NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
M. POIARES MADURO
prednesené 29. júna 2004 (1)
Vec C‑181/03 P
Albert Nardone
proti
Komisii Európskych spoločenstiev
„Odvolanie – Invalidný dôchodok – Choroba z povolania – Expozícia azbestu – Odstúpenie z funkcie pred zistením, že ide o chorobu z povolania“
1. Súdny dvor je vyzvaný, aby rozhodol o odvolaní podanom pánom Albertom Nardonem proti rozsudku Súdu prvého stupňa Európskych spoločenstiev z 26. februára 2003, Nardone/Komisia (ďalej len „napadnutý rozsudok“),(2) ktorým Súd prvého stupňa zamietol žalobu podanú žalobcom, ktorou sa domáhal zrušenia rozhodnutia Komisie z 20. marca 2000. Týmto rozhodnutím Komisia zamietla žiadosť o priznanie invalidného dôchodku z toho dôvodu, že pán Nardone nespĺňa podmienky stanovené v článku 13 prílohy VIII Služobného poriadku Európskych Spoločenstiev (ďalej len „služobný poriadok“).
2. Zdá sa, že ide o jednoduchý prípad, avšak nie je tomu tak. Tento prípad v skutočnosti nastoľuje dosť zložité právne otázky. Navyše sa týka chorôb z povolania, ktoré súvisia s azbestom, a ktorého osobitú a citlivú povahu uznali všetky členské štáty i samotné Spoločenstvo.(3) Rozhodnutie Súdneho dvora v tomto odvolacom konaní bude musieť zohľadniť osobitosť situácie.
I – Právny rámec a skutočnosti odvolania
3. Prvý odsek článku 78 služobného poriadku ustanovuje, že „úradník má spôsobom, uvedeným v článkoch 13 až 16 prílohy VII [prílohy VIII – neoficiálny preklad], nárok na invalidný dôchodok v prípade úplnej trvalej invalidity, ktorá mu bráni v plnení povinností zodpovedajúcich pracovnému miestu v jeho profesijnej kategórii“. Podľa nasledujúceho odseku, „ak invalidita vznikne v dôsledku úrazu počas alebo v súvislosti s plnením jeho povinností, choroby z povolania, hrdinského činu v prospech verejného blaha alebo ohrozenia vlastného života v mene záchrany inej ľudskej bytosti, invalidný dôchodok je 70 % zo základného platu úradníka“. Článok 13 prílohy VIII služobného poriadku stanovuje, že „pokiaľ článok 1 ods. 1 neustanovuje inak, úradník, ktorý nedovŕšil 65 rokov veku, ktorý kedykoľvek počas obdobia, v ktorom získaval práva na dôchodok, je uznaný posudkovou komisiou za osobu trpiacu úplnou trvalou invaliditou, ktorá mu bráni v plnení povinností, zodpovedajúcich pracovnému miestu v jeho profesijnej kategórii, a ktorý musí z týchto dôvodov ukončiť svoju službu v spoločenstvách, má počas trvania tejto práceneschopnosti nárok na invalidný dôchodok, uvedený v článku 78 služobného poriadku.“
4. Pán Nardone nastúpil na Vysoký úrad ESUO roku 1963. Roku 1971 začal pracovať pre Komisiu ako vedúci zámočník najskôr v suteréne a neskôr na zvýšenom prízemí budovy Berlaymont v Bruseli (Belgicko). Roku 1981 odstúpil z funkcie a tvrdí, že odvtedy mu jeho zdravotný stav neumožňuje vykonávať žiadnu pracovnú činnosť. Dňa 18. novembra 1999 požiadal na základe článku 90 ods. 1 služobného poriadku o priznanie invalidného dôchodku z dôvodu choroby z povolania. Vo svojom návrhu poukázal na zdraviu škodlivé následky, ktoré má v dôsledku dlhodobej expozície azbestu počas výkonu svojich služobných povinností v Komisii. Komisia túto žiadosť zamietla, a to rozhodnutím z 20. marca 2000 (ďalej len „sporné rozhodnutie“).
5. Pán Nardone podal proti tomuto rozhodnutiu sťažnosť podľa článku 90 ods. 2 služobného poriadku. Po tom, čo táto sťažnosť bola implicitne zamietnutá, podal žalobu, ktorou navrhoval zrušenie napadnutého rozhodnutia.
6. Táto žaloba bola napadnutým rozsudkom zamietnutá. Súd prvého stupňa v bode 14 daného rozsudku uviedol, že žaloba bola správne podaná proti spornému rozhodnutiu a nie proti rozhodnutiu z 26. októbra 1981, ktorým Komisia uznala jeho odstúpenie z funkcie a rozhodol, že žaloba je preto prípustná. Vo veci samej však v plnom rozsahu zamietol žalobné dôvody smerujúce ku zrušeniu sporného rozhodnutia.
7. Súd prvého stupňa na úvod uviedol, že nie je potrebné rozhodovať o aplikácii všeobecných právnych zásad, ktorých sa žalobca dovoláva, pretože nenamietal protiprávnosť príslušných ustanovení služobného poriadku. V tomto ohľade takisto rozhodol, že Komisia zamietla žiadosť o priznanie invalidného dôchodku zo stručných, ale jasne definovaných dôvodov s poukázaním na skutočnosť, že neboli splnené právne podmienky týkajúce sa žalobcovho administratívneho postavenia, ktoré sú upravené v služobnom poriadku a jeho prílohe VIII a nie podmienky týkajúce sa žalobcovho zdravotného stavu. Z týchto dôvodov Súd prvého stupňa žalobný dôvod týkajúci sa údajného zneužitia právomoci zamietol.
8. Súd prvého stupňa však považoval za nutné preveriť, či Komisia v spornom rozhodnutí správne uplatnila príslušné ustanovenia služobného poriadku. Dospel k záveru, že podmienky pre začatie konania o priznaní invalidného dôchodku neboli splnené. Súd prvého stupňa po prvé rozhodol, že žalobca, ktorý odstúpil z funkcie v roku 1981 a ktorý požiadal o priznanie invalidného dôchodku v roku 1999, nesplnil podmienku, podľa ktorej môže byť konanie o priznaní invalidného dôchodku začaté len s úradníkom, ktorý musel ukončiť výkon svojich služobných povinností z toho dôvodu, že mu v ich ďalšom výkone bráni práceneschopnosť. Po druhé nebolo pochybností o tom, že vzhľadom na to, že žalobca odstúpil z funkcie v roku 1981, nemohol splniť ani druhú z podmienok stanovenú služobným poriadkom, podľa ktorej je možné konanie o priznaní invalidného dôchodku začať len s úradníkom, ktorý získava práva na dôchodok.
9. Na podporu svojho odvolania predkladá odvolateľ dva odvolacie dôvody, vychádzajúc z nesprávneho posúdenia obidvoch podmienok, ktoré podľa Súdu prvého stupňa zakladajú nárok na začatie konania o priznaní invalidného dôchodku.
10. Musím poznamenať, ešte pred samotným posúdením odvolania, že predmetom konania je rozhodnutie týkajúce sa začatia konania o priznaní invalidného dôchodku, a nie konečné rozhodnutie o priznaní invalidného dôchodku. Služobný poriadok síce nerobí formálne rozdiely medzi dvoma – súvisiacimi – rozhodnutiami, avšak rozhodnutia závisia od rôznych podmienok. Služobný poriadok je koncipovaný tak, že rozhodnutie o začatí konania je odlišné od rozhodnutia, ktorým sa úradníkovi priznáva invalidný dôchodok. Komisia najskôr rozhodne o tom, že sa má otázka týkajúca sa invalidity postúpiť posudkovej komisii, ktorá vydá stanovisko, na základe ktorého potom Komisia rozhodne o priznaní invalidného dôchodku. Postúpenie predmetnej veci osobitnej komisii zloženej z odborníkov v oblasti medicíny predstavuje spôsob prešetrovania, ktorý sa bežne vyžaduje v zložitých oblastiach, kde je vedecké posúdenie dôležité a ktoré má správnemu orgánu umožniť, aby rozhodol na základe úplnej znalosti skutkového stavu.(4)
II – Posúdenie odvolacích dôvodov
11. Základnou otázkou, ktorá vychádza z tohto odvolania je, či úradník, ktorý trpí chorobou z povolania, ktorá mu po ukončení služobných povinností bráni v pokračovaní v akejkoľvek inej pracovnej činnosti, môže vtedy, keď dôjde k objasneniu príčiny choroby uplatniť svoje práva na priznanie invalidného dôchodku podľa služobného poriadku. V prejednávanej veci právne úvahy zrejme takejto možnosti bránia. Napadnutý rozsudok vychádza, alebo aspoň sa to tak zdá, zo striktného aplikovania ustanovení služobného poriadku. Navyše sa zdá, že rozsudok je založený na jednoznačnej judikatúre Súdneho dvora a Súdu prvého stupňa v danej oblasti. Na podporu tohto odôvodnenia sa Súd prvého stupňa odvolával najmä na rozsudok Súdneho dvora zo 17. mája 1984, Bähr/Komisia(5) a svoj vlastný rozsudok z 3. júna 1999, Coussios/Komisia(6), ktorý sa riadi zásadami rozvinutými Súdnym dvorom.
12. Táto vec má preto dva aspekty. Ide o posúdenie výkladu judikatúry Súdneho dvora, ako aj o použitie ustanovení služobného poriadku so zreteľom na osobitné okolnosti daného prípadu. Zložitosť veci je v tom, že tak judikatúra, ako ani služobný poriadok neboli zostavené tak, aby určili, ako sa má za takýchto okolností rozhodnúť.(7)
A – O prvom odvolacom dôvode
13. Vo svojom prvom odvolacom dôvode navrhovateľ tvrdí, že napadnutý rozsudok a judikatúra Súdneho dvora si odporujú. Uvádza, že Súd prvého stupňa nesprávne posúdil možnosť priznať mu právo na začatie konania o priznaní invalidného dôchodku v čase keď predmetnú žiadosť podal. Tvrdí, že Súd prvého stupňa nesprávne vyložil podmienky stanovené v danej veci Súdny dvorom.
14. Služobný poriadok ustanovuje podmienky pre priznanie invalidného dôchodku. Neustanovuje však podmienky, za ktorých je na základe článku 78 služobného poriadku možné začať konanie o priznaní invalidného dôchodku. Súdny dvor, ktorý sa touto otázkou zaoberal, to vyhlásil v rozsudku Bähr/Komisia:
„Zo znenia článku 13 prílohy VIII služobného poriadku, ktorý v súlade s článkom 78 stanovuje podmienky, podľa ktorých má úradník nárok na invalidný dôchodok vyplýva, že iba úradník, ktorý ukončí svoj služobný pomer, pretože ho nemôže ďalej vykonávať z dôvodu svojej invalidity, môže byť predmetom konania o priznaní invalidného dôchodku.
Z toho vyplýva, že úradník, ktorý pred viacerými rokmi ukončil svoju službu a trpí chorobou, ktorá mu znemožňuje vykonávať službu, pokiaľ by ju ešte vykonával, nemá právo domáhať sa začatia konania o priznaní invalidného dôchodku len z toho dôvodu.“(8)
15. Súd prvého stupňa túto judikatúru výslovne citoval v bodoch 31 a 32 napadnutého rozsudku. Bez problémov preto rozhodol, že ak žalobca odstúpil z funkcie v roku 1981 a svoju žiadosť o priznanie invalidného dôchodku podal v roku 1999, bol v skutkovej situácii podobnej tej, ktorú opísal Súdny dvor. Na základe tohto zistenia tak dospel k záveru, že prvá podmienka pre priznanie invalidného dôchodku nebola splnená.
16. Niet pochýb o tom, že pán Nardone podal svoju žiadosť až po skončení služobného pomeru. Vyplýva z toho však nutne, že Komisia je oprávnená ho posudzovať tak, ako keby bol v postavení bývalého úradníka trpiaceho chorobou, ktorá mu neumožňuje vykonávať službu, ak by bol stále v aktívnom služobnom pomere? Súd prvého stupňa vo svojom odôvodnení tvrdí, že už samotné podanie žiadosti po skončení služobného pomeru bráni začatiu konania o priznaní invalidného dôchodku.
17. Toto však nie je v skutočnosti to, čo má judikatúra Súdneho dvora na mysli. Súdny dvor v už citovanom rozsudku Bähr/Komisia – podľa môjho názoru – vyvodil podmienku pre začatie konania iba na základe podmienky pre priznanie dôchodku, ktorá je upravená v služobnom poriadku. Konanie o priznaní invalidného dôchodku je možné začať len vtedy, ak je možné stanoviť vzájomný vzťah medzi práceneschopnosťou a plnením si služobných povinností v Spoločenstve, pri ktorom vznikla trvalá neschopnosť naďalej vykonávať službu. V osobitnom kontexte žiadosti o priznanie dôchodku z dôvodu choroby z povolania nestačí stanoviť tento vzájomný vzťah, ale je takisto potrebné dokázať príčinnú súvislosť. Je preto potrebné poukázať, že „výkon služobných povinností bol základnou alebo prevažnou príčinou vzniku alebo zhoršenia už existujúcej choroby“.(9) Je preto zrejmé, že údajná „následná skutočnosť“, ku ktorej došlo mimo výkonu pracovnej činnosti alebo miesta jej výkonu a ktorá s ňou preto nesúvisí, bráni začatiu konania o priznaní invalidného dôchodku. Ak nie je možné stanoviť súvislosť medzi výkonom služobných povinností a práceneschopnosťou, nie je ani možné začať konanie.
18. V dôsledku toho bude potrebné vo všeobecnosti odmietnuť oneskorené žiadosti o začatie tohto konania, nie však z dôvodu ich oneskorenia, ale preto, že ich oneskorené podanie robí nepravdepodobným stanovenie príčinnej súvislosti medzi chorobou, ktorá spôsobila práceneschopnosť a pracovnou činnosťou. V skutočnosti tu existuje domnienka, podľa ktorej sa oneskorený návrh týka skutočnosti, ktorá nastala po výkone služobného pomeru a ktorá s ním nesúvisí. Keďže žiadosť takéhoto druhu zjavne nemôže splniť podmienku pre priznanie invalidného dôchodku je preto správne považovať ju za neopodstatnenú.
19. V danom prípade sa však navrhovateľ nedovoláva „následnej skutočnosti“. Odvoláva sa na „nové skutočnosti“, ktoré boli zistené po skončení jeho služobného pomeru a ktoré sa týkajú povahy jeho choroby. Chcem poznamenať, že pôvod niektorých chorôb, ktorými navrhovateľ trpí, už Komisia uznala v konaní podľa článku 73 služobného poriadku o priznaní náhrady v prípade invalidity spojenej s chorobou z povolania.(10) Je nesporné, že obidve predmetné konania sú odlišné: uznanie invalidity podľa článku 73 služobného poriadku nemá žiadny vplyv na začatie konania o priznaní invalidného dôchodku podľa článku 78 služobného poriadku.(11) Takéto uznanie však postačuje na preukázanie, že údajný zdravotný stav nemožno považovať za zrejmú skutočnosť, ktorá nastala po skončení služobného pomeru, bez akéhokoľvek vzájomného prepojenia.(12) Ak odvolateľ nepodal svoju žiadosť v roku 1999, nebolo to preto, lebo v tom čase znovu ochorel, ako to naznačuje odôvodnenie Súdu prvého stupňa v bode 32 napadnutého rozsudku, ale preto, že povaha choroby, ktorou už dlhší čas trpel, bola lekársky stanovená a potvrdená len pred niekoľkými rokmi.
20. Súd prvého stupňa samozrejme priznáva, že je potrebné rozlišovať medzi okamihom, kedy bol podaný návrh na začatie konania a okamihom vzniku choroby, v bodoch 35 až 42 napadnutého rozsudku tak aj robí, avšak vychádza z predpokladu formulovaného Súdnym dvorom v už citovanom rozsudku Bähr/Komisia. Zdá sa však, že tento rozsudok bol vydaný za úplne odlišných okolností, ako sú tie, ktoré sú predmetom tohto odvolania. Odôvodnenie Súdneho dvora v tomto konaní bolo navyše úzko spojené so skutočnosťami prípadu. Je preto potrebné skúmať, či sa Súd prvého stupňa nemal vzhľadom na odlišné okolnosti od tohto odôvodnenia odchýliť.
21. V už citovanom rozsudku Bähr/Komisia boli predmetom tvrdenia dve rozdielne skutočnosti, z ktorých jedna súvisela s výkonom služobných povinností a druhá, ktorá nastala neskôr a ktorá ho urobila práceneschopným. Bolo preto potrebné zistiť, či medzi obidvomi skutočnosťami existovala súvislosť. Ak by bolo možné preukázať, že druhý infarkt, ktorý mal za následok práceneschopnosť, nadväzoval na prvý infarkt súvisiaci s výkonom služobných povinností, bolo by takisto možné stanoviť príčinnú súvislosť medzi práceneschopnosťou a výkonom služobných povinností. V danom prípade by bolo logické umožniť začať konania o priznaní invalidného dôchodku. V takomto prípade by súvislosť medzi obidvomi chorobami umožňovala preukázať príčinnú súvislosť medzi práceneschopnosťou a výkonom služobných povinností.
22. Generálny advokát Verloren van Themaat zastáva názor, že by bolo možné takouto „trvalou skutočnosťou“ odôvodniť výnimku z pravidla uvedenú v služobnom poriadku, ktorá stanovuje, že invalidný dôchodok je možné priznať len vtedy, ak daný úradník musel skončiť služobný pomer v Spoločenstve. Dospel tak k záveru, že „ ak by bolo možné preukázať príčinnú súvislosť medzi druhým a prvým infarktom a keby medzi obidvoma infarktmi neuplynul tak dlhý čas, nebolo by zrejme odôvodnené spájať také ďalekosiahle dôsledky s frázou uvedenou v ustanovení prílohy [,úradník, ktorý musí... ukončiť svoju službu v spoločenstvách‘]“.(13) V zmysle týchto návrhov Súdny dvor rozhodol, že zohľadní osobitosť danej situácie. Vo svojom rozsudku pripustil odchýlenie sa od pravidla, na základe ktorého nie je správny orgán povinný stanoviť príčinu invalidity ex offo.(14) „Ak sa preukáže, že práceneschopnosť úradníka je priamo a bezprostredne spojená so zdravotným stavom v čase skončenia služobných povinností“, tak podľa Súdneho dvora „je úlohou Komisie, aby určila, či zdravotný stav žalobcu v čase, keď sa rozhodol skončiť služobný pomer nebránil ďalšiemu výkonu jeho služobných povinností, keby sa rozhodol neukončiť svoj služobný pomer v Spoločenstvách“.(15) Keďže si Komisia túto povinnosť nesplnila, bolo by možné jej rozhodnutie odmietnuť postúpiť vec posudkovej komisii považovať za protiprávne.
23. Aj keď v bode 36 napadnutého rozsudku uznal, že „okolnosti prípadu v rozsudku Bähr/Komisia sú veľmi odlišné od okolností daného prípadu“, Súd prvého stupňa sa rozhodol, že na vec, ktorá sa pred ním prejednáva, použije rovnaký spôsob, ktorým je posúdenie, či v čase odstúpenia z funkcie navrhovateľa mohla Komisii vzniknúť povinnosť zvolať posudkovú komisiu. Dospel k záveru, že neznalosť skutočného zdravotného stavu navrhovateľa v roku 1981, teda v čase jeho odstúpenia z funkcie, tak zo strany Komisie, ako aj zo strany samotného navrhovateľa, zbavuje Komisiu akejkoľvek povinnosti postúpiť vec posudkovej komisii.
24. Je prekvapujúce, že Súd prvého stupňa dospel k tomuto záveru. Je zjavné, že situácia pána Nardoneho nie je situácii pána Bähra podobná. Pán Bähr tvrdil, tak ako to Súd prvého stupňa uviedol v bode 41 napadnutého rozsudku, že išlo o „vážnu a trvalú skutočnosť“, jasne identifikovanú chorobu, ktorej následky je možné v určitých prípadoch predvídať. Pán Nardone poukazuje na existenciu choroby z povolania, ktorej skutočná povaha bola zistená až neskôr. Zatiaľ čo sa pán Bähr opieral o skutočnosti s trvalými následkami, ktoré bolo možné poznať už od začiatku, pán Nardone poukazuje na novú skutočnosť, ktorá odhalila a posteriori existenciu choroby spojenej s výkonom jeho služobných povinností. V danom prípade nebolo možné v roku 1981 s istotou predpokladať vznik invalidity, ktorá bola priamo a bezprostredne spojená s jeho zdravotným stavom v čase skončenia služobného pomeru. Z toho však nevyplýva, že by takýto vzťah neexistoval. V skutočnosti v prípade choroby, ktorej povaha a následky sa odhalia až po dlhej inkubačnej dobe, bolo tento vzťah možné preukázať až v neskoršom štádiu. Za takýchto okolností nie je možné poznať skutočnú povahu úradníkovej choroby pred prvotnými príznakmi choroby spôsobujúcej práceneschopnosť.
25. Je potrebné jasne rozlíšiť medzi vznikom choroby, ktorým je okamih, kedy sa nakazil, a jej úplným vývojom, teda okamih, keď sú zjavné všetky jej príznaky a kedy je dotknutej osobe jej príčina známa. Je potrebné pripomenúť, že v danom prípade si odvolateľ v čase výkonu služobných povinností nebol vedomý ani prítomnosti azbestu, ani účinkov expozície tejto látke. V čase skončenia služobného pomeru preto nemohol byť schopný spájať si túto expozíciu s chorobou, ktorou už zrejme vtedy trpel.
26. Za týchto okolností otázka nastolená v danom prípade je odlišná od otázky nastolenej v už citovanom prípade Bähr/Komisia. V danom prípade nie je predmetom otázka, či Komisia porušila niektorú zo svojich povinností tým, že ex offo nepostúpila vec posudkovej komisii v čase, keď sa navrhovateľ rozhodol skončiť svoj služobný pomer. Po prvé Súd prvého stupňa v bode 14 napadnutého rozsudku správne uviedol, že rozhodnutie Komisie z 26. októbra 1981, ktorým prijala odstúpenie z funkcie navrhovateľa, nie je v danom prípade relevantné. Po druhé niet pochýb o tom, že nesprávne opomenutie zo strany Komisie v tomto zmysle, za predpokladu, že sa potvrdí, by spadalo do oblasti mimozmluvnej zodpovednosti Spoločenstva a že sa netýka priznania invalidného dôchodku. Jediným problémom v danom prípade preto je, či je ešte stále možné začať konanie na návrh dotknutej osoby, v čase, keď choroba vyjde najavo.
27. Pravidlo, podľa ktorého je konanie možné začať vtedy, ak bola príslušná žiadosť podaná pred skončením služobného pomeru, je odôvodnené, ak ide o prípady „úrazov“ pri výkone služobného pomeru. Takýmito okolnosťami boli tie, o ktorých rozhodoval Súd prvého stupňa v už citovanom rozsudku Coussios/Komisia. V danom prípade zamietol Súd prvého stupňa odvolanie proti rozhodnutiu zamietnuť priznanie invalidného dôchodku z toho dôvodu, že žalobca mohol svoju žiadosť podať v čase, keď bol ešte v služobnom pomere.(16) Toto pravidlo je stále prípustné v prípade „trvalej skutočnosti“, ktorej následky je možné predvídať a ktoré sú priamo a bezprostredne spojené so zdravotným stavom úradníka v čase skončenia služobného pomeru, a to za predpokladu, že by Komisia bola povinná postúpiť žiadosť posudkovej komisii včas. To je zmysel už citovaného rozsudku Bähr/Komisia. Toto pravidlo však už nie je vhodné aplikovať na osobitné okolnosti daného prípadu.
28. V skutočnosti požiadavka, aby Komisia alebo úradník podali žiadosť ešte pred skončením služobného pomeru v danom prípade znamená nesplniteľnú podmienku. Stanovenie takejto požiadavky by z tohto konania vylúčilo úradníkov, ktorí trpia degeneračnými chorobami podobnými tým, ktoré sa vyskytli v danom prípade. Ak takíto úradníci nepoznajú dostatočne svoj zdravotný stav pred skončením služobného pomeru, nemôžu si uplatniť svoj nárok na dôchodok. Len čo dotknuté osoby skončia svoj služobný pomer, sú zbavení akejkoľvek možnosti na nápravu ich skutočnej situácie tým, že Komisia automaticky odmieta postúpiť ich žiadosť posudkovej komisii.
29. Takýto výsledok je neprípustný. Nie je možné zakladať tvrdenie, ako to robí Súd prvého stupňa v bode 41 napadnutého rozsudku, na skutočnosti, že v roku 1981 žalobca sám nepoznal rozsah účinkov vdychovania tohto prachu na svoje zdravie a že táto neznalosť pretrvávala až do roku 1992. Podľa tejto úvahy by na to, aby bol odvolateľ oprávnený začať konanie o priznaní invalidného dôchodku, musel súhlasiť s tým, že zostane vykonávať službu v Komisii tak dlho, kým nedôjde k zisteniu choroby, a to aj vtedy, keby už nebol schopný naďalej svoje služobné povinnosti vykonávať. Takýmto tvrdením je v skutočnosti odvolateľ postihnutý dvakrát: je postihnutý predčasným odchodom zo svojich služobných povinností zo zdravotných dôvodov a v každom prípade mu je znemožnené, aby si uplatnil svoje práva na dôchodok. Odvolateľovi nemožno vytýkať nedostatočnú znalosť, ktorú ani nemohol mať. Neznalosť oboch účastníkov konania počas obdobia výkonu služobného pomeru nemôže postihovať niektorého z nich. Odhliadnuc od otázky, či invalidita navrhovateľa je skutočná, je ťažké pochopiť, ako môže byť odvolateľovi za takýchto okolností odmietnutá možnosť začať konanie na účely preskúmania jeho prípadu.
30. Dospel som preto k záveru, že Súd prvého stupňa sa dopustil právneho omylu tým, že nesprávne právne posúdil ustálenú judikatúru Súdneho dvora tým, že nezohľadnil rozdielne okolnosti, na ktorých je táto judikatúra založená a podľa ktorej je potrebné ju uplatniť. Prvý odvolací dôvod má byť preto potvrdený.
B – O druhom odvolacom dôvode
31. Druhým odvolacím dôvodom navrhovateľ spochybňuje spôsob, akým Súd prvého stupňa uplatnil článok 13 prílohy VIII služobného poriadku. Osobitne tvrdí, že Súd prvého stupňa nesprávne rozhodol, že nezískal práva na dôchodok v čase, keď žiadosť podal.
32. Súd prvého stupňa v bode 33 napadnutého rozsudku uviedol, že podľa článku 13 prílohy VIII služobného poriadku úradník, ktorý žiada o priznanie invalidného dôchodku musí okrem iného požiadať v čase, keď získaval práva na dôchodok, keď posudková komisia uzná jeho úplnú trvalú invaliditu. Podľa odvolateľa by sa mala zohľadniť skutočnosť, že poberal čiastočný invalidný dôchodok, ktorý mu bol priznaný na základe článku 73 služobného poriadku. To by bolo postačujúce na preukázanie potreby preskúmať jeho administratívne postavenie osobitne v tom zmysle, že otázka jeho nároku na dôchodok by bola znovu nastolená.
33. Toto tvrdenie je irelevantné. Niet pochýb o tom, že dôchodok uvedený v článku 13 prílohy VIII služobného poriadku týkajúci sa „nároku na dôchodok“ je starobným dôchodkom.(17) Tak ako tvrdí Komisia, plnenie uvedené v článku 73 služobného poriadku sa nezapočítava do výpočtu starobného dôchodku upraveného v článkoch 2 a 3 tejto prílohy. Z toho teda vyplýva, že priznanie tohto plnenia nie je možné považovať za získanie práv navrhovateľa na dôchodok, v čase keď požiadal o priznanie invalidného dôchodku.
34. V rámci skúmania tohto odvolacieho dôvodu je však potrebné zistiť, či Súd prvého stupňa správne rozhodol, keď „podmienku“ stanovenú v článku 13 prílohy VIII služobného poriadku považoval v danom prípade za podmienku, ktorá bráni začatiu konania o priznaní invalidného dôchodku.
35. Článok 78 služobného poriadku jasne uvádza, že priznanie dôchodku je možné po splnení podmienok upravených v článkoch 13 až 16 prílohy VIII služobného poriadku. Je preto potrebné určiť presný význam ustanovenia článku 13, na základe ktorého je možné úradníka uznať za osobu trpiacu invaliditou iba v čase získania práva na dôchodok. Účel tohto ustanovenia je jasný: zabrániť súbežnému poberaniu rôznych druhov dôchodkov. Zákonodarca považoval za spravodlivé, aby bývalý úradník, ktorý už poberá platby z dôvodu jeho nárokov na dôchodok vo forme starobného dôchodku, nepoberal ďalší dôchodok, ktorého jediným účelom je zabezpečenie náhradného príjmu v prípade potreby. Sporné ustanovenie uvedené v článku 13 musí byť za týchto okolností chápané ako jasné obmedzenie skupiny osôb, ktoré majú nárok na získanie invalidného dôchodku. Komisia však za iných okolností uznala, že ak je splnená podmienka stanovená služobným poriadkom pre priznanie invalidného dôchodku bez toho, aby tam bolo riziko súbežnosti dôchodkov, nie je dôvod zaoberať sa znením článku 13 prílohy VIII služobného poriadku.(18) Podobne aj Corte Costituzionale (Ústavný súd, Taliansko) rozhodol, že zákon nemôže brániť zamestnancom, aby poberali invalidný dôchodok, a to aj vtedy, ak by o priznanie invalidného dôchodku požiadal po dovŕšení zákonného dôchodkového veku, pretože existujú prípady, keď takýto zamestnanci ani potom nepoberajú starobný dôchodok.(19)
36. Bolo by mylné považovať ustanovenie článku 13 prílohy VIII služobného poriadku za niečo viac ako zákaz súbežných prípadov. Tento článok je koniec koncov súčasťou prílohy VIII služobného poriadku, ktorý sa týka „systému dôchodkového zabezpečenia“. Tento odkaz na článok 78 služobného poriadku sa preto musí vykladať ako jasný postup pri uplatňovaní práva zaručeného služobným poriadkom, a nie ako stanovenie novej podmienky, ktorá by sa bola uplatnila popri základných podmienkach nároku na invalidný dôchodok podľa služobného poriadku. Článok 13 je v tomto ohľade iba vyjadrením výnimky. Aj keby boli podmienky pre priznanie invalidného dôchodku splnené, dôchodok sa nevyplatí, ak je príslušný úradník poberateľom starobného dôchodku.
37. V každom prípade účelom článku 13 prílohy VIII služobného poriadku nemôže byť obmedzenie článku 78 služobného poriadku. Súdny dvor už rozhodol, že ustanovenie uvedené v prílohe nemôže zrušiť účinok (effet utile) hlavného ustanovenia, ktorého sa týka.(20) V inej súvislosti Súdny dvor spomenul, že lehoty uvedené v prílohe nie sú záväzné, ale že predstavujú jednoduché pravidlá správneho úradného postupu.(21) Tento druh judikatúry je možné uplatniť na daný prípad. Zastávam preto názor, že príloha VIII nemôže z právneho hľadiska vytvárať prekážku pre priznanie nároku na dôchodok, tam kde sa preukáže, že podmienku pre priznanie dôchodku, ktorá je upravená služobným poriadkom je možné splniť. Jedinou podstatnou podmienkou pre priznanie dôchodku podľa článku 78 služobného poriadku je preukázanie príčinnej súvislosti medzi úplnou trvalou invaliditou a výkonom služobných povinností.
38. V danom prípade navrhovateľ nie je v situácii, pri ktorej by dochádzalo k súbežnosti rôznych druhov dôchodkov. V čase skončenia služobného pomeru mal celkom zjavne nárok na odchodné podľa článku 12 prílohy VIII služobného poriadku, ale že táto platba sa nepovažuje za invalidný dôchodok, o ktorý nemohol z vyššie uvedených dôvodov za žiadnych okolností požiadať v roku 1981.
39. Článok 13 služobného poriadku má obmedzený hmotnoprávny dosah, ktorý je vo forme výnimky. Jeho hlavným cieľom je stanoviť procesné podmienky, na základe ktorých je možné získať nárok na invalidný dôchodok. V tomto zmysle stanovuje, že invalidný dôchodok je možné poberať len na konci osobitného konania, v rámci ktorého je úradník uznaný za neschopného pokračovať vo výkone služby. Pokiaľ ide o tento prípad, článok 13 tejto prílohy uvádza len to, že samotná posudková komisia je oprávnená uskutočňovať príslušné lekárske vyšetrenia.(22)
40. Je preto možné z toho usúdiť, že konanie musí byť také, aby zabezpečilo účinnosť a ochranu práv zaručených služobným poriadkom. Právo je možné vykonať len vtedy, ak existuje prostriedok na jeho ochranu (ubi ius, ibi remedium). A tu je ďalší dôvod existencie procesných pravidiel: okrem toho, že sa používajú na zistenie skutočností, ktoré by mali uľahčiť rozhodovanie, slúžia takisto ako záruka ochrany, t. j. ako možnosť umožniť každému nositeľovi práv, aby s týmito právami disponoval a uplatňoval ich.
41. Za týchto podmienok je preto úplne prirodzené domnievať sa, že uznanie invalidity má byť vo všeobecnosti súbežné s obdobím aktívnej služby. Toto procesné pravidlo je v súlade so zásadou správneho úradného postupu. Po prvé je zjavne jednoduchšie preukázať príčinnú súvislosť vtedy, ak sa konanie začalo počas aktívnej služby. Po druhé nie je možné, aby dané právo bolo vykonávané donekonečna. Tento postoj je predpísaný požiadavkami právnej istoty a ochrany verejného záujmu.
42. Je však nevyhnutné zabezpečiť, aby nárok na získanie invalidného dôchodku mohol byť vykonaný. Nie je možné pripustiť, aby tento nárok úplne zanikol ešte pred tým, ako sa mohol vykonať. To je však nutný dôsledok rozhodnutí prijatých Súdom prvého stupňa. Súd prvého stupňa v tomto prípade úplne znemožňuje výkon práva upraveného v služobnom poriadku tým, že zakazuje zvolať posudkovú komisiu, ak sa služobný pomer skončil.(23) To je dôvod, prečo si nemyslím, že by toto procesné pravidlo bolo možné zachovať za takých okolností, aké sa naskytli v danom prípade, za ktorých chorobu, ktorá vznikla a prejavila sa počas výkonu služby a ktorá spôsobila úplnú nespôsobilosť pracovať, by bolo možné uznať až po skončení služobného pomeru.
43. Podmienku týkajúcu sa „obdobia počas ktorého [úradník] získava nárok na dôchodok“ nemožno považovať za rozhodujúcu tam, kde napríklad, nepredvídateľné omeškanie, ktoré nie je možné klásť za vinu úradníkovi, má za následok, že sa posudková komisia nezíde viac ako šesť rokov po tom, čo bola ešte počas výkonu služby podaná žiadosť o priznanie invalidity.(24) Bolo by nelogické a nespravodlivé nepripustiť časovú medzeru medzi spracovaním žiadosti a okamihom, kedy choroba vznikla v prípade, že je možné s istotou dokázať príčinnú súvislosť až po uplynutí určitého inkubačného obdobia po skončení služobného pomeru. Neznamená to, že obdobie pre postúpenie veci posudkovej komisii trvá donekonečna. Existuje však primeraná lehota od rozpoznania choroby a jej profesijnej povahy, počas ktorej by malo byť možné požiadať o priznanie predmetného dôchodku. Výkon individuálnych práv by bol iným posúdením predmetom dobrej vôle správneho orgánu a s úradníkmi ktorí majú tie isté práva by sa zaobchádzalo inak v závislosti na povahe ich jednotlivých chorôb.
44. Zastávam teda názor, že za okolností, aké sú v danom prípade, by podmienky stanovené v prílohe VIII služobného poriadku nemali byť vykladané tak, aby bolo navrhovateľovi odmietnuté právo požiadať o začatie konania o priznaní invalidného dôchodku z dôvodu choroby z povolania.
45. Nesprávnym výkladom ustanovení služobného poriadku za okolností daného prípadu sa Súd prvého stupňa dopustil nesprávneho právneho posúdenia. Z toho vyplýva, že druhý odvolací dôvod by mal byť potvrdený.
III – Preskúmanie odvolania
46. Podľa prvého odseku článku 61 Štatútu Súdneho dvora môže tento, ak to stav konania dovoľuje, v prípade, že je rozhodnutie Súdu prvého stupňa zrušené, sám právoplatne rozhodnúť o veci samej. V danom prípade je podľa môjho názoru nesprávne právne posúdenie veci Súdom prvého stupňa možné ľahko napraviť. Je teda potrebné, aby Súdny dvor vydal konečné rozhodnutie o tých odvolacích dôvodoch, ktoré Súd prvého stupňa zamietol v zrušených častiach svojho rozsudku.
47. Týmito rôznymi odvolacím dôvodmi navrhovateľ navrhuje, aby za okolností daného prípadu bolo umožnené priznať invalidný dôchodok bývalému úradníkovi, napriek tomu, že odstúpil z funkcie.
48. Je potrebné pripomenúť, že služobný poriadok podmieňuje priznanie invalidného dôchodku z dôvodu choroby z povolania splneniu dvoch samostatných podmienok: povinnosti skončiť služobný pomer, pričom ale neupravuje formu tohto skončenia a správnemu a riadnemu priznaniu úplnej trvalej invalidity osobitnou komisiou. Pri aplikovaní a výklade týchto podmienok je potrebné vyvážiť, na jednej strane ochranu práv úradníkov vyplývajúcich zo služobného poriadku a na druhej strane požiadavky právnej istoty a ochrany záujmov (najmä finančných) Spoločenstva. Pre dosiahnutie takejto rovnováhy je nevyhnutné stanoviť hranicu pre možnosť začať konania o priznaní invalidného dôchodku.
49. V každom prípade je na Komisii, aby v jednotlivých prípadoch stanovila podmienky potrebné pre dosiahnutie takejto rovnováhy. Súdny dvor sa má naproti tomu presvedčiť, či posúdenie Komisie bolo v rámci „rozumných medzí“ a či nepoužila svoju právomoc „zjavne nesprávnym spôsobom“.(25) Súdny dvor má osobitne preveriť, či Komisia svojimi rozhodnutiami nespochybnila záruky uvedené v služobnom poriadku, práva chránené právnym poriadkom Spoločenstva alebo zásady správneho úradného postupu.
50. Obmedzenie práva na začatie konania na základe žiadosti úradníka podanej pred skončením služobného pomeru je vo všeobecnosti nepochybne v súlade so služobným poriadkom a jeho zásadami. V prípade uznania choroby súvisiacej s azbestom je ale podľa môjho názoru nevyhnutné, aby bola žiadosť prijatá aj po skončení aktívnej služby. Existujú dve riešenia, ktoré odôvodňujú môj záver.
51. Po prvé situácia týchto úradníkov sa týka základného práva na prístup k sociálnym dávkam pre prípad choroby, pracovného úrazu, závislosti alebo staroby a v prípade straty zamestnania. Toto právo vyplýva z článku 12 Európskej sociálnej charty z roku 1961 a z bodu 10 Charty základných sociálnych práv pracovníkov Spoločenstva z roku 1989, na ktoré výslovne odkazuje článok 136 ES. V súčasnosti je toto právo zakotvené v článku 34 Charty základných práv Európskej únie.(26) Aj keď táto Charta ešte nie je právne záväzná, je možné ju považovať za zdroj a určujúce kritérium, pokiaľ ide o práva zaručené právnym poriadkom Spoločenstva.(27) Osobitným cieľom článku 78 služobného poriadku je umožniť takúto ochranu v rámci európskeho služobného pomeru.
52. V zmysle právnych poriadkov členských štátov existuje pozoruhodná judikatúra Corte Costituzionale, ktorá uvádza, že zákon, ktorý stanovuje, že invalidný dôchodok nie je možné získať, ak bola príslušná žiadosť podaná po dosiahnutí zákonného dôchodkového veku, je v rozpore s článkom 38 talianskej ústavy, ktorý chráni právo pracovníkov na existenčné zabezpečenie v prípade choroby.(28) V tom istom zmysle upravujú vo všeobecnosti vnútroštátne právne poriadky premlčacie lehoty, v rámci ktorých je možné požiadať o priznanie invalidného dôchodku po skončení aktívnej služby. Dokonca sa stáva, že v prípadoch týkajúcich sa invalidity spojenej s azbestom boli zavedené osobitné ustanovenia obnovujúce možnosť preskúmať nároky na dávky a dôchodky.(29)
53. Je nepochybné, že daný prípad nemá v úmysle spochybniť platnosť služobného poriadku. Ale existencia práva na ochranu v prípade invalidity však musí mať dopad na výklad týchto ustanovení. Zásada výkladu v súlade s právom Spoločenstva sa tu nepochybne uplatní.(30) Podľa tejto zásady musia byť ustanovenia týkajúce sa rôznych druhov invalidných dôchodkov vykladané čo najviac v súlade s ustanovením služobného poriadku, ktoré majú v úmysle uskutočniť a v súlade so základnými právami chránenými právnou úpravou Spoločenstva.(31) Z toho vyplýva, že sa Komisia musí snažiť o to, aby žiadosti o postúpenie veci posudkovej komisii boli riešené v zmysle cieľa sledovaného článkom 78 služobného poriadku, ktorým je zabezpečiť právo na náhradný príjem vo forme invalidného dôchodku v prípade potreby.(32) Zdá sa, že v spornom rozhodnutí Komisia zjavne uprednostnila výklad procesných podmienok, ktorý znemožňuje výkon práva priznaného v služobnom poriadku. Tým že Komisia nedovolila postúpiť vec posudkovej komisii v čase, keď o to bolo požiadané, dopustila sa nesprávneho výkladu ustanovení služobného poriadku.
54. Po druhé inštitúcie Spoločenstva sú viazané povinnosťou starostlivosti, ktorá od nich žiada, aby starostlivo posudzovali jednotlivé prípady, o ktorých majú rozhodnúť. Z ustálenej judikatúry Súdneho dvora je zrejmé, že „pojem povinnosti správnych orgánov zachovávať starostlivosť odráža rovnováhu práv a povinností stanovených služobným poriadkom vo vzťahu medzi verejným orgánom a zamestnancami verejnej služby. Osobitným dôsledkom tejto rovnováhy je, že ak orgán rozhoduje o situácii úradníka, musí vziať do úvahy všetky skutočnosti, ktoré môžu ovplyvniť jeho rozhodnutie, t. j. musí zohľadniť nielen záujmy služby, ale tiež záujem daného úradníka“.(33) Komisia je preto osobitne povinná poskytnúť súčinnosť pri zisťovaní skutočného postavenia svojich pracovníkov.(34) V tomto prípade správny orgán nezohľadnil pri posudzovaní spisu konkrétne okolnosti prípadu. Je potrebné konštatovať, že sporné rozhodnutie neodkazuje na žiadnu skutočnosť v súvislosti s rozsiahlou expozíciou azbestovému prachu, ako to uvádza odvolateľ vo svojej žiadosti, ani vzťah medzi zistenou invaliditou a jeho zdravotným stavom v čase skončenia služobného pomeru, ako to dokazuje lekárska správa pripojená k žiadosti. Po preskúmaní tejto správy sa Komisia rozhodla zohľadniť len odkaz na „súčasnú“ invaliditu a dospela k záveru, že podmienky upravené služobným poriadkom neboli splnené.
55. Za takýchto okolností nič nebránilo začatiu konania o priznaní invalidného dôchodku, po tom, čo bola nakoniec uznaná povaha a účinky choroby; naopak, všetko poukazovalo na potrebu uskutočniť takéto opatrenie. V danom prípade sú zákonné požiadavky právnej istoty a všeobecného záujmu zaručené, ak bude žiadosť podaná v „primeranej lehote“ po tom, čo bola choroba po prvýkrát zistená.(35)
56. Subsidiárne posledná otázka si takisto zaslúži posúdenie. Je možné dospieť k záveru, že Komisia je oprávnená pozbaviť odvolateľa jeho práva žiadať o invalidný dôchodok preto, že – ako Komisia uviedla na pojednávaní – odvolateľ už mal iné prostriedky potrebné pre existenciu, a to najmä z dôvodu poberania dávok nemocenského poistenia, ktoré sú zabezpečené článkom 73 služobného poriadku(36) a okrem iného že mal k dispozícii ďalší prostriedok nápravy prostredníctvom žaloby o náhradu škody na základe článku 236 Zmluvy?(37) Obidve časti tohto tvrdenia musia byť zamietnuté. Po prvé z ustálenej judikatúry vyplýva, že prostriedky získané podľa článku 73 služobného poriadku predstavujú náhradu, ktorá nie je rovnocenná ani nezlučiteľná s dôchodkom poskytovaným podľa článku 78 služobného poriadku.(38) Po druhé je celkom zrejmé, že poskytnutie príspevku v prípade invalidity nie je možné považovať za náhradu škody z hľadiska jeho cieľa ani z hľadiska jeho účelu. Na to, aby bolo možné poskytnúť náhradu škody, je potrebné, aby sa preukázalo, že sa Komisia dopustila závažného porušenia práva Spoločenstva. Navyše Súdny dvor už rozhodol, že poskytnutie poistného plnenia podľa poistného systému upraveného služobným poriadkom nemôže v zásade vylúčiť náhradu škody na základe výkonu práva týkajúceho sa všeobecnej zodpovednosti. Vo svojom rozsudku z 8. októbra 1986, Leussink a i./Komisia, Súdny dvor v zásade uznal, že „právo úradníka a členov jeho rodiny požiadať o dodatočnú kompenzáciu tam, kde je inštitúcia zodpovedná za úraz podľa všeobecného práva a ak dávky vzťahujúce sa na úradníkov nepostačujú na zabezpečenie plnej kompenzácie spôsobenej škody“.(39) Súdny dvor však uvádza, že to v praxi nesmie viesť k dvojitej kompenzácii tej istej škody.(40)
57. Z vyššie uvedených úvah je zrejmé, že sporné rozhodnutie je zjavne založené na nesprávnom výklade príslušných ustanovení služobného poriadku. Je preto následne potrebné zrušiť rozhodnutie Komisie v časti, v ktorej zamieta začatie konania o priznaní invalidného dôchodku na žiadosť odvolateľa podľa článku 78 služobného poriadku.
IV – Návrh
58. Z týchto dôvodov sa preto domnievam, že odvolacie dôvody by mali byť potvrdené a že v dôsledku toho by mal byť rozsudok Súdu prvého stupňa Európskych spoločenstiev z 26. februára 2003, Nardone/Komisia (T‑59/01), zrušený.
59. Ďalej navrhujem, aby Súdny dvor rozhodujúci o veci samej:
– zrušil rozhodnutie Komisie Európskych spoločenstiev z 20. marca 2000 týkajúce sa priznania invalidného dôchodku odvolateľovi,
– zaviazal Komisiu na náhradu trov konania v oboch stupňoch.