NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
prednesené 2. apríla 2020(1)
Vec C‑648/18
Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE)
proti
Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica SA
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Tribunalul Bucureşti (Vyšší súd Bukurešť, Rumunsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Vnútorný trh s elektrinou – Článok 35 ZFEÚ – Voľný pohyb tovaru – Množstevné obmedzenia vývozu – Opatrenia s rovnakým účinkom – Vývoz elektriny – Vnútroštátne opatrenie, ktoré ukladá výrobcom elektriny povinnosť predať všetku vyrobenú elektrinu výlučne prostredníctvom vnútroštátneho centralizovaného súťažného trhu“
1. Rumunský regulačný orgán sankcionoval podnik za to, že vyviezol do Maďarska časť elektrickej energie, ktorú vyrába, pričom ju predtým neponúkol na vnútroštátnom trhu prostredníctvom centralizovanej obchodnej platformy, ako to podľa názoru uvedeného orgánu vyžadujú vnútroštátne právne predpisy.
2. Tribunalul București (Vyšší súd Bukurešť, Rumunsko) sa pýta, či takto uplatňované vnútroštátne právne predpisy zahŕňajú množstevné obmedzenie vývozu alebo opatrenie s rovnakým účinkom, a preto sú nezlučiteľné s článkom 35 ZFEÚ.
I. Právny rámec
A. Právo Únie
1. Smernica 2009/72/ES(2)
3. Smernica 2009/72 obsahuje tieto odôvodnenia:
„…
(3) Slobody, ako sú voľný pohyb tovaru, sloboda usadiť sa a sloboda poskytovať služby, ktoré občanom Európskej únie zaručuje zmluva, sú dosiahnuteľné len na úplne otvorenom trhu, ktorý umožňuje všetkým spotrebiteľom slobodný výber svojich dodávateľov a všetkým dodávateľom slobodu zásobovať svojich odberateľov.
…
(25) Bezpečnosť dodávky energie je zásadným prvkom verejnej bezpečnosti, a je preto neodmysliteľne spojené s účinným fungovaním vnútorného trhu s elektrinou a integráciou izolovaných trhov s elektrinou v členských štátoch. … Fungujúce trhy s elektrinou a predovšetkým sústavy a iné aktíva súvisiace s dodávkou elektriny sú nevyhnutné pre verejnú bezpečnosť, konkurencieschopnosť hospodárstva a blahobyt občanov Európskej únie. …
…
(51) Záujmy spotrebiteľov by mali byť stredobodom tejto smernice a hlavnou zodpovednosťou elektroenergetických podnikov by mala byť kvalita služieb. Existujúce práva spotrebiteľov sa musia posilniť a zaručiť a mali by byť transparentnejšie. Ochrana spotrebiteľa by mala zabezpečiť, aby všetci spotrebitelia v širšom meradle Spoločenstva mali úžitok z konkurenčného trhu. Členské štáty alebo, ak tak ustanoví členský štát, regulačné orgány, by mali presadzovať práva spotrebiteľov.
…“
4. Článok 3 („Povinnosti služby vo verejnom záujme a ochrana spotrebiteľa“) v odseku 1 stanovuje:
„Členské štáty na základe svojej inštitucionálnej organizácie a s náležitým zreteľom na zásadu subsidiarity zabezpečujú, aby bez toho, aby bol dotknutý odsek 2, elektroenergetické podniky fungovali v súlade so zásadami tejto smernice s cieľom dosiahnuť konkurencieschopný, bezpečný a vzhľadom na životné prostredie udržateľný trh s elektrinou, a aby tieto podniky neboli diskriminované z hľadiska ich práv alebo povinností.“
5. V článku 4 („Monitorovanie bezpečnosti dodávky“) sa uvádza:
„Členské štáty zabezpečujú monitorovanie bezpečnosti dodávky. Pokiaľ to členské štáty považujú za vhodné, môžu touto úlohou poveriť regulačné orgány uvedené v článku 35. Toto monitorovanie sa vzťahuje najmä na rovnováhu medzi ponukou a dopytom na národnom trhu, úroveň očakávaného budúceho dopytu, predpokladané dodatočné kapacity, ktoré sa plánujú alebo sú vo výstavbe, a kvalitu a úroveň údržby sústav, ako aj opatrenia na pokrytie dopytu počas špičky a na riešenie výpadkov jedného alebo viacerých dodávateľov. …“
6. Článok 36 („Všeobecné ciele regulačného orgánu“) znie:
„Regulačný orgán pri plnení regulačných úloh uvedených v tejto smernici prijíma v rámci svojich povinností a právomocí ustanovených v článku 37 a v prípade potreby aj po konzultácii s inými príslušnými vnútroštátnymi orgánmi vrátane orgánov v oblasti hospodárskej súťaže a bez toho, aby boli dotknuté ich právomoci, všetky primerané opatrenia na dosiahnutie týchto cieľov:
a) podporovať konkurencieschopný, bezpečný a environmentálne udržateľný vnútorný trh s elektrinou v rámci Spoločenstva v úzkej spolupráci s agentúrou, regulačnými orgánmi iných členských štátov a Komisiou, podporovať efektívne otvorenie trhu pre všetkých odberateľov a dodávateľov v Spoločenstve a zabezpečovať primerané podmienky na efektívne a spoľahlivé fungovanie elektrizačných sústav s prihliadnutím na dlhodobé ciele;
b) rozvíjať konkurencieschopné a správne fungujúce regionálne trhy v rámci Spoločenstva z hľadiska dosiahnutia cieľov uvedených v písmene a);
c) odstraňovať obmedzenia týkajúce sa obchodovania s elektrinou medzi členskými štátmi, vrátane rozvoja vhodných cezhraničných prenosových kapacít na uspokojenie dopytu, a posilňovať integráciu národných trhov, čo môže uľahčiť toky elektriny v celom Spoločenstve;
…“.
7. Podľa článku 37 („Povinnosti a právomoci regulačného orgánu“):
„1. Regulačný orgán má tieto povinnosti:
…
c) spolupracovať v oblasti cezhraničných záležitostí s regulačným orgánom alebo orgánmi dotknutých členských štátov a s agentúrou;
…
i) monitorovať úroveň transparentnosti vrátane veľkoobchodných cien a zabezpečovať, aby elektroenergetické podniky dodržiavali povinnosti týkajúce sa transparentnosti;
j) monitorovať úroveň a efektívnosť otvorenosti trhu a hospodárskej súťaže…
…“
8. Článok 38 („Regulačný režim pre cezhraničné záležitosti“) znie:
„1. Regulačné orgány sa úzko radia a spolupracujú a agentúre i sebe navzájom poskytujú informácie potrebné na plnenie ich úloh vyplývajúcich z tejto smernice. Prijímajúci orgán zabezpečuje rovnakú úroveň dôvernosti vymenených informácií, aká sa požaduje od poskytujúceho orgánu.
…
3. Národné regulačné orgány majú právo uzatvárať medzi sebou dohody o spolupráci s cieľom podporiť regulačnú spoluprácu.
…“
2. Nariadenie (EÚ) č. 1227/2011(3)
9. Článok 1 („Predmet, rozsah pôsobnosti a vzťah s inými právnymi predpismi Únie“) v odseku 1 stanovuje:
„Týmto nariadením sa ustanovujú pravidlá, ktorými sa zakazujú praktiky predstavujúce zneužívanie trhu a ovplyvňujúce veľkoobchodné trhy s energiou a ktoré sú v súlade s pravidlami uplatňovanými na finančných trhoch a s riadnym fungovaním týchto veľkoobchodných trhov s energiou, pričom zohľadňujú ich špecifické vlastnosti. Zabezpečuje sa ním monitorovanie veľkoobchodných trhov s energiou uskutočňované Agentúrou pre spoluprácu regulačných orgánov v oblasti energetiky… v úzkej spolupráci s národnými regulačnými orgánmi a pri zohľadnení vzájomného pôsobenia medzi systémom na obchodovanie s emisiami a veľkoobchodnými trhmi s energiou.“
3. Nariadenie (EÚ) 2015/1222(4)
10. Článok 5 („Určenie [nominovaného organizátora trhu s elektrinou, ďalej len „NEMO“] v prípade národného zákonného monopolu na služby obchodovania“) v odseku 1 prvom pododseku stanovuje:
„Ak v čase nadobudnutia účinnosti tohto nariadenia už v členskom štáte alebo v ponukovej oblasti členského štátu existuje národný zákonný monopol na služby obchodovania na dennom a vnútrodennom trhu, ktorý vylučuje určenie viac ako jedného organizátora NEMO, príslušný členský štát o tom musí informovať Komisiu do dvoch mesiacov od nadobudnutia účinnosti tohto nariadenia a môže odmietnuť určenie viac ako jedného organizátora NEMO za ponukovú oblasť.“
B. Vnútroštátne právo. Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012(5)
11. Článok 2 stanovuje:
„Činnosti v oblasti elektrickej energie a tepelnej energie vyrobenej kombinovanou výrobou sa musia uskutočňovať na účely dosiahnutia týchto základných cieľov:
…
c) vytvorenie a zabezpečenie fungovania súťažných trhov s elektrickou energiou;
…
h) zlepšovanie konkurencieschopnosti vnútorného trhu s elektrickou energiou a aktívna účasť na vytvorení tak regionálneho trhu, ako aj vnútorného trhu s energiou v Európskej únii a na rozvoji cezhraničného obchodu;
…“
12. Článok 3 bod 49 vymedzuje „centralizovaný trh“ ako „organizovaný rámec, v ktorom rôzne hospodárske subjekty na základe osobitných pravidiel schválených príslušným orgánom obchodujú prostredníctvom prevádzkovateľa trhu s elektrickou energiou alebo prevádzkovateľa prenosovej sústavy s elektrickou energiou“.
13. Podľa článku 20 ods. 1:
„Trh s elektrickou energiou je zložený z regulovaného trhu a súťažného trhu, pričom sa uskutočňujú veľkoobchodné alebo maloobchodné transakcie s elektrickou energiou.“
14. V súlade s článkom 23 ods. 1:
„Transakcie s elektrickou energiou prebiehajú na súťažnom trhu transparentným, verejným, centralizovaným a nediskriminačným spôsobom.“
15. Článok 28 znie:
„Výrobcovia majú hlavne tieto povinnosti:
…
c) ponúkať na konkurenčnom trhu celú dostupnú elektrickú energiu, a to verejne a nediskriminačne;
…“
II. Spor vo veci samej a prejudiciálna otázka
16. Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica SA (ďalej len „Hidroelectrica“) je spoločnosť založená podľa rumunského súkromného práva, ktorej väčšinovým akcionárom je štát. Predmetom jej činnosti sú okrem iného prenos a distribúcia elektrickej energie, pričom je držiteľom tak licencie na výrobu, ako aj licencie na dodávku elektrickej energie.
17. Hidroelectrica je tiež držiteľom obchodnej licencie, ktorú vydal maďarský regulačný orgán.
18. Táto spoločnosť po získaní uvedenej licencie uzavrela od decembra 2014 zmluvy o predaji elektrickej energie prostredníctvom maďarskej centralizovanej obchodnej platformy, ktorá je jedným z trhov uznaných Agentúrou pre spoluprácu regulačných orgánov v oblasti energetiky (ďalej len „agentúra“) na účely spolupráce medzi regulačnými orgánmi v oblasti energetiky.
19. Dňa 11. mája 2015 Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei (Úrad pre reguláciu v odvetví energetiky, Rumunsko; ďalej len „ANRE“) oznámil spoločnosti Hidroelectrica uloženie pokuty vo výške 50 000 rumunských lei (RON) „z dôvodu, že neponúkla transparentným spôsobom na predaj na rumunskom súťažnom trhu s elektrickou energiou všetku elektrickú energiu, ktorou disponovala, ale naopak určité množstvo elektrickej energie, ktorú vyrobila, vyviezla v rozpore s platnými právnymi predpismi na maďarský trh s elektrickou energiou“.
20. ANRE uložil uvedenú sankciu na základe článku 23 ods. 1 a článku 28 písm. c) zákona č. 123/2012, ktoré vyložil v tom zmysle, že povinnosť vnútroštátnych výrobcov ponúknuť na predaj verejne a nediskriminačným spôsobom na súťažnom trhu všetku elektrickú energiu, ktorou disponujú, znamená, že títo výrobcovia ju musia ponúknuť prostredníctvom platforiem spoločnosti Opcom SA (teda na rumunskom vnútroštátnom centralizovanom trhu s elektrickou energiou).(6)
21. V Rumunsku podľa ANRE výrobca nemá právo priamo vyvážať elektrickú energiu do iných krajín Európskej únie. Uvedený postup porušuje vnútroštátnu právnu úpravu a nepriamo aj podmienky spojené s licenciou na výrobu, za čo možno uložiť správnu sankciu.
22. Hidroelectrica napadla rozhodnutie o uložení sankcie žalobou na Judecătorie Sectorului 1 București (Obvodný súd Bukurešť 1, Rumunsko), pričom namietala jeho neplatnosť pre porušenie zásady voľného pohybu tovaru. Najmä tvrdila, že ANRE vyložil článok 23 ods. 1 zákona č. 123/2012 spôsobom, ktorý je v rozpore s rozhodovacou činnosťou Consiliul Concurenței (Úrad pre hospodársku súťaž, Rumunsko) a s jeho vlastnými rozhodnutiami.
23. Po tom, čo prvostupňový súd vyhovel žalobe spoločnosti Hidroelectrica, ANRE podal odvolanie na Tribunalul București (Vyšší súd Bukurešť), ktorý kladie túto prejudiciálnu otázku:
„Bráni článok 35 ZFEÚ takému výkladu článku 23 ods. 1 a článku 28 písm. c) [zákona č. 123/2012], podľa ktorého sú výrobcovia elektrickej energie v Rumunsku povinní obchodovať s celou vyrobenou elektrickou energiou iba na rumunskom súťažnom centralizovanom trhu, pričom existuje iba nepriama možnosť vyvážať elektrickú energiu prostredníctvom obchodníkov?“
III. Konanie na Súdnom dvore
24. Návrh na začatie prejudiciálneho konania bol doručený do kancelárie Súdneho dvora 17. októbra 2018. Písomné pripomienky predložili ANRE, rumunská vláda a Komisia.
25. Na pojednávaní, ktoré sa konalo 23. januára 2020, sa zúčastnili ANRE, Hidroelectrica, rumunská vláda a Komisia.
IV. Analýza
A. O prípustnosti
26. ANRE spochybnil prípustnosť prejudiciálnej otázky, lebo podľa jeho názoru sa vnútroštátny súd nepýta na výklad práva Únie, ale porovnáva určitý výklad vnútroštátneho zákona s právom Únie. Dodáva, že Súdny dvor nemá právomoc zasahovať do diskusie o výklade a uplatňovaní vnútroštátneho právneho predpisu.(7)
27. Predmetom konania vo veci samej je výklad určitých ustanovení zákona č. 123/2012, ktorý je sporný. ANRE vykladá článok 23 ods. 1 a článok 28 písm. c) zákona č. 123/2012 v tom zmysle, že všetky veľkoobchodné transakcie s elektrickou energiou sa musia uskutočňovať výlučne na platformách spoločnosti Opcom. Podľa návrhu na začatie prejudiciálneho konania však iné rumunské súdy dospeli k odlišným záverom.(8)
28. Prvostupňový súd si osvojil výklad uvedených ustanovení, na základe ktorého vyhovel žalobe spoločnosti Hidroelectrica. ANRE v odvolacom konaní naopak trvá na striktnom výklade, ktorého použitie by znamenalo, že uložená sankcia je zákonná.(9)
29. Námietke neprípustnosti nemožno vyhovieť. Vnútroštátny súd nežiada Súdny dvor, aby sa vyjadril k výkladu zákona č. 123/2012 a určil, ktorý z dvoch jestvujúcich spôsobov výkladu je z hľadiska vnútroštátneho práva správny. Vnútroštátny súd si totiž osvojil jeden z týchto dvoch sporných výkladov („reštriktívny“ výklad) a teraz má pochybnosti o zlučiteľnosti vnútroštátnych predpisov s právom Únie.
30. Prejudiciálna otázka sa obmedzuje na to, či článok 35 ZFEÚ bráni režimu transakcií s elektrickou energiou, ktorý vyplýva z reštriktívneho výkladu vnútroštátnej právnej úpravy. Pri jej zodpovedaní Súdny dvor nemá vyriešiť vnútroštátnu diskusiu o lepšom výklade vnútroštátnych právnych predpisov. Jeho úlohou je – vychádzajúc z opisu právnej úpravy, ktorý poskytol vnútroštátny súd(10) – rozhodnúť o jej zlučiteľnosti s právom Únie (terajším článkom 35 ZFEÚ), a tak zaručiť jednotný výklad práva Únie, ktorý bude záväzný pre všetky orgány a súdy všetkých členských štátov(11).
B. O uplatniteľnosti článku 35 ZFEÚ
31. Rumunská vláda a ANRE tvrdia, že vzhľadom na harmonizáciu právnych predpisov vykonanú nariadením 2015/1222 nemožno uplatniť článok 35 ZFEÚ.
32. Podľa ustálenej judikatúry, „pokiaľ je určitá oblasť predmetom úplnej harmonizácie na úrovni Únie, každé vnútroštátne opatrenie, ktoré sa jej týka, sa musí posudzovať s ohľadom na ustanovenia tohto harmonizačného opatrenia a nie s ohľadom na primárne právo“.(12)
33. Bez toho, aby bolo potrebné určiť, či nariadenie 2015/1222 úplne harmonizuje danú oblasť, je však nesporné, že toto nariadenie nadobudlo účinnosť 26. júla 2015, zatiaľ čo k skutkovým okolnostiam, ktoré viedli k uloženiu sankcie, došlo od decembra 2014 do februára 2015. Uvedené nariadenie sa na ne z hľadiska ratione temporis neuplatní.
34. V každom prípade by sa na ne neuplatnilo ani z hľadiska ratione materiae, lebo – ako Hidroelectrica poznamenala na pojednávaní – monopol, ktorý je uvedený v článku 5 tohto nariadenia, sa týka len krátkodobých trhov (denného a vnútrodenného trhu), a nie trhov, o ktoré ide v spore vo veci samej (strednodobé a dlhodobé transakcie a dvojstranné zmluvy).
35. Ako zdôraznila Komisia(13), smernica 2009/72 ako hlavný právny predpis upravujúci vnútorný trh s elektrinou nezavádza úplnú harmonizáciu: najmä neobsahuje osobitné pravidlá v oblasti transakcií s elektrinou.
36. V prípade neexistencie uvedenej úplnej harmonizácie podmienok týkajúcich sa transakcií s elektrinou na trhoch členských štátov sa musí vnútroštátna právna úprava preskúmať z hľadiska Zmlúv. Pripomínam, že elektrická energia je tovarom na účely článkov 34 a 35 ZFEÚ.(14)
C. O veci samej
37. Podľa výkladu vnútroštátnej právnej úpravy, ktorý si osvojil vnútroštátny súd, sa veľkoobchodné transakcie s elektrickou energiou musia uskutočňovať na centralizovanej platforme v Rumunsku, pričom výrobcovia nemôžu priamo vyvážať túto energiu na trhy iného členského štátu.
38. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že zákon č. 123/2012 absolútne nezakazuje vývoz elektrickej energie. Uvedený zákaz platí pre výrobcov, ktorí musia povinne predávať svoju produkciu na vnútroštátnom centralizovanom trhu. Ako bolo uvedené na pojednávaní, sprostredkovatelia (obchodníci), ktorí kupujú uvedenú energiu na tomto trhu, ju naopak neskôr môžu vyviezť do iných členských štátov.(15)
39. Hoci to bolo predmetom rozsiahlej diskusie na pojednávaní, obávam sa, že nebolo možné vytvoriť si dôkladnú predstavu o znakoch rumunského trhu s elektrinou, čo bude musieť overiť vnútroštátny súd. V rozsahu relevantnom pre toto konanie však zrejme existuje určitá zhoda v nasledujúcich bodoch:
– veľkoobchodní výrobcovia sú povinní obchodovať prostredníctvom platformy Opcom, na ktorej musia predávať všetku elektrinu, ktorú vyrábajú,
– títo výrobcovia teda nemôžu uzatvárať strednodobé a dlhodobé zmluvy o vývoze elektrickej energie, ktorú vyrábajú, do iných členských štátov ani získať prístup na centralizované trhy týchto iných členských štátov,
– dvojstranné zmluvy o vývoze možno uzatvárať len prostredníctvom sprostredkovateľov (obchodníkov), ktorí predtým kúpili elektrickú energiu na veľkoobchodnom trhu,
– tieto obmedzenia neexistujú na krátkodobom (dennom a vnútrodennom) trhu, ktorých objem transakcií je nižší než na veľkoobchodnom trhu.
40. Ako už bolo uvedené, v tejto veci sa napáda sankcia, ktorá bola uložená spoločnosti Hidroelectrica za to, že vyviezla elektrickú energiu mimo platformy Opcom, v súlade s výkladom rumunského zákona, ktorý obhajuje ANRE.
1. Existencia obmedzenia vývozu
41. V prvom rade je potrebné objasniť, či zákaz, aby hospodársky subjekt, ktorý vyrába elektrinu v Rumunsku, ju vyviezol do iného členského štátu bez toho, aby použil platformu vytvorenú vnútroštátnym zákonom, predstavuje opatrenie s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenie vývozu v zmysle článku 35 ZFEÚ.
42. Súdny dvor vymedzil opatrenia s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenia vývozu ako „vnútroštátne opatrenia, ktoré sledujú alebo vyvolávajú špecifické obmedzenia vývozných tokov, a teda vytvárajú rozdielne podmienky zaobchádzania pre vnútorný obchod členského štátu a pre jeho zahraničný obchod, čím vnútroštátna výroba alebo vnútorný obchod príslušného štátu sú osobitne zvýhodnené na úkor výroby alebo obchodu iných členských štátov“.(16)
43. Zákon č. 123/2012 – ako ho vykladá ANRE – zakazuje priame transakcie (bez použitia platforiem spoločnosti Opcom) medzi rumunskými výrobcami elektrickej energie a ich potenciálnymi klientmi v inom členskom štáte.
44. Aj keď uvedený zákaz platí aj pre výrobcov elektrickej energie určenej na vnútroštátnu spotrebu, z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že „na vnútroštátne opatrenie uplatniteľné na všetky subjekty pôsobiace v tuzemsku, ktoré v skutočnosti postihuje výstup výrobkov z trhu členského štátu vývozu viac ako uvádzanie výrobkov na vnútroštátny trh uvedeného členského štátu, sa vzťahuje zákaz stanovený článkom 35 ZFEÚ“.(17)
45. Komisia tvrdí, že tak je to v tejto veci, s čím súhlasím. Vnútroštátny predpis má odradzujúci účinok na vývoz a podľa tohto predpisu sa s vnútroštátnym centralizovaným trhom, ktorý spravuje Opcom, a podobnými trhmi s elektrinou v iných štátoch Únie nezaobchádza rovnako. Ak rumunský systém navyše skutočne zodpovedá modelu, ktorý účastníci konania opísali počas pojednávania, Komisia sa domnieva, že predmetný systém spôsobuje priamu diskrimináciu, ktorá je nezlučiteľná s právom Únie.(18)
46. Rumunská vláda napokon uznáva obmedzujúci účinok, na ktorý poukazuje Komisia. Uvádza, že vývoz elektriny prostredníctvom dvojstranných zmlúv mimo centralizovanej platformy „spôsobuje pokles množstva elektriny, ktoré je dostupné na pokrytie krivky vnútroštátnej spotreby, čo nepriamo spôsobuje, že ju treba pokryť pomocou dovozu“.(19)
47. Uvedený argument svedčí o tom, že cieľom (alebo jedným z cieľov) tohto zákonného opatrenia je podmieniť vývoz elektrickej energie predchádzajúcim uspokojením vnútroštátnej spotreby. Tým sa jednoznačne uznáva obmedzenie uložené vnútroštátnym výrobcom pri vstupe na zahraničný trh, lebo za podmienok, ktoré už boli vysvetlené, sa im zakazuje priamy vývoz.
48. Tento predpis teda patrí k predpisom, ktoré podľa rozsudku Gysbrechts a Santurel Inter „vyvolávajú špecifické obmedzenia vývozných tokov“.(20) Aj keď sa uplatní bez rozdielu na všetky hospodárske subjekty, ktoré vyrábajú elektrickú energiu, „postihuje výstup výrobkov z trhu členského štátu vývozu viac ako uvádzanie výrobkov na vnútroštátny trh“, a to práve preto, lebo uprednostňuje vnútroštátne dodávky a v tomto zmysle ich zvýhodňuje na úkor zahraničného obchodu.
2. Prípadné odôvodnenia zisteného obmedzenia
49. Obmedzujúce opatrenie možno odôvodniť tak dôvodmi uvedenými v článku 36 ZFEÚ, ako aj naliehavými požiadavkami všeobecného záujmu, pokiaľ je toto opatrenie primerané sledovanému legitímnemu cieľu.(21)
a) Existencia dôvodu alebo požiadavky, ktoré môžu slúžiť ako odôvodnenie
50. Podľa ustálenej judikatúry prináleží vnútroštátnym orgánom uviesť dôvody zákazov predstavujúcich výnimku zo zásady voľného pohybu tovaru.(22)
51. V návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa nenachádza nijaká zmienka o prípadnom odôvodnení zákona č. 123/2012.
52. Je však namieste uznať, že – ako sa domnieva Komisia a ako tvrdí rumunská vláda(23) – zámerom zákonodarcu mohlo byť zabezpečiť, aby sa veľkoobchodné transakcie s elektrickou energiou na súťažnom trhu uskutočňovali verejne a centralizovane, v súlade so zásadami transparentnosti a zákazu diskriminácie, a tak sa zabránilo netransparentným dvojstranným nákupom medzi výrobcami a ostatnými hospodárskymi subjektmi(24).
53. Rumunská vláda dopĺňa k uvedenému odôvodneniu druhé odôvodnenie, ktoré spočíva v zabezpečení dodávok elektrickej energie, a dokonca aj tretie odôvodnenie, ktorým je ochrana spotrebiteľov.
54. Odvoláva sa totiž na cieľ zaručiť v prospech spotrebiteľov bezpečnosť dodávok energie, pričom poukazuje na odôvodnenie 51 smernice 2009/72, v ktorom sú záujmy spotrebiteľov označené za stredobod tejto smernice.(25)
55. V uvedenom zmysle rumunská vláda zdôrazňuje, že vývoz energie prostredníctvom dvojstranných zmlúv spôsobuje „pokles množstva elektriny, ktoré je dostupné na pokrytie krivky vnútroštátnej spotreby“, a prípadne vyžaduje dovoz elektrickej energie s následným nárastom cien.(26)
56. Možno sa preto zhodnúť na tom, že cieľmi sporných právnych predpisov sú na jednej strane transparentnosť trhu s elektrinou a na druhej strane zabezpečenie primeraných dodávok elektrickej energie pre vnútroštátnu spotrebu.
57. Súhlasím s Komisiou v tom, že prvý z uvedených cieľov (zaručiť, aby sa transakcie s elektrinou uskutočňovali transparentne) by sa mohol považovať za „naliehavú požiadavku všeobecného záujmu“ v zmysle judikatúry Súdneho dvora, ktorou možno odôvodniť prípadné obmedzenie vývozu.
58. Pokiaľ ide o druhý cieľ, podľa judikatúry je ochrana dodávok energie prirodzene jedným z odôvodnení založených na dôvodoch verejnej bezpečnosti uvedených v článku 36 ZFEÚ.(27) Primárny normotvorca Únie v článku 194 ods. 1 písm. b) ZFEÚ označil zabezpečovanie bezpečnosti dodávok energie za jeden z cieľov politiky Únie v oblasti energetiky.(28)
59. Prináleží však členskému štátu preukázať, že právna úprava prijatá na základe uvedených odôvodnení je nevyhnutná a vhodná na dosiahnutie sledovaných cieľov a je v súlade so zásadou proporcionality, pričom také ciele nie je možné dosiahnuť zákazmi alebo obmedzeniami menšieho rozsahu alebo v menšej miere ovplyvňujúcimi obchod v rámci Únie.(29)
b) Nevyhnutnosť a vhodnosť sporného opatrenia
60. Centralizácia veľkoobchodných transakcií s elektrickou energiou na jedinej platforme by z abstraktného hľadiska mohla byť vhodná tak na zachovanie pokrytia vnútroštátnej spotreby, ako aj na zabezpečenie transparentnosti uvedených transakcií.
61. V každom prípade je úlohou vnútroštátneho súdu určiť, či vzhľadom na znaky uvedenej platformy (spravovanej prevádzkovateľom, ktorého určujú vnútroštátne orgány) centralizácia transakcií s elektrickou energiou na tejto platforme: a) predstavuje vhodný, relevantný a účinný prostriedok na zabezpečenie vnútroštátnych dodávok a b) zaručuje dostatočné podmienky transparentnosti a nediskriminácie.
62. V zmysle judikatúry Súdneho dvora „treba k dôvodom, ktoré môže členský štát uviesť, pripojiť primerané dôkazy alebo analýzu spôsobilosti a proporcionality obmedzujúceho opatrenia prijatého týmto členským štátom, ako aj presné údaje, ktoré umožňujú podporu jeho argumentácie“.(30)
c) Primeranosť obmedzenia
63. Podľa môjho názoru aj za predpokladu, že centralizácia transakcií, ktorú (podľa výkladu, ktorý podal ANRE) vyžaduje zákon č. 123/2012, by bola vhodná na dosiahnutie sledovaného legitímneho cieľa, tento predpis by išiel nad rámec toho, čo je nevyhnutné, lebo do úvahy prichádzajú opatrenia, ktoré v menšej miere obmedzujú slobodu zaručenú článkom 35 ZFEÚ.
1) O transparentnosti
64. Pokiaľ ide o zabezpečenie transparentnosti, v plnom rozsahu súhlasím so stanoviskom Komisie: bez toho, aby bolo potrebné zakázať priamy vývoz do iných členských štátov mimo centralizovanej platformy, možno využiť nástroje spolupráce medzi vnútroštátnymi regulačnými orgánmi, ktoré sú uvedené v článkoch 36 až 38 smernice 2009/72.
65. Jednou z povinností uvedených regulačných orgánov je – v rozsahu relevantnom pre prejednávanú vec – „monitorovať úroveň transparentnosti vrátane veľkoobchodných cien a zabezpečovať, aby elektroenergetické podniky dodržiavali povinnosti týkajúce sa transparentnosti“.(31)
66. Účelom povinností uložených regulačným orgánom je „podporovať konkurencieschopný, bezpečný a environmentálne udržateľný vnútorný trh s elektrinou…, podporovať efektívne otvorenie trhu pre všetkých odberateľov a dodávateľov v Spoločenstve a zabezpečovať primerané podmienky na efektívne a spoľahlivé fungovanie elektrizačných sústav s prihliadnutím na dlhodobé ciele“, a to „v úzkej spolupráci s… regulačnými orgánmi iných členských štátov“.(32)
67. Povinnosť spolupráce je spresnená v článku 38 smernice 2009/72: regulačné orgány musia spolupracovať okrem iného s cieľom „podporiť prijatie prevádzkových opatrení zameraných na umožnenie optimálneho riadenia sústavy, presadenie spoločných výmen elektriny a prideľovania cezhraničnej kapacity a dosiahnutie primeranej úrovne kapacity prepojenia… s cieľom umožniť rozvoj efektívnej hospodárskej súťaže a zvýšiť bezpečnosť dodávky bez diskriminácie medzi dodávateľskými podnikmi v rôznych členských štátoch“.(33)
68. Za týchto okolností nič nebráni tomu, aby – ako uvádza Komisia – ANRE zostavil zoznam spoľahlivých obchodných platforiem, teda platforiem, ktoré sú schopné zaručiť transparentné a nediskriminačné transakcie. Pri tejto činnosti môže využiť:
– článok 38 ods. 1 smernice 2009/72, ktorý sa týka konzultácií a vzájomnej spolupráce medzi týmito orgánmi a ktorý upravuje vzájomné poskytovanie „informáci[í] potrebn[ých] na plnenie ich úloh“, a
– právomoc „uzatvárať medzi sebou dohody o spolupráci s cieľom podporiť regulačnú spoluprácu“, ktorú uvedeným orgánom priznáva odsek 3 toho istého ustanovenia.
69. Aj nariadenie č. 1227/2011, ktorého účelom je zabezpečiť integritu a transparentnosť veľkoobchodného trhu s energiou, označuje mechanizmy spolupráce medzi regulačnými orgánmi, ktoré môžu byť užitočné:
– v článku 7 ods. 2 prvom pododseku tohto nariadenia sa uvádza, že „národné regulačné orgány spolupracujú na regionálnej úrovni a s agentúrou pri monitorovaní veľkoobchodných trhov s energiou“. Ako stanovuje odsek 1 toho istého ustanovenia, takto môžu „… monitor[ovať] obchodovanie s veľkoobchodnými energetickými produktmi s cieľom odhaliť obchodovanie založené na dôverných informáciách a manipulácii s trhom a zamedziť mu“,(34)
– v článku 9 tohto nariadenia je upravené vytvorenie európskeho registra účastníkov trhu, do ktorého sa majú ukladať najdôležitejšie informácie o transakciách uzatváraných na veľkoobchodnom trhu s energiou, ktoré podľa článku 8 ods. 1 tohto nariadenia zahŕňajú „presné označenie kúpených a predaných veľkoobchodných energetických produktov, dohodnutú cenu a množstvo, presný dátum a čas uskutočnenia transakcie, strany zúčastnené na tejto transakcii a príjemcov transakcie a všetky ďalšie relevantné informácie“. Podľa článku 9 ods. 3 tohto nariadenia majú národné regulačné orgány prístup do uvedeného registra.
70. Preto sa domnievam, že transparentnosť možno dosiahnuť bez uloženia povinnosti, aby sa veľkoobchodné transakcie s elektrinou uskutočňovali len na platformách spravovaných jediným vnútroštátnym prevádzkovateľom, teda s vylúčením platforiem iných členských štátov, ktoré zaručujú rovnaké podmienky transparentnosti a nediskriminácie.
71. V konečnom dôsledku existujú dostatočné právne nástroje na zabezpečenie transparentnosti trhu s elektrinou bez toho, aby bolo potrebné čakať – ako to ANRE uviedol počas pojednávania – na úplnú harmonizáciu tohto odvetvia.
2) O zabezpečení dodávok
72. Pokiaľ ide o zabezpečenie uspokojenia vnútroštátnej spotreby energie, tiež zastávam názor, že nie je nevyhnutné všeobecne zakázať výrobcom priamy vývoz elektriny mimo platformy spravovanej spoločnosťou Opcom, ak do úvahy prichádzajú menej radikálne opatrenia.
73. Už som uviedol, že vzhľadom na to, že energia je zásadným strategickým prvkom pre členské štáty, zabezpečenie jej pravidelných dodávok je prvoradým cieľom všeobecného záujmu.
74. „Pravidelné dodávky“ však nevyhnutne neznamenajú „dodávky za najnižšiu cenu“. Zdá sa, že práve to je skutočným účelom sporných právnych predpisov, ktoré majú podľa rumunskej vlády zabrániť nárastu cien spojenému s potrebou dovážať elektrickú energiu.(35)
75. Ak by čisto ekonomické alebo obchodné úvahy mohli odôvodniť zákaz priameho vývozu, bola by spochybnená samotná zásada vnútorného trhu. Odlišnou otázkou je, že v núdzových situáciách vyvolaných mimoriadnymi okolnosťami sa členské štáty môžu odvolávať na dôvody týkajúce sa verejnej bezpečnosti a všeobecného záujmu s cieľom zabrániť vývozu elektrickej energie. Ak to však robia systematicky, pričom ich jediným zámerom je zabrániť pôsobeniu trhových mechanizmov a dosiahnuť lepšiu cenu pre vnútroštátnu spotrebu, podľa môjho názoru to ide nad rámec legitímnych dôvodov obmedzení, ktoré pripúšťa článok 36 ZFEÚ, alebo dôvodov všeobecného záujmu, ktoré odôvodňujú množstevné obmedzenia vývozu alebo opatrenia s rovnakým účinkom.
76. Ako bolo zdôraznené na pojednávaní, Hidroelectrica nepopiera, že musí dodržiavať zákonné ustanovenia, podľa ktorých má povinnosť ponechať si určité dostupné množstvo elektrickej energie, a to práve s cieľom zachovať vnútroštátne dodávky. Žiada, aby jej bolo umožnené predať zvyšok elektriny, ktorú vyrába, a to buď prostredníctvom dvojstranných zmlúv, alebo na iných trhoch, než je centralizovaná platforma spoločnosti Opcom.
77. Ak je to tak, absolútny zákaz vyvážať elektrickú energiu, ktorá nie je striktne nevyhnutná na minimálne zabezpečenie dodávok, je neprimeraný.
78. Okrem toho sa nezdá veľmi koherentné so spomenutým cieľom, aby sprostredkovatelia (obchodníci) mohli nakupovať elektrickú energiu na uvedenom veľkoobchodnom trhu s cieľom neskôr ju vyviezť do iných členských štátov bez obmedzení podobných tým, ktoré platia pre výrobcov.
79. Napokon treba pripomenúť, že – ako sa uvádza v nariadení 2015/1222 – bezpečnosť dodávok „je… neodmysliteľne spojená s účinným fungovaním vnútorného trhu s elektrinou a integráciou izolovaných trhov s elektrinou v členských štátoch“.(36)
80. V tom istom zmysle sa v odôvodnení 44 smernice 2009/72 uvádza, že zaručenie bezpečnosti dodávok si vyžaduje monitorovanie rovnováhy medzi ponukou a dopytom v jednotlivých členských štátoch, ale tento krok nestačí, lebo je potrebné vypracovať „správ[u] o situácii na úrovni Spoločenstva zohľadňujúc[u] kapacitu prepojení medzi jednotlivými oblasťami“.
81. Vývoz/dovoz elektriny medzi členskými štátmi je teda zásadným prvkom na zabezpečenie dodávok tak v každom členskom štáte, ako aj v celej Únii. V konečnom dôsledku ide o záruku, ktorá sa týka rovnako vnútroštátneho aj európskeho rozmeru trhu s elektrinou v záujme bezpečnosti dodávok na oboch úrovniach, čo umožňuje uspokojiť potreby vnútorného trhu pomocou zdrojov trhu Únie.
V. Návrh
82. Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálnu otázku, ktorú mu položil Tribunalul Bucureşti (Vyšší súd Bukurešť, Rumunsko), takto:
Článok 35 ZFEÚ bráni právnej úprave členského štátu, ktorá tým, že zavádza povinnosť centralizovať veľkoobchodné transakcie s elektrickou energiou na jedinej platforme, ktorú spravuje prevádzkovateľ určený vnútroštátnymi orgánmi, zakazuje výrobcom priamo ju vyvážať do iných členských štátov.
Uvedené opatrenie nemožno všeobecne odôvodniť uvedením dôvodov týkajúcich sa transparentnosti alebo bezpečnosti dodávok, ak tieto dôvody súvisia s ekonomickými dôvodmi týkajúcimi sa nárastu cien v dôsledku prípadného dovozu elektrickej energie.