OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ATHANASIOSA RANTOSA
przedstawiona w dniu 6 czerwca 2024 r.(1)
Sprawa C‑255/22 P
Orlen S.A., dawniej Polski Koncern Naftowy Orlen S.A., dawniej Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A.
przeciwko
Komisji Europejskiej
Odwołanie – Konkurencja – Artykuł 102 TFUE – Artykuł 54 porozumienia EOG – Nadużycie pozycji dominującej – Rynki gazu w Europie Środkowo-Wschodniej – Artykuł 9 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1/2003 – Decyzja Komisji uznająca za wiążące indywidualne zobowiązania zaproponowane przez przedsiębiorstwo – Skarga o stwierdzenie nieważności – Adekwatny charakter zobowiązań w świetle zastrzeżeń w zakresie konkurencji zidentyfikowanych w piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów – Charakter kontroli sądu Unii – Rezygnacja przez Komisję z żądania zobowiązań dotyczących niektórych z początkowych zastrzeżeń – Obowiązek uzasadnienia – Cele polityki energetycznej Unii – Artykuł 194 TFUE – Zasada solidarności energetycznej – Stosowanie
I. Wprowadzenie
1. W rozpatrywanym odwołaniu spółka Orlen S.A. (zwana dalej „spółką Orlen” lub „wnoszącą odwołanie”), będąca następcą prawnym spółki Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A., wnosi o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 2 lutego 2022 r., Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Komisja (Zobowiązania Gazpromu) (T‑616/18, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”, EU:T:2022:43), w drodze którego sąd ów oddalił skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji C(2018) 3106 final z dnia 24 maja 2018 r. dotyczącej postępowania na mocy art. 102 TFUE i art. 54 porozumienia EOG (sprawa AT.39816 – Dostawy gazu na rynki wyższego szczebla w Europie Środkowo-Wschodniej(2) (zwanej dalej „sporną decyzją”). W decyzji tej uznano za wiążące zobowiązania przedstawione przez Gazprom PJSC i Gazprom export LLC (zwane dalej łącznie „Gazpromem”) i zamknięto postępowanie administracyjne prowadzone przez Komisję, która w świetle zakazu nadużywania pozycji dominującej przewidzianego w art. 102 TFUE zbadała zgodność pewnych praktyk Gazpromu mających wpływ na sektor gazu w niektórych państwach Europy Środkowo-Wschodniej (zwanych dalej „państwami EŚW”), to jest w Bułgarii, w Republice Czeskiej, w Estonii, na Łotwie, na Litwie, na Węgrzech, w Polsce i na Słowacji.
2. Jednocześnie spółka Overgas Inc., będąca interwenientem w pierwszej instancji popierającym żądania spółki Orlen (zwana dalej „interwenientem” lub „wnoszącą odwołanie wzajemne”), wniosła odwołanie wzajemne również zmierzające do uchylenia zaskarżonego wyroku.
3. Niniejsza sprawa daje Trybunałowi możliwość rozwinięcia jego orzecznictwa dotyczącego sporów wynikających z decyzji uznających za wiążące zobowiązania zaproponowane przez przedsiębiorstwa na podstawie art. 9 rozporządzenia (WE) nr 1/2003(3). Choć niniejsza sprawa dotyczy znanego już Trybunałowi zagadnienia kontroli sądowej decyzji wydawanych przez Komisję w dziedzinie prawa konkurencji, a w szczególności na podstawie art. 9 rozporządzenia nr 1/2003, w świetle zasady proporcjonalności, to zostały poruszone w niej również nowsze kwestie dotyczące, z jednej strony, zgodności decyzji wydanej na podstawie art. 9 tego rozporządzenia z zasadą solidarności energetycznej ustanowioną w art. 194 TFUE oraz, z drugiej strony, przepisów proceduralnych regulujących treść pism w sprawie przedstawienia zarzutów, w szczególności ewentualnego braku uzasadnienia dotyczącego rezygnacji w toku postępowania prowadzącego do wydania decyzji na podstawie art. 9 tego rozporządzenia z jednego lub większej liczby zarzutów.
4. Zgodnie z wnioskiem Trybunału w niniejszej opinii ograniczę się do analizy części trzeciej zarzutu pierwszego oraz drugiego i trzeciego zarzutu odwołania, które dotyczą w istocie dwóch wyżej wskazanych zagadnień. W opinii tej przedstawię również pewne wyjaśnienia co do wykładni pojęcia „oczywistego błędu w ocenie”, które stanowi sedno pierwszej części trzeciego zarzutu odwołania i drugiego zarzutu odwołania wzajemnego.
II. Ramy prawne
5. Artykuł 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003, zatytułowany „Zobowiązania”, ma następujące brzmienie:
„Jeżeli Komisja zamierza przyjąć decyzję nakazującą zaprzestania naruszenia i zainteresowane przedsiębiorstwa zaproponują zobowiązania uwzględniające zastrzeżenia wyrażone przez Komisję we wstępnej fazie rozpatrywania sprawy [w ocenie wstępnej], Komisja może, w drodze decyzji, uczynić takie zobowiązania wiążącymi dla przedsiębiorstw. Decyzja taka może zostać przyjęta na czas określony i oznacza, że nie ma już dalszych podstaw do podejmowania działań przez Komisję”.
III. Okoliczności powstania sporu
6. Okoliczności powstania sporu i treść spornej decyzji zostały przedstawione w pkt 1–36 zaskarżonego wyroku i mogą, dla celów niniejszej ukierunkowanej opinii, zostać podsumowane w przedstawiony poniżej sposób.
A. Postępowanie administracyjne
7. W latach 2011–2015 Komisja podjęła wiele działań w celu przeprowadzenia dochodzenia w przedmiocie funkcjonowania rynków gazu w Europie Środkowo-Wschodniej. W szczególności na podstawie art. 18 i 20 rozporządzenia nr 1/2003 wystosowała ona żądania udzielenia informacji do różnych uczestników rynku, w tym Gazpromu i niektórych z jego odbiorców, w tym wnoszącej odwołanie, oraz przeprowadziła kontrole, w tym w 2011 r. w pomieszczeniach wnoszącej odwołanie(4).
8. W tych kontekście Komisja w dniu 31 sierpnia 2012 r. wszczęła formalnie postępowanie w celu wydania, zgodnie z art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003 i art. 2 rozporządzenia (WE) nr 773/2004(5), decyzji na podstawie rozdziału III rozporządzenia nr 1/2003.
9. W dniu 22 kwietnia 2015 r. zgodnie z art. 10 rozporządzenia nr 773/2004 Komisja wysłała Gazpromowi pismo w sprawie przedstawienia zarzutów, w którym to piśmie doszła ona do wstępnego wniosku, że Gazprom zajmuje pozycję dominującą na krajowych rynkach wyższego szczebla dostaw hurtowych gazu w zainteresowanych państwach EŚW oraz że nadużywa tej pozycji za pomocą strategii antykonkurencyjnej mającej doprowadzić do fragmentacji i izolacji tych rynków, a tym samym uniemożliwić tam swobodny przepływ gazu z naruszeniem art. 102 TFUE.
10. Według Komisji strategia Gazpromu obejmuje trzy grupy praktyk antykonkurencyjnych mających wpływ na jego odbiorców w zainteresowanych państwach EŚW i ich umowy zawarte z Gazpromem.
11. Po pierwsze, według Komisji, Gazprom narzucał ograniczenia terytorialne w umowach o dostawy gazu zawieranych z hurtownikami oraz z niektórymi odbiorcami przemysłowymi w zainteresowanych państwach EŚW – ograniczenia te wynikały przede wszystkim z klauzul umownych zakazujących eksportu poza terytorium dostawy lub zobowiązujących do zużycia dostarczonego gazu na danym terytorium. Ponadto Gazprom stosował inne środki uniemożliwiające transgraniczny przepływ gazu.
12. Po drugie, te ograniczenia terytorialne umożliwiały Gazpromowi prowadzenie nieuczciwej polityki cenowej w pięciu z zainteresowanych państw EŚW, to jest w Bułgarii, Estonii, na Łotwie, Litwie i w Polsce poprzez narzucanie wygórowanych cen, jako że były one znacznie wyższe niż poziom kosztów Gazpromu lub poziom niektórych cen uznawanych za ceny referencyjne.
13. Po trzecie, jeśli chodzi o Bułgarię i Polskę, Gazprom uzależnił dostawy gazu od uzyskania ze strony hurtowników pewnych zapewnień w zakresie infrastruktury przesyłu gazu. Zapewnienia te dotyczyły, z jednej strony, inwestycji ze strony bułgarskiego hurtownika w projekt gazociągu South Stream, i, z drugiej strony, zaakceptowania przez polskiego hurtownika, czyli wnoszącą odwołanie, zwiększonej kontroli Gazpromu nad zarządzaniem polskim odcinkiem gazociągu jamalskiego, jednego z głównych gazociągów tranzytowych w Polsce (dalej „zarzuty dotyczące gazociągu jamalskiego”).
14. W dniu 29 września 2015 r. Gazprom odpowiedział na pismo w sprawie przedstawienia zarzutów, kwestionując zastrzeżenia przedstawione przez Komisję w zakresie konkurencji, a następnie zgodnie z art. 12 rozporządzenia nr 773/2004 został wysłuchany na spotkaniu wyjaśniającym, które miało miejsce w dniu 15 grudnia 2015 r. W dniu 14 lutego 2017 r., nadal kwestionując zastrzeżenia w zakresie konkurencji wyrażone w piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów, Gazprom przedstawił na podstawie art. 9 rozporządzenia nr 1/2003 formalny projekt zobowiązań (zwany dalej „wstępnymi zobowiązaniami”), który to projekt był poprzedzony nieformalnymi propozycjami zobowiązań.
15. W dniu 16 marca 2017 r., aby zgromadzić uwagi zainteresowanych stron w przedmiocie tych wstępnych zobowiązań, Komisja opublikowała, zgodnie z art. 27 ust. 4 rozporządzenia nr 1/2003, komunikat zawierający zwięzłe streszczenie sprawy AT.39816 oraz zasadniczą treść wstępnych zobowiązań.
16. W dniu 15 marca 2018 r., po otrzymaniu wersji jawnej uwag zainteresowanych stron w przedmiocie wstępnych zobowiązań, Gazprom przedstawił zmodyfikowany projekt zobowiązań (zwany dalej „ostatecznymi zobowiązaniami”).
17. W dniu 24 maja 2018 r. Komisja przyjęła sporną decyzję, do której zostały załączone ostateczne zobowiązania. W decyzji tej zatwierdziła ona i uznała za wiążące te zobowiązania, i zamknęła tym samym postępowanie administracyjne, dochodząc do wniosku, że nie ma już potrzeby podejmowania działań w odniesieniu do stanowiących potencjalnie nadużycie praktyk zidentyfikowanych początkowo w piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów.
B. W przedmiocie spornej decyzji
18. W spornej decyzji Komisja przedstawiła najpierw wstępną ocenę praktyk Gazpromu, a następnie przedstawiła w niej wstępne zobowiązania, wyniki badania rynku oraz ostateczne zobowiązania. Następnie przedstawiła ona swoją ocenę ostatecznych zobowiązań i powody, które skłoniły ją do uznania ich za satysfakcjonujące w świetle jej zastrzeżeń w zakresie konkurencji.
1. W przedmiocie wstępnej oceny spornych praktyk
19. W pierwszej kolejności, w odniesieniu do wstępnej oceny spornych praktyk w części 4 spornej decyzji Komisja zdefiniowała rynki właściwe jako krajowe rynki wyższego szczebla dostaw hurtowych gazu. W tym względzie stwierdziła ona także, że Gazprom zajmuje pozycję dominującą na rynkach właściwych w zainteresowanych państwach EŚW.
20. Zdaniem Komisji Gazprom mógł nadużywać swojej pozycji dominującej z naruszeniem art. 102 TFUE za pomocą strategii antykonkurencyjnej mającej na celu uniemożliwienie swobodnego przepływu gazu w zainteresowanych państwach EŚW i tym samym doprowadzenie do izolacji rynków właściwych tych państw. W szczególności uznała ona, że strategia ta obejmowała trzy grupy praktyk antykonkurencyjnych odpowiadających głównie zastrzeżeniom w zakresie konkurencji zidentyfikowanym w piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów(6).
21. W odniesieniu do zarzutów dotyczących gazociągu jamalskiego, choć w ramach badania rynku niektóre z zainteresowanych stron podniosły, że Komisja nie zaakceptowała zobowiązań mogących zaradzić tym zarzutom, to w motywie 138 spornej decyzji instytucja ta uznała, że po bliższym zbadaniu jej wstępne zastrzeżenia w zakresie konkurencji nie zostały potwierdzone. Z jednej strony wskazała ona, że polski regulator rynku uznał, iż niezależny operator systemu na polskim odcinku gazociągu jamalskiego sprawuje decydującą kontrolę nad decyzjami w zakresie inwestycji dotyczących tego odcinka, jak również nad ich wykonywaniem, a Gazprom nie był w stanie blokować tych decyzji. Z drugiej strony Komisja wskazała na międzyrządowy charakter stosunków między stronami prowadzącymi działalność w sektorze gazu w Polsce, zwłaszcza w odniesieniu do budowy polskiego odcinka gazociągu jamalskiego i zarządzania tym odcinkiem, oraz doszła do wniosku, że okoliczność ta mogła w znacznym stopniu wpływać na zachowanie zainteresowanych stron.
2. W przedmiocie treści ostatecznych zobowiązań
22. W drugiej kolejności, co się tyczy treści ostatecznych zobowiązań załączonych do spornej decyzji i mających stanowić odpowiedź na zastrzeżenia Komisji w zakresie konkurencji, można je streścić w przedstawiony poniżej sposób.
23. Po pierwsze, jeśli chodzi o zobowiązania odnoszące się do zastrzeżeń dotyczących ograniczeń terytorialnych, przede wszystkim Gazprom zobowiązał się w istocie do usunięcia z umów o dostawy gazu zawartych z odbiorcami mającymi siedzibę w zainteresowanych państwach EŚW wszelkich postanowień zakazujących, bezpośrednio lub pośrednio, swobodnego przepływu gazu między tymi państwami lub też utrudniających ten przepływ. Co więcej, aby umożliwić przepływ gazu między, z jednej strony, Bułgarią i państwami bałtyckimi, a z drugiej strony, pozostałymi państwami EŚW, mimo infrastrukturalnej izolacji tych pierwszych, Gazprom zobowiązał się do podjęcia działań w celu zapewnienia zainteresowanym odbiorcom możliwości wnioskowania o to, by całość lub część umownej ilości gazu dostarczanego do niektórych punktów dostawy na Węgrzech, w Polsce i na Słowacji była dostarczana do innego punktu dostawy w Bułgarii lub w państwach bałtyckich. Po przeprowadzeniu badania rynku Gazprom w ostatecznych zobowiązaniach między innymi wzmocnił swoją propozycję dotyczącą zmiany punktów dostawy.
24. Po drugie, jeśli chodzi o zobowiązania dotyczące zastrzeżeń w zakresie cen, Gazprom zobowiązał się wprowadzić nowe klauzule lub zmienić klauzule istniejące w umowach zawartych z zainteresowanymi odbiorcami w Bułgarii, w Estonii, na Łotwie, na Litwie i w Polsce.
25. Po trzecie, jeśli chodzi o zobowiązania związane z zastrzeżeniami w zakresie konkurencji dotyczącymi uzależnienia dostaw gazu po danej cenie od uzyskania od bułgarskiego hurtownika zapewnienia co do inwestycji w projekt gazociągu South Stream, Gazprom zobowiązał się pozwolić partnerom bułgarskim zaangażowanym w ten projekt wycofać się z niego bez kwestionowania ich odpowiedzialności cywilnej i bez odzyskania rabatów od cen gazu, które przyznał on w zamian za udział tych partnerów we wspomnianym projekcie.
3. W przedmiocie oceny i wykonania ostatecznych zobowiązań
26. W trzeciej i ostatniej kolejności, w odniesieniu do oceny i wykonania ostatecznych zobowiązań wskazanych w spornej decyzji Komisja doszła w istocie do wniosku, że ostateczne zobowiązania są skuteczne i konieczne, przy czym nie są nieproporcjonalne, aby stanowić ustosunkowanie się do jej zastrzeżeń w zakresie konkurencji, jednocześnie wskazując, że uwzględniła w tym względzie rozwój sytuacji na rynkach gazu od momentu doręczenia pisma w sprawie przedstawienia zarzutów. W konsekwencji Komisja postanowiła uznać za wiążące ostateczne zobowiązania na podstawie art. 9 rozporządzenia nr 1/2003.
C. W przedmiocie wniesionej do Komisji skargi odnoszącej się do zarzutów dotyczących gazociągu jamalskiego
27. Równocześnie ze wszczętym przez Komisję postępowaniem administracyjnym, które doprowadziło do wydania spornej decyzji, w dniu 9 marca 2017 r. wnosząca odwołanie na podstawie art. 5 rozporządzenia nr 773/2004 złożyła do tej instytucji skargę, w której poinformowała o praktykach ze strony Gazpromu mogących stanowić nadużycie(7). Praktyki te, które pokrywały się w dużym stopniu z zastrzeżeniami w zakresie konkurencji wyrażonymi już w piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów, obejmowały między innymi twierdzenia dotyczące popełnionych przez Gazprom nadużyć związanych z polskim odcinkiem gazociągu jamalskiego.
28. Uznawszy, że sporna decyzja zawierała odpowiedź na zastrzeżenia wnoszącej odwołanie oraz że w decyzji tej zostały uwzględnione uwagi przedstawione przez wnoszącą odwołanie w ramach badania rynku przeprowadzonego w sprawie AT.40497, w dniu 17 kwietnia 2019 r. Komisja przyjęła decyzję C(2019) 3003 final w sprawie odrzucenia skargi (sprawa AT.40497 – Polskie ceny gazu).
29. W dniu 25 czerwca 2019 r. wnosząca odwołanie (skarżąca w pierwszej instancji) wniosła do Sądu skargę na tę decyzję w sprawie odrzucenia jej skargi, zarejestrowaną pod numerem T‑399/19.
IV. Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
30. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 15 października 2018 r. wnosząca odwołanie (skarżąca w pierwszej instancji) wniosła o stwierdzenie nieważności spornej decyzji. Na poparcie tej skargi wnosząca odwołanie (skarżąca w pierwszej instancji) podniosła sześć zarzutów dotyczących w istocie, w przypadku trzech pierwszych zarzutów, naruszenia art. 9 rozporządzenia nr 1/2003 w związku z art. 102 TFUE i zasady proporcjonalności z tego względu, że Komisja miała popełnić oczywisty błąd w ocenie, akceptując niewystarczające lub nieadekwatne ostateczne zobowiązania; zarzut czwarty dotyczył naruszenia art. 194 ust. 1 TFUE w związku z art. 7 TFUE z tego względu, że sporna decyzja jest jej zdaniem sprzeczna z celami polityki energetycznej Unii, oraz z uwagi na okoliczność, że Komisja pominęła negatywny wpływ tej decyzji na europejski rynek dostaw gazu. Zarzut piąty dotyczył wprowadzonej przez Komisję dyskryminacji pomiędzy odbiorcami Gazpromu prowadzącymi działalność w państwach członkowskich Europy Zachodniej a odbiorcami Gazpromu działającymi w zainteresowanych państwach EŚW. Zarzut szósty odnosił się do uchybienia przez Komisję celowi określonemu w art. 9 rozporządzenia nr 1/2003 oraz granicom uprawnień przysługujących jej w zarządzaniu postępowaniem administracyjnym.
31. W dniu 2 lutego 2022 r. Sąd wydał zaskarżony wyrok, oddalając wszystkie te zarzuty i w związku z tym skargę o stwierdzenie nieważności w całości.
V. Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron
32. W dniu 8 kwietnia 2022 r. wnosząca odwołanie wniosła odwołanie od zaskarżonego wyroku. Wnosi ona do Trybunału o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności spornej decyzji; tytułem ewentualnym wnosi ona o skierowanie sprawy do Sądu celem ponownego rozpoznania zgodnie z wydanym przez Trybunał wyrokiem; wnosi ona także o obciążenie Komisji kosztami poniesionymi w niniejszym postępowaniu oraz w postępowaniu przed Sądem.
33. Na poparcie odwołania wnosząca je podnosi cztery zarzuty dotyczące: pierwszy – naruszenia art. 9 rozporządzenia nr 1/2003, drugi – naruszenia ustanowionej w art. 194 TFUE zasady solidarności energetycznej w związku z art. 9 tego rozporządzenia, trzeci – naruszenia art. 9 ust. 1 tego rozporządzenia ze względu na to, iż Sąd w swej analizie dokonanej przez Komisję oceny złożonych kwestii ekonomicznych i technicznych odnoszących się do analizy adekwatności zobowiązań miał dokonać błędnej analizy pojęcia „oczywistego błędu w ocenie” oraz czwarty – naruszenia art. 9 ust. 2 owego rozporządzenia, co miało doprowadzić do mylnego uznania przez Sąd, że Komisja nie dopuściła się oczywistego błędu w ocenie co do adekwatnego charakteru tych zobowiązań.
34. Z kolei Komisja, popierana przez Gazprom, wnosi do Trybunału o oddalenie odwołania i obciążenie wnoszącej je kosztami postępowania. Overgas i Rzeczpospolita Polska, ze swojej strony, wnoszą do Trybunału o uwzględnienie odwołania.
35. W dniu 3 sierpnia 2022 r. spółka Overgas wniosła odwołanie wzajemne, wnosząc do Trybunału o uchylenie zaskarżonego wyroku i obciążenie Komisji kosztami postępowania. Komisja, wspierana przez Gazprom, wnosi do Trybunału o oddalenie odwołania wzajemnego i obciążenie spółki Overgas kosztami związanymi z tym odwołaniem. Z kolei wnosząca odwołanie wnosi do Trybunału o uwzględnienie zarzutu pierwszego odwołania wzajemnego i uchylenie zaskarżonego wyroku.
VI. Analiza
36. W niniejszej sprawie została poruszona głównie kwestia sądowej kontroli decyzji wydawanych przez Komisję w dziedzinie prawa konkurencji, a w szczególności decyzji przyjmowanych na podstawie art. 9 rozporządzenia nr 1/2003. W szczególności badanie zarzutów odwołania i zarzutów odwołania wzajemnego wymagają, aby Trybunał wypowiedział się co do trzech głównych kwestii:
– pierwszej, dotyczącej związku między zasadą solidarności energetycznej ustanowioną w art. 194 TFUE a decyzją przyjętą na podstawie art. 9 tego rozporządzenia, aby ustosunkować się do zastrzeżeń dotyczących naruszenia art. 102 TFUE (zob. śródtytuł B poniżej);
– drugiej, odnoszącej się do trybu postępowania w przypadku pisma w sprawie przedstawienia zarzutów w ramach postępowania przewidzianego w art. 9 rzeczonego rozporządzenia, który zasadniczo nie wymaga jego sporządzenia (zob. śródtytuł C poniżej);
– trzeciej, dotyczącej intensywności kontroli sądowej sprawowanej przez sąd Unii nad decyzjami Komisji przyjmowanymi na podstawie art. 9 tego rozporządzenia(8), a w związku z tym sposobu interpretowania pojęcia „oczywistego błędu w ocenie” (zob. śródtytuł D poniżej).
37. Przed przystąpieniem do analizy dwóch pierwszych kwestii, które są przedmiotem niniejszej, ukierunkowanej opinii(9), uważam, że użyteczne będzie krótkie przypomnienie ram prawnych, w jakie wpisuje się kontrola sądowa decyzji przyjętych na podstawie art. 9 rozporządzenia nr 1/2003, oraz poczynienie poniższych uwag wstępnych (zob. śródtytuł A poniżej).
A. Uwagi wstępne
38. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że mechanizm wprowadzony art. 9 rozporządzenia nr 1/2003 inspirowany jest względami ekonomii procesowej i ma na celu zapewnienie skutecznego stosowania reguł konkurencji poprzez zaproponowanie szybszego rozwiązania wskazanych przez Komisję zastrzeżeń w zakresie konkurencji, zamiast uciekania się do rozwiązania, jakim jest formalne stwierdzenie naruszenia(10). Tym samym, w odróżnieniu od decyzji przyjmowanych na podstawie art. 7 tego rozporządzenia (który ma na celu położenie kresu stwierdzonemu naruszeniu), w ramach postępowania regulowanego przez art. 9 rzeczonego rozporządzenia Komisja jest zwolniona z obowiązku stwierdzania i dokonywania kwalifikacji naruszenia, a jej rola ogranicza się do zbadania i ewentualnego zatwierdzenia zobowiązań zaproponowanych przez zainteresowane przedsiębiorstwa, w świetle zastrzeżeń w zakresie konkurencji, jakie instytucja ta zasygnalizowała we wstępnej ocenie i przy uwzględnieniu realizowanych przez nią celów(11).
39. W drugiej kolejności należy zauważyć, że Komisja dysponuje szerokim zakresem uznania w ramach zatwierdzania zobowiązań na podstawie art. 9 rozporządzenia nr 1/2003 w zakresie, w jakim jej zadaniem jest przeprowadzenie analizy wymagającej uwzględnienia licznych czynników ekonomicznych w celu oceny adekwatności zobowiązań zaproponowanych przez dane przedsiębiorstwo(12). W związku z tym kryterium właściwym, w świetle zastrzeżeń Komisji wyrażonych w jej wstępnej ocenie, jest to, czy zobowiązania mają charakter wystarczający do adekwatnego uwzględnienia owych zastrzeżeń, przy czym Komisja nie ma obowiązku poszukiwania z własnej inicjatywy rozwiązań mniej restrykcyjnych lub bardziej umiarkowanych niż zobowiązania, które zostały jej zaproponowane(13).
40. W trzeciej kolejności należy wskazać, iż w odniesieniu do charakteru i zakresu kontroli sądowej w tej dziedzinie z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że okoliczność, iż Komisja dysponuje zakresem uznania w sprawach gospodarczych do celów stosowania reguł konkurencji, a w szczególności art. 9 rozporządzenia nr 1/2003, uzasadnia ograniczenie sprawowanej przez sąd Unii kontroli decyzji Komisji w sprawie zobowiązań do braku oczywistego błędu w ocenie(14). Wynika z tego, że w ramach kontroli dokonywanych w stosunku do złożonych sytuacji ekonomicznych sąd Unii nie może zastąpić swą własną oceną ekonomiczną oceny Komisji [poprzez przedstawienie swej własnej oceny złożonych okoliczności ekonomicznych](15).
41. Niemniej jednak, jak Trybunał wielokrotnie wskazywał w kontekście dziedzin, w których zachodzi potrzeba dokonania złożonych ocen ekonomicznych, takich jak prawo konkurencji, zakres uznania przysługujący Komisji nie oznacza, że sąd Unii powinien powstrzymać się od skontrolowania dokonanej przez Komisję interpretacji danych o charakterze ekonomicznym(16). Zgodnie z zasadami wynikającymi z tego orzecznictwa Trybunału sąd Unii winien w szczególności nie tylko zbadać materialną prawdziwość przytoczonych dowodów, ich wiarygodność i spójność, ale także sprawdzić, czy te dowody stanowią zbiór istotnych danych, które należy wziąć pod uwagę w celu oceny złożonej sytuacji, i czy mogą one stanowić poparcie dla wniosków wyciągniętych na ich podstawie(17).
42. Wynika stąd, że kontrola sądowa decyzji przyjmowanych przez Komisję na podstawie art. 9 rozporządzenia nr 1/2003 opiera się zatem na weryfikacji przez sąd Unii, czy zobowiązania są wystarczające do uwzględnienia w adekwatny sposób wskazanych przez Komisję zastrzeżeń w zakresie konkurencji, biorąc pod uwagę okoliczności danej sprawy, czyli wagę zastrzeżeń w zakresie konkurencji, ich zakres oraz interesy osób trzecich(18).
43. W czwartej i ostatniej kolejności należy zauważyć, że orzecznictwo Trybunału w tej dziedzinie jest stosunkowo ograniczone(19) i dotyczy głównie analizy adekwatnego i wystarczającego charakteru zobowiązań, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności(20), a także uwzględnienia i ochrony interesów osób trzecich przy akceptowaniu zobowiązań przez Komisję(21).
B. W przedmiocie związku zasady solidarności energetycznej ustanowionej w art. 194 TFUE z decyzją przyjętą na podstawie art. 9 rozporządzenia nr 1/2003 (część trzecia zarzutu pierwszego i zarzut drugi)
44. Zarówno w części trzeciej zarzutu pierwszego, jak i w zarzucie drugim, które należy rozpatrywać łącznie, wnosząca odwołanie zarzuca Sądowi, że dokonując kontroli przeprowadzonej przez Komisję oceny adekwatnego charakteru zobowiązań dopuścił się naruszenia prawa, ponieważ nie uwzględnił celów, które są realizowane za pomocą art. 194 TFUE, w tym w szczególności zasady solidarności energetycznej.
45. Zdaniem wnoszącej odwołanie Sąd, podobnie jak Komisja, dokonał ponadto błędnej wykładni art. 194 TFUE, która to wykładnia jest sprzeczna z wykładnią przyjętą przez Trybunał w wyroku z dnia 15 lipca 2021 r., Niemcy/Polska (C‑848/19 P, zwanym dalej „wyrokiem Niemcy/Polska”, EU:C:2021:598), i pozbawia to postanowienie jakiejkolwiek skuteczności (effet utile) w odniesieniu do działań podejmowanych przez Komisję przy realizacji zarówno celów prawa konkurencji w szerokim rozumieniu, jak i celów związanych z prawidłowym funkcjonowaniem rynku energetycznego Unii.
46. W takim kontekście należy zbadać, czy, postępując w ten sposób, Sąd nie dopuścił się naruszenia prawa, jak to sugeruje wnosząca odwołanie. Przed zajęciem stanowiska w przedmiocie analizy przeprowadzonej przez Sąd uważam za użyteczne, aby poczynić kilka uwag wstępnych dotyczących art. 194 TFUE i relacji między tym postanowieniem a analizą w zakresie konkurencji, którą Komisja jest zobowiązana przeprowadzić w ramach art. 9 rozporządzenia nr 1/2003.
1. W przedmiocie zasady solidarności energetycznej i relacji między tą zasadą a prawem konkurencji
47. Tytułem wstępu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 7 TFUE Unia ma obowiązek zapewnienia spójności swoich poszczególnych polityk i działań, uwzględniając wszystkie swoje cele i zgodnie z zasadą przyznania kompetencji.
48. Po pierwsze, w odniesieniu do art. 194 TFUE należy zauważyć, że postanowienie to wymienia w ust. 1 główne cele polityki energetycznej Unii, w tym cel polegający na solidarności energetycznej(22). W tym względzie z wyroku Niemcy/Polska wynika, że zasada solidarności energetycznej leży u podstaw wszystkich wymienionych w art. 194 ust. 1 lit. a)–d) TFUE celów, do osiągnięcia których dąży Unia w swej polityce energetycznej, czyniąc z nich spójną całość; zasada ta też obejmuje wszystkie te cele(23), zaś akty przyjmowane przez instytucje Unii, w tym przez Komisję w ramach tej polityki, należy interpretować, oraz oceniać ich legalność, w świetle zasady solidarności energetycznej(24).
49. W wyroku tym, w pkt 69, Trybunał wskazał również, że zasada ta „musi być uwzględniana przez instytucje Unii i państwa członkowskie w ramach ustanawiania lub funkcjonowania rynku wewnętrznego, a w szczególności rynku gazu ziemnego, aby zapewnić bezpieczeństwo dostaw energii w Unii, co oznacza nie tylko stawianie czoła nagłym nadzwyczajnym sytuacjom, gdy one wystąpią, ale także podejmowanie środków mających na celu zapobieganie sytuacjom kryzysowym. W tym celu konieczne jest przeprowadzenie oceny ryzyka dla interesów energetycznych państw członkowskich i Unii, a w szczególności dla bezpieczeństwa dostaw energii”.
50. Po drugie, z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że w ramach stosowania art. 101 i 102 TFUE należy uwzględnić, jeśli wymagają tego okoliczności, cele realizowane przez inne postanowienia traktatu FUE. Analiza w zakresie konkurencji wymaga zatem, przy ocenie ograniczenia konkurencji w świetle rzeczywistych warunków funkcjonowania rynku, wzięcia pod uwagę kontekstu i zbadania skutków z uwzględnieniem wszelkich istotnych w tym zakresie czynników(25).
51. Po trzecie, w odniesieniu do postępowania, jakie należy przeprowadzić w zastosowaniu art. 9 rozporządzenia nr 1/2003, nie można wykluczyć, że Komisja, w ramach przeprowadzanej przez nią wstępnej oceny i gdy wymagają tego okoliczności sprawy, może być zobowiązana do uwzględnienia celów realizowanych przez inne postanowienia traktatu FUE, zwłaszcza po to, aby stwierdzić wstępnie brak naruszenia reguł konkurencji(26).
52. W ramach niniejszej sprawy Trybunał ma potwierdzić, czy jest tak również nie tyle w odniesieniu do stwierdzenia zachowania problematycznego z punktu widzenia prawa konkurencji, lecz w odniesieniu do badania przez Komisję zobowiązań i sposobu, który polega na tym, że względy niezwiązane z prawem konkurencji, takie jak w niniejszej sprawie zasady i cele realizowane poprzez art. 194 TFUE, powinny być brane pod uwagę w ramach przeprowadzonej przez Komisję analizy prowadzącej do zatwierdzenia zobowiązań na podstawie art. 9 rozporządzenia nr 1/2003.
2. W przedmiocie uwzględnienia art. 194 TFUE w ramach decyzji przyjętej na podstawie art. 9 rozporządzenia nr 1/2003
53. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż w odniesieniu do kontroli sądowej zobowiązań Sąd kierował się klasycznym modelem oceny wynikającym z orzecznictwa Trybunału, takim jak ten opisany w pkt 40–42 niniejszej opinii, przypominając w pkt 420 zaskarżonego wyroku, że rolą Komisji (a tym bardziej sądu Unii w ramach badania oczywistego błędu w ocenie) jest zapewnienie, aby zobowiązania były wystarczające do uwzględnienia w sposób adekwatny stwierdzonych zastrzeżeń w zakresie konkurencji, przy uwzględnieniu okoliczności sprawy, a mianowicie wagi tych zastrzeżeń, ich zakresu i interesów osób trzecich(27).
54. W drugiej kolejności, chociaż w pkt 420 zaskarżonego wyroku Sąd przy analizie zobowiązań podjętych przez Gazprom nie odniósł się wyraźnie do zasady bezpieczeństwa energetycznego, to wyraźnie zauważył, że zobowiązania podjęte w następstwie postępowania opartego na art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003 „nie [mogą] prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny ze szczególnymi postanowieniami traktatu”(28). Wynika z tego, że Sąd uznał z jednej strony, że uprawnienia dyskrecjonalne Komisji są ograniczone obowiązkiem działania zgodnie z postanowieniami traktatu FUE i ogólnymi zasadami prawa Unii, a z drugiej strony uznał kompetencje Komisji do sprawdzenia, czy zobowiązania jako takie nie naruszają innych postanowień traktatu, w tym art. 194 ust. 1 TFUE.
55. W trzeciej kolejności należy stwierdzić, iż w pkt 422 zaskarżonego wyroku Sąd uznał, że w niniejszej sprawie, w zakresie, w jakim Komisja uznała, że zobowiązania podjęte przez Gazprom były wystarczające i adekwatne w świetle stwierdzonych zastrzeżeń w zakresie konkurencji, „nie była [ona] zobowiązana – w celu uwzględnienia celów polityki energetycznej Unii – przeprowadzić dochodzenia w przedmiocie większej liczby praktyk Gazpromu ani zażądać bardziej dotkliwych zobowiązań od tego przedsiębiorstwa”. Sąd ten stwierdził zatem, że w ramach niniejszej sprawy „[e]wentualne uwzględnienie tych celów przy stosowaniu reguł konkurencji Unii nie może uzasadniać nałożenia na Komisję takich obowiązków o charakterze pozytywnym”.
56. Podzielam to stanowisko.
57. Okoliczność bowiem, że uprawnienia dyskrecjonalne Komisji są ograniczone obowiązkiem działania zgodnie z postanowieniami traktatów przekłada się w istocie na spoczywający na tej instytucji, działającej w ramach postępowania przewidzianego w art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003, obowiązek sprawdzenia, czy zobowiązania, które zamierza ona zaakceptować i które uważa za mogące w adekwatny sposób uwzględnić wyrażone przez Komisję zastrzeżenia w zakresie konkurencji, nie naruszają innych postanowień traktatu FUE, w tym w niniejszym przypadku art. 194 TFUE.
58. Wynika stąd, że Komisja nie może zaakceptować zobowiązań, które mogłyby prowadzić do naruszenia art. 194 TFUE, a tym samym zagrażać celom realizowanym przez zasadę solidarności energetycznej lub bezpieczeństwu dostaw energii w Unii, niezależnie od faktu, że to samo zobowiązanie może uwzględniać zastrzeżenia Komisji w zakresie konkurencji na danym rynku(29). Nie oznacza to jednak, że Komisja, działając jako regulator konkurencji w ramach postępowania przewidzianego w rozporządzeniu nr 1/2003, byłaby uprawniona do nakładania obowiązków niezależnych od tych, które mają na celu zaradzenie problemom w zakresie konkurencji stwierdzonym w trakcie prowadzonego przez nią dochodzenia (i które byłyby motywowane polityką inną niż polityka prawa konkurencji) lub które wykraczają poza te obowiązki, i do wymagania na tej podstawie dalej idących zobowiązań.
59. Sąd nie naruszył zatem prawa, odmawiając w pkt 422 zaskarżonego wyroku utożsamienia stosowania przez Komisję zasady solidarności energetycznej z nałożeniem przez nią obowiązków o charakterze pozytywnym, rozumianym jako wyjście poza zakres postawionych wobec Gazpromu zarzutów, lub też nałożenie dalej idących obowiązków.
60. W tym względzie należy zauważyć, iż przyznając, zarówno w ramach odwołania, jak i na rozprawie, że zasada solidarności energetycznej nie powinna być utożsamiana z nakładaniem obowiązków o charakterze pozytywnym, wykraczającym poza zakres uprawnień Komisji w dziedzinie polityki konkurencji, wnosząca odwołanie nie wydaje się kwestionować stanowiska przyjętego przez Sąd w pkt 422 zaskarżonego wyroku. Choć wnosząca odwołanie zwraca uwagę na fakt, że zarówno Komisja, jak i Sąd nie uwzględniły zasady solidarności energetycznej ustanowionej w art. 194 ust. 1 TFUE, nie wskazuje ona jasno, w jaki sposób sporna decyzja lub zaskarżony wyrok miałyby uchybiać szczególnym celom polityki energetycznej Unii, ani tego, jak te zobowiązania miałyby naruszać to postanowienie lub być, jako takie, sprzeczne z zasadą bezpieczeństwa energetycznego. Strona ta ogranicza się bowiem do przypomnienia znaczenia tej zasady i do stwierdzenia, że Komisja i Sąd były zobowiązane do jej uwzględnienia przy badaniu zobowiązań podjętych przez Gazprom, nie jest przy tym w stanie określić ram analitycznych i dokładnej wykładni, które Komisja powinna była przyjąć, a także w jaki sposób Komisja miałaby dojść do innych wniosków niż te, do których doszły ta instytucja lub Sąd.
61. Sąd nie naruszył również prawa, uznawszy w pkt 423 i 424 zaskarżonego wyroku, że sporna decyzja i te zobowiązania nie stoją na przeszkodzie temu, aby instytucje Unii lub państwa członkowskie działały przy użyciu innych sposobów, aby zaradzić wskazanym przez wnoszącą odwołanie problemom(30). Nic bowiem nie stoi na przeszkodzie temu, aby instytucje Unii lub krajowe organy regulacyjne, które mają zresztą w dziedzinie polityki energetycznej kompetencje równoległe do tych przysługujących Komisji i które są zatem, z definicji, lepiej przygotowane, aby interweniować w celu zmiany uregulowania w tym sektorze lub, w stosownym wypadku, zapewnić przestrzeganie tych szczególnych uregulowań w dziedzinie energii(31).
62. W czwartej i ostatniej kolejności, w zakresie, w jakim wnosząca odwołanie twierdzi, że Sąd nie ukarał Komisji za niewystarczające uzasadnienie spornej decyzji w kwestii jej zgodności z art. 194 ust. 1 TFUE, ten zarzut należy oddalić. W przeciwieństwie do tego, co twierdzi wnosząca odwołanie, faktu, że instytucja ta nie odniosła się wyraźnie do art. 194 TFUE i do celów realizowanych przez to postanowienie, nie można interpretować jako odmowę czy też uchybienie uwzględnienia przez tę instytucję sektora energetycznego. Jak słusznie zauważył Sąd w pkt 427 zaskarżonego wyroku, nie można oczekiwać od Komisji, że ta będzie regularnie przedstawiać powody, dla których dana decyzja jest zgodna z całokształtem szczególnych postanowień traktatu, które, nie stanowiąc podstawy prawnej danego aktu, mogłyby mieć potencjalnie związek z kontekstem faktycznym i prawnym, w jakim mieści się ten akt.
63. W świetle powyższego proponuję oddalić część trzecią zarzutu pierwszego oraz zarzut drugi jako bezzasadne.
C. W przedmiocie trybu postępowania w przypadku pisma w sprawie przedstawienia zarzutów w ramach postępowania przewidzianego w art. 9 rozporządzenia nr 1/2003
64. Druga kwestia, którą należy przeanalizować na wniosek Trybunału w ramach niniejszej, ukierunkowanej opinii, dotyczy trybu postępowania w przypadku pisma w sprawie przedstawienia zarzutów w ramach postępowania przewidzianego w art. 9 rozporządzenia nr 1/2003 w świetle ustaleń Sądu w tym względzie, które należy pokrótce przypomnieć.
1. W przedmiocie podejścia przyjętego przez Sąd
65. Na wstępie należy przypomnieć, iż w niniejszej sprawie Komisja początkowo wszczęła postępowanie na podstawie art. 101 i 102 TFUE ze względu na zarzucane naruszenie tego ostatniego artykułu przez Gazprom na rynkach gazu Europy Środkowo-Wschodniej, co wiązało się z wystosowaniem pisma w sprawie przedstawienia zarzutów(32). W niniejszym przypadku podanie tego pisma do wiadomości Gazpromu skłoniło tę spółkę do zaproponowania Komisji zobowiązań na podstawie art. 9 rozporządzenia nr 1/2003. Należy również podnieść, że zaakceptowane w drodze spornej decyzji ostateczne zobowiązania nie zawierały żadnego odniesienia do zarzutów dotyczących gazociągu jamalskiego, jako że z zarzutów tych, mimo że początkowo były one zawarte w piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów, Komisja zrezygnowała w trakcie postępowania, ponieważ jej wstępne zastrzeżenia w zakresie konkurencji nie zostały potwierdzone(33).
66. W ramach skargi przed Sądem wnosząca odwołanie (skarżąca w pierwszej instancji), popierana przez Rzeczpospolitą Polską, zarzuciła Komisji rezygnację z zarzutów dotyczących gazociągu jamalskiego i w związku z tym brak nałożenia zobowiązań dotyczących tych zarzutów(34). Uważały również, że, w przeciwieństwie do podejścia, które przyjęła, instytucja ta była zobowiązana do uzasadnienia powodów, dla których nie zaakceptowała zobowiązań uwzględniających zarzuty dotyczące gazociągu jamalskiego.
67. Chociaż Sąd oddalił skargę wnoszącej odwołanie (skarżącej w pierwszej instancji) odnoszącą się do zasadności rezygnacji z pierwotnych zarzutów dotyczących gazociągu jamalskiego i niezaakceptowania zobowiązań dotyczących tych zarzutów, uznawszy, że Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie w tym względzie, w pkt 83 zaskarżonego wyroku uznał on, że „w okolicznościach niniejszej sprawy, a w szczególności w braku zrewidowanej oceny wstępnej, na podstawie art. 9 rozporządzenia nr 1/2003 Komisja – wbrew temu, co utrzymuje – była zobowiązana mieć powody braku [uzasadniające brak] zobowiązań uwzględniających zarzuty dotyczące gazociągu jamalskiego”(35). Sąd uznał jednak w pkt 85 zaskarżonego wyroku, że Komisja spełniła spoczywający na niej obowiązek uzasadnienia poprzez przedstawienie w pkt 138 spornej decyzji przyczyn, dla których nie nałożyła zobowiązań uwzględniających zarzuty dotyczące gazociągu jamalskiego.
68. Z kolei Komisja, kwestionując wykładnię dokonaną przez Sąd w tym zakresie, twierdzi jednak, że błąd popełniony przez Sąd nie może skutkować uchyleniem, nawet częściowym, zaskarżonego wyroku, gdyż wpływa on jedynie na uzasadnienie tego wyroku, a jego sentencja opiera się na innych rozważaniach prawnych. W związku z tym należy jej zdaniem wyłącznie zmienić uzasadnienie w odpowiednim zakresie.
2. W przedmiocie ogólnych zasad regulujących tryb postępowania w przypadku pisma w sprawie przedstawienia zarzutów w ramach rozporządzenia nr 1/2003
69. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że pismo w sprawie zarzutów stanowi formalny etap prowadzonego przez Komisję dochodzenia w sprawie podejrzenia reguł konkurencji Unii, który poprzedza przyjęcie decyzji stwierdzającej istnienie naruszenia tych reguł. W ramach postępowania administracyjnego ustanowionego rozporządzeniem nr 1/2003 pismo w sprawie przedstawienia zarzutów jest aktem o charakterze proceduralnym i przygotowawczym, który zakreśla przedmiot postępowania administracyjnego wszczętego przez Komisję, w ramach którego instytucja ta informuje dane przedsiębiorstwo na piśmie o podniesionych wobec niego zarzutach(36).
70. Jako wstępny etap postępowania wystosowanie pisma w sprawie przedstawienia zarzutów w żaden sposób nie przesądza o wyniku dochodzenia prowadzonego przez Komisję. Cechą charakterystyczną pisma w sprawie przedstawienia zarzutów jest zatem jego tymczasowy charakter i możliwość wprowadzania zmian w trakcie oceny, którą przeprowadza później Komisja, na podstawie stanowisk przedstawionych jej w ramach ustosunkowania się przez strony do tych zarzutów oraz dalszych ustaleń faktycznych. Wynika z tego, że Komisja nie jest związana dokonanymi w tym piśmie ocenami stanu faktycznego lub prawa oraz że ma zatem pełną swobodę w rezygnacji z niektórych zarzutów, które z definicji nie mogą być już podnoszone w postępowaniu sądowym(37).
71. Należy również podkreślić, że, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału, począwszy od wyroku IBM/Komisja(38), pisma w sprawie przedstawienia zarzutów nie można uznać, ze względu na jego charakter i skutki prawne, za decyzję w rozumieniu art. 263 TFUE, w stosunku do której można wnieść skargę o stwierdzenie nieważności(39). Z tego orzecznictwa Trybunału wynika bowiem, że jedynie akty, które określają w sposób definitywny stanowisko instytucji po zakończeniu danego postępowania, z wyłączeniem aktów tymczasowych służących przygotowaniu ostatecznej decyzji, stanowią akty lub decyzje, które mogą być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności, ponieważ to te akty ostateczne są jedynymi, które mogą wywoływać wiążące skutki prawne wpływające na interesy przedsiębiorstw, których dotyczy to dochodzenie(40).
72. W drugiej kolejności, w odniesieniu do odpowiednich praw stron uczestniczących w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Komisję w ramach stosowania art. 102 TFUE, należy zauważyć, że chociaż Komisja jest zobowiązana do poszanowania praw osób trzecich, postępowanie to dotyczy głównie przedsiębiorstwa, przeciwko któremu przeprowadzono dochodzenie, a przedsiębiorstwo to jest zresztą jedynym adresatem pisma w sprawie przedstawienia zarzutów [a następnie ostatecznej decyzji]. Pismo w sprawie przedstawienia zarzutów stanowi tym samym podstawową gwarancję procesową, której celem jest poinformowanie tej strony o wysuwanych przeciwko niej zarzutach, tak aby mogła ona skorzystać z przysługującego jej prawa do obrony(41).
73. Tak więc, choć wystosowanie uzupełniającego pisma w sprawie przedstawienia zarzutów jest konieczne wówczas, gdy Komisja zamierza przyjąć nowe zarzuty, które nie zostały uwzględnione w pierwotnym piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów, w celu zagwarantowania i ochrony prawa do obrony danego przedsiębiorstwa, dając mu możliwość formalnego ustosunkowania się do podniesionych nowych dowodów(42), to nie ma ona takiego obowiązku w przeciwnym przypadku, gdy zamierza zrezygnować z jednego lub większej liczby zarzutów(43). Co więcej, Komisja nie musi uzasadniać w swojej ostatecznej decyzji rezygnacji z zarzutów przyjętych w pierwotnym piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów(44).
3. W przedmiocie trybu postępowania w przypadku pisma w sprawie przedstawienia zarzutów w ramach postępowania przewidzianego w art. 9 rozporządzenia nr 1/2003
74. W odniesieniu do postępowania w sprawie zobowiązań art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003 przewiduje, że zaproponowane przez strony zobowiązania powinny uwzględniać zastrzeżenia znajdujące się we wstępnej ocenie dokonanej przez Komisję.
75. W tym przypadku Sąd w pkt 79 zaskarżonego wyroku uznał, że w niniejszej sprawie pismo w sprawie przedstawienia zarzutów pełniło funkcję oceny wstępnej(45), i stwierdził w pkt 83 tego wyroku, że, w braku zrewidowanej oceny wstępnej, potwierdzającej rezygnację z zarzutów dotyczących gazociągu jamalskiego, na mocy art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003 Komisja była zobowiązana uzasadnić powody, dla których nie nałożyła zobowiązań dotyczących tych zarzutów(46).
76. Choć w art. 9 rozporządzenia nr 1/2003 rzeczywiście został ustanowiony związek między zobowiązaniami a wstępną oceną dokonaną przez Komisję w zakresie, w jakim zobowiązania mają na celu ustosunkowanie się do zastrzeżeń zawartych w tej ocenie, to przyjęte przez Sąd podejście jest trudne do pogodzenia zarówno z brzmieniem rozporządzenia nr 1/2003(47), jak i z przywołanym w pkt 73 niniejszej opinii orzecznictwem Trybunału dotyczącym prawa do bycia wysłuchanym.
77. Nałożenie na Komisję obowiązku przesłania adresatowi decyzji w sprawie zobowiązań, w okresie między podaniem do wiadomości pisma w sprawie przedstawienia zarzutów a przyjęciem ostatecznej decyzji, dodatkowego dokumentu byłoby, jak utrzymuje Komisja, nadmiernie formalistyczne, gdyby dokument ten miał ograniczać się do wskazania, że instytucja ta zrezygnowała z któregoś zarzutu. Pomijając fakt, że taka inicjatywa nie jest konieczna do zagwarantowania praw procesowych danego przedsiębiorstwa, nie przedstawia ona dlań żadnego interesu(48). Przyjęcie odmiennej wykładni art. 9 rozporządzenia nr 1/2003 podważałoby uznanie pisma w sprawie przedstawienia zarzutów, mającego z natury tymczasowy charakter, za dokument przygotowawczy i mogłoby powodować, że w pewnych okolicznościach postępowanie w sprawie zobowiązań stawałoby się zbędne, jak sam przyznał to Sąd w pkt 81 i 82 zaskarżonego wyroku(49).
78. Ponadto z przywołanego w pkt 72 i 73 niniejszej opinii orzecznictwa Trybunału dotyczącego prawa do bycia wysłuchanym wynika, że nie ma wymogu przedstawienia dodatkowego uzasadnienia przyczyn, dla których ostatecznie Komisja nie podtrzyma w decyzji końcowej części zarzutów wcześniej wyrażonych przez nią w piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów. Obowiązek uzasadnienia, jaki spoczywa na Komisji w odniesieniu do decyzji przyjętych na podstawie art. 9 rozporządzenia nr 1/2003, nakłada bowiem na tę instytucję jedynie wymóg przedstawienia w sposób jasny i jednoznaczny okoliczności faktycznych i względów prawnych, które doprowadziły ją do wniosku, że zobowiązania były wystarczające, aby ustosunkować się do zastrzeżeń w zakresie konkurencji stwierdzonych po postępowaniu administracyjnym zakończonym przyjęciem decyzji końcowej, przy czym instytucja ta nie jest zobowiązana do wyjaśniania jakichkolwiek różnic w stosunku do jej wstępnych ocen w postaci, w jakiej zostały one sformułowane w piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów(50).
79. Należy również podnieść, że zarówno brak zrewidowanej oceny wstępnej, jak i brak uzasadnienia ze strony Komisji rezygnacji z zarzutów dotyczących gazociągu jamalskiego i niezaakceptowania przez nią zobowiązań dotyczących tych ostatnich zarzutów nie narusza praw procesowych osób trzecich(51).
80. W tym względzie należy podkreślić, że w ramach postępowania administracyjnego, które doprowadziło do przyjęcia spornej decyzji, wyłącznie Gazprom może zostać zakwalifikowany jako „zainteresowana strona” w rozumieniu rozporządzenia nr 1/2003, a wszystkie pozostałe strony, w tym wnosząca odwołanie, dysponują jedynie bardziej ograniczonymi prawami procesowymi „zainteresowanej strony trzeciej”(52). Jak bowiem przypomniał Sąd w pkt 78 zaskarżonego wyroku, jedynym adresatem oceny wstępnej na podstawie art. 9 rozporządzenia nr 1/2003 (która to ocena przyjmuje formę pisma w sprawie przedstawienia zarzutów lub innego dokumentu) jest przedsiębiorstwo objęte dochodzeniem Komisji, a ocena ta służy mu jako podstawa do oszacowania stosowności zaproponowania odpowiednich zobowiązań mających zaradzić problemom w zakresie konkurencji wskazanym przez Komisję i do lepszego zdefiniowania tych zobowiązań(53). Ponadto, jak słusznie zauważył Sąd w pkt 137 zaskarżonego wyroku, żaden przepis rozporządzenia nr 1/2003 lub rozporządzenia nr 773/2004 nie nakłada na Komisję obowiązku poinformowania formalnie zainteresowanych stron trzecich, gdy w toku postępowania rezygnuje ona z niektórych zarzutów wobec zainteresowanego przedsiębiorstwa.
81. Należy również stwierdzić, że, w odniesieniu do postępowania administracyjnego, które doprowadziło do przyjęcia spornej decyzji, Komisja podała do wiadomości wnoszącej odwołanie wersję jawną pisma w sprawie przedstawienia zarzutów, a ponadto wnosząca odwołanie została wysłuchana jako zainteresowana strona w ramach procedury badania rynku przewidzianej w art. 27 ust. 4 rozporządzenia nr 1/2003, przy czym badanie to stanowiło warunek wstępny, aby Komisja mogła uczynić zobowiązania wiążącymi w drodze decyzji(54). Wnosząca odwołanie zakwestionowała dodatkowo sporną decyzję na podstawie art. 263 TFUE, w tym również w odniesieniu do rezygnacji z zarzutów dotyczących gazociągu jamalskiego i niezaakceptowania dotyczących ich zobowiązań(55).
82. Okoliczność, że w niniejszej sprawie pismo w sprawie przedstawienia zarzutów pełniło rolę oceny wstępnej w rozumieniu art. 9 rozporządzenia nr 1/2003, nie może podważać powyższych ustaleń. Żaden z zawartych w tym rozporządzeniu przepisów ani zresztą jego dokonana przez Trybunał wykładnia nie uzasadniają traktowania pisma w sprawie przedstawienia zarzutów odmiennie w zależności od tego, czy służy ono za podstawę decyzji przyjętej na podstawie art. 7 lub art. 9 tego rozporządzenia(56).
83. Niezależnie od tych rozważań nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby Komisja, jeśli uzna to za konieczne w świetle szczególnych okoliczności danej sprawy, przedstawiła powody, dla których zdecydowała się zrezygnować z zarzutu, i uzasadniła powody, dla których nie ma zobowiązań związanych z tym zarzutem, jak uczyniła to ta instytucja w pkt 184 i 185 spornej decyzji. Chociaż taki obowiązek nie wynika wyraźnie ani z rozporządzeń nr 1/2003, czy też nr 773/2004, ani z orzecznictwa Trybunału w tym zakresie, zasada dobrej administracji, która została podniesiona przez Komisję na rozprawie, mogłaby uzasadniać takie podejście w świetle szczególnego charakteru każdej sprawy(57).
84. Biorąc pod uwagę powyższe względy, należy stwierdzić, że przyjęte przez Sąd w pkt 83 zaskarżonego wyroku podejście, zgodnie z którym Komisja przed przyjęciem ostatecznej decyzji jest zobowiązana do zmiany zakresu pisma w sprawie przedstawienia zarzutów pełniącego funkcję oceny wstępnej (w tym również w sytuacji, gdy rezygnuje ona z zarzutu) lub, w stosownym przypadku, do uzasadnienia rezygnacji z zarzutów, które nie zostaną uwzględnione w tej ostatecznej decyzji, jest błędne.
85. W tym względzie należy przypomnieć, że jeśli w uzasadnieniu orzeczenia Sądu dopuszczono się naruszenia prawa Unii, lecz sentencję tego wyroku należy uznać za zasadną w świetle innych względów prawnych, to tego rodzaju naruszenie nie może doprowadzić do uchylenia tego orzeczenia, lecz, gdy spełnione są pewne warunki, należy zastąpić jego uzasadnienie(58). W tym względzie należy zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału żądanie zmiany uzasadnienia jest dopuszczalne, gdy stanowi ono odpowiedź na zarzut podniesiony przez stronę wnoszącą odwołanie(59). W niniejszej sprawie w ramach zarzutu trzeciego odwołania wnosząca je twierdzi, że rezygnacja z zarzutów dotyczących gazociągu jamalskiego przyczyniła się do zaistnienia oczywistego błędu w ocenie popełnionego przez Komisję, który nie został ukarany przez Sąd, tak że istnieje wystarczający związek między tym zarzutem a żądaniem przez Komisję zmiany uzasadnienia, które należy w niniejszej sprawie uwzględnić.
86. Wreszcie należy zauważyć, że w ramach kontroli sądowej mającej na celu stwierdzenie, czy Komisja słusznie przyjęła, iż te zobowiązania odpowiadają wyrażonym przez nią zastrzeżeniom, należy uwzględnić zastrzeżenia, które Komisja nadal ma w momencie przyjmowania decyzji kończącej postępowanie, a nie te, z których mogła zrezygnować po wysłuchaniu zainteresowanego przedsiębiorstwa i zapoznaniu się z jego stanowiskiem w tym względzie(60). Wynika stąd, w przeciwieństwie do tego, co twierdzi wnosząca odwołanie, że zastrzeżeń w zakresie konkurencji, takich jak te wyrażone w piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów, nie można przyjmować jako kryterium badania zgodności z prawem decyzji Komisji (w tym decyzji na podstawie art. 9 rozporządzenia nr 1/2003). Jak wyjaśniono w pkt 69–73 niniejszej opinii, przyjęcie innej wykładni, zgodnie z którą Komisja jest związana swoimi wstępnymi zastrzeżeniami w postaci, w jakiej zostały one wyrażone w piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów, byłoby sprzeczne z prawem adresata do bycia wysłuchanym, a w szczególności z samą funkcją, jaką pełni art. 9 rozporządzenia nr 1/2003.
87. Należy zatem oddalić dużą część argumentacji przedstawionej przez wnoszącą odwołanie na poparcie dwóch pierwszych części zarzutu pierwszego, a także zarzutu trzeciego odwołania, które opierają się na błędnym założeniu, zgodnie z którym adekwatny charakter zobowiązań zaproponowanych przez Gazprom należy oceniać w świetle zastrzeżeń w zakresie konkurencji wyrażonych przez Komisję w piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów.
D. W przedmiocie dokonanej przez Sąd kontroli wystąpienia oczywistego błędu w ocenie (część pierwsza zarzutu trzeciego)
88. W części pierwszej zarzutu trzeciego odwołania wnosząca je podnosi, że nieprzeprowadzenie przez Sąd całościowej analizy adekwatnego charakteru zobowiązań prowadzi do przyjęcia błędnej wykładni pojęcia „oczywistego błędu w ocenie”. Zdaniem wnoszącej odwołanie Sąd nie przeprowadził całościowego badania, po pierwsze, wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności poszczególnych zobowiązań i podniesionych przeciwko nim zastrzeżeń, niezależnie od indywidualnej analizy każdego z nich, i, po drugie, skumulowanego skutku wszystkich nieprawidłowości (lub błędów, które nie są oczywiste), które Sąd sam zidentyfikował w ramach kontroli sądowej adekwatnego charakteru zobowiązań.
89. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że to do strony skarżącej żądającej stwierdzenia nieważności decyzji przyjętej przez Komisję na podstawie art. 9 rozporządzenia nr 1/2003 należy wykazanie, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie(61). Choć zaś wnosząca odwołanie poprzestaje na mającym abstrakcyjny charakter stwierdzeniu, że przeprowadzenie całościowej analizy doprowadziłoby do innego wyniku niż ten, do którego doszedł Sąd, to strona ta nie przedstawia na to żadnego dowodu, a przede wszystkim nie wykazuje popełnienia przez Sąd oczywistego błędu w ocenie(62).
90. W drugiej kolejności należy zauważyć, że, w przeciwieństwie do tego, co twierdzi wnosząca odwołanie, ani ze spornej decyzji, ani z zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Komisja lub Sąd postanowiły nie przeprowadzać całościowej analizy zobowiązań podjętych przez Gazprom.
91. W odniesieniu do Komisji należy przede wszystkim zauważyć, że o przyjęciu przez nią przy badaniu zobowiązań całościowego podejścia świadczą motywy 160–164 spornej decyzji. Należy następnie wskazać w tym względzie, że dokonany przez tę instytucję wybór, aby szczegółowo przedstawić proporcjonalność każdego zobowiązania w stosunku do wyrażonych przez nią zastrzeżeń, nie może podważać całościowego charakteru przyjętego przez nią podejścia. Biorąc bowiem pod uwagę stwierdzone przez Komisję różnego rodzaju praktyki antykonkurencyjne oraz złożony i techniczny charakter rynków właściwych, nie można zarzucać tej instytucji, że dążyła do zaradzenia strategii antykonkurencyjnej Gazpromu, postępując stopniowo, za pomocą środków mających na celu zaradzenie poszczególnym praktykom, w celu powstrzymania wspomnianej strategii(63). Nie oznacza to, że postępując w ten sposób, Komisja zrezygnowała z przeprowadzenia całościowej analizy.
92. Podobnie jest w przypadku Sądu, gdyż odpowiednio z pkt 195–202, 310–319 zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd dokonał całościowej oceny zarówno zobowiązań cenowych, jak i zobowiązań dotyczących ograniczeń terytorialnych. W odniesieniu w szczególności do zobowiązań dotyczących punktów dostawy gazu (które stanowią część zobowiązań dotyczących ograniczeń terytorialnych) należy stwierdzić, iż po oddaleniu w pkt 322–397 zaskarżonego wyroku zastrzeżeń podniesionych przez wnoszącą odwołanie (skarżącą w pierwszej instancji), Overgas, Republikę Litewską i Rzeczpospolitą Polską co do skuteczności i proporcjonalności tych zobowiązań, Sąd orzekł w pkt 398 zaskarżonego wyroku, że zastrzeżenia te, nawet ujęte całościowo, nie pozwalają dojść do wniosku, że Komisja popełniła oczywisty błąd.
93. Wbrew zarzutom podniesionym przez wnoszącą odwołanie, która twierdzi, iż Sąd błędnie uznał, że wynik całościowej analizy nie może różnić się od wyniku analizy poszczególnych zastrzeżeń rozpatrywanych indywidualnie, postępując w ten sposób Sąd nie dopuścił się naruszenia prawa.
94. Ze względu na to bowiem, że po dokonaniu indywidualnej i szczegółowej oceny każdego z zastrzeżeń podniesionych przez strony Sąd nie stwierdził żadnego błędu w ocenie Komisji i potwierdził adekwatny charakter zobowiązań w stosunku do przyjętych przez tę instytucję zastrzeżeń w zakresie konkurencji, całościowa ocena tych zobowiązań nie może prowadzić do innego wyniku niż ta oparta na ich indywidualnej analizie, a tym bardziej – do stwierdzenia, iż doszło do popełnienia oczywistego błędu. Wynika z tego, że oczywisty błąd w ocenie mógłby, koncepcyjnie rzecz biorąc, zaistnieć tylko wtedy, gdyby Sąd stwierdził, że co najmniej jedno z zaakceptowanych przez Komisję zobowiązań miało nieadekwatny charakter, co mogłoby doprowadzić do zakwestionowania również innych zobowiązań, gdyby wykazano, że są one ze sobą powiązane. Nie jest zaś tak w niniejszej sprawie.
95. W trzeciej kolejności należy oddalić argument wnoszącej odwołanie, zgodnie z którym, pomijając skumulowany skutek wszystkich błędów zidentyfikowanych przy ocenie zobowiązań Sąd naruszył prawo przy wykładni pojęcia „oczywistego błędu w ocenie”.
96. W tym względzie należy zauważyć, że w ramach jego analizy adekwatnego charakteru zobowiązań dotyczących punktów dostawy Sąd rzeczywiście wskazał na pewne nieprawidłowości w dokonanej przez Komisję ocenie tych zobowiązań, ale nie uznał, aby okoliczności te miały jakikolwiek wpływ na skuteczność rzeczonych zobowiązań. Należy uznać, że krytyczne uwagi dotyczące oceny Komisji znajdującej się w pkt 295, 358 i 362 spornej decyzji odnoszą się bardziej do przyjętego przez Komisję w ramach jej analizy podejścia metodologicznego niż do niewystarczającego charakteru zobowiązań.
97. Należy również przypomnieć, że oczywisty błąd w ocenie wiąże się, jak sama nazwa wskazuje, z istnieniem nie jakiejkolwiek nieprawidłowości lub zaniechania ze strony Komisji, lecz błędu, który mógłby przekraczać pewien próg wagi zdolny do podważenia zasadności przeprowadzonej przez Komisję analizy, a w konsekwencji – samej zgodności z prawem przyjętej przez nią decyzji. Wynika z tego zatem, iż kontrola oczywistego błędu w ocenie nie oznacza, że analiza Komisji ma być wolna od wszelkich nieprawidłowości, ponieważ przyznano jej pewien margines oceny, pod warunkiem że próg oczywistego charakteru nie został przekroczony(64).
98. W każdym razie, w zakresie, w jakim Sąd stwierdził, że nieprawidłowości te nie podważają adekwatnego charakteru zobowiązań ani zgodności z prawem spornej decyzji, nie można mu zarzucić, że nie stwierdził on istnienia oczywistego błędu w ocenie. W związku z tym, w przeciwieństwie do tego, co twierdzą spółki Orlen i Overgas, nic nie świadczy o tym, że szereg drobnych błędów (wziętych pod uwagę) całościowo doprowadziłby do oczywistego błędu w ocenie.
99. W świetle powyższego jestem zdania, że Sąd słusznie stwierdził brak oczywistego błędu w tym względzie.
VII. Wnioski
100. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał oddalił, jako bezzasadne, część trzecią zarzutu pierwszego, zarzut drugi i część pierwszą zarzutu trzeciego odwołania.