ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
представено на 2 април 2020 година(1)
Дело C‑648/18
Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE)
срещу
Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica SA
(Преюдициално запитване, отправено от Tribunalul Bucureşti (Градски съд Букурещ, Румъния)
„Преюдициално запитване — Вътрешен пазар на електроенергия — Член 35 ДФЕС — Свободно движение на стоки — Количествени ограничения на износа — Мерки с равностоен ефект — Износ на електроенергия — Национална мярка, по силата на която производителите на електроенергия са задължени да предлагат за продажба цялото количество произведена електроенергия само чрез национален конкурентен и централизиран пазар“
1. Румънският регулаторен орган е санкционирал предприятие за това, че е изнесло за Унгария част от произведената от него електроенергия, без първо да я предложи на националния пазар посредством централизирана платформа за търговия, както според този орган изисква вътрешното законодателство.
2. Tribunalul București (Градски съд Букурещ, Румъния) иска да се установи дали приложеното по този начин национално законодателство съдържа количествено ограничение на износа или мярка с равностоен ефект и следователно е несъвместимо с член 35 ДФЕС.
I. Правна уредба
1. Правото на Съюза
1. Директива 2009/72/ЕО(2)
3. Директива 2009/72 съдържа следните съображения:
„[…]
(3) Свободите, които Договорът гарантира на гражданите на Съюза, inter alia, свободното движение на стоки, свободата на установяване и свободата на предлагане на услуги — са възможни единствено в условията на напълно отворен пазар, който позволява на всички потребители да избират свободно своя доставчик и на всички доставчици — да извършват свободно доставки на своите клиенти.
[…]
(25) Сигурността на доставките на енергия е основен елемент от обществената сигурност и следователно е неразривно свързана с ефективното функциониране на вътрешния пазар на електроенергия и с интегрирането на изолираните пазари на електроенергия на държави членки. […] Функциониращите пазари на електроенергия, и по-специално мрежите и другите активи, свързани с доставката на електроенергия, са от основно значение за обществената сигурност, за конкурентоспособността на икономиката и за благосъстоянието на гражданите на Съюза. […].
[…]
(51) Интересите на потребителите следва да бъдат в основата на настоящата директива, а качеството на услугите следва да бъде основна отговорност на електроенергийните предприятия. Необходимо е съществуващите права на потребителите да бъдат укрепени и гарантирани и те следва да включват по-голяма прозрачност. Защитата на потребителите следва да гарантира, че всички потребители в рамките на Общността се ползват от конкурентния пазар. Държавите членки, или когато държавата членка е предвидила това — регулаторните органи, следва да осигуряват прилагането на правата на потребителите.
[…]“.
4. Член 3 („Задължения за обществени услуги и защита на клиентите“), параграф 1 предвижда:
„Държавите членки гарантират, въз основа на своята институционална организация и с необходимото внимание към принципа на субсидиарността, че, без да се засяга параграф 2, електроенергийните предприятия се управляват в съответствие с принципите на настоящата директива, с цел да се постигне конкурентен, сигурен и екологично устойчив пазар на електроенергия, и не упражняват дискриминация спрямо тези предприятия както по отношение на правата, така и по отношение на задълженията“.
5. Член 4 („Наблюдение на сигурността на доставките“) гласи:
„Държавите членки осигуряват наблюдение по въпросите на сигурността на доставките. Когато държавите членки преценят това за уместно, те може да делегират тази задача на регулаторните органи, посочени в член 35. Такова наблюдение обхваща по-специално баланса на предлагане и търсене на националния пазар, нивото на очакваното бъдещо търсене и предвижданите допълнителни мощности, които се планират или изграждат, качеството и нивото на поддържане на мрежите, както и мерките за покриване на върхово потребление и справяне с дефицита на един или повече доставчици […]“.
6. Съгласно член 36 („Общи цели на регулаторния орган“):
„При изпълнение на регулаторните функции, посочени в настоящата директива, регулаторния[т] орган взема всички подходящи мерки за постигане на следните цели в рамките на своите задължения и правомощия, установени в член 37, в тясно сътрудничество с други релевантни национални органи, включително органите по конкуренция, когато това е необходимо, без да се засяга тяхната компетентност:
a) насърчаване, в тясно сътрудничество с Агенцията, с регулаторните органи на другите държави членки и с Комисията, на развиването на конкурентен, сигурен и устойчив от екологична гледна точка вътрешен пазар на електроенергия в рамките на Общността, както и на действителното отваряне на пазара за всички клиенти и доставчици в Общността, и осигуряване на подходящи условия за ефективната и надеждна експлоатация на електроенергийните мрежи, като се вземат предвид дългосрочните цели;
б) развиване на конкурентни и добре функциониращи регионални пазари в рамките на Общността за постигане на целите, посочени в буква а);
в) премахване на ограниченията върху търговията с електроенергия между държавите членки, което включва развиване на подходящ капацитет за трансграничен пренос, с цел да се отговори на търсенето и да се стимулира интеграцията на националните пазари, с което може да се улесни свободният поток на електроенергия в Общността;
[…]“.
7. Съгласно член 37 („Задължения и правомощия на регулаторния орган“):
„1. Регулаторният орган има следните задължения:
[…]
в) да си сътрудничи по отношение на въпроси от трансграничен характер с регулаторния(те) орган(и) на съответните държави членки и с Агенцията;
[…]
и) да наблюдава равнището на прозрачност, включително на цените на едро, и да гарантира, че електроенергийните предприятия изпълняват задълженията за прозрачност;
й) да наблюдава степента и ефективността на отваряне на пазара и конкуренцията […];
[…]“.
8. Член 38 („Регулаторен режим при трансгранични въпроси“) предвижда:
„1. Регулаторните органи осъществяват тесни консултации и сътрудничество помежду си и си предоставят един на друг и на Агенцията всяка информация, необходима за изпълнението на задачите им съгласно настоящата директива. По отношение на обмена на информация получаващият орган гарантира същата степен на поверителност, каквато се изисква от предоставящия орган.
[…]
3. Националните регулаторни органи имат право да сключват споразумения за сътрудничество помежду си, за да насърчават регулаторното сътрудничество.
[…]“.
2. Регламент (ЕС) № 1227/2011(3)
9. Член 1 („Предмет, обхват и връзка с други законодателни актове на Съюза“), параграф 1 гласи:
„Настоящият регламент установява правила, които забраняват практики на злоупотреба, засягащи пазарите за търговия на едро с енергия, които съответстват на правилата, приложими по отношение на финансовите пазари, и на правилното функциониране на тези пазари за търговия на едро с енергия, като отчитат техните специфични характеристики. В него се предвижда наблюдение на пазарите за търговия на едро с енергия от страна на Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия […] при тясно сътрудничество с националните регулаторни органи и при отчитане на взаимодействието между Схемата за търговия с емисии и пазарите за търговия на едро с енергия“.
3. Регламент (ЕС) 2015/1222(4)
10. Съгласно член 5 („Назначаване на НОПЕ в случай на национален законоустановен монопол за услуги за сделки“), параграф 1, първа алинея:
„Ако в държава членка или в тръжна зона на държава членка към момента на влизането в сила на настоящия регламент вече е налице национален законоустановен монопол за услуги за сделки за ден напред и в рамките на деня, който изключва назначаването на повече от един НОПЕ, въпросната държава членка трябва да уведоми Комисията в срок от два месеца след влизането в сила на настоящия регламент и може да откаже назначаването на повече от един НОПЕ за тръжна зона“.
2. Националното право. Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012(5)
11. Член 2 предвижда:
„Дейностите в областта на електрическата и на топлинната енергия, произвеждани комбинирано, трябва да са насочени към постигането на следните основни цели:
[…]
c) създаване и осигуряване на функционирането на конкурентни електроенергийни пазари.
[…]
h) подобряване на конкурентоспособността на вътрешния пазар на електроенергия и активно участие във формирането както на регионалния пазар, така и на вътрешния пазар на енергия на Европейския съюз и в развитието на трансграничния обмен.
[…]“.
12. В член 3, точка 49 се дава следното определение за „централизиран пазар“: „организирана рамка за извършване на сделките с електроенергия между отделни икономически оператори с посредничеството на оператора на пазара на електроенергия или на оператора на преносната система въз основа на конкретни правила, одобрени от компетентния орган“.
13. Съгласно член 20, алинея 1:
„Пазарът на електроенергия се състои от регулиран пазар и от конкурентен пазар, а сделките с енергия се извършват на едро или на дребно“.
14. Съгласно член 23, алинея 1:
„Сделките с електроенергия се извършват на конкурентния пазар прозрачно, публично, централизирано и без дискриминация“.
15. Член 28 предвижда:
Производителите имат основно следните задължения:
[…]
c) да търгуват с електроенергията и със системните технологични услуги на регулирания и на конкурентния пазар прозрачно и без дискриминация.
[…]“.
II. Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
16. Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica SA (наричано по-нататък „Hidroelectrica“) е румънско дружество, учредено по частното право, в което мажоритарен собственик на капитала е държавата. Занимава се, наред с друго, с пренос и разпространение на електроенергия и притежава лицензи за производство и за доставка на електроенергия.
17. Hidroelectrica има и лиценз за търговия, издаден от унгарския регулаторен орган.
18. След получаването на този лиценз, считано от декември 2014 г., дружеството сключва договори за продажба на електроенергия посредством централизирана платформа за търговия в Унгария, която е сред пазарите, признати от Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия (наричана по-нататък „Агенцията“).
19. На 11 май 2015 г. Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei (Национален енергиен регулаторен орган, наричан по-нататък „ANRE“) уведомява Hidroelectrica, че му налага глоба в размер на 50 000 RON (румънски леи) за това, че „в нарушение на действащото законодателство не е предложило прозрачно на румънския конкурентен електроенергиен пазар цялата налична електроенергия, а е изнесло определено количество произведена от него електроенергия на унгарския електроенергиен пазар“.
20. Като основание за санкцията ANRE посочва разпоредбите на член 23, алинея 1 и на член 28, буква c) от Закон № 123/2012, тълкувайки ги в смисъл, че задължението на националните производители да предлагат публично и без дискриминация на конкурентния пазар цялата налична електроенергия предполага, че трябва да го направят посредством платформите на Opcom SA (тоест на централизирания национален пазар на електроенергия в Румъния)(6).
21. Според ANRE в Румъния производителят няма право да изнася директно електроенергия в други държави от Европейския съюз. Подобно деяние съставлявало нарушение на националното законодателство и имплицитно на условията, свързани с производствения лиценз, за което се налага административно наказание глоба.
22. Hidroelectrica обжалва наложеното наказание пред Judecătorie Sectorului 1 București (първоинстанционен съд на първи район, Букурещ, Румъния), изтъквайки незаконосъобразност поради нарушение на принципа на свободно движение на стоки. По-специално дружеството поддържа, че ANRE е тълкувал член 23, алинея 1 от Закон № 123/2012 по-начин, който противоречи на практиката на Consiliul Concurenței (Съвет по конкуренция, Румъния) и на собствената му предходна практика.
23. След като жалбата на Hidroelectrica е уважена от първоинстанционния съд, ANRE подава въззивна жалба до Tribunalul București (Градски съд Букурещ), който отправя следния преюдициален въпрос:
„Допуска ли член 35 ДФЕС тълкуване на член 23, алинея 1 и на член 28, буква c) от [Закон № 123/2012], съгласно което румънските производители на електроенергия са длъжни да търгуват цялото количество произведена от тях електроенергия единствено на централизиран конкурентен пазар в Румъния, като същевременно са налице възможности за износ на енергия, но не директно, а с посредничеството на дружества за търговия?“.
III. Производството пред Съда
24. Преюдициалното запитване постъпва в Съда на 17 октомври 2018 г. ANRE, румънското правителство и Комисията представят писмени становища.
25. На 23 януари 2020 г. е проведено открито съдебно заседание по делото, в което участват ANRE, Hidroelectrica, румънското правителство и Комисията.
IV. Анализ
1. По допустимостта
26. ANRE оспорва допустимостта на преюдициалното запитване, тъй като според него запитващата юрисдикция няма съмнения относно тълкуването на правото на Съюза, а противопоставя последното на определено тълкуване на националния закон. ANRE допълва, че Съдът не е компетентен да се произнася по спор относно тълкуването и прилагането на разпоредби от вътрешното право(7).
27. Причина за спора са разминавания в тълкуването на някои разпоредби на Закон № 123/2012. ANRE прави прочит на член 23, алинея 1 и на член 28, буква с) от Закон № 123/2012 в смисъл, че всички сделки на едро с електроенергия трябва да се извършват единствено на платформите на Opcom. Съгласно акта за преюдициално запитване обаче други румънски съдилища достигат до различни изводи(8).
28. Първоинстанционният съд възприема тълкуване на въпросните разпоредби, което води до уважаване на жалбата на Hidroelectrica. Обратно, при въззивното обжалване ANRE настоява за стриктно тълкуване, чието възприемане би означавало, че съответното наказание е наложено законосъобразно(9).
29. Възражението за недопустимост не може да бъде уважено. Запитващата юрисдикция не иска от Съда да се произнесе относно тълкуването на Закон № 123/2012, разяснявайки кое от двете съществуващи тълкувания е правилно от гледна точка на вътрешното право. Всъщност след възприемането на едното от разглежданите тълкувания („ограничителното“) запитващата юрисдикция има съмнения относно съвместимостта на вътрешноправните разпоредби с правото на Съюза.
30. Целта на преюдициалния въпрос е да се установи единствено дали член 35 ДФЕС представлява пречка пред режима за сделки с електроенергия, който следва от ограничителното тълкуване на националната правна уредба. При отговора на този въпрос Съдът не трябва да разрешава вътрешния спор относно по-доброто тълкуване на вътрешното право. Изхождайки от правната уредба, изложена от запитващата юрисдикция(10), Съдът е компетентен да се произнесе относно нейната съвместимост с правото на Съюза (в случая с член 35 ДФЕС), като по този начин гарантира еднакво тълкуване на това право, което да обвързва всички административни и съдебни органи на всички държави членки(11).
2. По приложимостта на член 35 ДФЕС
31. Румънското правителство и ANRE поддържат, че предвид осъществената с Регламент 2015/1222 хармонизация на законодателството не следва да се прилага член 35 ДФЕС.
32. Съгласно постоянната съдебна практика „когато дадена област е предмет на изчерпателна хармонизация на равнището на Съюза, всяка свързана с нея национална мярка трябва да се преценява с оглед на разпоредбите на тази мярка за хармонизация, а не с оглед на разпоредбите на първичното право“(12).
33. Не е необходимо обаче да се проверява дали с Регламент 2015/1222 е извършена изчерпателна хармонизация на материята, достатъчно е, че той е влязъл в сила на 26 юли 2015 г., а фактите, предизвикали налагането на административното наказание, са настъпили между декември 2014 г. и февруари 2015 г. Този регламент не се прилага спрямо тях ratione temporis.
34. Във всеки случай Регламент 2015/1222 не би се прилагал и ratione materiae, тъй като, както отбелязва Hidroelectrica в съдебното заседание, монополът, споменат в член 5 от посочения регламент, се отнася само до краткосрочните пазари (пазарите за сделки за ден напред и в рамките на деня), но не и до разглежданите в настоящото производство (сделки в средно- и дългосрочен план и двустранни договори).
35. Както посочва Комисията(13), с Директива 2009/72 — като основен инструмент за уреждане на вътрешния пазар на електроенергия — не се осъществява пълна хармонизация: по-конкретно тя не съдържа специални разпоредби относно сделките с електроенергия.
36. Предвид липсата на пълна хармонизация на условията относно сделките с електроенергия на пазарите на държавите членки националната правна уредба трябва да се преценява с оглед на Договорите. Ще припомня, че електроенергията представлява стока за целите на членове 34 ДФЕС и 35 ДФЕС(14).
3. По съществото на делото
37. Съгласно тълкуването на националната правна уредба, възприето от запитващата юрисдикция, сделките на едро с електроенергия трябва да се извършват на централизирана платформа в Румъния, без производителите да могат да изнасят директно тази енергия към пазарите на друга държава членка.
38. Видно от акта за преюдициално запитване, Закон № 123/2012 не забранява по абсолютен начин износа на електроенергия. Забраната важи за производителите, които задължително трябва да продават продукцията си на централизирания национален пазар. Обратно, както се посочва в съдебното заседание, посредниците (traders), които закупуват тази енергия на посочения пазар, могат впоследствие да я изнасят към други държави членки(15).
39. Макар този въпрос да е подробно обсъден в съдебното заседание, опасявам се, че се оказва невъзможно да се изгради точна представа за характеристиките на румънския електроенергиен пазар, които запитващата юрисдикция ще трябва да провери. Все пак за целите на настоящото производство изглежда, че е налице известно съгласие по следните точки:
– производителите на едро са длъжни да действат чрез Opcom, платформа, на която трябва да търгуват цялата произведена от тях електроенергия;
– следователно тези производители не могат да сключват средно- и дългосрочни договори, за да изнасят към други държави членки произведената от тях електроенергия, нито да имат достъп до централизираните пазари на тези други държави членки;
– сключването на двустранни договори за износ е възможно единствено чрез посредници (traders), които преди това са придобили електроенергията на пазара на едро;
– тези ограничения не съществуват на краткосрочния пазар (за сделки за ден напред и в рамките на деня), на който обемът на сделките е по-малък от този на пазара на едро.
40. Както вече бе посочено, в разглеждания случай се оспорва административно наказание, наложено на Hidroelectrica в съответствие със защитаваното от ANRE тълкуване на румънския закон за това, че въпросното дружество е изнесло електроенергия, без да минава през платформата на Opcom.
1. Наличие на ограничение на износа
41. На първо място, следва да се изясни дали забраната стопански субект, който произвежда електроенергия в Румъния, да я изнася в друга държава членка, без да минава през платформата, създадена с вътрешното законодателство, представлява мярка с равностоен на количествено ограничение върху износа ефект по смисъла на член 35 ДФЕС.
42. Съдът квалифицира като мерки с равностоен на количествено ограничение върху износа ефект „националните мерки, ко[и]то имат за предмет или водят до специфично ограничаване на износни[те потоци] и така установя[ва]т разлика в третирането между вътрешната търговия в дадена държава членка и нейната износна търговия по начин, по който осигуряват особено предимство на националното производство или на вътрешния пазар на заинтересованата държава членка в ущърб на производството или търговията на други държави членки“(16).
43. Закон № 123/2012, както е тълкуван от ANRE, забранява преките сделки (без посредничеството на платформите на Opcom) между румънските производители на електроенергия и потенциалните им клиенти в друга държава членка.
44. Въпреки че тази забрана важи и за производителите на електроенергия, предназначена за вътрешно потребление, съгласно практиката на Съда „забраната по член 35 ДФЕС се прилага по отношение на национална мярка, която е приложима към всички оператори с дейност на националната територия и която би могла да засегне повече стоките, които напускат пазара на държавата членка на износа, отколкото пускането в продажба на стоките на националния пазар на посочената държава членка“(17).
45. Комисията поддържа, че настоящият случай е такъв, и аз споделям това виждане. Вътрешноправната уредба има възпиращо действие върху износа и не третира еднакво централизирания национален пазар, управляван от Opcom, и сходните електроенергийни пазари в останалата част от Съюза. Освен това, ако румънската система действително е такава, каквато я описват страните в съдебното заседание, Комисията счита, че въпросната система създава пряка дискриминация, която е несъвместима с правото на Съюза(18).
46. В крайна сметка румънското правителство признава ограничителния ефект, изтъкнат от Комисията. То посочва, че износът на електроенергия посредством двустранни договори и извън централизираната платформа „предполага намаляване на количеството електроенергия, налична за задоволяване на вътрешното потребление, което имплицитно води до необходимост от задоволяването му чрез внос“(19).
47. Този довод показва, че целта на законодателната мярка (или една от нейните цели) е износът на електроенергия да се постави в зависимост от задоволяването първо на вътрешните нужди. По този начин направо се признава ограничението, наложено на националните производители във връзка с достъпа им до външния пазар, тъй като им се забранява — по вече описания начин — прекият износ.
48. Ето защо тази забрана попада сред тези, които съгласно решение Gysbrechts и Santurel Inter „водят до специфично ограничаване на износни[те потоци]“(20). Дори когато се прилага спрямо всички произвеждащи електроенергия стопански субекти, без да се прави разграничение между тях, тя засяга „повече стоките, които напускат пазара на държавата членка на износа, отколкото пускането в продажба на стоките на националния пазар“, именно защото дава предимство на вътрешните доставки и в този смисъл ги привилегирова в ущърб на външната търговия.
2. Евентуална обосновка за установеното ограничение
49. Дадена ограничителна мярка може да бъде обоснована както със съображения, посочени в член 36 ДФЕС, така и с императивните изисквания, свързани с обществения интерес, стига мярката да е пропорционална на преследваната законна цел(21).
1) Наличието на обосноваващо съображение или изискване
50. Съгласно постоянната съдебна практика националните органи трябва да посочат съображенията, които обосновават забраните, представляващи изключение от принципа на свободно движение на стоките(22).
51. В акта за преюдициално запитване не се споменава за евентуалната обосновка на Закон № 123/2012.
52. Няма пречка обаче да се признае, че както счита Комисията и както твърди румънското правителство(23), намерението на законодателя може да е било да гарантира, че сделките на едро с електроенергия на конкурентния пазар се извършват публично и централизирано в съответствие с принципите на прозрачност и на недопускане на дискриминация, и да изключи по този начин двустранните непрозрачни продажби между производителите и останалите икономически оператори(24).
53. Румънското правителство добавя към въпросното съображение второ, свързано с това да се гарантира снабдяването с електроенергия, както и трето: защита на потребителите.
54. Всъщност то изтъква целта да се обезпечи — в полза на потребителите — сигурността на енергийното снабдяване, позовавайки се на съображение 51 от Директива 2009/72, съгласно което интересите на потребителите следва да бъдат в основата на тази директива(25).
55. В този смисъл румънското правителство подчертава, че износът на енергия посредством двустранни договори предполага „намаляване на количеството електроенергия, налична за задоволяване на вътрешното потребление“, и налага евентуално да се внася електроенергия със следващото от това увеличение на цените(26).
56. Ето защо може да се приеме, че целите на спорното законодателство са, от една страна, прозрачност на електроенергийния пазар, и от друга страна, адекватно снабдяване с електроенергия за вътрешно потребление.
57. Съгласен съм с Комисията, че първата от тези цели (гарантиране на прозрачност при извършването на сделките с електроенергия) би могла да се квалифицира като „императивно изискване, свързано с обществения интерес“, по смисъла на практиката на Съда, което може да обоснове евентуално ограничение на износа.
58. Що се отнася до втората цел, съгласно съдебната практика обезпечаването на енергийното снабдяване естествено присъства сред предвидените в член 36 ДФЕС съображения, свързани с обществената сигурност(27). В член 194, параграф 1, буква б) ДФЕС законодателят на първичното право на Съюза посочва като една от целите на политиката на Съюза в областта на енергетиката да се обезпечи сигурността на енергийните доставки(28).
59. Държавата членка обаче трябва да докаже, че правната уредба, приета по посочените съображения, е необходима и подходяща за постигането на набелязаните цели и съответства на принципа на пропорционалност, без тези цели да могат да бъдат постигнати чрез забрани или ограничения, които имат по-малък обхват или които в по-малка степен засягат търговията в рамките на Съюза(29).
2) Необходим и подходящ характер на спорната мярка
60. Централизацията на сделките на едро с електроенергия на една-единствена платформа по принцип би могла да бъде подходяща както за осигуряване на снабдяването във връзка с националното потребление, така и за гарантиране на прозрачност при тези сделки.
61. При всички положения запитващата юрисдикция следва да определи дали предвид характеристиките на тази платформа (управлявана от определен от националните органи оператор) централизирането в нея на сделките с електроенергия: а) представлява подходящо, целесъобразно и ефективно средство за обезпечаване на вътрешното снабдяване; и б) осигурява достатъчно условия за прозрачност и за недопускане на дискриминация.
62. Съгласно практиката на Съда „съображенията, на които може да се позове държава членка, следва да бъдат придружени от подходящи доказателства или от анализ на годността и пропорционалността на приетата от тази държава ограничителна мярка, както и от точни данни в подкрепа на доводите ѝ“(30).
3) Пропорционалност на ограничението
63. Според мен, дори да се приеме, че централизацията на сделките, наложена (съгласно тълкуването на ANRE) със Закон № 123/2012, е подходяща за постигането на твърдяната законна цел, спорната уредба надхвърля необходимото, доколкото биха могли да се предвидят мерки, които в по-малка степен ограничават свободата, гарантирана с член 35 ДФЕС.
1) Що се отнася до прозрачността
64. Що се отнася до гарантирането на прозрачност, напълно споделям мнението на Комисията: без да се достига до крайността да се забрани прекият износ за други държави членки извън централизираната платформа, възможно е да се използват предвидените в членове 36—38 от Директива 2009/72 инструменти за сътрудничество между националните регулаторни органи.
65. Едно от задълженията на регулаторния орган — от значение за настоящото производство — е „да наблюдава равнището на прозрачност, включително на цените на едро, и да гарантира, че електроенергийните предприятия изпълняват задълженията за прозрачност“(31).
66. Задълженията, които се налагат на регулаторните органи, целят „насърчаване […] на развиването на конкурентен, сигурен и устойчив от екологична гледна точка вътрешен пазар на електроенергия […], както и на действителното отваряне на пазара за всички клиенти и доставчици в Общността, и осигуряване на подходящи условия за ефективната и надеждна експлоатация на електроенергийните мрежи, като се вземат предвид дългосрочните цели“, винаги „в тясно сътрудничество […] с регулаторните органи на другите държави членки“(32).
67. Задължението за сътрудничество е конкретизирано в член 38 от Директива 2009/72: регулаторните органи трябва да си сътрудничат, в частност за „насърчаване на постигането на оперативни договорености, които да позволят оптимално управление на мрежата, да насърчат съвместни борси за електроенергия и разпределянето на трансграничен капацитет, както и да позволят адекватно равнище на междусистемен преносен капацитет, […] което да даде възможност за развитието на ефективна конкуренция и за подобряване на сигурността на доставките, без дискриминация между предприятията за доставка в различните държави членки“(33).
68. В този контекст нищо не пречи, както посочва Комисията, ANRE да изготви списък с надеждните платформи за търговия, тоест с тези, които могат да осигурят прозрачни и недискриминационни сделки. За целта той може да се позове на:
– на член 38, параграф 1 от Директива 2009/72 относно консултациите и сътрудничеството между тези органи, който предвижда те да предоставят един на друг „всяка информация, необходима за изпълнението на задачите им“; и
– на правото, което параграф 3 от същия член предоставя на тези органи, а именно „да сключват споразумения за сътрудничество помежду си, за да насърчават регулаторното сътрудничество“.
69. В Регламент № 1227/2011, чиято цел е да се гарантират интегритетът и прозрачността на пазара за търговия на едро с енергия, също са предвидени потенциално полезни механизми за сътрудничество между регулаторните органи:
– в член 7, параграф 2, първа алинея от него се посочва, че „[н]ационалните регулаторни органи си сътрудничат на регионално равнище и с Агенцията при извършване на наблюдението на пазарите за търговия на едро с енергия“. Съгласно параграф 1 от същия член по този начин те могат да „[…] наблюдава[т] търговската дейност на едро с енергийни продукти с цел откриване и предотвратяване на търговия, основана на вътрешна информация и манипулиране на пазара“(34).
– в член 9 от него се предвижда създаването на европейски регистър на участниците на пазара, който трябва да съдържа най-важната информация относно сделките, сключени на пазара за търговия на едро с електроенергия, включително — съгласно член 8, параграф 1 от същия регламент — „точно посочване на закупените и продадените на едро енергийни продукти, договорената цена и количество, датите и времето на изпълнение, страните по сделката и бенефициерите по сделката и всяка друга относима информация“. Съгласно член 9, параграф 3 националните регулаторни органи имат достъп до този регистър.
70. Ето защо считам, че може да бъде постигната прозрачност, без да се налага задължението сделките на едро с електроенергия да се извършват само на платформи, управлявани от един-единствен национален оператор, тоест изключвайки платформите на други държави членки, които осигуряват същите условия на прозрачност и недопускане на дискриминация.
71. В крайна сметка, съществуват достатъчно нормативни инструменти, за да се гарантира прозрачност на електроенергийния пазар, без да е необходимо да се чака — както поддържа ANRE в съдебното заседание — пълна хармонизация на сектора.
2) Що се отнася до гарантирането на доставките
72. Що се отнася до гарантирането на доставките във връзка с националното потребление на енергия, също смятам, че не е необходимо да се забранява на производителите по принцип да изнасят директно електроенергия извън платформата, управлявана от Opcom, когато могат да се приложат не толкова крайни мерки.
73. Вече посочих, че тъй като енергията е от основно стратегическо значение за държавите членки, гарантирането на редовни доставки представлява цел от първостепенен обществен интерес.
74. „Редовни доставки“ обаче не е задължително равнозначно на „доставки на най-добра цена“. А изглежда, че именно това е истинската цел на спорното законодателство, което според румънското правителство е насочено към избягване на увеличението на цените, свързано с необходимостта да се внася електроенергия(35).
75. Ако съображения от изцяло икономическо или търговско естество можеха да обосноват забраната за пряк износ, би се поставила под въпрос самата идея за вътрешен пазар. Различно е положението, когато при извънредна ситуация, породена от изключителни обстоятелства, държавите членки могат да се позоват на съображения за обществена сигурност и за обществен интерес, за да попречат на износа на електроенергия. Ако обаче това се прави систематично, без друга цел, освен да се попречи на свободния пазарен механизъм и да се осигури по-добра цена за вътрешното потребление, според мен се отива отвъд предвидените в член 36 ДФЕС законни съображения за въвеждането на ограничения или отвъд съображенията от обществен интерес, които обосновават количествените ограничения на износа или мерките с равностоен ефект.
76. Както бе подчертано в съдебното заседание, Hidroelectrica не оспорва, че трябва да се съобразява със законовите разпоредби, които изискват от него да поддържа в наличност определено количество електроенергия, именно за да се обезпечи националното снабдяване. Това, което иска посоченото дружество, е да му се разреши да търгува с останалата част от произвежданата от него електроенергия, било чрез двустранни договори, било на пазари, различни от централизираната платформа на Opcom.
77. При това положение се оказва непропорционална пълната забрана да се изнася електроенергията, която не е абсолютно необходима за минималното гарантиране на доставките.
78. В допълнение, не изглежда много съгласувано с посочената цел посредниците (traders) да могат да купуват електроенергията на въпросния пазар на едро, за да я изнасят впоследствие към други държави членки без ограничения, аналогични на наложените на производителите.
79. Накрая, следва да се припомни, че както се посочва в Регламент 2015/1222, сигурността на доставките „е неразривно свързана с ефикасното функциониране на вътрешния пазар на електроенергия и с интегрирането на изолираните пазари на електроенергия на държави членки“(36).
80. В същия смисъл в съображение 44 от Директива 2009/72 се посочва, че гарантирането на сигурността на доставките предполага наблюдение на баланса между предлагане и търсене в отделните държави членки, без обаче да се остава на това равнище, тъй като е необходимо да се изготви „доклад за положението на общностно равнище, като се отчита междусистемният капацитет между зоните“.
81. Следователно износът/вносът на електроенергия между държавите членки е основно средство за гарантиране на доставките както във всяка държава членка, така и в целия Съюз. В крайна сметка, става въпрос за гаранция, която се отнася еднакво до националното и европейското измерение на електроенергийния пазар, в името на сигурността на доставките и на двете равнища, като това позволява нуждите на вътрешния пазар да бъдат задоволявани с ресурсите на пазара на Съюза.
V. Заключение
82. С оглед на изложените съображения предлагам на Съда да отговори на Tribunalul Bucureşti (Градски съд Букурещ, Румъния) по следния начин:
„Член 35 ДФЕС не допуска национална правна уредба, която, като предвижда задължение за централизиране на сделките на едро с електроенергия в една-единствена платформа, управлявана от определен от националните органи оператор, забранява на производителите да изнасят електроенергия директно в други държави членки.
Тази мярка по принцип не може да бъде обоснована със съображения за прозрачност или за сигурност на доставките, когато тези съображения обслужват цели от икономическо естество, свързани с избягване на увеличението на цените, следващо от евентуалния внос на електроенергия“.