CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentadas el 2 de abril de 2020(1)
Asunto C‑648/18
Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE)
contra
Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica SA
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunalul Bucureşti (Tribunal de distrito de Bucarest, Rumanía)]
«Cuestión prejudicial — Mercado interior de la electricidad — Artículo 35 TFUE — Libre circulación de mercancías — Restricciones cuantitativas a la exportación — Medidas de efecto equivalente — Exportación de electricidad — Medida nacional que impone a los productores de electricidad la obligación de comercializar exclusivamente a través de un mercado nacional abierto a competencia y centralizado la totalidad de la electricidad producida»
1. La autoridad de regulación rumana sancionó a una empresa por exportar a Hungría una parte de la energía eléctrica que produce, sin haberla ofrecido previamente en el mercado nacional a través de una plataforma centralizada de negociación, tal como —afirmaba— exige la legislación interna.
2. El Tribunalul București (Tribunal de distrito de Bucarest, Rumanía) quiere saber si la legislación nacional aplicada en esos términos comporta una restricción cuantitativa a la exportación o una medida de efecto equivalente y es, por tanto, incompatible con el artículo 35 TFUE.
I. Marco normativo
A. Derecho de la Unión
1. Directiva 2009/72/CE (2)
3. La Directiva 2009/72 contiene estos considerandos:
«[…]
(3) Solo un mercado interior plenamente abierto que permita a todos los ciudadanos de la Unión elegir libremente a sus suministradores y a todos los suministradores abastecer libremente a sus clientes es compatible con las libertades (entre otras, la libre circulación de mercancías, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios) que el Tratado garantiza a los ciudadanos de la Unión.
[…]
(25) La seguridad del suministro de energía constituye un componente esencial de la seguridad pública y, por lo tanto, está relacionada de manera intrínseca con el funcionamiento eficiente del mercado interior de la electricidad y con la integración de los mercados aislados de la electricidad de los Estados miembros. […] El funcionamiento de los mercados de la electricidad, y en particular de las redes y demás activos asociados con el suministro de electricidad, resulta esencial para la seguridad pública, la competitividad de la economía y el bienestar de los ciudadanos de la Unión. […]
[…]
(51) Los intereses de los consumidores deben constituir el núcleo de la presente Directiva y la calidad del servicio debe ser una responsabilidad central de las empresas eléctricas. Es necesario reforzar y garantizar los derechos existentes de los consumidores, y se debe prever un mayor grado de transparencia. La protección de los consumidores debe garantizar que todos los consumidores, en el ámbito comunitario más amplio posible, se beneficien de un mercado competitivo. Los Estados miembros o, cuando un Estado miembro así lo haya dispuesto, las autoridades reguladoras deben velar por que se apliquen los derechos de los consumidores.
[…]»
4. El artículo 3 («Obligaciones de servicio público y protección del cliente»), apartado 1, recoge:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2, los Estados miembros, de conformidad con su organización institucional y cumpliendo el principio de subsidiariedad, velarán por que las empresas eléctricas operen con arreglo a los principios de la presente Directiva, con miras a la consecución de un mercado de electricidad competitivo, seguro y sostenible desde el punto de vista medioambiental, y no ejercerán discriminación entre aquellas en cuanto a derechos y obligaciones».
5. El artículo 4 («Supervisión de la seguridad del suministro») señala:
«Los Estados miembros se harán cargo de supervisar los aspectos relacionados con la seguridad del suministro. Cuando los Estados miembros lo consideren adecuado, podrán encomendar esta función a las autoridades reguladoras a que se refiere el artículo 35. Esta supervisión abarcará, en particular, el equilibrio entre la oferta y la demanda en el mercado nacional, el nivel de demanda prevista y las capacidades adicionales en proyecto o en construcción, la calidad y el nivel de mantenimiento de las redes, así como las medidas destinadas a hacer frente a los momentos de máxima demanda y a las insuficiencias de uno o más suministradores. […]».
6. El artículo 36 («Objetivos generales de la autoridad reguladora») prescribe:
«En el ejercicio de las funciones reguladoras especificadas en la presente Directiva, la autoridad reguladora tomará todas las medidas razonables para contribuir, en el marco de sus obligaciones y competencias tal como establece el artículo 37, en estrecha consulta con otros organismos nacionales pertinentes, incluidas las autoridades encargadas de la competencia, de la forma adecuada y sin perjuicio de las competencias de estos, a alcanzar los siguientes objetivos:
a) en estrecha cooperación con la Agencia, las autoridades reguladoras de los demás Estados miembros y la Comisión, promover un mercado interior de la electricidad competitivo, seguro y sostenible ambientalmente en la Comunidad, abrir el mercado de manera efectiva a todos los clientes y suministradores comunitarios, y garantizar las condiciones adecuadas para que las redes de electricidad funcionen de modo eficaz y fiable, teniendo en cuenta objetivos a largo plazo;
b) desarrollar mercados regionales competitivos y que funcionen adecuadamente en la Comunidad con miras a la consecución del objetivo mencionado en la letra a);
c) eliminar las restricciones al comercio de electricidad entre Estados miembros, incluyendo en este objetivo el desarrollo de la capacidad de transporte transfronterizo adecuada para satisfacer la demanda y reforzar la integración de los mercados nacionales que pueda facilitar el flujo de electricidad través de la Comunidad;
[…]».
7. En virtud del artículo 37 («Obligaciones y competencias de la autoridad reguladora»):
«1. La autoridad reguladora tendrá las siguientes obligaciones:
[…]
c) cooperar en cuestiones transfronterizas con la autoridad o autoridades reguladoras de los Estados miembros correspondientes y con la Agencia;
[…]
i) controlar el nivel de transparencia, incluido el de los precios al por mayor, y velar por que las empresas de electricidad cumplan las obligaciones de transparencia;
j) controlar el grado y la efectividad de apertura del mercado y de competencia […]
[…]».
8. El artículo 38 («Régimen regulador de las cuestiones transfronterizas») reza:
«1. Las autoridades reguladoras se consultarán y cooperarán estrechamente entre sí; asimismo, cada autoridad pondrá a disposición de las demás y de la Agencia cualquier información necesaria para el desempeño de las funciones que le asigna la presente Directiva. En lo que respecta a la información intercambiada, la autoridad receptora garantizará el mismo nivel de confidencialidad que el que se exige a la autoridad de origen.
[…]
3. Las autoridades reguladoras nacionales estarán facultadas para establecer acuerdos de cooperación entre ellas, con el fin de fomentar la cooperación en el ámbito de la regulación.
[…]».
2. Reglamento (UE) n.º 1227/2011 (3)
9. El artículo 1 («Objeto, ámbito de aplicación y relación con otros actos legislativos de la Unión»), apartado 1, indica:
«El presente Reglamento establece normas que prohíben las prácticas abusivas que afectan a los mercados mayoristas de la energía, en consonancia con las normas aplicables a los mercados financieros y con el funcionamiento adecuado de dichos mercados mayoristas de la energía, teniendo en cuenta sus características específicas. Establece que el control de los mercados mayoristas de la energía corresponde a la Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía […], en estrecha colaboración con las autoridades reguladoras nacionales y teniendo en cuenta las interacciones entre el Régimen de Comercio de Derechos de Emisión y los mercados mayoristas de la energía».
3. Reglamento (UE) 2015/1222 (4)
10. El artículo 5 («Designación de operadores para el mercado eléctrico en caso de monopolio legal nacional para servicios de negociación»), apartado 1, párrafo primero, enuncia:
«Si ya existiera un monopolio legal nacional para servicios de negociación diarios e intradiarios que excluya la designación de más de un organismo designado en un Estado miembro, o en una zona de ofertas de un Estado miembro, en el momento de entrada en vigor del presente Reglamento, el Estado miembro interesado deberá notificar a la Comisión en el plazo de dos meses desde la entrada en vigor del presente Reglamento y podrá denegar la designación de más de un operador designado por zona de ofertas».
B. Derecho nacional. Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012 (5)
11. El artículo 2 preceptúa:
«Las actividades en el ámbito de la energía eléctrica y de la energía térmica producida en cogeneración deberán desarrollarse para la consecución de los siguientes objetivos fundamentales:
[…]
c) crear y garantizar el funcionamiento de mercados de energía eléctrica abiertos a la competencia;
[…]
h) la mejora de la competitividad del mercado interno de la energía eléctrica y la participación activa en la formación tanto del mercado regional como del mercado interno de energía de la Unión Europea y en el desarrollo de los intercambios transfronterizos;
[…]».
12. El artículo 3, punto 49, define el «mercado centralizado» como «marco organizado de desarrollo de transacciones con energía eléctrica entre varios operadores económicos, intermediado por el operador del mercado de energía eléctrica o por el operador de transporte y sistema, sobre la base de normas específicas aprobadas por la autoridad competente».
13. Según el artículo 20, apartado 1:
«El mercado de la energía eléctrica estará compuesto tanto por el mercado regulado como por el mercado abierto a la competencia, y las transacciones con energía eléctrica se efectuarán al por mayor o al por menor».
14. Con arreglo al artículo 23, apartado 1:
«Las transacciones de energía eléctrica se desarrollarán en el mercado abierto a la competencia de manera transparente, pública, centralizada y no discriminatoria».
15. El artículo 28 reza:
Los productores tendrán, con carácter principal, las siguientes obligaciones:
[…]
c) efectuar transacciones de energía eléctrica y de servicios tecnológicos de sistema en el mercado regulado y en el mercado abierto a la competencia de manera transparente y no discriminatoria;
[…]».
II. Litigio y cuestión prejudicial
16. La Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica SA (en lo sucesivo, «Hidroelectrica») es una sociedad de derecho privado rumano cuyo capital pertenece mayoritariamente al Estado. Tiene como objeto, entre otros, el transporte y la distribución de energía eléctrica y es titular de sendas licencias de producción y de suministro de energía eléctrica.
17. Hidroelectrica es asimismo titular de una licencia de trading emitida por la autoridad de regulación de Hungría.
18. Tras haber obtenido esta licencia, dicha sociedad celebró, a partir de diciembre de 2014, contratos de venta de energía eléctrica a través de una plataforma centralizada de transacciones de Hungría, mercado que se encuentra entre los reconocidos por la Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía (en lo sucesivo, «Agencia») para la cooperación entre autoridades regulatorias en el ámbito de la energía.
19. El 11 de mayo de 2015, la Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei (Autoridad nacional de regulación en el ámbito de la energía; en lo sucesivo, «ANRE») notificó a Hidroelectrica la imposición de una multa de 50 000 lei rumanos (RON) «por no haber ofrecido de manera transparente toda la energía eléctrica disponible en el mercado de energía eléctrica abierto a la competencia de Rumanía y haber exportado una parte de la energía eléctrica que produjo al mercado de energía eléctrica de Hungría, infringiendo la legislación vigente».
20. ANRE fundamentó su sanción en el artículo 23, apartado 1, y en el artículo 28, letra c), de la Ley n.º 123/2012, interpretándolos en el sentido de que la obligación de los productores nacionales de ofrecer toda la energía eléctrica disponible de manera pública y no discriminatoria en el mercado abierto a la competencia presupone que han de hacerlo a través de las plataformas Opcom SA (esto es, en el mercado nacional centralizado de energía eléctrica de Rumanía). (6)
21. En Rumanía, según ANRE, un productor no tiene derecho a exportar directamente energía eléctrica a otros países de la Unión Europea. Esa conducta incumple la normativa nacional e, implícitamente, las exigencias ligadas a la licencia de producción, siendo sancionable con una multa administrativa.
22. Hidroelectrica impugnó la sanción ante la Judecătorie Sectorului 1 București (Tribunal de primera instancia del sector 1 de Bucarest, Rumanía) invocando su nulidad por violación del principio de libre circulación de bienes. En particular, sostenía que ANRE había interpretado el artículo 23, apartado 1, de la Ley n.º 123/2012 en términos contrarios a la doctrina del Consiliul Concurenței (Consejo de la Competencia, Rumanía) y a sus propios precedentes.
23. Estimada la demanda de Hidroelectrica en primera instancia, ANRE recurrió en apelación ante el Tribunalul București (Tribunal de distrito de Bucarest), que plantea esta cuestión prejudicial:
«¿Se opone el artículo 35 TFUE a una interpretación del artículo 23, apartado 1, y del artículo 28, letra c), de la [Ley n.º 123/2012] según la cual los productores de energía eléctrica de Rumanía están obligados a efectuar transacciones de toda la energía eléctrica producida exclusivamente a través de un mercado abierto a competencia y centralizado de Rumanía, existiendo la posibilidad de exportar energía, pero no directamente, sino a través de empresas de trading?»
III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
24. La cuestión prejudicial se registró en el Tribunal de Justicia el 17 de octubre de 2018. Han presentado observaciones escritas ANRE, el Gobierno de Rumanía y la Comisión.
25. Celebrada vista pública el 23 de enero de 2020, han comparecido ANRE, Hidroelectrica, el Gobierno rumano y la Comisión.
IV. Análisis
A. Sobre la admisibilidad
26. ANRE ha puesto en entredicho la admisibilidad de la cuestión prejudicial, pues, en su opinión, el órgano judicial de reenvío no suscita una duda sobre la interpretación del derecho de la Unión, sino que confronta este último con una determinada interpretación de una ley nacional. Añade que el Tribunal de Justicia es incompetente para terciar en un debate acerca de la interpretación y la aplicación de una norma de derecho interno. (7)
27. En el origen del litigio se encuentra una exégesis de ciertos preceptos de la Ley n.º 123/2012 que no es pacífica. ANRE hace una lectura del artículo 23, apartado 1, y del artículo 28, letra c), de la Ley n.º 123/2012 con arreglo a la que todas las transacciones mayoristas de energía eléctrica deben llevarse a cabo exclusivamente en las plataformas de Opcom. Sin embargo, conforme al auto de reenvío, otros tribunales rumanos llegan a conclusiones distintas. (8)
28. El órgano judicial de primera instancia acogió una interpretación de aquellos preceptos que lo condujo a estimar el recurso de Hidroelectrica. En apelación, ANRE insiste, por el contrario, en una interpretación estricta, cuya asunción comportaría la licitud de la sanción impuesta. (9)
29. La objeción de inadmisibilidad no puede estimarse. El órgano judicial de reenvío no pretende que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre la interpretación de la Ley n.º 123/2012, dilucidando cuál de las dos líneas hermenéuticas existentes es la correcta desde el punto de vista del derecho interno. Lo que ocurre es que, tras adoptar una de esas dos interpretaciones controvertidas (la «restrictiva»), abriga dudas acerca de la compatibilidad de los preceptos internos con el derecho de la Unión.
30. La pregunta prejudicial se circunscribe a decidir si el artículo 35 TFUE obsta al régimen de transacciones de energía eléctrica que resulta de la interpretación restrictiva de la normativa nacional. Al responderla, el Tribunal de Justicia no ha de zanjar el debate interno acerca de la mejor interpretación de la legalidad interna. Lo que le compete es, tomando como premisa normativa la que ha expuesto el órgano judicial de reenvío, (10) pronunciarse sobre su compatibilidad con el derecho de la Unión (ahora, del artículo 35 TFUE), garantizando así una interpretación uniforme de este que vincule a todas las autoridades y tribunales del conjunto de los Estados miembros. (11)
B. Sobre la aplicabilidad del artículo 35 TFUE
31. El Gobierno rumano y ANRE sostienen que, dada la armonización legislativa llevada a cabo por el Reglamento 2015/1222, no cabe aplicar el artículo 35 TFUE.
32. Conforme a reiterada jurisprudencia, «cuando un ámbito ha sido armonizado con carácter exhaustivo a escala de la Unión, cualquier medida nacional en este ámbito debe apreciarse a la luz de las disposiciones de la medida de armonización y no de las del derecho primario». (12)
33. Ahora bien, sin necesidad de constatar si el Reglamento 2015/1222 armoniza exhaustivamente la materia, lo cierto es que entró en vigor el 26 de julio de 2015, mientras que los hechos detonantes de la sanción sucedieron entre diciembre de 2014 y febrero de 2015. No les es aplicable, ratione temporis, aquel Reglamento.
34. En cualquier caso, tampoco lo sería ratione materiae, pues, como ha señalado Hidroelectrica en el acto de la vista, el monopolio al que se refiere el artículo 5 de dicho Reglamento solo concierne a los mercados a corto plazo (mercados diario e intradiario), no a los controvertidos en el litigio (transacciones a medio y largo plazo y contratos bilaterales).
35. Como ha destacado la Comisión, (13) la Directiva 2009/72, en cuanto reglamentación principal del mercado interior de la electricidad, no comporta una armonización completa: en particular, no contiene normas específicas en el dominio de las transacciones de electricidad.
36. En ausencia de esa armonización completa de las condiciones de las transacciones de electricidad en los mercados de los Estados miembros, la normativa nacional ha de examinarse a la luz de los Tratados. Recordaré que la energía eléctrica es una mercancía a los efectos de los artículos 34 TFUE y 35 TFUE. (14)
C. Sobre el fondo
37. Con arreglo a la interpretación de la normativa nacional que asume el tribunal de remisión, las transacciones mayoristas de energía eléctrica deben realizarse en una plataforma centralizada en Rumanía, sin que los productores puedan exportar directamente esa energía a los mercados de otro Estado miembro.
38. Se desprende del auto de reenvío que la Ley n.º 123/2012 no impide de manera absoluta la exportación de energía eléctrica. Esa prohibición rige para los generadores, que han de vender forzosamente su producción en el mercado nacional centralizado. Por el contrario, según se afirmó en la vista, los intermediarios (traders) que compran esa energía en dicho mercado pueden ulteriormente exportarla a otros Estados miembros. (15)
39. Pese a haber sido objeto de un extenso debate durante la vista, me temo que ha resultado imposible hacerse una idea cabal de las características del mercado rumano de la electricidad, que el tribunal de reenvío deberá verificar. Con todo, en lo que interesa para este procedimiento, parece existir un cierto consenso en los siguientes puntos:
– los productores mayoristas están obligados a operar a través de Opcom, plataforma en la que deben negociar toda la electricidad que generan;
– esos productores no pueden, pues, celebrar contratos a medio y largo plazo para exportar a otros Estados miembros la energía eléctrica que generan ni tener acceso a los mercados centralizados de esos otros Estados miembros;
– es posible la celebración de contratos bilaterales de exportación únicamente a través de intermediarios (traders) que previamente hayan adquirido la energía eléctrica en el mercado mayorista.
– estas restricciones no se dan en el mercado a corto plazo (diario e intradiario), cuyo volumen de transacciones es inferior al mayorista.
40. En este asunto se impugna, ya se ha dicho, una sanción impuesta a Hidroelectrica por haber exportado energía eléctrica al margen de la plataforma Opcom, con arreglo a la interpretación de la ley rumana que defiende ANRE.
1. Existencia de una restricción a la exportación
41. Se ha de dilucidar, en primer lugar, si la prohibición de que un agente económico que produce electricidad en Rumania la exporte a otro Estado miembro, sin pasar por la plataforma instaurada por la ley interna, constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la exportación, en el sentido del artículo 35 TFUE.
42. El Tribunal de Justicia ha calificado de medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas a la exportación «las medidas nacionales que tengan por objeto o por efecto restringir específicamente las corrientes de exportación y establecer así una diferencia de trato entre el comercio interior de un Estado miembro y su comercio de exportación, de modo que se proporcione una ventaja especial a la producción nacional o al mercado interior del Estado interesado, en detrimento de la producción o del comercio de otros Estados miembros». (16)
43. La Ley n.º 123/2012, conforme la interpreta la ANRE, prohíbe las transacciones directas (sin la intermediación de las plataformas de Opcom) entre los productores de energía eléctrica rumanos y sus clientes potenciales en otro Estado miembro.
44. Aunque esa prohibición rige también para los productores de energía eléctrica destinada al consumo interior, es doctrina del Tribunal de Justicia que «una medida nacional aplicable a todos los operadores que actúan en el territorio nacional y que, de hecho, tenga mayor efecto sobre la salida de los productos del mercado del Estado miembro de exportación que sobre la comercialización de los productos en el mercado nacional de dicho Estado miembro queda comprendida en la prohibición que establece el artículo 35 TFUE». (17)
45. La Comisión sostiene que así sucede en este asunto, lo que comparto. La norma interna tiene un efecto disuasorio sobre las exportaciones y no trata de la misma forma el mercado centralizado nacional, gestionado por Opcom, y los mercados similares de electricidad en el resto de la Unión. Además, si el sistema rumano se ajusta realmente al modelo que las partes han descrito durante la vista, la Comisión estima que el sistema en cuestión comporta una discriminación directa incompatible con el derecho de la Unión. (18)
46. El Gobierno rumano admite, en último término, el efecto restrictivo denunciado por la Comisión. Aduce que la exportación de electricidad por medio de contratos bilaterales y al margen de la plataforma centralizada «implica la disminución de la electricidad disponible para cubrir la curva de consumo interno, lo que conduce implícitamente a la necesidad de cubrirla mediante importaciones». (19)
47. Ese argumento revela que el propósito de la medida legislativa (o uno de los propósitos) es condicionar la exportación de energía eléctrica a la previa satisfacción del consumo interno. De este modo se reconoce sin ambages la restricción impuesta a los productores nacionales para acceder al mercado exterior, pues se les prohíbe, en los términos ya explicados, la exportación directa.
48. Esta prescripción se enmarca, pues, entre las que, según la sentencia Gysbrechts y Santurel Inter, tienen «por efecto restringir específicamente las corrientes de exportación». (20) Aun cuando se aplique de manera indistinta a todos los agentes económicos que generan energía eléctrica, despliega «mayor efecto sobre la salida de los productos del mercado del Estado miembro de exportación que sobre la comercialización de los productos en el mercado nacional», justamente porque da prioridad al suministro interno y, en este sentido, lo privilegia en detrimento del comercio exterior.
2. Eventuales justificaciones de la restricción advertida
49. Una medida restrictiva puede justificarse tanto por las razones enunciadas en el artículo 36 TFUE como por exigencias imperativas basadas en el interés general, a condición de que la medida sea proporcionada respecto al objetivo legítimo perseguido. (21)
a) La concurrencia de una razón o exigencia justificativas
50. Es jurisprudencia constante que corresponde a las autoridades nacionales invocar las razones justificativas de las prohibiciones constitutivas de una excepción al principio de libre circulación de mercancías. (22)
51. El auto de reenvío no contiene ninguna mención a la eventual justificación de la Ley n.º 123/2012.
52. No hay inconveniente, sin embargo, en admitir que, como entiende la Comisión y afirma el Gobierno rumano, (23) la intención del legislador pudo ser la de asegurar que las transacciones mayoristas de energía eléctrica en el mercado abierto a la competencia se realicen de manera pública y centralizada, con arreglo a los principios de transparencia y no discriminación, excluyendo así las compraventas bilaterales y no transparentes entre los productores y los otros operadores económicos. (24)
53. El Gobierno rumano añade a esa causa de justificación una segunda, cifrada en la garantía de aprovisionamiento de energía eléctrica, y hasta una tercera: la protección de los consumidores.
54. En efecto, invoca la finalidad de salvaguardar, en favor de los consumidores, la seguridad del abastecimiento energético, aludiendo al considerando quincuagésimo primero de la Directiva 2009/72, que se refiere a los intereses de los consumidores como constitutivos del núcleo de esa Directiva. (25)
55. En esa línea, el Gobierno rumano destaca que la exportación de energía mediante contratos bilaterales comporta «la disminución de la electricidad disponible para cubrir la curva de consumo interno» y obligaría, llegado el caso, a la importación de energía eléctrica, con el consiguiente aumento de precios. (26)
56. Puede, por tanto, convenirse en que los objetivos de la legislación controvertida son, por un lado, la transparencia del mercado de la electricidad y, por otro lado, el aseguramiento de la adecuada provisión de energía eléctrica para el consumo interno.
57. Coincido con la Comisión en que el primero de esos objetivos (garantizar que las transacciones de electricidad se realicen de manera transparente) podría calificarse de «exigencia imperativa basada en el interés general», en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, apta para justificar una eventual restricción a la exportación.
58. En cuanto al segundo objetivo, según la jurisprudencia, la protección del abastecimiento energético se integra con naturalidad entre las causas de justificación por razones de seguridad pública contempladas en el artículo 36 TFUE. (27) El legislador primario de la Unión identifica, en el artículo 194 TFUE, apartado 1, letra b), como uno de los objetivos de la política energética de la Unión la garantía de la seguridad del abastecimiento energético. (28)
59. Ahora bien, corresponde al Estado miembro demostrar que la normativa dictada al amparo de dichas justificaciones es necesaria y adecuada para lograr los objetivos perseguidos y es conforme con el principio de proporcionalidad, sin que tales objetivos puedan alcanzarse mediante prohibiciones o limitaciones de menor amplitud o que afecten en menor medida al comercio en el seno de la Unión. (29)
b) El carácter necesario y adecuado de la medida controvertida
60. La centralización de las transacciones mayoristas de energía eléctrica en una única plataforma podría, en abstracto, ser adecuada tanto para preservar el abastecimiento del consumo nacional como para asegurar la transparencia de esas transacciones.
61. En todo caso, incumbe al órgano jurisdiccional de reenvío determinar si, por las características de esa plataforma (gestionada por un operador que designan las autoridades nacionales) la centralización en ella de las transacciones de energía eléctrica: a) constituye un medio adecuado, pertinente y eficaz para el aseguramiento del abastecimiento interno; y b) garantiza condiciones suficientes de transparencia y no discriminación.
62. A tenor de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, «las razones justificativas que puede invocar un Estado miembro deben ir acompañadas de pruebas apropiadas o de un examen de la idoneidad y de la proporcionalidad de la medida restrictiva adoptada por dicho Estado y de datos precisos en los que pueda sustentarse su alegación». (30)
c) El carácter proporcionado de la restricción
63. A mi entender, aun admitiendo que la centralización de las transacciones impuesta (según la interpretación de la ANRE) por la Ley n.º 123/2012 fuera adecuada para lograr el fin legítimo pretendido, esa prescripción iría más allá de lo necesario, por cuanto son concebibles medidas menos restrictivas de la libertad garantizada por el artículo 35 TFUE.
1) En cuanto a la transparencia
64. Sobre el aseguramiento de la transparencia, comparto plenamente la posición de la Comisión: sin llegar al extremo de prohibir la exportación directa a otros Estados miembros al margen de la plataforma centralizada, es posible utilizar los instrumentos de cooperación entre las autoridades de regulación nacional que recogen los artículos 36 a 38 de la Directiva 2009/72.
65. Una de las obligaciones de esas autoridades reguladoras es, en lo que aquí interesa, «controlar el nivel de transparencia, incluido el de los precios al por mayor, [así como] velar por que las empresas de electricidad cumplan las obligaciones de transparencia». (31)
66. Las obligaciones que se imponen a las autoridades reguladoras tienden a «promover un mercado interior de la electricidad competitivo, seguro y sostenible ambientalmente […], abrir el mercado de manera efectiva a todos los clientes y suministradores comunitarios, y garantizar las condiciones adecuadas para que las redes de electricidad funcionen de modo eficaz y fiable, teniendo en cuenta objetivos a largo plazo», siempre «en estrecha cooperación con […] las autoridades reguladoras de los demás Estados miembros». (32)
67. El deber de cooperación se especifica en el artículo 38 de la Directiva 2009/72: las autoridades reguladoras han de cooperar, inter alia, para «promover la aplicación de medidas operativas, a fin de permitir una gestión óptima de la red, y fomentar los intercambios conjuntos de electricidad y la asignación de capacidad transfronteriza, así como para permitir un nivel adecuado de capacidad de interconexión […], de manera que pueda darse una competencia efectiva y mejorarse la seguridad del suministro, sin que haya discriminación entre empresas de suministro en diferentes Estados miembros». (33)
68. En este contexto, nada impide que, como argumenta la Comisión, ANRE elabore una lista de las plataformas de negociación fiables, esto es, capaces de asegurar transacciones transparentes y no discriminatorias. Puede valerse para esta tarea:
– del artículo 38, apartado 1, de la Directiva 2009/72, sobre la consulta y la cooperación mutua de dichas autoridades, que contempla la recíproca puesta a disposición de «cualquier información necesaria para el desempeño de [sus] funciones»; y
– de la facultad que confiere a esas autoridades el apartado 3 del mismo precepto, en orden a «establecer acuerdos de cooperación entre ellas, con el fin de fomentar la cooperación en el ámbito de la regulación».
69. También el Reglamento n.º 1227/2011, cuyo objeto es salvaguardar la garantía de la integridad y la transparencia del mercado mayorista de la energía, diseña mecanismos de cooperación entre autoridades reguladoras que pueden ser de utilidad:
– En su artículo 7, apartado 2, párrafo primero, indica que «[l]as autoridades reguladoras nacionales cooperarán a nivel regional y con la Agencia para llevar a cabo el control de los mercados mayoristas de la energía». Según prescribe el apartado 1 del mismo precepto, así podrán «[…] [controlar] la actividad comercial en materia de productos energéticos al por mayor para detectar y prevenir las operaciones basadas en información privilegiada y en la manipulación del mercado». (34)
– En su artículo 9 prevé la creación de un registro europeo de participantes en el mercado, en el que ha de consignarse la información más relevante de las operaciones celebradas en el mercado mayorista de la energía, incluida, de acuerdo con el artículo 8, apartado 1, del mismo Reglamento, «la identificación precisa de los productos energéticos al por mayor comprados y vendidos, el precio y la cantidad acordados, las fechas y las horas de ejecución, las partes que actúan en la operación y los beneficiarios de la misma, así como cualquier otra información relevante». Ese registro, conforme al apartado 3, también del artículo 9, será accesible a las autoridades reguladoras nacionales.
70. Por tanto, entiendo que la transparencia puede lograrse sin imponer la obligación de que las transacciones mayoristas de electricidad se realicen solo en plataformas gestionadas por un único operador nacional, es decir, excluyendo las plataformas de otros Estados miembros que aseguren idénticas condiciones de transparencia y no discriminación.
71. Existen, en definitiva, instrumentos normativos suficientes para garantizar la transparencia del mercado de la electricidad, sin necesidad de esperar, como ha sostenido ANRE durante la vista, a la plena armonización del sector.
2) En cuanto a la garantía del suministro
72. En cuanto a la garantía del abastecimiento del consumo nacional de energía, también opino que no es indispensable proscribir a los productores, con carácter general, la exportación directa de electricidad al margen de la plataforma gestionada por Opcom, cuando caben medidas menos radicales.
73. Ya he afirmado que, siendo la energía un elemento estratégico fundamental para los Estados miembros, la garantía de su provisión regular constituye un objetivo de interés general de primer orden.
74. Ahora bien, «provisión regular» no equivale obligatoriamente a «provisión al mejor precio». Y este parece ser el verdadero propósito de la legislación controvertida que, según el Gobierno rumano, tiende a evitar el aumento de precios inherente a la necesidad de importar energía eléctrica. (35)
75. Si consideraciones de orden puramente económico o comercial pudieran justificar la prohibición de la exportación directa, se pondría en cuestión el principio mismo del mercado interior. Diferente es que, ante situaciones de emergencia provocadas por circunstancias excepcionales, los Estados miembros puedan invocar razones de seguridad pública e interés general para impedir la exportación de energía eléctrica. Pero hacerlo por sistema, sin otro propósito que evitar el libre juego del mercado y procurar un mejor precio para el consumo interior, va más allá, a mi juicio, de las causas legítimas de restricción autorizadas por el artículo 36 TFUE o de los motivos de interés general que justifican las restricciones cuantitativas a la exportación o las medidas de efecto equivalente.
76. Como se puso de relieve en la vista, Hidroelectrica no discute que ha de cumplir con las disposiciones legales que le exigen mantener una determinada cantidad de energía eléctrica disponible, precisamente para preservar el suministro nacional. Lo que pretende es que se le permita negociar el resto de la electricidad que produce, bien a través de contratos bilaterales, bien en mercados distintos de la plataforma centralizada de Opcom.
77. Si esto es así, resulta desproporcionada la prohibición absoluta de exportar la energía eléctrica no estrictamente indispensable para la garantía mínima del suministro.
78. Por lo demás, no parece muy coherente con el mencionado objetivo que los intermediarios (traders) puedan comprar la energía eléctrica en aquel mercado mayorista para ulteriormente, sin restricciones análogas a las impuestas a los productores, exportarla a otros Estados miembros.
79. En fin, se ha de recordar que, como advierte el Reglamento 2015/1222, la seguridad del suministro «está relacionada de manera intrínseca con el funcionamiento eficiente del mercado interior de la electricidad y con la integración de los mercados eléctricos aislados de los Estados miembros». (36)
80. En esa misma línea, puede leerse en el considerando cuadragésimo cuarto de la Directiva 2009/72 que la garantía de la seguridad del suministro implica la supervisión del equilibrio entre la oferta y la demanda en los diversos Estados miembros, pero sin detenerse en ese nivel, pues resulta necesario «elaborar un informe sobre la situación a escala comunitaria, tomando en consideración la capacidad de interconexión entre las diversas zonas».
81. La exportación/importación de electricidad entre los Estados miembros es, pues, un elemento fundamental para la garantía del suministro tanto en cada Estado miembro como en el conjunto de la Unión. Se trata, en definitiva, de una salvaguarda que atiende por igual a las dimensiones nacional y europea del mercado de la electricidad, en aras de la seguridad del suministro en ambos niveles, lo que permite proveer a las necesidades del mercado interno con los recursos del mercado de la Unión.
V. Conclusión
82. A tenor de lo expuesto, sugiero al Tribunal de Justicia responder al Tribunalul Bucureşti (Tribunal de distrito de Bucarest, Rumanía) en estos términos:
«El artículo 35 TFUE se opone a la normativa de un Estado miembro que, al instaurar la obligación de centralizar en una plataforma única, gestionada por un operador designado por las autoridades nacionales, las transacciones mayoristas de energía eléctrica, prohíbe a los productores exportarla directamente a otros Estados miembros.
Esa medida no puede justificarse, con carácter general, aduciendo razones de transparencia o de seguridad del suministro cuando estas últimas atienden a motivos de orden económico sobre el incremento de precios consecutivo a la eventual importación de energía eléctrica».