TRIBUNALENS DOM (sjätte avdelningen)
den 13 september 2013(*)
”Tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Undersökningar som lämnats in till kommissionen avseende införlivande av miljödirektiv – Delvist avslag på ansökan om tillgång – Undantag avseende skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner – Konkret och individuell prövning – Förenlighet med Århuskonventionen – Övervägande allmänintresse – Följder av att fristen för att fatta ett uttryckligt beslut har överskridits – Omfattningen av skyldigheten att aktivt sprida miljöinformation”
I mål T‑111/11,
ClientEarth, London (Förenade kungariket), företrätt av advokaten P. Kirch,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, inledningsvis företrädd av P. Oliver och C. ten Dam, därefter av P. Oliver och C. Zadra, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan om ogiltigförklaring, inledningsvis av kommissionens underförstådda beslut att inte bevilja sökanden tillgång till vissa handlingar avseende överensstämmelsen mellan medlemsstaternas lagstiftning och Europeiska unionens miljörätt, och därefter av det senare uttryckliga beslutet av den 30 maj 2011 om delvist avslag på ansökan om tillgång till en del av dessa handlingar,
meddelar
TRIBUNALEN (sjätte avdelningen),
sammansatt av ordföranden H. Kanninen (referent) samt domarna S. Soldevila Fragoso och G. Berardis,
justitiesekreterare: handläggaren N. Rosner,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 10 april 2013,
följande
Dom
Bakgrund
1 Sökanden, ClientEarth, är en sammanslutning som är bildad enligt engelsk rätt och som har till ändamål bland annat att skydda miljön. Den 8 september 2010 ingav ClientEarth en ansökan till Europeiska kommissionens generaldirektorat (GD) Miljö om tillgång till handlingar enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, s. 43) och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1367/2006 av den 6 september 2006 om tillämpning av bestämmelserna i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på gemenskapens institutioner och organ (EUT L 264, s. 13). Denna ansökan (nedan kallad den ursprungliga ansökan) avsåg ett flertal handlingar som nämndes i en handling med rubriken ”Hanteringsplan 2010” från GD Miljö som offentliggjorts på detta generaldirektorats webbplats.
2 Kommissionen bekräftade i ett e-postmeddelande av den 16 september 2010 att den hade tagit emot den ursprungliga ansökan och angav att den hade registrerat denna den 14 september 2010.
3 Kommissionen avslog delvis den ursprungliga ansökan i en skrivelse av den 29 oktober 2010. Den sände en av de handlingar som sökanden hade begärt till denna och angav att de övriga handlingarna omfattades av de undantag som föreskrivs i artikel 4.2 tredje strecksatsen och 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001. Dessa avser skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner respektive skyddet för institutionernas beslutsförfarande.
4 Den 10 november 2010 ingav sökanden en bekräftande ansökan i enlighet med artikel 7.2 i förordning nr 1049/2001. Sökanden begärde att kommissionen skulle ompröva sitt ställningstagande med avseende på flera handlingar som den hade beslutat att inte ge tillgång till (nedan kallad den bekräftande ansökan).
5 I skrivelse av den 1 december 2010 upplyste kommissionen sökanden om att tidsfristen för att besvara den bekräftande ansökan hade förlängts med 15 arbetsdagar i enlighet med artikel 8.2 i förordning nr 1049/2001.
6 I skrivelse av den 15 december 2010 upplyste kommissionen sökanden om att den fortfarande inte hade möjlighet att besvara den bekräftande ansökan.
7 I skrivelse av den 20 december 2010 upplyste sökanden kommissionen om att fristen för att besvara den bekräftande ansökan löpte ut den 22 december 2010. Sökanden uppmanade kommissionen att överlämna de begärda handlingarna före den 22 januari 2011 och preciserade att sökanden i motsatt fall hade för avsikt att väcka talan vid tribunalen mot kommissionens underförstådda beslut om avslag på den bekräftande ansökan (nedan kallat det underförstådda beslutet).
8 Sökanden har, genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 21 februari 2011, väckt talan i förevarande mål och yrkat att det underförstådda beslutet ska ogiltigförklaras.
9 Den 30 maj 2011 fattade kommissionen ett uttryckligt beslut med anledning av den bekräftande ansökan (nedan kallat det uttryckliga beslutet), vilket meddelades sökanden samma dag.
10 I det uttryckliga beslutet begränsade kommissionen för det första räckvidden av den bekräftande ansökan. Den ansåg att denna ansökan avsåg bland annat 63 undersökningar om överensstämmelsen mellan lagstiftningen i flera medlemsstater och Europeiska unionens miljölagstiftning. Undersökningarna hade genomförts av ett utomstående företag för kommissionens räkning. Kommissionen erhöll undersökningsresultaten år 2009. Kommissionen ansåg att den ovannämnda ansökan dessutom avsåg åtta handlingar med rubriken ”Handlingsplaner för genomförande” som hade utarbetats åren 2009 och 2010 med avseende på de ”viktigaste direktiven”.
11 Kommissionen angav att den bekräftande ansökan inte avsåg vissa handlingar som avsågs i den ursprungliga ansökan och drog slutsatsen att sökanden inte längre begärde att få tillgång till dessa handlingar.
12 Kommissionen angav för det andra att de sökta handlingarna innehöll miljöinformation, i den mening som avses i konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, som undertecknades i Århus den 25 juni 1998 (nedan kallad Århuskonventionen). Kommissionen angav vidare att bestämmelserna i denna konvention enligt förordning nr 1367/2006 är tillämpliga på unionens institutioner. Eftersom det anges i artikel 3 i den förordningen att ansökningar om tillgång till miljöinformation som förvaras hos gemenskapens institutioner ska behandlas enligt förordning nr 1049/2001, anser kommissionen att den bekräftande ansökan ska prövas mot bakgrund av dessa två förordningar.
13 Kommissionen delade för det tredje upp de handlingar som avsågs i den bekräftande ansökan i två grupper. Den första gruppen omfattade 22 av de undersökningar och de åtta handlingsplaner som angetts ovan i punkt 10. Kommissionen beviljade sökanden fullständig tillgång till dessa handlingar med undantag av namnen på upphovsmännen till vissa undersökningar. Den andra gruppen omfattade 41 av de undersökningar som angetts ovan i punkt 10 (nedan kallade de omtvistade undersökningarna). Kommissionen beviljade sökanden delvis tillgång till dessa undersökningar. Beträffande var och en av de omtvistade undersökningarna sände kommissionen i realiteten omslaget, innehållsförteckningen, en förteckning över använda förkortningar, en bilaga som innehöll den undersökta lagstiftningen samt underavdelningar med rubrikerna ”Inledning”, ”Allmän översikt över tillämpliga bestämmelser i medlemsstaten” och ”Ram för införlivande och genomförande”. Beträffande var och en av dessa undersökningar lämnade kommissionen däremot inte ut avdelningarna med rubrikerna ”Sammanställning”, ”Rättslig bedömning av åtgärder för införlivande” samt ”Slutsatser” och inte heller den bilaga som innehåller en jämförelsetabell mellan lagstiftningen i den aktuella medlemsstaten och den relevanta unionsrätten.
14 Kommissionen delade in de omtvistade undersökningarna i två kategorier. I den första kategorin fanns en undersökning beträffande vilken utvärderingen och dialogen med den berörda medlemsstaten om genomförandet av unionsrätten nyligen hade inletts. I den andra kategorin fanns 40 undersökningar som hade gett upphov till en djupare dialog med de berörda medlemsstaterna.
15 För det fjärde angav kommissionen tre skäl till att den hade beslutat att inte ge tillgång till vissa delar av de omtvistade undersökningarna eller till namnen på upphovsmännen till vissa undersökningar som lämnats ut.
16 Kommissionen angav först och främst att de delar av de omtvistade undersökningarna som inte hade lämnats ut omfattades av undantaget från rätten till tillgång till handlingar enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, avseende bland annat skyddet för syftet med utredningar.
17 Kommissionen angav att dessa undersökningar utarbetades för att ge den möjlighet att kontrollera hur medlemsstaterna införlivade ett flertal direktiv och, i förekommande fall, att inleda ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 258 FEUF mot dessa. Beträffande undersökningen i den första kategorin enligt punkt 14 ovan, angav kommissionen att den ännu inte hade kommit till en slutsats angående införlivandet av det aktuella direktivet. Uppgifterna och slutsatserna i den undersökningen hade ännu inte kontrollerats och den aktuella medlemsstaten hade inte haft möjlighet att reagera på dessa. Om de lämnades ut fanns risk för att denna medlemsstat utsattes för möjligen obefogad kritik och det ömsesidiga förtroende som krävs för att utvärdera införlivandet av direktivet hade kunnat undergrävas. Beträffande de omtvistade undersökningarna i den andra kategorin enligt punkt 14 ovan, angav kommissionen att den i vissa fall hade inlett ett fördragsbrottsförfarande mot de ifrågavarande medlemsstaterna och att den i andra fall ännu inte hade beslutat om ett sådant förfarande skulle inledas. Om de omtvistade undersökningarna lämnades ut, skulle detta undergräva det ömsesidiga förtroende som krävs för att lösa tvister mellan kommissionen och de berörda medlemsstaterna utan att tillgripa ett domstolsförfarande.
18 Kommissionen angav därefter att de delar av de omtvistade undersökningarna som inte hade lämnats ut även omfattades av undantaget från rätten till tillgång till handlingar enligt artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001, avseende skyddet för institutionernas beslutsförfarande.
19 Kommissionen angav att dessa undersökningar hade genomförts på dess begäran och för dess interna bruk under en förberedande undersökning av införlivandet av unionsrätten. Kommissionen tillade att det fanns en möjlighet att den inte skulle dela slutsatserna i undersökningarna samt att den skulle använda andra undersökningsmetoder, en egen intern utvärdering och upplysningar som framkommit vid dialogen med de aktuella medlemsstaterna. Kommissionen hade ännu inte tagit ställning till huruvida den nationella lagstiftningen överensstämde med unionsrätten och inte heller till om det var lämpligt att inleda ett fördragsbrottsförfarande, vilket är en fråga där kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. Kommissionen ansåg därför att det skulle vara till men för dess interna beslutsförfarande om de begärda handlingarna lämnades ut, vilket skulle kunna ge upphov till olämpliga påtryckningar utifrån.
20 Kommissionen angav slutligen att namnen på upphovsmännen till vissa undersökningar som lämnats ut och till vissa av de omtvistade undersökningarna skyddades genom undantaget från rätten till tillgång till handlingar enligt artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001, avseende skyddet för den enskildes privatliv och integritet.
21 Kommissionen angav för det femte att undantagen från rätten till tillgång till handlingar enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen och artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 inte ska tillämpas om det föreligger ett övervägande allmänintresse av att de ifrågavarande handlingarna lämnas ut. Kommissionen konstaterade emellertid att allmänintresset i förevarande fall skyddades bäst om det ömsesidiga förtroendet mellan medlemsstaterna och kommissionen bibehölls liksom kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning för att fatta förvaltningsbeslut om eventuella överträdelser. Kommissionen angav i övrigt att den bekräftande ansökan inte innehöll argument som kunde läggas till grund för att det förelåg ett övervägande allmänintresse av att de ifrågavarande handlingarna lämnades ut.
Förfarandet och parternas yrkanden
22 Såsom angetts ovan i punkt 8 har sökanden, genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 21 februari 2011, väckt talan i förevarande mål och yrkat att det underförstådda beslutet ska ogiltigförklaras.
23 Kommissionen inkom med sitt svaromål den 30 maj 2011. Kommissionen har gjort gällande att ändamålet med talan har förfallit sedan det uttryckliga beslutet avkunnades. Sökanden har nämligen inte längre något intresse av att det underförstådda beslutet ogiltigförklaras. Kommissionen har yrkat att tribunalen ska fastställa att anledning saknas att döma i saken.
24 Konungariket Danmark ansökte genom handling som inkom till tribunalens kansli den 31 maj 2011 om att få intervenera till stöd för sökandens yrkanden. Ordföranden på tribunalens åttonde avdelning beviljade denna interventionsansökan genom beslut av den 14 juli 2011.
25 Sökanden inkom med replik den 29 juli 2011. Sökanden har anfört att de undersökningar och handlingsplaner som lämnats ut (se ovan punkt 13) inte längre utgör föremål för talan, eftersom kommissionen har gett sökanden tillgång till dessa handlingar. Sökanden har dessutom begärt att yrkandena och grunderna ska anpassas till det uttryckliga beslutet och att talan numera ska anses rikta sig mot detta beslut, eftersom kommissionen har gett sökanden tillgång till endast en del av de omtvistade undersökningarna.
26 Den 7 november 2011 ingav kommissionen sin duplik. Kommissionen har begärt att tribunalen med hänsyn till en god rättskipning och av processekonomiska skäl ska tillåta ändringen av sökandens yrkanden och grunder.
27 På grund av den ändrade sammansättningen av tribunalens avdelningar förordnades referenten att tjänstgöra på sjätte avdelningen. Förevarande mål tilldelades därför den avdelningen.
28 Genom skrivelse som inkom till tribunalens kansli den 12 mars 2013 upplyste Konungariket Danmark tribunalen om att det avstod från att intervenera till stöd för sökandens yrkanden i förevarande mål. Genom beslut av ordföranden på tribunalens sjätte avdelning av den 9 april 2013 ströks Konungariket Danmark ur dagboken som intervenient.
29 På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen (sjätte avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet. Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 10 april 2013.
30 I sin ansökan har sökanden yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara det underförstådda beslutet, och
– förplikta kommissionen att ersätta sökandens och eventuella intervenienters rättegångskostnader.
31 I repliken har sökanden begärt att yrkandena och grunderna om möjligt ska anpassas till det uttryckliga beslutet och yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara det uttryckliga beslutet, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
32 I svaromålet har kommissionen yrkat att tribunalen ska fastställa att det inte längre finns anledning att pröva det underförstådda beslutet, eftersom det uttryckliga beslutet har meddelats.
33 I dupliken har kommissionen yrkat att tribunalen ska
– tillåta ändringen av sökandens yrkanden och grunder,
– ogilla talan, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
34 Vid förhandlingen har sökanden bekräftat att yrkandet om ogiltigförklaring avsåg det uttryckliga beslutet, eftersom kommissionen beslutade att delvis avslå ansökan om tillgång till 41 av de omtvistade undersökningarna, vilka angavs i förteckning 2 i tabellen i bilaga II till detta beslut.
Rättslig bedömning
Huruvida sökandens yrkanden och grunder kan ändras
35 Såsom ovan angetts har det underförstådda beslutet – som ursprungligen avsågs i sökandens talan om ogiltigförklaring – ersatts av det uttryckliga beslutet efter det att ansökan gavs in. Denna ändring har medfört att sökanden har ändrat sina ursprungliga yrkanden och de grunder som åberopades till stöd för dessa yrkanden. Kommissionen har inte motsatt sig dessa ändringar.
36 Enligt fast rättspraxis kan de yrkanden som ursprungligen riktades mot en rättsakt, vilken under målets handläggning har ersatts, anses vara riktade mot den nya rättsakten, eftersom denna ska betraktas som en ny omständighet som ger sökanden möjlighet att anpassa sina yrkanden och grunder. Under sådana omständigheter skulle det nämligen strida mot god rättskipning och processekonomiska krav att tvinga sökanden att väcka en ny talan vid tribunalen (se förstainstansrättens dom av den 10 oktober 2001 i mål T‑111/00, British American Tobacco International (Investments) mot kommissionen, REG 2001, s. II‑2997, punkt 22 och där angiven rättspraxis). Talan ska således anses avse delvis ogiltigförklaring av det uttryckliga beslutet (nedan kallat det angripna beslutet) och ändringen av sökandens yrkanden och grunder ska tillåtas.
Prövning i sak
37 Efter ändringen av yrkandena och grunderna har sökanden åberopat sju grunder till stöd för talan om ogiltigförklaring av det angripna beslutet. Dessa grunder avser för det första åsidosättande av artikel 8.1 och 8.2 i förordning nr 1049/2001, eftersom kommissionen rättsstridigt förlängde tidsfristen för att besvara den bekräftande ansökan. Grunderna avser för det andra åsidosättande av artikel 4.1, 4.2 och 4.4 i Århuskonventionen, eftersom denna bestämmelse inte innehåller något undantag från rätten till tillgång till handlingar avseende skyddet för syftet med andra utredningar än straffrättsliga eller disciplinära. Grunderna avser för det tredje åsidosättande av skyldigheten att aktivt sprida miljöinformation enligt artikel 5.3–5.7 i Århuskonventionen och artikel 4.2 b i förordning nr 1367/2006. Grunderna avser för det fjärde åsidosättande av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, eftersom kommissionen missuppfattade gränserna för undantaget från rätten till tillgång till handlingar enligt denna bestämmelse. Grunderna avser för det femte åsidosättande av artikel 4.3 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001, eftersom det endast finns en hypotetisk och inte en rimligen förutsebar risk för att kommissionens beslutsförfarande undergrävs om fullständig tillgång ges till de omtvistade undersökningarna. Grunderna avser för det sjätte åsidosättande av artikel 4.2 in fine och 4.3 in fine i förordning nr 1049/2001, eftersom det föreligger ett övervägande allmänintresse av att de ifrågavarande handlingarna lämnas ut. Grunderna avser för det sjunde att kommissionen allvarligt och vid upprepade tillfällen åsidosatt artikel 8.1 och 8.2 i förordning nr 1049/2001 samt artikel 4.1 i Århuskonventionen, vilket kräver att tribunalen vidtar åtgärder som verkar avskräckande.
Inledande synpunkter
38 Sökandens sju grunder kan delas in i två grupper. Den ena gruppen omfattar grunderna 2 och 4–6 och den andra gruppen omfattar grunderna 1, 3 och 7.
39 I den första gruppen av grunder har sökanden bestritt motiveringen i det angripna beslutet. I grunderna 2 och 4 har sökanden bestritt slutsatsen i detta beslut att de upplysningar som inte lämnades ut omfattades av undantaget från rätten till tillgång till handlingar avseende skyddet för syftet med utredningar. I grund 5 har sökanden bestritt slutsatsen att dessa upplysningar omfattades av undantaget avseende skyddet för institutionernas beslutsförfarande. I den sjätte grunden har sökanden gjort gällande att kommissionen, om dessa undantag är tillämpliga, gjorde en oriktig bedömning när den ansåg att det inte förelåg ett övervägande allmänintresse av att de ifrågavarande handlingarna lämnades ut.
40 I den andra gruppen av grunder har sökanden anfört argument för att visa att det angripna beslutet måste ogiltigförklaras av skäl som är oberoende av frågan huruvida beslutsmotiveringen är behäftad med fel. I grunderna 1 och 7 har sökanden i huvudsak hävdat att det angripna beslutet antogs med mycket stor försening, vilket är en fast och förkastlig praxis hos kommissionen. I grund 3 har sökanden gjort gällande att kommissionen, oberoende av svaret på den bekräftande ansökan, var skyldig att ex officio offentliggöra de begärda upplysningarna.
41 Sökanden har inte hävdat att kommissionen gjorde en oriktig bedömning när den ansåg att namnen på upphovsmännen till vissa omtvistade undersökningar och undersökningar som lämnats ut omfattades av undantaget från rätten till tillgång till handlingar enligt artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 avseende skyddet för personuppgifter. Med förbehåll för sökandens yttranden i samband med den andra gruppen av grunder kan denne inte anses ha bestritt kommissionens beslut att inte lämna ut dessa namn. Sökanden har bekräftat detta under förhandlingen.
42 En unionsinstitution får beakta flera skäl till avslag i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 kumulativt när den prövar en ansökan om tillgång till handlingar som finns hos institutionen (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 28 juni 2012 i mål C‑404/10 P, kommissionen mot Éditions Odile Jacob, punkterna 113 och 114).
43 Såsom anges ovan i punkterna 16–19 ansåg kommissionen att de omtvistade undersökningarna omfattades av både undantaget enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, avseende skyddet för syftet med utredningar och av undantaget enligt artikel 4.3 första stycket i samma förordning, avseende skyddet för institutionernas beslutsförfarande. Med förbehåll för prövningen av den andra gruppen av grunder måste sökanden, för att visa att det angripna beslutet är behäftat med ett fel som motiverar att det ogiltigförklaras, antingen i samband med grunderna 2, 4 eller 5 visa att kommissionen gjorde en oriktig bedömning när den ansåg sig ha möjlighet att delvis avslå ansökan om tillgång till de omtvistade undersökningarna enligt båda dessa undantag, eller i samband med grund 6 visa att ett övervägande allmänintresse motiverar att de ifrågavarande handlingarna lämnas ut i sin helhet.
44 Den första gruppen av grunder ska prövas först.
Den första gruppen av grunder
45 Såsom ovan angetts omfattar den första gruppen av grunder grunderna 2 och 4–6. Tribunalen ska först pröva grund 4 och därefter grunderna 2, 5 och 6.
– Grund 4: Åsidosättande av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, eftersom kommissionen missuppfattade gränserna för undantaget från rätten till tillgång till handlingar enligt denna bestämmelse
46 Enligt skäl 1 i förordning nr 1049/2001 utgör förordningen ett uttryck för den i artikel 1 andra stycket EU – införd genom Amsterdamfördraget – tillkännagivna viljan att markera en ny fas i processen att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten ska fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt. I skäl 2 i förordningen anges att allmänhetens rätt till tillgång till institutionernas handlingar hänger samman med institutionernas demokratiska natur (se domstolens dom av den 21 juli 2044 i mål C‑506/08 P, Sverige mot MyTravel och kommissionen, REU 2011, s. I‑6237, punkt 72 och där angiven rättspraxis).
47 För att uppnå detta mål syftar förordning nr 1049/2001, såsom anges i skäl 4 och artikel 1 i förordningen, till att ge allmänhetens rätt till tillgång till handlingar största möjliga effekt (se domen i det ovan i punkt 46 nämnda målet Sverige mot MyTravel och kommissionen, punkt 73 och där angiven rättspraxis).
48 Rätten till tillgång till handlingar är visserligen underkastad vissa begränsningar av hänsyn till allmänna eller privata intressen. I enlighet med vad som anges i skäl 11 i förordning nr 1049/2001, föreskrivs ett antal undantagsbestämmelser i artikel 4 i förordningen som ger institutionerna rätt att vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva något av de intressen som skyddas genom denna artikel. Eftersom dessa undantag utgör en avvikelse från principen att allmänheten ska ha största möjliga tillgång till handlingar, ska de tolkas och tillämpas restriktivt (domen i det ovan i punkt 46 nämnda målet Sverige mot MyTravel och kommissionen, punkterna 74 och 75).
49 Av handlingarna i målet och mot bakgrund av parternas yttranden framgår att de omtvistade undersökningarna avser 19 medlemsstaters införlivande av vissa av unionens miljöskyddsdirektiv och att var och en av de omtvistade undersökningarna avser en enda medlemsstat och ett enda direktiv. Det är i övrigt ostridigt mellan parterna att kommissionen beställde undersökningarna i samband med utövandet av sin skyldighet att övervaka tillämpningen av unionsrätten under kontroll av domstolen enligt artikel 17 FEU. De omtvistade undersökningarna utarbetades därmed inte för upplysningsändamål eller akademiska ändamål, utan som verktyg för att upptäcka konkreta brott mot unionsrätten. Såsom kommissionen har gjort gällande syftar undersökningarna till att kommissionen ska kunna utvärdera huruvida medlemsstaterna har införlivat de ifrågavarande direktiven på ett riktigt sätt och i förekommande fall inleda ett fördragsbrottsförfarande mot medlemsstater som har gjort sig skyldiga till överträdelser.
50 Av vad anförts följer att de omtvistade undersökningarna ingår i kommissionens utredande verksamhet, i den mening som avses i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
51 Det framgår emellertid av rättspraxis att den omständigheten att en handling gäller en utredning i den mening som avses i den ovannämnda bestämmelsen inte i sig kan motivera att undantaget enligt denna bestämmelse tillämpas, eftersom det är nödvändigt att göra en restriktiv tolkning och tillämpning av de undantag som anges i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001. Risken för att det skyddade intresset undergrävs måste rimligen kunna förutses och inte vara rent hypotetisk (domstolens dom av den 1 juli 2008 i de förenade målen C‑39/05 P och C‑52/05 P, Sverige och Turco mot rådet, REG 2008, s. I‑4723, punkterna 43 och 63).
52 Såsom framgår av dess lydelse är detta undantag inte heller avsett att skydda utredningen i sig, utan syftet med utredningen (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 6 juli 2006 i de förenade målen T‑391/03 och T‑70/04, Franchet och Byk mot kommissionen, REG 2006, s. II‑2023, punkterna 105 och 109, och av den 12 september 2007 i mål T‑36/04, API mot kommissionen, REG 2007, s. II‑3201, punkt 127). Med avseende på en utredning i ett fördragsbrottsförfarande utgörs syftet med utredningen av att förmå den berörda medlemsstaten att frivilligt anpassa sig till fördragets krav eller att i förekommande fall motivera sin ståndpunkt (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet, API mot kommissionen, punkterna 121 och 133 samt där angiven rättspraxis).
53 Såsom i huvudsak framgår av punkt 17 ovan angav kommissionen i det angripna beslutet att anledningen till att dess utredningar skulle kunna undergrävas av att de omtvistade undersökningarna lämnades ut var att detta skulle kunna undergräva det ömsesidiga förtroende som krävs, antingen för att utvärdera huruvida unionsrätten genomförts – i fråga om en undersökning som kommissionen ännu inte hade haft tillfälle att granska i detalj – eller för att lösa tvister mellan kommissionen och medlemsstaterna utan att behöva väcka talan för fördragsbrott – i fråga om andra undersökningar som kommissionen granskat i detalj och på grundval av vilka den i vissa fall hade inlett ett fördragsbrottsförfarande och i andra ännu inte hade beslutat om ett sådant skulle inledas.
54 Sökanden har hävdat att dessa skäl har en allmän karaktär och att de inte är styrkta. Det är inte tillräckligt att visa att det föreligger en risk, som inte endast är hypotetisk, för att kommissionens utredning verkligen undergrävs av att de omtvistade undersökningarna lämnas ut. Att allmänheten får kännedom om att unionsrätten möjligtvis har åsidosatts hindrar nämligen inte att kommissionen fortsätter sin utredning.
55 Sökanden har tillagt att kommissionen inte har preciserat vilket slags påtryckningar som skulle kunna hindra den från att fortsätta sin utredning. Den har inte heller angett om dessa påtryckningar utövas mot kommissionen själv eller mot medlemsstaterna. Om medlemsstaterna utsätts för obefogad kritik eller påtryckningar kan de enligt sökanden i vart fall visa att de iakttar unionsrätten. Sökanden har dessutom hävdat att kommissionen inte gjorde en restriktiv tolkning när den tillämpade undantaget, eftersom den inte förklarade på vilket sätt dess utredning verkligen skulle undergrävas av att de omtvistade undersökningarna lämnas ut.
56 Sökanden har slutligen gjort gällande att fördragsbrottsförfarandets effektivitet förstärks av öppenheten på grund av att allmänheten utsätter den aktuella medlemsstaten för påtryckningar. Öppenheten borde garanteras för att göra det möjligt för medborgarna att delta i beslutsförfarandet och att lämna kommissionen upplysningar.
57 Kommissionen har bestritt sökandens argument.
58 Enligt fast rättspraxis har kommissionen fog för att tillämpa undantaget enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 och vägra tillgång till handlingar avseende utredningar av en eventuell överträdelse av unionsrätten som kan medföra att ett fördragsbrottsförfarande inleds eller som faktiskt har resulterat i att ett sådant förfarande inletts. I dessa fall har beslutet att vägra tillgång ansetts vara motiverat med anledning av att medlemsstaterna har rätt att förvänta sig att kommissionen upprätthåller sekretessen beträffande dessa undersökningar, även om viss tid har förflutit sedan undersökningarna avslutades (se domen i det ovan i punkt 52 nämnda målet API mot kommissionen, punkt 120 och där angiven rättspraxis).
59 Det följer av rättspraxis att ett utlämnande av handlingar som avser utredningsfasen under förhandlingarna mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten skulle kunna inverka på den ändamålsenliga handläggningen av fördragsbrottsärendet, eftersom det kan äventyra syftet med detta, nämligen att – såsom angetts ovan i punkt 52 – förmå den berörda medlemsstaten att frivilligt anpassa sig till fördragets krav eller att i förekommande fall motivera sin ståndpunkt. Detta krav på konfidentiell behandling finns även efter det att talan har väckts vid domstolen av den anledningen att det inte kan uteslutas att förhandlingarna mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten – vilka syftar till att denna frivilligt ska anpassa sig till fördragets krav – kan komma att fortsätta under domstolsförfarandet fram till dess att domstolen avkunnar dom. För att kunna tillgodose detta syfte, nämligen en uppgörelse i godo mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten innan domstolen avkunnar sin dom, är det motiverat att vägra att ge tillgång till dessa handlingar (se domen i det ovan i punkt 52 nämnda målet API mot kommissionen, punkt 121 och där angiven rättspraxis).
60 Av vad anförts följer att kommissionen, såsom denna har hävdat, har rätt att upprätthålla sekretessen för handlingar som den har samlat in under utredningen av ett fördragsbrottsärende, när det skulle kunna undergräva det ömsesidiga förtroende mellan kommissionen och den aktuella medlemsstaten som krävs för att nå en samförståndslösning om de överträdelser av unionsrätten som eventuellt identifierats.
61 Kommissionen hade således i princip rätt att åberopa undantaget enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 när den beslutade att inte lämna ut de omtvistade undersökningarna.
62 Denna slutsats påverkas inte av sökandens argument att medborgarna enligt principerna om insyn och öppenhet enligt artiklarna 1 FEU och 15 FEUF har rätt att få kännedom om huruvida regeringarna iakttar unionens miljöbestämmelser. Detsamma gäller argumentet att kommissionen är skyldig att vaka över att dessa bestämmelser tillämpas, att inför medborgarna ta ansvar för det sätt på vilket den fullgör det uppdraget och att involvera medborgarna i beslutsprocessen.
63 I artikel 15.3 andra stycket FEUF föreskrivs att Europaparlamentet och rådet, under hänsynstagande till allmänna eller enskilda intressen, genom förordningar i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet ska fastställa allmänna principer och gränser för medborgarnas rätt till tillgång till handlingar. I förordning nr 1049/2001, som antagits på grundval av artikel 15.3 FEUF, fastställs därför de allmänna principerna och gränserna för tillgång till handlingar som kommissionen innehar. Bland gränserna finns det undantag som anges i artikel 4.2 tredje strecksatsen i denna förordning och som avser skyddet för syftet med institutionernas utredningar. Sökanden kan således inte undgå att detta undantag tillämpas genom att stödja sig på allmänna bestämmelser i fördragen.
64 Såsom har konstaterats i rättspraxis är en institution som mottar en ansökan om utlämnande av en handling skyldig att i varje enskilt fall pröva huruvida denna handling omfattas av något av de undantag från rätten till tillgång som räknas upp i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 (domen i de ovan i punkt 51 nämnda förenade målen Sverige och Turco mot rådet, punkt 35).
65 Det har därvid preciserats dels att prövningen av en begäran om tillgång till handlingar ska vara konkret och individuell och avse innehållet i varje handling som begäran omfattar, dels att denna prövning ska redovisas i skälen i institutionens beslut, i den mån beslutet grundar sig på något av undantagen i artikel 4.1–4.3 i nämnda förordning (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 13 april 2005 i mål T‑2/03, Verein für Konsumenteninformation mot kommissionen, REG 2005, s. II‑1121, punkterna 69–74).
66 Såsom sökanden i huvudsak har gjort gällande gjorde kommissionen en allmän och abstrakt undersökning av de omtvistade undersökningarna. Det framgår nämligen inte av det angripna beslutet att kommissionen gjorde en konkret bedömning av det exakta innehållet i varje omtvistad undersökning för att avgöra om det ömsesidiga förtroende som ska finnas mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten kunde undergrävas om undersökningen lämnades ut. I motsats till vad kommissionen har gjort gällande utgör den omständigheten att undersökningarna delvis lämnades ut inte bevis för att dessa bedömts individuellt, eftersom de delar av undersökningarna som lämnats ut är identiska.
67 Det finns emellertid ett antal undantag från kommissionens skyldighet att konkret och individuellt pröva handlingar som begärts utlämnade.
68 Det finns nämligen en möjlighet att en sådan prövning inte är nödvändig när det, på grund av särskilda omständigheter i det enskilda fallet, är uppenbart att tillgång till handlingarna inte ska ges eller tvärtom ska ges. Så kan bland annat vara fallet när det är uppenbart att vissa handlingar antingen i sin helhet omfattas av ett undantag från rätten till tillgång till handlingar, eller, tvärtom, uppenbart ska lämnas ut i sin helhet eller, redan har varit föremål för en konkret och individuell bedömning av kommissionen under liknande omständigheter (domen i det ovan i punkt 65 nämnda målet Verein für Konsumenteninformation mot kommissionen, punkt 75, och domen i det ovan i punkt 52 nämnda målet API mot kommissionen, punkt 58).
69 Det står dessutom institutionen i princip fritt att, även när den motiverar ett avslagsbeslut, grunda sig på allmänna presumtionsregler som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar, eftersom allmänna överväganden av liknande slag kan tillämpas på ansökningar om utlämnande av handlingar av samma art. Institutionen i fråga är emellertid skyldig att i varje enskilt fall kontrollera huruvida de allmänna överväganden som normalt sett är tillämpliga på handlingar av ett visst slag verkligen är tillämpliga på den handling som begärs utlämnad (domen i de ovan i punkt 51 nämnda förenade målen Sverige och Turco mot rådet, punkt 50).
70 Med anledning av de särskilda omständigheterna i förevarande mål hade kommissionen skäl att anse dels att samtliga omtvistade undersökningar ingick i samma kategori handlingar och dels att denna kategori handlingar inte kunde lämnas ut med hänsyn till det åberopade undantaget (se, för ett liknande resonemang, tribunalens dom av den 9 september 2011 i mål T‑29/08, LPN mot kommissionen, REU 2011, s. II-6021, punkt 121). Såsom sökanden har hävdat, upprättade kommissionen inte de omtvistade undersökningarna och dessa återger inte kommissionens ställningstagande och är inte heller bindande för institutionen. Kommissionen beställde emellertid undersökningarna under det förberedande skedet av fördragsbrottsförfarandet och i dessa undersökningar görs en fördjupad prövning av huruvida medlemsstaternas lagstiftning överensstämmer med unionsrätten. Undersökningarna kan därför inverka på kommissionens möjligheter att utan yttre påtryckningar inleda förhandlingar med medlemsstaterna för att dessa frivilligt ska anpassa sig till unionsrätten.
71 Denna bedömning har stöd i de principer som kommer till uttryck i domstolens dom av den 29 juni 2010 i mål C‑139/07 P, kommissionen mot Technische Glaswerke Ilmenau, REU 2010, s. I‑5885, punkterna 54–62, som tribunalen tolkade i domen i det ovan i punkt 70 nämnda målet LPN mot kommissionen.
72 I domen i det ovan i punkt 71 nämnda målet kommissionen mot Technische Glaswerke Ilmenau ansåg domstolen i fråga om granskningsförfaranden avseende statliga stödåtgärder att en allmän sekretesspresumtion, såsom den som avses ovan i punkt 69, kan följa av rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 [EG] (EGT L 83, s. 1) och av rättspraxis rörande rätten att få tillgång till kommissionens handlingar i ett ärende. Domstolen erinrade om att förfarandet för granskning av statligt stöd, med beaktande av dess systematik är ett förfarande som inleds mot en medlemsstat, och endast denna har rätt till försvar, inbegripet rätt att få ta del av vissa handlingar, till skillnad från andra intresserade parter, som inte har rätt att i samband med detta förfarande få tillgång till kommissionens handlingar i ärendet. Domstolen slog vidare fast att detta ska beaktas vid tolkningen av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Om intresserade parter skulle ha rätt att med stöd av förordning nr 1049/2001 få tillgång till kommissionens handlingar i ärendet, skulle nämligen systemet för granskning av statliga stödåtgärder äventyras.
73 Domstolen drog av detta slutsatsen att när institutionerna utför de myndighetsuppgifter som de specifikt anförtrotts enligt artikel 88 EG, bör det beaktas att andra intresserade parter än den medlemsstat som berörs av ett granskningsförfarande avseende statliga stödåtgärder inte har rätt att få tillgång till kommissionens handlingar i ärendet. Det ska således anses finnas en allmän presumtionsregel med innebörden att utlämnandet av handlingarna i ett sådant ärende i princip undergräver skyddet för syftet med utredningen, varför den berörda institutionen kan avstå från att göra en konkret, individuell förhandsprövning av de aktuella handlingarna. Detta innebär enligt domstolen dock inte att intresserade parter förlorar rätten att styrka att en viss handling som avses i en ansökan om tillgång inte omfattas av denna presumtionsregel eller att det föreligger ett övervägande allmänintresse av att handlingen lämnas ut.
74 Tribunalen fann i domen i det ovan i punkt 70 nämnda målet LPN mot kommissionen (punkt 126) att den kontroll som kommissionen ska göra i samband med ett fördragsbrottsförfarande är en myndighetsuppgift samt att kommissionen därvid har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning och deltar i en bilateral dialog med de berörda medlemsstaterna. Tribunalen anmärkte däremot att andra parter än medlemsstaterna inte har särskilda processuella garantier vars efterlevnad granskas av domstol.
75 Tribunalen fann att, analogt med situationen för intresserade parter i granskningsförfaranden avseende statliga stödåtgärder, en allmän presumtionsregel ska anses föreligga med innebörden att utlämnande av handlingarna i ett ärende avseende en undersökning i ett fördragsbrottsförfarande i princip undergräver skyddet för syftet med utredningen. Det är således tillräckligt att kommissionen prövar huruvida denna allmänna presumtion ska tillämpas på samtliga berörda handlingar. Någon konkret, individuell förhandsprövning av innehållet i var och en av handlingarna behöver inte göras. Tribunalen fann slutligen att om fördragsbrottsförfarandet pågår vid den tidpunkt då ett avslagsbeslut antas, måste kommissionen med nödvändighet utgå från principen att denna allmänna presumtion gäller för samtliga berörda handlingar (domen i det ovan i punkt 70 nämnda målet LPN mot kommissionen, punkt 127).
76 Sökanden har härvid anfört flera argument för att visa att den allmänna presumtionen – att skyddet för syftet med utredningar undergrävs om kommissionens handlingar i ett ärende om förfarande för granskning av statligt stöd lämnas ut, som domstolen slog fast i domen i det ovan i punkt 71 nämnda målet kommissionen mot Technische Glaswerke Ilmenau – följer av särskilda bestämmelser om tillgång till handlingarna under det administrativa förfarandet beträffande statligt stöd och endast är tillämplig på handlingar avseende sådant stöd.
77 Såsom kommissionen har gjort gällande är dessa argument oförenliga med tribunalens anmärkningar i domen i det ovan i punkt 70 nämnda målet LPN mot kommissionen. Argumenten kan därför inte godtas.
78 Sökanden har vidare gjort gällande att de omtvistade undersökningarna inte utgör en del av handlingarna i ett ärende, eftersom de utarbetades under det förberedande skedet av ett fördragsbrottsförfarande.
79 Det ska anmärkas att de omtvistade undersökningarna är inriktade på och avser granskningen av hur en viss medlemsstat har införlivat ett visst direktiv och att avsikten är att undersökningarna ska utgöra en del av kommissionens handlingar avseende detta införlivande. Sedan ett fördragsbrottsförfarande har inletts kan det inte längre anses att undersökningarna inte utgör en del av ärendet, eftersom det är bland annat på grundval av dessa som kommissionen beslutar att inleda förfarandet. Det är nödvändigt att upprätthålla sekretessen även för undersökningar med anledning av vilka kommissionen ännu inte har inlett något fördragsbrottsförfarande. Såsom kommissionen har gjort gällande kan uppgifter som har blivit offentliga inte göras hemliga när förfarandet inleds.
80 Undantaget avseende skyddet för syftet med utredningar är inte endast tillämpligt på handlingar avseende fördragsbrottsförfaranden som inletts, utan även på handlingar avseende undersökningar som eventuellt skulle kunna leda till ett sådant förfarande (se ovan punkt 58).
81 Sökanden har slutligen hävdat att det angripna beslutet bör ogiltigförklaras även om domstolens praxis om statligt stöd kan tillämpas direkt på fördragsbrottsförfaranden. Till skillnad från det företag som begärde tillgång till handlingar i det ovan i punkt 71 nämnda målet kommissionen mot Technische Glaswerke Ilmenau och som inte kunde visa att ett övervägande allmänintresse förelåg, utan endast att det hade ett eget intresse i egenskap av stödmottagare, har sökanden gjort gällande ett övervägande allmänintresse som berör samtliga unionsmedborgare, nämligen miljöskyddet.
82 Genom detta argument har sökanden i realiteten gjort gällande att det på grund av ett övervägande allmänintresse var motiverat att lämna ut de omtvistade undersökningarna. Tribunalen ska pröva detta i samband med grund 6 avseende huruvida ett övervägande allmänintresse förelåg.
83 Av vad anförts följer att talan, med förbehåll för prövningen av den fråga som anges ovan i punkt 82, inte kan bifallas på denna grund.
– Grund 2: Åsidosättande av artikel 4.1, 4.2 och 4.4 i Århuskonventionen, eftersom denna bestämmelse inte innehåller något undantag från rätten till tillgång till handlingar avseende skyddet för syftet med andra utredningar än straffrättsliga eller disciplinära
84 Det följer av artikel 216.2 FEUF att när Europeiska unionen ingår internationella avtal är unionens institutioner bundna av sådana avtal, och dessa har följaktligen företräde framför unionens rättsakter (dom av den 21 december 2011 i mål C‑366/10, Air Transport Association of America m.fl., REU 2011, s. I‑13755, punkt 50).
85 Århuskonventionen undertecknades av gemenskapen och godkändes sedan genom beslut 2005/370. Bestämmelserna i konventionen utgör följaktligen en integrerad del av unionens rättsordning (domstolens dom av den 8 mars 2011 i mål C‑240/09, Lesoochranárske zoskupenie, REU, 2011, s. I‑1255, punkt 30).
86 I artikel 3.1 i Århuskonventionen föreskrivs att varje part ska införa nödvändiga lagar och andra författningar och vidta andra nödvändiga åtgärder – inbegripet åtgärder avsedda att se till att bestämmelser om införlivande av bestämmelserna om information, allmänhetens deltagande och tillgång till rättslig prövning i denna konvention är sinsemellan förenliga – för att fastställa och upprätthålla tydliga, öppna och enhetliga ramar för införlivandet av bestämmelserna i konventionen. I artikel 4.1 i Århuskonventionen föreskrivs att varje part ska se till att myndigheter på begäran ger allmänheten tillgång till miljöinformation inom ramen för den nationella lagstiftningen. I artikel 4.3 och 4.4 i Århuskonventionen föreskrivs slutligen vissa grunder för avslag på en begäran om miljöinformation. De grunder för avslag som anges i artikel 4.4 i konventionen ska enligt denna bestämmelses andra stycke tolkas restriktivt, varvid hänsyn ska tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut och huruvida informationen gäller utsläpp i miljön.
87 Förordning nr 1367/2006 antogs för att säkerställa att Århuskonventionens krav tillämpas på unionens institutioner och organ. Enligt artikel 1.1 i denna förordning syftar den till att bidra till fullgörandet av de skyldigheter som följer av Århuskonventionen. Enligt skäl 3 i denna förordning anges att ”[unions]lagstiftningens bestämmelser bör vara förenliga med [Århus]konventionen”.
88 I artikel 3 i förordning nr 1367/2006 föreskrivs att ”[f]örordning (EG) nr 1049/2001 skall tillämpas när en sökande begär tillgång till miljöinformation som förvaras hos [unionens] institutioner och organ”. I artikel 6 i förordning nr 1367/2006 finns slutligen särskilda bestämmelser angående tillämpningen av undantagen från rätten till tillgång till handlingar enligt artikel 4 i förordning nr 1049/2001. Skäl 15 i förordning nr 1367/2006 har följande lydelse: ”Undantagen i förordning (EG) nr 1049/2001 bör tillämpas, med förbehåll för eventuella, mer specifika bestämmelser enligt den här förordningen, när det gäller begäran om miljöinformation.”
89 I förevarande mål prövade kommissionen i det angripna beslutet sökandens ansökan om tillgång mot bakgrund av förordning nr 1367/2006 och förordning nr 1049/2001. Såsom angetts ovan i punkt 16 grundade kommissionen sitt beslut att inte lämna ut vissa delar av de omtvistade undersökningarna på artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Kommissionen angav vidare att denna slutsats inte påverkades av artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006. Den betonade att undantaget avseende skyddet för syftet med utredningar och särskilt avseende eventuella överträdelser av unionsrätten enligt förordning nr 1367/2006 kunde tillämpas beträffande handlingar som innehåller miljörelaterade upplysningar om det inte förelåg ett övervägande allmänintresse av att de ifrågavarande handlingarna lämnas ut.
90 Med avseende på undantaget avseende skyddet för syftet med utredningar prövade kommissionen därför inte den bekräftande ansökan med stöd direkt av Århuskonventionen, utan med stöd av bestämmelserna i förordning nr 1049/2001 och förordning nr 1367/2006. I förevarande grund har sökanden emellertid gjort gällande att kommissionens slutsats efter denna prövning är oförenlig med artikel 4.1, 4.2 och 4.4 i Århuskonventionen, vilket enligt sökanden är tillräckligt för att det angripna beslutet ska ogiltigförklaras i detta avseende.
91 En unionsrättsakts lagenlighet kan påverkas av att rättsakten inte är förenlig med ett internationellt avtal. När det åberopas vid en unionsdomstol att en unionsrättsakt är oförenlig med en bestämmelse i ett internationellt avtal kan denna pröva frågan under två förutsättningar. För det första måste unionen vara bunden av bestämmelserna. För det andra kan unionsdomstolen göra en lagenlighetsprövning av unionsrättsakten mot bakgrund av ett internationellt avtal endast om avtalets beskaffenhet och systematik inte utgör hinder för detta och avtalets bestämmelser till sitt innehåll framstår som ovillkorliga och tillräckligt precisa (domen i det ovan i punkt 84 nämnda målet Air Transport Association of America m.fl., punkterna 51–54).
92 Unionen är bunden av Århuskonventionen. Med avseende på skälen till avslag på en ansökan om tillgång till miljöinformation framstår konventionen emellertid inte till sitt innehåll som ovillkorlig och tillräckligt precis i den mening som avses i den rättspraxis som anförts ovan i punkt 91.
93 Såsom ovan angetts föreskrivs nämligen i artikel 3 i Århuskonventionen att varje part ska införa nödvändiga lagar och andra författningar och vidta andra nödvändiga åtgärder – inbegripet åtgärder avsedda att se till att bestämmelser om införlivande av är sinsemellan förenliga – för att fastställa och upprätthålla tydliga, öppna och enhetliga ramar för införlivandet av bestämmelserna i konventionen.
94 Vid en jämförelse av artikel 4.1 och 4.4 i Århuskonventionen framgår att varje part i konventionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning för att avgöra på vilket sätt den miljöinformation som begärs av myndigheterna ska ställas till allmänhetens förfogande.
95 Sökanden har gjort gällande att kommissionens tillämpning i ärendet av de relevanta bestämmelserna i förordning nr 1367/2006 och förordning nr 1049/2001, samt i synnerhet artikel 4.2 tredje strecksatsen i den sistnämnda förordningen, är oförenlig med artikel 4.4 c i Århuskonventionen. Denna bestämmelse är emellertid inte tillräckligt precis för att vara direkt tillämplig, åtminstone inte vad avser sådana regionala organisationer för ekonomisk integration som avses i artikel 2 d i konventionen.
96 Det är uppenbart att Århuskonventionen och i synnerhet artikel 4.4 c i denna utformades för att i första hand tillämpas på myndigheterna i de stater som är parter i konventionen och att begrepp används som är karakteristiska för dessa. Detta framgår även av hänvisningen till ramen för den nationella lagstiftningen i artikel 4.1. i denna. I konventionen beaktas däremot inte de särdrag som är utmärkande för regionala organisationer för ekonomisk integration. Dessa kan emellertid ansluta sig till konventionen. Det finns i synnerhet inte någon uppgift i artikel 4.4 c eller i någon annan bestämmelse i Århuskonventionen som gör det möjligt att tolka de begrepp som används i denna bestämmelse eller att avgöra huruvida en undersökning avseende ett fördragsbrottsförfarande kan omfattas av bestämmelsen.
97 Eftersom det inte anges några preciseringar i detta avseende, kan Århuskonventionen inte anses hindra unionslagstiftaren att föreskriva undantag från principen om tillgång till institutionernas handlingar avseende miljöfrågor i ett fördragsbrottsförfarande. Detta förfarande ingår i unionsrättens konstitutionella mekanismer som föreskrivs i fördragen (tribunalens dom av den 14 februari 2012 i mål T‑59/09, Tyskland mot kommissionen, punkterna 63 och 64).
98 Det är för övrigt ologiskt om undantag föreskrivs i Århuskonventionen till förmån för vissa parter i konventionen, det vill säga staterna, och att den samtidigt utgör hinder för att andra parter i konventionen, det vill säga regionala organisationer för ekonomisk integration – däribland unionen vad gäller denna konvention – tillämpar liknande undantag.
99 Av vad anförts följer att tribunalen inte kan godta sökandens argument att artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 – såsom kommissionen tillämpade denna i det angripna beslutet – är oförenlig med artikel 4.4 i Århuskonventionen, eftersom denna bestämmelse inte innehåller något undantag från rätten till tillgång till handlingar avseende skyddet för syftet med andra utredningar än straffrättsliga eller disciplinära.
100 Talan kan således inte bifallas på grund 2.
101 Med anledning av att talan inte har bifallits på grunderna 4 och 2, finner tribunalen att sökanden inte har visat att kommissionen begick ett fel i förevarande fall när den – i syfte att skydda syftet med sina utredningar – beslutade att inte lämna ut de omtvistade undersökningarna. Detta skäl är nämligen ensamt tillräckligt för att motivera kommissionens beslut att inte ge sökanden tillgång till de delar av de omtvistade undersökningarna som inte lämnats ut. Det är därför inte nödvändigt att pröva huruvida kommissionen begick ett fel när den ansåg att den kunde besluta att inte lämna ut dessa undersökningar för att skydda sitt beslutsförfarande, vilket sökanden har gjort gällande i grund 5. Tribunalen ska emellertid pröva sökandens argument i samband med grund 6 om att det föreligger ett övervägande allmänintresse av att de omtvistade undersökningarna lämnas ut.
– Grund 6: Åsidosättande av artikel 4.2 in fine och 4.3 i förordning nr 1049/2001, eftersom det föreligger ett övervägande allmänintresse av att de begärda handlingarna lämnas ut
102 Sökanden har erinrat om att undantagen från rätten till tillgång till handlingar ska tolkas i enlighet med principerna i artikel 1 FEU. Enligt denna ska medborgarna få så stor tillgång som möjligt till institutionernas handlingar. Sökanden har vidare hävdat att kommissionen inte kan besluta att inte ge tillgång till en handling för att skydda ett intresse som omfattas av ett av de undantag som anges i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 utan att för det första kontrollera att det inte föreligger ett övervägande allmänintresse som motiverar att denna handling lämnas ut. För det andra måste kommissionen göra en avvägning mellan de olika intressen som föreligger och för det tredje måste den motivera sitt avslagsbeslut utförligt, vilket den inte gjorde i det angripna beslutet.
103 Sökanden har tillagt att unionsmedborgarna har intresse av att få veta om och i vilken mån unionens miljölagstiftning iakttas på nationell nivå, dels för att kunna kräva att de nationella domstolarna verkligen tillämpar den i enlighet med unionsrättens företräde och direkta effekt, och dels för att kunna kräva att den nationella lagstiftningen sätts i överensstämmelse med unionsrätten. Genom öppenhet förstärks medborgarnas intresse för institutionernas politik samt deras deltagande. Detta förstärker i sin tur demokratin inom unionen och bidrar till att principerna om insyn och öppenhet enligt artiklarna 1 FEU, 11 FEU och 15 FEUF skyddas.
104 Kommissionen har bestritt sökandens argument.
105 Det är av väsentlig betydelse i ett demokratiskt samhälle att medborgarna har möjligheter att få lämplig miljöinformation och att de har en reell möjlighet att delta i beslutsförfarandet på miljöområdet. I ingressen till Århuskonventionen anges att en förbättrad tillgång till information och allmänhetens deltagande i beslutsprocesser på miljöområdet förbättrar beslutens kvalitet och genomförandet av dem, bidrar till allmänhetens medvetenhet om miljöfrågor, ger allmänheten tillfälle att ge uttryck för sin oro och gör det möjligt för myndigheterna att ta vederbörlig hänsyn till denna oro.
106 Allmänhetens rätt till sådan information är ett uttryck för principen om öppenhet som genomförs genom samtliga bestämmelser i förordning nr 1049/2001. Detta framgår av skäl 2 i förordningen enligt vilket öppenhet ger medborgarna bättre möjligheter att delta i beslutsförfarandet och garanterar att förvaltningen åtnjuter större legitimitet, är effektivare och har ett större ansvar gentemot medborgarna. Öppenhet bidrar även till att stärka principen om demokrati.
107 Det framgår emellertid av rättspraxis att det övervägande allmänintresse som anges i artikel 4.2 in fine och 4.3 första stycket in fine i förordning nr 1049/2001 – och som kan motivera att en handling lämnas ut, trots att detta kan undergräva eller allvarligt undergräva de rättsliga intressen som skyddas genom de undantag som föreskrivs i de ovannämnda bestämmelserna – i princip skiljer sig från de ovannämnda principerna som ligger till grund för denna förordning (domen i det ovan i punkt 52 nämnda målet API mot kommissionen, punkt 97).
108 Att en sökande som begärt tillgång till handlingar, såsom i förevarande mål inte har åberopat något särskilt allmänintresse som skiljer sig från de ovannämnda principerna, innebär emellertid inte med automatik att det saknas anledning att företa en avvägning mellan berörda intressen. Dessa principer kan, med hänsyn till de särskilda omständigheterna i målet, göra sig gällande med sådan styrka att behovet av att skydda de omtvistade handlingarna får ge vika (domen i det ovan i punkt 52 nämnda målet API mot kommissionen, punkt 97).
109 Detta är emellertid inte fallet i förevarande mål. Sökanden har inte, med avseende på de omtvistade undersökningarna, anfört något argument till stöd för att dessa principer – med hänsyn till de särskilda omständigheterna i målet – gör sig gällande med särskild styrka. Sökanden har endast åberopat allmänna överväganden som inte har något samband med de särskilda omständigheterna i målet, nämligen att medborgarna har rätt till information om i vilken mån medlemsstaterna i unionen iakttar miljön och att medborgarna har rätt att delta i beslutsförfarandet. Genom sådana allmänna överväganden går det emellertid inte att styrka att öppenhetsprincipen i ett visst fall gör sig gällande med särskild styrka och har företräde framför skälen till att de sökta handlingarna inte lämnas ut (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 21 september 2010 i de förenade målen C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P, Sverige m.fl. mot API och kommissionen, REU 2010, s. I‑8533, punkt 158).
110 Talan kan således inte vinna bifall på denna grund.
Den andra gruppen av grunder
111 Tribunalen ska först göra en gemensam prövning av grunderna 1 och 7 avseende huvudsakligen åsidosättande av artikel 8.1 och 8.2 i förordning nr 1049/2001 samt artikel 4.1 i Århuskonventionen, eftersom kommissionen rättsstridigt förlängde tidsfristen för att besvara den bekräftande ansökan. Tribunalen ska därefter pröva grund 3 avseende åsidosättande av skyldigheten att aktivt sprida miljöinformation enligt artikel 5.3–5.7 i Århuskonventionen och artikel 4.2 b i förordning nr 1367/2006.
– Grunderna 1 och 7: Åsidosättande av artikel 8.1 och 8.2 i förordning nr 1049/2001 samt artikel 4.1 i Århuskonventionen, eftersom kommissionen rättsstridigt förlängde tidsfristen för att besvara den bekräftande ansökan, vilket är en fast praxis hos kommissionen som bör upphöra
112 I artikel 8.1 i förordning nr 1049/2001 föreskrivs följande:
”En bekräftande ansökan skall behandlas skyndsamt. Institutionen skall inom 15 arbetsdagar efter det att en sådan ansökan registrerats antingen bevilja tillgång till den begärda handlingen och ge tillgång till den i enlighet med artikel 10 inom samma tidsfrist, eller skriftligen ange skälen för att ansökan helt eller delvis har avslagits. Om en ansökan helt eller delvis avslås skall institutionen underrätta sökanden om de rättsmedel som finns, nämligen att väcka talan mot institutionen och/eller framföra klagomål till ombudsmannen enligt de villkor som anges i artikel 230 [EG] respektive 195 [EG].”
113 I artikel 8.2 i förordning nr 1049/2001 föreskrivs följande:
”I undantagsfall, t.ex. om en ansökan avser en mycket omfattande handling eller ett mycket stort antal handlingar, får den tidsfrist som anges i punkt 1 förlängas med 15 arbetsdagar, förutsatt att sökanden underrättas på förhand och att utförliga skäl anges.”
114 Sökanden har hävdat att det angripna beslutet fattades i strid med dessa bestämmelser. Den bekräftande ansökan avser nämligen inte en mycket omfattande handling eller ett mycket stort antal handlingar och är inte av undantagskaraktär. Även om så vore kunde tidsfristen för att besvara denna ansökan inte förlängas med mer än 15 arbetsdagar. Enligt rättspraxis är detta en absolut tidsfrist. Kommissionen antog emellertid det angripna beslutet mer än fem månader efter utgången av denna frist.
115 Kommissionen har medgett att tidsfristen för att besvara den bekräftande ansökan hade löpt ut när det angripna beslutet fattades, men har hävdat att detta enligt rättspraxis inte innebär att detta beslut är rättsstridigt.
116 Under förhandlingen har sökanden medgett att det framgår av fast rättspraxis att den omständigheten att tidsfristen för att besvara en bekräftande ansökan har löpt ut inte innebär att det beslut som en institution fattar avseende denna ansökan är ogiltigt. Sökanden har emellertid bestämt sig för att vidhålla grunderna och argumenten till stöd för dessa för att peka ut vad sökanden anser vara en fast praxis hos kommissionen, nämligen att systematiskt åsidosätta absoluta tidsfrister för svar som den måste avge.
117 Fristen i artikel 8.1 i förordning nr 1049/2001 är absolut och får inte förlängas med stöd av andra omständigheter än dem som anges i artikel 8.2 i denna förordning. Denna artikel skulle nämligen annars fråntas sin ändamålsenliga verkan, eftersom den som ansöker inte skulle kunna veta exakt från och med vilket datum som denne kan väcka talan eller framföra ett klagomål enligt artikel 8.3 i förordningen (se tribunalens dom av den 10 december 2010 i målen T‑494/08–T‑500/08 och T‑509/08, Ryanair mot kommissionen, REU 2010, s. II‑5723, punkt 39 och där angiven rättspraxis). Såsom sökanden har anfört kan denna frist inte förlängas med mer än 15 arbetsdagar även om villkoren i artikel 8.2 i förordning nr 1049/2001 är uppfyllda.
118 Sökanden har emellertid medgett att den omständigheten att fristen enligt artikel 8 i förordning nr 1049/2001 har löpt ut inte medför att kommissionen förlorar sin befogenhet att fatta ett uttryckligt beslut (tribunalens dom av den 19 januari 2010 i de förenade målen T‑355/04 och T‑446/04, Co-Frutta mot kommissionen, REU 2010, s. II‑1, punkt 56, och domen i det ovan i punkt 117 nämnda målet Ryanair mot kommissionen, punkt 50).
119 Om lagstiftaren hade haft för avsikt att låta institutionernas passivitet ha en sådan följd, hade detta angetts särskilt i den aktuella förordningen. På området för tillgång till handlingar har lagstiftaren förutsett vilka följder ett överskridande av den frist som föreskrivs i artikel 8.1 och 8.2 i förordning nr 1049/2001 kan få, genom att i artikel 8.3 i förordningen ange att den som ansöker har rätt att väcka talan om institutionen inte iakttar nämnda frist. I detta sammanhang måste de följder som sökanden tillskriver ett överskridande från kommissionens sida av fristen i artikel 8.1 och 8.2 i förordning nr 1049/2001 anses vara oproportionerliga. Det finns nämligen inte någon rättslig princip som innebär att en institution förlorar sin befogenhet att besvara en ansökan, även om svaret lämnas efter utgången av de frister som gäller i detta avseende. Ordningen för underförstådda beslut om avslag på en ansökan har inrättats för att minska risken för att en institution väljer att inte besvara en ansökan om tillgång till handlingar och helt undgår domstolskontroll, och inte för att varje beslut som fattats för sent ska anses vara rättsstridigt. Institutionen har tvärtom i princip en skyldighet att, även efter utgången av en frist, lämna ett motiverat svar på varje ansökan från enskilda. Denna lösning överensstämmer med syftet med ordningen för underförstådda avslagsbeslut som innebär att enskilda, för att få ett motiverat svar, ska ha möjlighet att väcka talan mot institutionen med anledning av dess passivitet (domen i det ovan i punkt 118 nämnda målet Co-Frutta mot kommissionen, punkterna 57–59).
120 Den omständigheten att tidsfristen för att besvara den bekräftande ansökan överskreds påverkar således inte lagenligheten hos det angripna beslutet.
121 Eftersom sökanden under förhandlingen har medgett att denna slutsats är riktig, är det inte nödvändigt att pröva de ytterligare argument i motsatt riktning som sökanden har framfört i sin replik.
122 Sökanden har slutligen gjort gällande att det angripna beslutet fattades efter utgången av den ”tvåveckorsfrist som fastställs i artikel 4.1 i Århuskonventionen”. I denna bestämmelse föreskrivs emellertid inte någon frist inom vilken en myndighet som har mottagit en ansökan om tillgång till en handling ska avgöra denna ansökan. Även om sökanden hade haft för avsikt att göra gällande en underlåtelse att beakta artikel 4.2 i denna konvention, vari fristen för att lämna miljöinformation till dem som begär sådan fastställs till högst två månader när det är fråga om omfattande handlingar eller komplicerade upplysningar, påverkar – av samma skäl som dem som angetts ovan i punkterna 117–119 – den omständigheten att kommissionen överskred denna frist i förevarande mål inte lagenligheten hos det angripna beslutet.
123 Talan kan således inte bifallas på grunderna 1 och 7.
– Grund 3: Åsidosättande av skyldigheten enligt artikel 5.3–5.7 i Århuskonventionen och artikel 4.2 b i förordning nr 1367/2006 att aktivt sprida miljöinformation
124 I artikel 4.2 i förordning nr 1367/2006 föreskrivs följande:
”Den miljöinformation som skall tillhandahållas och spridas skall uppdateras på lämpligt sätt. Utöver de handlingar som anges i artikel 12.2 och 12.3 samt artikel 13.1 och 13.2 i förordning (EG) nr 1049/2001 skall databaserna och registren innehålla följande:
a) Texterna till internationella fördrag, konventioner eller avtal, [unions]lagstiftning om eller med anknytning till miljön samt riktlinjer, planer och program avseende miljön.
b) Lägesrapporter avseende genomförandet av de punkter som anges i a om de har utarbetats eller förvaras i elektronisk form av [unionens] institutioner eller organ.
…”
125 I artikel 5.3 i Århuskonventionen föreskrivs följande:
”Varje part skall se till att miljöinformationen fortlöpande görs tillgänglig i elektroniska databaser som är lätt åtkomliga för allmänheten via allmänt tillgängliga telenät. Information som är tillgänglig i denna form bör omfatta
…
c) i förekommande fall riktlinjer planer och program om eller med anknytning till miljön …”
126 Artikel 5.5 i Århuskonventionen har följande lydelse:
”Varje part skall inom ramen för sin lagstiftning vidta åtgärder för att sprida bl.a.
a) dokument om lagstiftning och politik, såsom dokument omstrategier, riktlinjer, program och åtgärdsplaner rörande miljön samt sådana lägesrapporter om hur dessa genomförs som framställts på olika förvaltningsnivåer, …”
127 Sökanden har i huvudsak hävdat att kommissionen enligt de ovannämnda bestämmelserna samt enligt artiklarna 1.2 FEU och 11 FEU var skyldig att aktivt sprida de omtvistade undersökningarna.
128 Det är härvid tillräckligt att ange att enligt både Århuskonventionen och förordning nr 1367/06 ska allmänheten kunna ta del av miljöinformation, antingen efter begäran eller genom aktiv spridning av berörda myndigheter och institutioner. Eftersom myndigheter och institutioner kan avslå en ansökan om tillgång till information när den omfattas av tillämpningsområdet för vissa undantag, finner tribunalen att de inte är skyldiga att aktivt sprida sådan information. Vid ett motsatt förhållande skulle de ifrågavarande undantagen nämligen fråntas sin ändamålsenliga verkan, vilket är uppenbart oförenligt med andan och lydelsen i Århuskonventionen och förordning nr 1367/06.
129 Denna grund kan således inte leda till bifall för talan.
130 Talan ska med hänsyn till samtliga ovanstående omständigheter ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
131 Enligt artikel 87.3 i rättegångsreglerna kan tribunalen besluta att kostnaderna ska delas eller att vardera parten ska bära sina kostnader om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter, eller om särskilda omständigheter motiverar det.
132 I förevarande mål har kommissionen under förfarandets gång gett sökanden tillgång till en inte obetydlig del av de handlingar som denna ansökte om i den bekräftande ansökan. Talan i förevarande mål väcktes med anledning av avslaget på denna ansökan. Med hänsyn till dessa särskilda omständigheter ska vardera parten förpliktas att bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (sjätte avdelningen)
följande:
1) Talan ogillas.
2) ClientEarth och Europeiska kommissionen ska bära sina respektive rättegångskostnader.
Kanninen | Soldevila Fragoso | Berardis |
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 13 september 2013.
Underskrifter