MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE
od 2. travnja 2020.(1)
Predmet C‑648/18
Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE)
protiv
Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica SA
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunalul Bucureşti (Viši sud u Bukureštu, Rumunjska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Unutarnje tržište električne energije – Članak 35. UFEU‑a – Slobodno kretanje robe – Količinska ograničenja izvoza – Mjere s istovrsnim učinkom – Izvoz električne energije – Nacionalna mjera u skladu s kojim su proizvođači električne energije obvezni trgovati cjelokupnom količinom proizvedene električne energije isključivo preko konkurentnog centraliziranog nacionalnog tržišta”
1. Rumunjsko regulatorno tijelo sankcioniralo je poduzeće jer je određenu količinu električne energije koju je proizvelo izvezlo u Mađarsku, a da je prethodno nije ponudilo na nacionalnom tržištu preko centralizirane platforme za trgovanje kao što se to, prema njegovim tvrdnjama, zahtijeva nacionalnim zakonodavstvom.
2. Tribunalul Bucureşti (Viši sud u Bukureštu, Rumunjska) želi znati sadržava li nacionalno zakonodavstvo, koje se u tom pogledu primjenjuje, količinsko ograničenje izvoza ili mjeru s istovrsnim učinkom te je li ono stoga neusklađeno s člankom 35. UFEU‑a.
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Direktiva 2009/72/EZ(2)
3. Direktiva 2009/72 sadržava sljedeće uvodne izjave:
„[…]
(3) Slobode koje Ugovor jamči građanima Unije – među ostalim slobodno kretanje robe, sloboda poslovnog nastana i sloboda pružanja usluga – ostvarive su jedino na potpuno otvorenom tržištu koje svim potrošačima omogućuje slobodan izbor svojih opskrbljivača i svim opskrbljivačima slobodnu isporuku svojim potrošačima.
[…]
(25) Sigurnost opskrbe energijom ključni je element javne sigurnosti i stoga je nezaobilazno povezana s učinkovitim funkcioniranjem unutarnjeg tržišta električne energije i integracijom izoliranih tržišta električne energije država članica. […] Funkcionalna tržišta električne energije, a posebno mreže i druga osnovna sredstva povezana s opskrbom električnom energijom bitni su za javnu sigurnost, konkurentnost gospodarstva i dobrobit građana Unije. […]
[…]
(51) Interesi potrošača trebali bi biti u središtu ove Direktive, a kvaliteta usluge trebala bi biti središnja odgovornost elektroenergetskih poduzeća. Postojeća prava potrošača trebalo bi ojačati i jamčiti, a trebala bi i uključivati veću transparentnost. Zaštita potrošača trebala bi osigurati da svi potrošači u široj nadležnosti Zajednice imaju koristi od konkurentnog tržišta. Prava potrošača trebale bi provoditi države članice ili, kada je država članica tako predvidjela, regulatorna tijela.
[…]”
4. Članak 3. („Obveze javne usluge i zaštita kupaca”), stavak 1. glasi:
„Države članice na temelju svoje institucionalne organizacije i poštujući načelo supsidijarnosti osiguravaju da se, ne dovodeći u pitanje stavak 2., elektroenergetskim poduzećima upravlja u skladu s načelima ove Direktive radi postizanja konkurentnog, sigurnog i s aspekta okoliša održivog tržišta električne energije te da između tih poduzeća nema diskriminacije u pogledu prava ili obveza”.
5. U članku 4. („Praćenje sigurnosti opskrbe”) ističe se:
„Države članice osiguravaju praćenje pitanja sigurnosti opskrbe. Kada države članice to smatraju odgovarajućim, mogu delegirati taj zadatak regulatornim tijelima iz članka 35. Takvo praćenje posebno pokriva ravnotežu ponude i potražnje na nacionalnom tržištu, razinu očekivane buduće potražnje i predviđene dodatne kapacitete koji se planiraju ili su u izgradnji te kvalitetu i razinu održavanja mreže, kao i mjere za pokrivanje vršne potrošnje i rješavanje manjka jednog ili više opskrbljivača. […]”.
6. Člankom 36. („Opći ciljevi regulatornog tijela”) propisuje se:
„Pri izvršavanju regulatornih zadataka navedenih u ovoj Direktivi regulatorno tijelo poduzima sve razumne mjere za ostvarivanje sljedećih ciljeva u okviru svojih dužnosti i ovlasti kako je utvrđeno člankom 37., uz blisko savjetovanje, prema potrebi, s drugim relevantnim nacionalnim tijelima, uključujući tijela za tržišno natjecanje, i ne dovodeći u pitanje njihove nadležnosti:
(a) promicanje, uz blisku suradnju s Agencijom, regulatornim tijelima drugih država članica i Komisijom, konkurentnog, sigurnog i ekološki održivog unutarnjeg tržišta električne energije unutar Zajednice i stvarnog otvaranja tržišta svim kupcima i opskrbljivačima u Zajednici te osiguravanje odgovarajućih uvjeta za učinkovit i pouzdan rad elektroenergetskih mreža, uzimajući u obzir dugoročne ciljeve;
(b) razvijanje konkurentnih i ispravno funkcionirajućih regionalnih tržišta unutar Zajednice s obzirom na postizanje ciljeva iz točke (a);
(c) eliminiranje ograničenja trgovanja električnom energijom među državama članicama, uključujući razvoj odgovarajućih prekograničnih prijenosnih kapaciteta radi zadovoljenja potražnje i unaprjeđivanje integracije nacionalnih tržišta, čime se pospješuju elektroenergetski tokovi na cijelom području Zajednice;
[…]”.
7. U skladu s člankom 37. („Dužnosti i ovlasti regulatornog tijela”):
„1. Regulatorno tijelo ima sljedeće dužnosti:
[…]
(c) suradnja na prekograničnim pitanjima s regulatornim tijelom ili tijelima predmetne države članice i s Agencijom;
[…]
(i) praćenje stupnja transparentnosti, uključujući veleprodajne cijene, i osiguravanje usklađenosti elektroenergetskih poduzeća s obvezama transparentnosti;
(j) praćenje stupnja i učinkovitosti otvaranja tržišta i tržišnog natjecanja […]
[…]”.
8. Članak 38. („Regulatorni režim za prekogranična pitanja”) glasi kako slijedi:
„1. Regulatorna tijela međusobno se blisko savjetuju i surađuju te jedna drugima i Agenciji pružaju sve informacije potrebne za izvršavanje svojih zadataka na temelju ove Direktive. U pogledu razmijenjenih informacija, tijelo koje ih prima osigurava razinu povjerljivosti jednaku onoj koja se zahtijeva od tijela koje ih pruža.
[…]
3. Nacionalna regulatorna tijela imaju pravo međusobno sklapati sporazume o suradnji radi poticanja regulatorne suradnje.
[…]”.
2. Uredba (EU) br. 1227/2011(3)
9. U članku 1. („Predmet, područje primjene i odnos s drugim zakonodavstvom Unije”) stavku 1. navodi se:
„Ovom se Uredbom uspostavljaju pravila za zabranu malverzacija koje utječu na veleprodajna tržišta energije koja su sukladna s pravilima koja se primjenjuju na financijskim tržištima i s pravilnim funkcioniranjem tih veleprodajnih tržišta energije, vodeći pritom računa o njihovim posebnim značajkama. Njome se omogućuje nadzor veleprodajnih tržišta energije, koji provodi Agencija za suradnju energetskih regulatora […] u bliskoj suradnji s nacionalnim regulatornim tijelima te vodeći računa o međudjelovanju između sustava trgovanja emisijama i veleprodajnih tržišta energije”.
3. Uredba (EU) 2015/1222(4)
10. U članku 5. („Određivanje nominiranih operatora tržišta električne energije u slučaju nacionalnog pravnog monopola za usluge trgovanja”) stavku 1. prvom podstavku utvrđuje se:
„Ako u državi članici ili zoni trgovanja države članice u trenutku stupanja na snagu ove Uredbe već postoji nacionalni pravni monopol za usluge trgovanja dan unaprijed i unutardnevnog trgovanja kojim se isključuje određivanje više od jednog nominiranog operatora tržišta električne energije, predmetna država članica mora izvijestiti Komisiju u roku od dva mjeseca od stupanja ove Uredbe na snagu i može odbiti određivanje više od jednog nominiranog operatora tržišta električne energije po zoni trgovanja”.
B. Nacionalno pravo. Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012(5)
11. Člankom 2. propisuje se:
„Djelatnosti iz područja električne energije i termičke energije koja se proizvodi kogeneracijom moraju se obavljati radi ostvarenja sljedećih temeljnih ciljeva:
[…]
(c) stvaranja konkurentnih tržišta električne energije i jamčenje njihova rada;
[…]
(h) unaprjeđenja konkurentnosti nacionalnog tržišta električne energije i aktivno sudjelovanje u stvaranju regionalnog i nacionalnog tržišta energije u Europskoj uniji te sudjelovanje u razvoju prekogranične razmjene;
[…]”
12. U članku 3. točki 49. „centralizirano tržište” definira se kao „organizirano mjesto na kojem se obavljaju poslovi trgovanja električnom energijom među različitim gospodarskim subjektima, uz posredovanje operatora tržišta električne energije ili operatora prijenosnog sustava, na temelju posebnih pravila koje je odobrilo nadležno tijelo”.
13. U skladu s člankom 20. stavkom 1.:
„Tržište električne energije čine uređeno tržište i konkurentno tržište, a trgovanje električnom energijom obavlja se na veliko ili na malo”.
14. U skladu s člankom 23. stavkom 1.:
„Trgovanje električnom energijom obavlja se na konkurentnom tržištu na transparentan, javan, centraliziran i nediskriminirajući način”.
15. Članak 28. glasi:
„Obveze proizvođača su, načelno, sljedeće:
[…]
(c) trgovanje električnom energijom i uslugama tehnoloških sustava na uređenom i konkurentnom tržištu na transparentan i nediskriminirajući način;
[…]”
II. Spor i prethodno pitanje
16. Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica SA (u daljnjem tekstu: Hidroelectrica) društvo je rumunjskog privatnog prava, čiji je većinski dioničar država. Njegove su djelatnosti, među ostalim, prijenos i distribucija električne energije te ima dozvolu za proizvodnju električne energije i dozvolu za opskrbu električnom energijom.
17. Hidroelectrica isto tako ima dozvolu za trgovanje koju je izdalo mađarsko regulatorno tijelo.
18. Po ishođenju navedene dozvole, od prosinca 2014., navedeno je društvo sklopilo ugovore o prodaji električne energije preko centralizirane mađarske platforme za trgovanje koja predstavlja jedno od tržišta koja je priznala Agenția pentru Cooperarea Autorităților de Reglementare în Domeniul Energiei (Agencija za suradnju energetskih regulatora, Rumunjska; u daljnjem tekstu: Agencija) u svrhu suradnje između regulatornih tijela u području energetike.
19. Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei (Nacionalno energetsko regulatorno tijelo, Rumunjska; u daljnjem tekstu: ANRE) je 11. svibnja 2015. Hidroelectrici je izrekla novčanu kaznu u iznosu od 50 000 rumunjskih leja (RON) „zato što nije transparentno ponudila na prodaju na konkurentnom rumunjskom tržištu električne energije svu električnu energiju kojom raspolaže, već je na mađarsko tržište električne energije izvezla određenu količinu električne energije koju je proizvela te je tako povrijedila važeće zakone”.
20. ANRE‑ova kazna temelji se na članku 23. stavku 1. i članku 28. točki (c) Zakona br. 123/2012 koje je tumačio na način da obveza nacionalnih proizvođača da javno i na nediskriminirajući način ponude na prodaju na konkurentnom tržištu svu električnu energiju kojom raspolažu podrazumijeva obvezu tih proizvođača da to učine preko platformi društva Opcom SA (odnosno na centraliziranom nacionalnom tržištu električne energije u Rumunjskoj)(6).
21. Prema ANRE‑ovu mišljenju, u Rumunjskoj proizvođač nema pravo izravno izvoziti električnu energiju u druge zemlje Europske unije. Tim se postupanjem povređuje nacionalni propis te, implicitno, zahtjevi povezani s dozvolom za proizvodnju, a ono se kažnjavaizricanjem upravne kazne.
22. Hidroelectrica je kaznu pobijala pred Judecătorie Sectorului 1 București (Prvostupanjski sud Prvog okruga u Bukureštu, Rumunjska) te se pritom pozvala na njezinu ništavost zbog povrede načela slobodnog kretanja robe. Konkretno, tvrdila je da je ANRE članak 23. stavak 1. Zakona br. 123/2012 tumačio protivno pravnoj praksi Consiliula Concurenței (Tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja, Rumunjska) i vlastitim prethodnim tumačenjima.
23. Budući da je prvostupanjski sud prihvatio tužbu koju je podnijela Hidroelectrica, ANRE je podnio žalbu Tribunalulu București (Viši sud u Bukureštu, Rumunjska), koji postavlja sljedeće prethodno pitanje:
„Protivi li se članku 35. UFEU‑a tumačenje članka 23. stavka 1. i članka 28. točke (c) Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012 (Zakon br. 123/2012 o električnoj energiji i prirodnom plinu), u skladu s kojim su rumunjski proizvođači električne energije obvezni trgovati cjelokupnom količinom proizvedene električne energije isključivo preko konkurentnog centraliziranog rumunjskog tržišta, s obzirom na to da postoji neizravna mogućnost izvoza energije preko trgovačkih društava za poslovanje vrijednosnim papirima?”
III. Postupak pred Sudom
24. Tajništvo Suda zaprimilo je zahtjev za prethodnu odluku 17. listopada 2018. Pisana očitovanja podnijeli su ANRE, rumunjska vlada i Komisija.
25. Na raspravi održanoj 23. siječnja 2020. sudjelovali su ANRE, Hidroelectrica, rumunjska vlada i Komisija.
IV. Analiza
A. Dopuštenost
26. ANRE je doveo u pitanje dopuštenost prethodnog pitanja jer, prema njegovu mišljenju, sud koji je uputio zahtjev ne dvoji o tumačenju prava Unije, nego potonje tumačenje uspoređuje s određenim tumačenjem nacionalnog zakona. Dodaje da Sud nije nadležan posredovati u sporu o tumačenju i primjeni pravila nacionalnog prava(7).
27. Predmet je spora tumačenje određenih odredbi Zakona br. 123/2012 koje je sporno. ANRE tumači članak 23. stavak 1. i članak 28. točku (c) Zakona br. 123/2012 na način da se svako trgovanje električnom energijom na veliko treba obavljati isključivo na platformama Opcoma. Međutim, u skladu s odlukom kojom se upućuje prethodno pitanje , drugi rumunjski sudovi došli su do drukčijih zaključaka(8).
28. Judecătorie Sectorului 1 București (Prvostupanjski sud Prvog okruga u Bukureštu) prihvatio je tumačenje tih odredbi, a time i tužbu Hidroelectrice. Suprotno tomu, ANRE u žalbenom postupku ustraje na uskom tumačenju čija bi primjena podrazumijevala zakonitost izrečene kazne(9).
29. Prigovor nedopuštenosti ne može se prihvatiti. Sud koji je uputio zahtjev ne traži od Suda da odluči o tumačenju Zakona br. 123/2012 i razjasni koji je od dvaju postojećih načina tumačenja pravilan s aspekta nacionalnog prava. Međutim, nakon primjene jednog od tih dvaju spornih tumačenja („restriktivnog” tumačenja), dvoji o usklađenosti nacionalnih odredbi s pravom Unije.
30. Prethodnim pitanjem nastoji se samo razjasniti protivi li se članku 35. UFEU‑a sustav trgovanja električnom energijom koji proizlazi iz restriktivnog tumačenja nacionalnog propisa. Prilikom davanja odgovora na to pitanje, Sud ne treba rješavati unutarnji spor o boljem tumačenju nacionalne zakonitosti. Na njemu je da, na temelju propisa koji je naveo sud koji je uputio zahtjev(10), odluči o njegovoj usklađenosti s pravom Unije (sada člankom 35. UFEU‑a) i da tako osigura ujednačeno tumačenje tog prava koje obvezuje sva tijela i sudove u svim državama članicama(11).
B. Primjenjivost članka 35. UFEU‑a
31. Rumunjska vlada i ANRE tvrde da, s obzirom na usklađivanje zakonodavstva provedeno Uredbom 2015/1222, članak 35. UFEU‑a ne treba primijeniti.
32. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, „kada je neko područje iscrpno usklađeno na razini Unije, svaku nacionalnu mjeru u vezi s time treba ocijeniti u odnosu na odredbe te mjere usklađivanja, a ne na odredbe primarnog prava”(12).
33. Međutim, bez potrebe da se utvrdi usklađuje li se to područje iscrpno Uredbom 2015/1222, točno je da je ona stupila na snagu 26. srpnja 2015., dok su činjenice na temelju kojih je izrečena kazna nastale u razdoblju od prosinca 2014. do veljače 2015. Na njih se ta uredba ne primjenjuje ratione temporis.
34. U svakom slučaju, ne primjenjuje se ni ratione materiae, s obzirom na to da se, kao što je to Hidroelectrica istaknula na raspravi, monopol iz članka 5. navedene uredbe odnosi samo na kratkoročna tržišta (tržišta dan unaprijed i unutardnevna tržišta), a ne na tržišta koja su ovdje sporna (srednjoročno i dugoročno trgovanje te bilateralni ugovori).
35. Kao što je to Komisija istaknula(13), Direktiva 2009/72, kao glavni propis unutarnjeg tržišta električne energije, ne podrazumijeva potpuno usklađivanje: konkretno, ne sadržava posebna pravila u području trgovanja električnom energijom.
36. Budući da uvjeti trgovanja električnom energijom na tržištima država članica nisu u potpunosti usklađeni, nacionalni propis treba ispitati s obzirom na Ugovore. Podsjećam da je električna energija roba u smislu članaka 34. i 35. UFEU‑a(14).
C. Meritum
37. U skladu s tumačenjem nacionalnog propisa koje primjenjuje sud koji je uputio zahtjev, trgovanje električnom energijom na veliko treba se obavljati na centraliziranoj platformi u Rumunjskoj, a da pritom proizvođači tu energiju ne mogu izravno izvoziti na tržišta druge države članice.
38. Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da se Zakonom br. 123/2012 ne sprečava u potpunosti izvoz električne energije. Ta zabrana vrijedi za proizvođače koji svoju proizvedenu energiju nužno trebaju prodati na centraliziranom nacionalnom tržištu. Suprotno tomu, kao što je navedeno na raspravi, posrednici (traders) koji tu energiju kupuju na navedenom tržištu kasnije je mogu izvoziti u druge države članice(15).
39. Unatoč opsežnoj diskusiji na raspravi, bojim se da nije moguće dobiti potpuni uvid u obilježja rumunjskog tržišta električne energije, koje sud koji je uputio zahtjev treba provjeriti. Međutim, za potrebe ovog postupka, čini se da postoji određeni konsenzus u pogledu sljedećeg:
– proizvođači na veliko obvezni su poslovati preko Opcoma, platforme na kojoj trebaju trgovati svom električnom energijom koju proizvode;
– ti proizvođači stoga ne mogu sklapati srednjoročne i dugoročne ugovore kako bi u druge države članice izvozili električnu energiju koju proizvode niti imati pristup centraliziranim tržištima tih drugih država članica;
– bilateralni izvozni ugovori mogu se sklapati isključivo preko posrednika (traders) koji su prethodno kupili električnu energiju na veleprodajnom tržištu;
– ta ograničenja ne postoje na kratkoročnom tržištu (tržištu dan unaprijed i unutardnevnom tržištu), čiji je opseg trgovanja manji nego na veleprodajnom tržištu.
40. Kao što je već navedeno, u ovom se predmetu pobija kazna izrečena Hidroelectrici jer je električnu energiju izvozila izvan platforme Opcoma, u skladu s tumačenjem rumunjskog zakona koje zagovara ANRE.
1. Postojanje ograničenja izvoza
41. Kao prvo, treba razjasniti je li zabrana da gospodarski subjekt koji proizvodi električnu energiju u Rumunjskoj tu energiju izvozi u drugu državu članicu, a da pritom ne primijeni platformu uvedenu nacionalnim zakonom, mjera s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje izvoza, u smislu članka 35. UFEU‑a.
42. Sud je kao mjere s istovrsnim učinkom kao količinska ograničenja izvoza kvalificirao „nacionalne mjere koje imaju za cilj ili posljedicu konkretno ograničavanje izvoznih tijekova ili tako uspostavljanje različitog postupanja s unutarnjom trgovinom države članice i njezinom izvoznom trgovinom na način da se osigura posebna prednost nacionalnoj proizvodnji ili unutarnjem tržištu dotične države, na štetu proizvodnje ili trgovine drugih država članica”(16).
43. Zakonom br. 123/2012, kako ga tumači ANRE, zabranjuju se izravne transakcije (bez posredovanja platformi Opcoma) između rumunjskih proizvođača električne energije i njihovih potencijalnih klijenata u drugoj državi članici.
44. Iako ta zabrana vrijedi i za proizvođače električne energije za domaću potrošnju, prema sudskoj praksi Suda, „nacionalna mjera koja je primjenjiva na sve poslovne subjekte koji djeluju na državnom području i unaprijed utječe na izlazak proizvoda s nacionalnog tržišta navedene države članice izvoza kao i na stavljanje na nacionalno tržište navedene države članice obuhvaćena [je] zabranom utvrđenom u članku 35. UFEU‑a”(17).
45. Komisija tvrdi da je to tako u ovom predmetu, s čime se slažem. Nacionalno pravilo ima odvraćajući učinak na izvoz te se u okviru njega ne postupa jednako prema centraliziranom nacionalnom tržištu, kojim upravlja Opcom, i sličnim tržištima električne energije u ostatku Unije. Osim toga, ako rumunjski sustav zaista odgovara modelu koji su stranke opisale na raspravi, Komisija smatra da predmetni sustav dovodi do izravne diskriminacije koja nije u skladu s pravom Unije(18).
46. Konačno, rumunjska vlada priznaje ograničavajući učinak koji ističe Komisija. Tvrdi da izvoz električne energije na temelju bilateralnih ugovora i izvan centralizirane platforme „podrazumijeva smanjenje raspoložive električne energije za pokrivanje krivulje domaće potrošnje, što implicitno dovodi do potrebe da je se pokrije uvozom”(19).
47. Tim se argumentom otkriva da je cilj zakonodavne mjere (ili jedan od njezinih ciljeva) da se izvoz električne energije uvjetuje prethodnim ispunjenjem potreba domaće potrošnje. Na taj se način jasno priznaje ograničenje koje se primjenjuje na nacionalne proizvođače u pogledu pristupa vanjskom tržištu jer im se, kao što je već objašnjeno, zabranjuje izravni izvoz.
48. Ta je odredba stoga jedna od odredbi koje, u skladu s presudom Gysbrechts i Santurel Inter, imaju za „posljedicu konkretno ograničavanje izvoznih tijekova”(20). Iako se jednako primjenjuje na sve gospodarske subjekte koji proizvode električnu energiju, „unaprijed utječe na izlazak proizvoda s nacionalnog tržišta navedene države članice izvoza kao i na stavljanje na nacionalno tržište” upravo zato što se tom odredbom daje prednost unutarnjoj opskrbi i to, u tom smislu, na štetu vanjske trgovine.
2. Moguća opravdanja utvrđenog ograničenja
49. Mjera ograničavanja može se opravdati razlozima utvrđenim u članku 36. UFEU‑a i važnim razlozima u općem interesu, pod uvjetom da je mjera proporcionalna legitimnom cilju koji se želi postići(21).
a) Postojanje opravdavajućeg razloga ili zahtjeva
50. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, na nacionalnim je tijelima da se pozovu na razloge kojima se opravdavaju zabrane koje predstavljaju odstupanje od načela slobodnog kretanja robe(22).
51. U odluci kojom se upućuje prethodno pitanje uopće se ne navodi moguće opravdanje Zakona br. 123/2012.
52. Međutim, nema zapreka da se prizna, kao što to smatra Komisija i tvrdi rumunjska vlada(23), da je namjera zakonodavca mogla biti osiguranje da se trgovanje električnom energijom na veliko na konkurentnom tržištu obavlja javno i centralizirano, u skladu s načelima transparentnosti i nediskriminacije, čime se isključuje bilateralna i netransparentna kupoprodaja između proizvođača i drugih gospodarskih subjekata(24).
53. Rumunjska vlada tom opravdavajućem razlogu dodaje drugi razlog, koji se odnosi na osiguranje opskrbe električnom energijom, pa čak i treći razlog, a to je zaštita potrošača.
54. Naime, poziva se na cilj očuvanja sigurnosti opskrbe energijom u korist potrošača, pri čemu upućuje na uvodnu izjavu 51. Direktive 2009/72 koja se odnosi na interese potrošača koji bi trebali biti u središtu te direktive(25).
55. U tom smislu, rumunjska vlada ističe da izvoz energije na temelju bilateralnih ugovora podrazumijeva „smanjenje raspoložive električne energije za pokrivanje krivulje domaće potrošnje” te da bi mogao dovesti do potrebe za uvozom električne energije, uz posljedično povećanje cijena(26).
56. Stoga se može utvrditi da su ciljevi spornog zakonodavstva, s jedne strane, transparentnost tržišta električne energije i, s druge strane, osiguranje odgovarajuće opskrbe električnom energijom za domaću potrošnju.
57. Slažem se s Komisijom da se prvi od tih ciljeva (osiguranje da se trgovanje električnom energijom obavlja na transparentan način) može kvalificirati kao „važan razlog u općem interesu”, u smislu sudske prakse Suda, kojim se može opravdati eventualno ograničenje izvoza.
58. Što se tiče drugog cilja, prema sudskoj praksi, opravdavajućim je razlozima svakako obuhvaćena zaštita opskrbe energijom zbog razloga javne sigurnosti iz članka 36. UFEU‑a(27). Primarni zakonodavac Unije u članku 194. stavku 1. točki (b) UFEU‑a kao jedan od ciljeva energetske politike Unije utvrđuje osiguranje sigurnosti opskrbe energijom(28).
59. Međutim, država članica treba dokazati da je propis koji je donesen u skladu s navedenim opravdanjima nužan i prikladan za ostvarenje ciljeva koji se žele postići i da je u skladu s načelom proporcionalnosti, pri čemu se takvi ciljevi ne mogu ostvariti blažim zabranama ili ograničenjima odnosno zabranama ili ograničenjima kojima se manje ugrožava trgovina unutar Unije(29).
b) Nužnost i prikladnost sporne mjere
60. Centralizacija trgovanja električnom energijom na veliko na jedinstvenoj platformi mogla bi u teoriji biti prikladna za osiguranje opskrbe energijom za domaću potrošnju i za osiguranje transparentnosti tog trgovanja.
61. U svakom slučaju, na sudu je koji je uputio zahtjev da utvrdi je li, zbog obilježja te platforme (kojom upravlja operator koji imenuju nacionalna tijela), centralizacija trgovanja električnom energijom na toj platformi: (a) prikladno, relevantno i učinkovito sredstvo za osiguranje domaće opskrbe i (b) osigurava li dovoljne uvjete u pogledu transparentnosti i nediskriminacije.
62. Prema sudskoj praksi Suda, „opravdavajući razlozi koje država članica može navesti moraju biti poduprti prikladnim dokazima ili analizom prikladnosti i proporcionalnosti mjere ograničavanja koju je ta država članica donijela, kao i preciznim dokazima koji omogućuju potvrđivanje njezine argumentacije”(30).
c) Proporcionalnost ograničenja
63. Prema mojem mišljenju, čak i da se prihvati da je centralizacija trgovanja koja se (prema ANRE‑ovu tumačenju) nalaže Zakonom br. 123/2012 prikladna za ostvarenje legitimnog cilja koji se želi postići, ta odredba prekoračila bi ono što je nužno jer se mogu donijeti mjere kojima se manje ograničava sloboda zajamčena člankom 35. UFEU‑a.
1) Transparentnost
64. Što se tiče osiguranja transparentnosti, u potpunosti se slažem s Komisijinim mišljenjem: moguće je primijeniti instrumente suradnje između nacionalnih regulatornih tijela iz članaka 36. do 38. Direktive 2009/72, a da se ipak ne zabrani izravan izvoz u druge države članice izvan centralizirane platforme.
65. Jedna je od obveza tih regulatornih tijela, za potrebe ovog predmeta, „praćenje stupnja transparentnosti, uključujući veleprodajne cijene, i osiguravanje usklađenosti elektroenergetskih poduzeća s obvezama transparentnosti”(31).
66. Obveze koje se nalažu regulatornim tijelima odnose se na „promicanje […] konkurentnog, sigurnog i ekološki održivog unutarnjeg tržišta električne energije […] i stvarnog otvaranja tržišta svim kupcima i opskrbljivačima u Zajednici te osiguravanje odgovarajućih uvjeta za učinkovit i pouzdan rad elektroenergetskih mreža, uzimajući u obzir dugoročne ciljeve”, uvijek „uz blisku suradnju s […] regulatornim tijelima drugih država članica”(32).
67. Obveza suradnje pojašnjava se u članku 38. Direktive 2009/72: regulatorna tijela moraju surađivati, inter alia, radi „poticanja stvaranja operativnih rješenja radi omogućavanja optimalnog upravljanja mrežom, promicanja zajedničke razmjene električne energije i dodjele prekograničnih kapaciteta te omogućavanja primjerene razine kapaciteta međusobnog povezivanja […] da bi se omogućio razvoj stvarnog tržišnog natjecanja i poboljšanje sigurnosti opskrbe, bez diskriminiranja poduzeća za opskrbu u različitim državama članicama”(33).
68. U tom kontekstu ništa ne sprečava da, kao što to tvrdi Komisija, ANRE sastavi popis pouzdanih platformi za trgovanje, odnosno onih koje mogu osigurati transparentno i nediskriminirajuće trgovanje. U svrhu te zadaće može se pozvati na:
– članak 38. stavak 1. Direktive 2009/72 koji se odnosi na međusobno savjetovanje i suradnju navedenih tijela i kojim se predviđa da jedni drugima pružaju „sve informacije potrebne za izvršavanje svojih zadataka”; i
– pravo koje se tim tijelima dodjeljuje u stavku 3. iste odredbe kako bi mogla „međusobno sklapati sporazume o suradnji radi poticanja regulatorne suradnje”.
69. Uredba br. 1227/2011, čiji je cilj zaštita cjelovitosti i transparentnosti veleprodajnog tržišta energije, također sadržava mehanizme suradnje između regulatornih tijela koji mogu biti korisni:
– U njezinu članku 7. stavku 2. prvom podstavku navodi se da „[n]acionalna regulatorna tijela surađuju na regionalnoj razini i s Agencijom pri izvršavanju nadzora veleprodajnih tržišta energije”. Kako se propisuje stavkom 1. iste odredbe, tako mogu „[…] nadzir[ati] aktivnosti trgovanja veleprodajnim energetskim proizvodima kako bi prepoznala i spriječila trgovanje koje se temelji na povlaštenim informacijama i manipulaciji tržištem”(34).
– U njezinu članku 9. predviđa se uspostava europskog registra sudionika na tržištu, u koji treba upisati najvažnije informacije o transakcijama provedenim na veleprodajnom tržištu energije, uključujući, u skladu s člankom 8. stavkom 1. te uredbe, „precizan opis kupljenih i prodanih veleprodajnih energetskih proizvoda, dogovorenu cijenu i količinu, datume i vrijeme izvršenja, stranke u transakciji i korisnike transakcije te sve druge odgovarajuće informacije”. U skladu sa stavkom 3., također članka 9., nacionalna regulatorna tijela imaju pristup tom registru.
70. Stoga smatram da se transparentnost može postići, a da se ne propiše obveza prema kojoj se trgovanje električnom energijom na veliko treba obavljati isključivo na platformama kojima upravlja samo jedan nacionalni operator, odnosno tako da se isključe platforme drugih država članica koje osiguravaju jednake uvjete transparentnosti i nediskriminacije.
71. Konačno, postoje dovoljni regulatorni instrumenti za osiguranje transparentnosti tržišta električne energije, a da nije potrebno čekati, kao što je to ANRE tvrdio na raspravi, da se sektor u potpunosti uskladi.
2) Osiguranje opskrbe
72. Što se tiče osiguranja opskrbe energijom za domaću potrošnju, također smatram da, općenito, proizvođačima nije potrebno zabraniti izravan izvoz električne energije izvan platforme kojom upravlja Opcom ako se mogu poduzeti manje radikalne mjere.
73. Već sam naveo da je, s obzirom na to da je energija temeljni strateški element za države članice, osiguranje njezine redovite opskrbe primarni cilj u općem interesu.
74. Međutim, „redovita opskrba” ne znači nužno „opskrbu po najboljoj cijeni”. Čini se da je to stvarni cilj spornog zakonodavstva kojim se, prema mišljenju rumunjske vlade, nastoji izbjeći povećanje cijena svojstveno potrebi uvoza električne energije(35).
75. Kad bi se zabrana izravnog izvoza mogla opravdati isključivo gospodarskim ili komercijalnim razlozima, u pitanje bi se dovelo samo načelo unutarnjeg tržišta. Druga je stvar to što se države članice, u hitnim situacijama do kojih dolazi zbog izvanrednih okolnosti, mogu pozvati na razloge javne sigurnosti i razloge u općem interesu kako bi spriječile izvoz električne energije. Međutim, smatram da takvo postupanje, ako je sustavno, samo s ciljem izbjegavanja slobodnog tržišta i postizanja bolje cijene za domaću potrošnju, nadilazi legitimne razloge ograničenja iz članka 36. UFEU‑a ili razloge u općem interesu kojima se opravdavaju količinska ograničenja izvoza ili mjere s istovrsnim učinkom.
76. Kao što je to istaknuto na raspravi, Hidroelectrica ne osporava da mora poštovati zakonske odredbe na temelju kojih mora zadržati određenu količinu raspoložive električne energije, upravo radi očuvanja domaće opskrbe. Međutim, želi da joj se dopusti trgovanje preostalom električnom energijom koju proizvodi, na temelju bilateralnih ugovora ili na tržištima različitim od centralizirane platforme Opcoma.
77. Ako je to slučaj, onda potpuna zabrana izvoza električne energije koja nije neophodna za minimalno osiguranje opskrbe nije proporcionalna.
78. Uostalom, čini se da s navedenim ciljem baš i nije u skladu to što posrednici (traders) mogu kupiti električnu energiju na tom veleprodajnom tržištu kako bi je kasnije, bez ograničenja sličnih onima koja se primjenjuju na proizvođače, izvozili u druge države članice.
79. Konačno, treba podsjetiti da je, kako se napominje u Uredbi 2015/1222, sigurna opskrba „nerazdvojivo povezana s učinkovitim funkcioniranjem unutarnjeg tržišta električne energije i integracijom izoliranih tržišta električne energije država članica”(36).
80. U istom smislu, u uvodnoj izjavi 44. Direktive 2009/72 navodi se da sigurnost opskrbe podrazumijeva nadzor ravnoteže između ponude i potražnje u pojedinim državama članicama, ali bez zadržavanja na toj razini, jer je nužno „[izraditi] izvješće o situaciji na razini Zajednice, uzimajući u obzir kapacitet međusobnog povezivanja između područja”.
81. Stoga je izvoz i uvoz električne energije između država članica temeljni element za osiguranje opskrbe u svakoj državi članici i u cijeloj Uniji. Konačno, riječ je o zaštiti koja jednako vrijedi na nacionalnoj razini i razini Unije za tržište električne energije, u interesu sigurnosti opskrbe na obje razine, čime se omogućuje ispunjavanje potreba unutarnjeg tržišta resursima s tržišta Unije.
V. Zaključak
82. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da Tribunalulu Bucureşti (Viši sud u Bukureštu, Rumunjska) odgovori sljedeće:
„Članku 35. UFEU‑a protivi se propis države članice kojim se, time što se njime uvodi obvezu da se na jedinstvenoj platformi, kojom upravlja operator koji su imenovala nacionalna tijela, centralizira trgovanje električnom energijom na veliko, proizvođačima zabranjuje da je izravno izvoze u druge države članice.
Ta se mjera, općenito, ne može opravdati razlozima transparentnosti ili sigurnosti opskrbe ako se ti razlozi temelje na gospodarskim pitanjima koja se odnose na povećanje cijena zbog mogućeg uvoza električne energije”.