularidad, ya que se le ha concedido un cierto margen de apreciación, siempre que no se supere el umbral del error manifiesto. (64)
98. En cualquier caso, en la medida en que el Tribunal General declaró que dichas irregularidades no ponían en entredicho el carácter adecuado de los compromisos o la legalidad de la Decisión controvertida, no se le puede reprochar no haber apreciado la existencia de un error manifiesto de apreciación. Por lo tanto, contrariamente a lo que sostienen Orlen y Overgas, no existe ningún elemento que permita declarar que una acumulación de errores menores haya dado lugar (considerados en su conjunto) a un error manifiesto de apreciación.
99. Habida cuenta de lo anterior, considero que el Tribunal General concluyó acertadamente que no existía ningún error manifiesto a este respecto.
VII. Conclusión
100. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que desestime, por infundados, la tercera parte del primer motivo, el segundo motivo y la primera parte del tercer motivo de casación.