UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (neljäs jaosto)
17 päivänä syyskuuta 2020 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Sähkön sisämarkkinat – Tavaroiden vapaa liikkuvuus – SEUT 35 artikla – Viennin määrälliset rajoitukset – Vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet – Kansallinen toimenpide, jolla sähköntuottajat velvoitetaan tarjoamaan koko myynnissä oleva sähkö yksinomaan asianomaisen jäsenvaltion kilpailulle avoimilla ja keskitetyillä markkinoilla
Asiassa C‑648/18,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Tribunalul București (Bukarestin alioikeus, Romania) on esittänyt 26.1.2017 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 17.10.2018, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Autoritatea națională de reglementare în domeniul energiei (ANRE)
vastaan
Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica SA,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja M. Vilaras sekä tuomarit S. Rodin, D. Šváby, K. Jürimäe ja N. Piçarra (esittelevä tuomari),
julkisasiamies: M. Campos Sánchez-Bordona,
kirjaaja: hallintovirkamies R. Schiano,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 23.1.2020 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Autoritatea națională de reglementare în domeniul energiei (ANRE), edustajinaan D. Chiriță, A.‑M. Rilling, V. Alicuș, A.-I. Zorzoanã ja A.‑A. Milea, avustajinaan R. Chiriță, O. Chiriță, R. O. Colcieri ja B. Pantea, avocați,
– Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica SA, edustajanaan C. Radu, avustajinaan C. Alexandru, K. Mansour ja C. Calabache, avocați,
– Romanian hallitus, asiamiehinään aluksi E. Gane, A. Wellman, R. I. Hațieganu, M. Chicu ja C.‑R. Canțăr, sittemmin E. Gane, A. Wellman, R. I. Hațieganu ja M. Chicu,
– Euroopan komissio, asiamiehinään I. V. Rogalski, M. Huttunen ja O. Beynet,
kuultuaan julkisasiamiehen 2.4.2020 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee SEUT 35 artiklan tulkintaa.
2 Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat Autoritatea naţională de reglementare în domeniul energiei (ANRE) (energia-alan sääntelyviranomainen, Romania) ja Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica SA (jäljempänä Hidroelectrica) ja jossa on kyse 11.5.2015 päivätystä, ANRE:n Hidroelectrican osalta sillä perusteella tekemästä seuraamusmaksun määräämistä koskevasta päätöksestä nro 36119, ettei viimeksi mainittu ole tarjonnut kaikkea myytävänä olevaa sähköä Romanian kilpailullisilla sähkömarkkinoilla vaan vienyt siitä osan suoraan Unkarin sähkömarkkinoille.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivi 2009/72/EY
3 Sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta 13.7.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/72/EY (EUVL 2009, L 211, s. 55) johdanto-osan 3, 5, 25 ja 51 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(3) [EUT-]sopimuksessa unionin kansalaisille taatut vapaudet – muun muassa tavaroiden vapaa liikkuvuus, sijoittautumisvapaus ja palvelujen tarjoamisen vapaus – ovat saavutettavissa ainoastaan täysin avoimilla markkinoilla, jotka antavat kaikille kuluttajille mahdollisuuden valita vapaasti toimittajansa ja kaikille toimittajille mahdollisuuden toimittaa vapaasti hyödykkeitä asiakkailleen.
– –
(5) Sähkön toimitusvarmuus on erittäin tärkeä tekijä Euroopan yhteiskunnallisessa kehityksessä, kestävän ilmastonmuutospolitiikan toteutuksessa ja kilpailukyvyn tehostamisessa sisämarkkinoilla. – –
– –
(25) Energian toimitusvarmuus on olennainen osa yleistä turvallisuutta ja siten luontaisesti sidoksissa sähkön sisämarkkinoiden tehokkaaseen toimintaan ja jäsenvaltioiden eristyneiden sähkömarkkinoiden yhdentymiseen. – –
– –
(51) Kuluttajien etujen olisi oltava keskeisessä osassa tässä direktiivissä, ja palvelun laadun olisi oltava sähköalan yritysten tärkein vastuualue. Kuluttajien nykyisiä oikeuksia on vahvistettava, ja ne on turvattava, ja niihin liittyvää avoimuutta olisi lisättävä. Kuluttajansuojatoimenpiteillä olisi varmistettava, että kaikki kuluttajat laajemmalla [unionin] toiminta-alalla hyötyvät kilpailulle avoimista markkinoista. Jäsenvaltioiden tai, kun jäsenvaltiossa on niin säädetty, sääntelyviranomaisten olisi huolehdittava kuluttajien oikeuksien toteutumisesta.”
4 Kyseisen direktiivin 3 artiklan, jonka otsikko on ”Julkisen palvelun velvoitteet ja kuluttajansuoja”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on oman institutionaalisen järjestelmänsä mukaisesti ja toissijaisuusperiaate asianmukaisesti huomioon ottaen varmistettava, että sähköalan yritykset toimivat tämän direktiivin periaatteiden mukaisesti siten, että sähköalalla saadaan aikaan kilpailulle avoimet, varmat ja ympäristön kannalta kestävät markkinat, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 2 kohdan soveltamista, eivätkä jäsenvaltiot saa harjoittaa syrjintää näiden yritysten välillä niiden oikeuksien tai velvollisuuksien suhteen.”
5 Mainitun direktiivin 36–38 artiklassa, jotka koskevat kansallisten sääntelyviranomaisten yleistavoitteita, tehtäviä ja toimivaltuuksia sekä rajat ylittäviä kysymyksiä koskevaa sääntelyjärjestelmää, säädetään useista näiden viranomaisten välisen yhteistyön välineistä.
Asetus (EU) N:o 1227/2011
6 Energian tukkumarkkinoiden eheydestä ja tarkasteltavuudesta 25.10.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1227/2011 (EUVL 2011, L 236, s. 1) 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa annetaan säännöt, joilla kielletään energian tukkumarkkinoita vahingoittavat käytännöt ja jotka ovat johdonmukaiset niiden sääntöjen kanssa, joita sovelletaan rahoitusmarkkinoilla, sekä näiden energian tukkumarkkinoiden asianmukaisen toiminnan kanssa ja joissa otetaan samalla huomioon näiden markkinoiden erityispiirteet. Tässä asetuksessa säädetään energian tukkumarkkinoiden seurannasta, josta huolehtii energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirasto – – tiiviissä yhteistyössä kansallisten sääntelyviranomaisten kanssa ja ottamalla huomioon päästökauppajärjestelmän ja energian tukkumarkkinoiden väliset vuorovaikutukset.”
7 Asetuksen N:o 1227/2011 7–9 artiklassa, jotka koskevat energian tukkumarkkinoiden seurantaa, tietojen keruuta ja kyseisten markkinoiden markkinaosapuolten rekisteröintiä, vahvistetaan energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirastolla yhteistyössä kansallisten sääntelyviranomaisten kanssa oleva toimivalta, asetetaan kyseisten markkinoiden markkinaosapuolille velvollisuus toimittaa tiettyjä tietoja tuolle virastolle ja perustetaan energian tukkumarkkinoiden toimijoiden eurooppalainen rekisteri, johon kansallisilla sääntelyviranomaisilla on oikeus tutustua ja johon on merkitty tärkeimmät tiedot samoilla markkinoilla toteutetuista liiketoimista.
Asetus (EU) 2015/1222
8 Kapasiteetin jakamista ja ylikuormituksen hallintaa koskevien suuntaviivojen vahvistamisesta 24.7.2015 annetun komission asetuksen (EU) 2015/1222 (EUVL 2015, L 197, s. 24) 5 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos jäsenvaltiossa tai jäsenvaltion tarjousalueella on tämän asetuksen voimaantuloajankohtana jo käytössä vuorokautisten ja päivänsisäisten markkinoiden kaupankäyntipalveluja koskeva kansallinen lakisääteinen monopoli, joka estää useamman kuin yhden nimitetyn sähkömarkkinaoperaattorin nimeämisen, asianomaisen jäsenvaltion on ilmoitettava asiasta [Euroopan] komissiolle viimeistään kahden kuukauden kuluttua tämän asetuksen voimaantulosta ja jäsenvaltio voi kieltäytyä nimeämästä useampaa kuin yhtä nimitettyä sähkömarkkinaoperaattoria tarjousaluetta kohden.”
Romanian oikeus
9 Sähköstä ja maakaasusta 10.7.2012 annetussa laissa nro 123 (Legea nr. 123 energiei electrice și a gazelor naturale) (Monitorul Oficial al României, osa I, nro 485, 16.7.2012), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiaan (jäljempänä sähkö- ja maakaasulaki), säädettiin seuraavaa:
”2 §
Sähkön ja lämmön yhteistuotannon alalla toimintaa on harjoitettava seuraavien perustavoitteiden saavuttamiseksi:
– –
c) kilpailulle avointen sähkömarkkinoiden luominen ja niiden toiminnan takaaminen
– –
h) sähkön sisämarkkinoiden kilpailukyvyn parantaminen ja aktiivinen osallistuminen sekä alueellisten markkinoiden että – – unionin sähkön sisämarkkinoiden muodostamiseen ja osallistuminen rajat ylittävän sähkökaupan kehittämiseen
– –
3 §
Tässä osastossa seuraavilla käsitteillä ja ilmaisuilla tarkoitetaan seuraavaa:
– –
38. sähkömarkkinaoperaattori: oikeushenkilöä, joka huolehtii tasapainotettuja markkinoita lukuun ottamatta keskitettyjen markkinoiden järjestämisestä ja hallinnoinnista sähköllä käytävää tukkukauppaa varten lyhyellä, keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä
– –
49. keskitetyt sähkömarkkinat: organisoitua kehystä, jossa useat taloudelliset toimijat käyvät sähkökauppaa sähkömarkkinaoperaattorin tai siirtoverkonhaltijan välityksellä toimivaltaisen viranomaisen hyväksymien erityissääntöjen perusteella
– –
10 §
– –
2. Toimivaltaisen viranomaisen on myönnettävä toimilupa:
– –
f) keskitettyjen markkinoiden hallinnointiin; sähkömarkkinoiden operaattorille myönnetään vain yksi toimilupa – –
– –
20 §
1. Sähkömarkkinat muodostuvat säännellyistä markkinoista ja kilpailulle avoimista markkinoista, ja sähkökauppaa käydään tukku- tai vähittäiskauppana.
– –
23 §
1. Sähkökauppaa käydään kilpailulle avoimilla markkinoilla avoimesti, julkisesti, keskitetysti ja syrjimättömästi. – –
– –
28 §
Tuottajilla on pääasiallisesti seuraavat velvollisuudet:
– –
c) tarjota koko myytävänä oleva sähkö julkisesti ja syrjimättömästi kilpailulle avoimilla markkinoilla
– –”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
10 Hidroelectrica on romanialainen yksityisoikeudellinen yhtiö, josta valtio omistaa enemmistöosuuden ja jonka toimintaan kuuluu sähkön tuotanto, siirto ja jakelu. Sillä on sekä sähkön tuotanto- ja toimituslupa Romaniassa että Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatalin (MEKH) (energia-alan ja yleishyödyllisten palvelujen sääntelyviranomainen, Unkari) myöntämä välityslupa.
11 ANRE ilmoitti 11.5.2015 Hidroelectricalle päätöksellä nro 36119 (jäljempänä päätös) määräävänsä tälle seuraamusmaksun sähkö- ja maakaasulain 23 §:n 1 momentin ja 28 §:n c kohdan säännöksiin perustuvasta rikkomuksesta. ANRE näet totesi, että Hidroelectrica oli tehnyt vuoden 2014 joulukuun ja vuoden 2015 helmikuun välisenä aikana suoraan sähkönmyyntisopimuksia Tradition Financial Services Ltd:n, joka on Yhdistyneessä kuningaskunnassa rekisteriin merkitty operaattori, ylläpitämällä unkarilaisella kaupankäyntialustalla, vaikka sillä on velvollisuus tarjota kaikki myytävänä oleva sähkö avoimesti, julkisesti, keskitetysti ja syrjimättömästi Romanian keskitetyillä sähkömarkkinoilla eli OPCOM SA:n, joka on ainoa sähkömarkkinoiden operaattori Romaniassa, alustoilla.
12 Hidroelectrica nosti 27.5.2015 päätöksestä kanteen Judecătoria Sectorului 1 Bucureștissa (Bukarestin alueen 1 ensimmäisen asteen tuomioistuin, Romania) ja vaati ANRE:n määräämän seuraamusmaksun kumoamista. Hidroelectrica väitti yhtäältä, että velvollisuus tehdä kauppaa yksinomaan tiettyjen valtion määräysvallassa olevien tai hyväksymien operaattorien välityksellä merkitsee SEUT 35 artiklan kanssa yhteensoveltumatonta jakelukanavien rajoitusta, ja toisaalta, ettei kyseinen velvollisuus ole sähkön vapaata liikkuvuutta rajoittavana toimenpiteenä oikeutettu SEUT 36 artiklan nojalla. Hidroelectrica huomautti lisäksi, että Consiliul Concurenței (kilpailuviranomainen, Romania) on todennut vuoden 2014 tammikuun kertomuksessa sähkömarkkinoita koskevan alakohtaisen tutkimuksen tuloksista, että sähkö- ja maakaasulain säännöksiä on tulkittava siten, että sähköntuottajat voivat harjoittaa vientimyyntiä suoraan (tai konserniinsa kuuluvien yhtiöiden välityksellä).
13 Judecătoria Sectorului 1 București kumosi päätöksen ja vapautti Hidroelectrican ANRE:n sille määräämästä seuraamusmaksusta. Se katsoi, että kaupankäynti OPCOM:n keskitettyjen alustojen ulkopuolella ei välttämättä ole ristiriidassa sähkö- ja maakaasulain 23 §:n 1 momentin kanssa.
14 ANRE haki kyseiseen tuomioon muutosta ennakkoratkaisua pyytäneeltä tuomioistuimelta eli Tribunalul Bucureștilta (Bukarestin alioikeus, Romania).
15 Kyseinen tuomioistuin toteaa aluksi, että ANRE:n verkkosivustolla 13.2.2015 julkaistun tiedonannon, jonka otsikko on ”ANRE:n tulkinta – – sähkö- ja maakaasulain säännöksistä, jotka koskevat tuottajien mahdollisuutta viedä sähköä”, mukaan ”kaikki myytävänä oleva sähkö on tarjottava myyntiin avoimesti, julkisesti, syrjimättömästi ja keskitetysti OPCOM:n alustoilla”. Mainittu tuomioistuin korostaa tältä osin, että sähkön suoran viennin luonnehtimisella ”rikkomukseksi” estetään tällaisen toiminnan harjoittaminen, kun otetaan huomioon ne ankarat seuraamukset, joita ANRE voi määrätä.
16 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa tämän jälkeen, että Judecătoria Sectorului 2 București (Bukarestin alueen 2 ensimmäisen asteen tuomioistuin, Romania) on liitännäisessä asiassa todennut, että vaikka sähkö- ja maakaasulain 23 §:n 1 momentissa edellytetään, että sähkökauppaa käydään avoimesti, julkisesti, keskitetysti ja syrjimättömästi, kyseisessä säännöksessä ei edellytetä, että kauppaa käydään yksinomaan OPCOM:n keskitetyillä alustoilla. Kyseinen tuomioistuin päätteli tämän perusteella, että kaupankäynnillä OPCOM:n keskitettyjen alustojen ulkopuolella ei välttämättä rikota mainittua säännöstä ja että ANRE:n olisi tukeakseen sitä, että asianomaisen sähköntuottajan teko merkitsee sen mukaan rikkomusta, pitänyt osoittaa, että asianomainen liiketoimi on toteutettu kilpailulle avointen markkinoiden ulkopuolella muutoin kuin avoimesti, julkisesti ja keskitetysti sekä syrjivästi.
17 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa lopuksi, ettei unionin tuomioistuin ole vielä lausunut SEUT 35 artiklan tulkinnasta sellaisen lain, asetuksen tai hallinnollisen käytännön osalta, jolla otetaan käyttöön pääasiassa kyseessä olevan kaltainen vientirajoitus.
18 Näissä olosuhteissa Tribunalul București päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko SEUT 35 artikla esteenä [sähkö- ja maakaasulain] 23 §:n 1 momentin ja 28 §:n c kohdan sellaiselle tulkinnalle, jonka perusteella Romanian sähköntuottajat ovat velvollisia käymään koko tuotetusta sähkömäärästä kauppaa yksinomaan Romanian kilpailulle avoimilla ja keskitetyillä markkinoilla, kun otetaan huomioon, että sähköä on mahdollista viedä mutta ei suoraan vaan välitysyhtiön kautta?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
Tutkittavaksi ottaminen
19 ANRE väittää, ettei ennakkoratkaisupyyntöä voida ottaa tutkittavaksi, koska kyseinen pyyntö ei koske unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkintaa vaan kansallisen viranomaisen omaksumaa kansallisen lainsäädännön tulkintaa. Unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa ratkaista kansallisen oikeuden sääntöjen tulkintaa tai soveltamista koskevia näkemyseroja.
20 Tältä osin on huomautettava, että vaikka unionin tuomioistuimen asiana ei ole SEUT 267 artiklan yhteydessä lausua kansallisen lain tai asetuksen taikka kansallisten oikeusalan toimijoiden niistä omaksuman tulkinnan yhteensoveltuvuudesta unionin oikeuden kanssa, se on kuitenkin toimivaltainen esittämään ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle kaikki sellaiset unionin oikeuden tulkintaan liittyvät seikat, joiden avulla kyseinen tuomioistuin voi lausua kansallisen säännöksen tai sen tulkinnan yhteensoveltuvuudesta sen unionin oikeussäännön kanssa, johon asiassa on vedottu (ks. tuomio 10.3.1983, Syndicat national des fabricants raffineurs d’huile de graissage ym., 172/82, EU:C:1983:69, 8 kohta ja tuomio 2.7.1987, Lefèvre, 188/86, EU:C:1987:327, 6 kohta).
21 Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 29 kohdassa, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei pyydä kuitenkaan unionin tuomioistuinta lausumaan sähkö- ja maakaasulain tulkinnasta vaan se esittää epäilyjä kansallisen viranomaisen siitä omaksuman tulkinnan yhteensoveltuvuudesta SEUT 35 artiklan kanssa.
22 Tästä seuraa, että ANRE:n esittämä ennakkoratkaisupyynnön tutkimatta jättämistä koskeva argumentaatio on hylättävä.
Asiakysymys
23 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ennakkoratkaisukysymyksellään lähinnä, onko SEUT 35 ja SEUT 36 artiklaa tulkittava siten, että kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan – sellaisena kuin sitä soveltava viranomainen on sitä tulkinnut – kotimaisten sähköntuottajien on tarjottava koko myytävänä oleva sähkö yhden ainoan kotimaan sähkömarkkinoiden kaupankäyntipalvelujen osalta nimetyn operaattorin ylläpitämillä alustoilla, merkitsee viennin määrällistä rajoitusta vaikutukseltaan vastaavaa toimenpidettä, jota ei voida oikeuttaa SEUT 36 artiklan nojalla tai yleistä etua koskevalla pakottavalla vaatimuksella.
SEUT 35 artiklan sovellettavuus
24 ANRE ja Romanian hallitus väittävät, että SEUT 35 artiklaa ei voida soveltaa nyt käsiteltävässä asiassa, koska asianomaisella alalla lainsäädäntö on yhdenmukaistettu unionin tasolla. Ne katsovat yhtäältä, että asetuksen 2015/1222 5 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat nimetä yhden ainoan operaattorin kansallisten sähkömarkkinoiden kaupankäyntipalvelujen osalta, ja toisaalta, että jos jäsenvaltiossa oli jo käytössä vuorokautisten ja päivänsisäisten markkinoiden kaupankäyntipalveluja koskeva lakisääteinen monopoli, kyseisen valtion oli ilmoitettava asiasta komissiolle kahden kuukauden kuluessa kyseisen asetuksen voimaantulosta. Tämän säännöksen mukaisesti energiasta, pk-yrityksistä ja yritysmaailmasta vastaava Romanian ministeri on ilmoittanut komissiolle, että OPCOM on sähkö- ja maakaasulain nojalla ainoa sähkömarkkinoiden nimetty operaattori kaupankäyntipalvelujen osalta. Kyseistä lakia on tämän johdosta arvioitava asetuksen 2015/1222 nojalla.
25 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kaikkia kansallisia toimenpiteitä alalla, joka on ollut unionin tasolla kattavan yhdenmukaistamisen kohteena, on arvioitava suhteessa kyseisen yhdenmukaistamistoimenpiteen säännöksiin eikä suhteessa primaarioikeuden määräyksiin (tuomio 18.9.2019, VIPA, C‑222/18, EU:C:2019:751, 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
26 Tältä osin on riittävää huomauttaa, että pääasian tosiseikat eivät kuulu asetuksen 2015/1222 ajalliseen soveltamisalan piiriin. Kyseiset tosiseikat ovat näet tapahtuneet vuoden 2014 joulukuun ja vuoden 2015 helmikuun välisenä aikana, kun taas mainittu asetus tuli sen 84 artiklan mukaan voimaan vasta 14.8.2015 eli kahdentenakymmenentenä päivänä sen jälkeen, kun se julkaistiin 25.7.2015 Euroopan unionin virallisessa lehdessä.
27 Kuten julkisasiamies on lisäksi todennut ratkaisuehdotuksensa 35 kohdassa, direktiivillä 2009/72, jolla sähkön sisämarkkinoita säännellään, ei yhdenmukaisteta kyseisiä markkinoita täydellisesti eikä siinä anneta erityissääntöjä sähkökaupan alalla. Kuten kyseisen direktiivin 3 artiklasta ilmenee, direktiivillä otetaan yksinomaan käyttöön joitakin yleisiä periaatteita, joita jäsenvaltioiden on noudatettava toteuttaessaan kilpailulle avoimet, varmat ja ympäristön kannalta kestävät markkinat.
28 Tästä seuraa, että SEUT 35 artiklaa voidaan soveltaa nyt käsiteltävässä asiassa, koska unionin tuomioistuin on katsonut, että sähkö kuuluu tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevien EUT-sopimuksen sääntöjen soveltamisalaan (ks. vastaavasti tuomio 27.4.1994, Almelo, C‑393/92, EU:C:1994:171, 28 kohta ja tuomio 11.9.2014, Essent Belgium, C‑204/12–C‑208/12, EU:C:2014:2192, 122 kohta).
SEUT 35 artiklassa tarkoitetun vaikutukseltaan vastaavan toimenpiteen olemassaolo
29 Siihen kysymykseen vastaamiseksi, onko kansallinen lainsäädäntö, sellaisena kuin sitä soveltava viranomainen on sitä tulkinnut, SEUT 35 artiklassa tarkoitettu määrällistä rajoitusta vaikutukseltaan vastaava toimenpide, on huomautettava, että yhtäältä unionin tuomioistuin on luonnehtinut kyseisessä artiklassa tarkoitetuiksi määrällistä rajoitusta vaikutukseltaan vastaaviksi toimenpiteiksi kaikkiin asianomaisessa jäsenvaltiossa toimiviin elinkeinonharjoittajiin sovellettavat kansalliset toimenpiteet, joilla on tosiasiassa suurempi vaikutus tavaroiden vientiin kyseisen jäsenvaltion markkinoilta kuin tavaroiden kaupan pitämiseen saman jäsenvaltion sisäisillä markkinoilla (tuomio 28.2.2018, ZPT, C‑518/16, EU:C:2018:126, 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Unionin tuomioistuin on toisaalta todennut, että EUT-sopimuksessa määrätyn perusvapauden kaikenlainen vähäinenkin rajoittaminen on kyseisessä sopimuksessa kielletty, jollei sen vaikutuksia voida pitää liian satunnaisina tai liian välillisinä, jotta voitaisiin katsoa, ettei tällaisessa rajoituksessa ole kyse SEUT 35 artiklassa tarkoitetusta rajoituksesta (ks. vastaavasti tuomio 28.2.2018, ZPT, C‑518/16, EU:C:2018:126, 44 kohta ja tuomio 21.6.2016, New Valmar, C‑15/15, EU:C:2016:464, 37 ja 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
30 ANRE ja Romanian hallitus väittävät, että tuottajille sähkö- ja maakaasulain 23 §:n 1 momentissa ja 28 §:n c kohdassa asetettu velvollisuus tarjota koko myytävänä oleva sähkö keskitetyillä kotimaan markkinoilla ei koske yksinomaan vientiä. Osoittaakseen, ettei pääasiassa kyseessä olevalla lainsäädännöllä ole rajoittavia vaikutuksia sähkönvientiin, ne tukeutuvat tilastotietoihin, joiden mukaan sähkön vienti on kasvussa.
31 Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee kuitenkin, että pääasiassa kyseessä olevilla säännöksillä, sellaisina kuin ANRE on niitä tulkinnut, romanialaisilta sähköntuottajilta, jotka ovat saaneet välityslupia muissa jäsenvaltioissa, joiden sähkömarkkinat ja Romanian sähkömarkkinat toimivat yhteenkytkettyinä, viedään mahdollisuus käydä sähköstä kahdenvälistä kauppaa ja mahdollisesti viedä sitä suoraan näille markkinoille. Kun näillä säännöksillä estetään sähköntuottajien ja niiden mahdollisten asiakkaiden kahdenvälinen kauppa, niillä kuitenkin kielletään implisiittisesti suora vienti ja niissä edellytetään, että asianomaisessa jäsenvaltiossa tuotettu sähkö suunnataan suuremmassa määrin sisäiseen kulutukseen, kuten Romanian hallitus itsekin on myöntänyt.
32 ANRE:n ja Romanian hallituksen esiin tuomissa tilastotiedoissa mainittu Romanian sähkömarkkinoiden viennin kasvusuuntaus ei ole omiaan horjuttamaan näitä päätelmiä, koska ei voida pitää mahdottomana, että vienti olisi vieläkin suurempaa, jos pääasiassa kyseessä olevia säännöksiä ei olisi. Tällaisten tietojen perusteella voidaan ainoastaan päätellä, ettei pääasiassa kyseessä olevalla lainsäädännöllä estetä kaikkea sähkön vientiä Romanian markkinoilta, mitä ei ole kiistetty pääasiassa.
33 Pääasiassa kyseessä olevalla lainsäädännöllä on siis suurempi vaikutus sähkönvientiin siltä osin kuin siinä kielletään sähköntuottajia viemästä sähköä suoraan Romaniasta ja annetaan etusija sähkön toimittamiselle kotimaan markkinoille. Tällainen lainsäädäntö merkitsee näin ollen SEUT 35 artiklassa tarkoitettua määrällistä rajoitusta vaikutukseltaan vastaavaa toimenpidettä.
Määrällistä rajoitusta vaikutukseltaan vastaavan toimenpiteen oikeuttaminen SEUT 35 artiklan nojalla
34 SEUT 35 artiklan vastainen kansallinen toimenpide voi olla oikeutettu jostakin SEUT 36 artiklassa mainitusta syystä tai yleistä etua koskevien pakottavien vaatimusten täyttämiseksi, kunhan sillä tavoiteltu päämäärä on hyväksyttävä ja se on oikeassa suhteessa tähän päämäärään (ks. tuomio 16.12.2008, Gysbrechts ja Santurel Inter, C‑205/07, EU:C:2008:730, 45 kohta). Kansallisten viranomaisten on esitettävä syyt, joilla tällaiset toimenpiteet voidaan oikeuttaa kieltoina, jotka merkitsevät poikkeusta tavaroiden vapaaseen liikkuvuuteen.
35 Nyt käsiteltävässä asiassa Romanian hallitus on aluksi väittänyt yleisesti kirjallisissa huomautuksissaan, että sähkö- ja maakaasulain 23 §:n 1 momentti ja 28 §:n c kohta on otettu käyttöön sen varmistamiseksi, että sopimukset tehdään avoimesti toiminnallisilla markkinoilla edistämällä reilua kilpailua ja eri toimittajien helppoa pääsyä markkinoille, millä kuluttajille taataan energian toimitusvarmuus. Romanian hallitus on tämän jälkeen täsmentänyt istunnossa vastauksena unionin tuomioistuimen esittämään kysymykseen, että kyseisellä lailla pyritään energian toimitusvarmuuden turvaamista koskevaan päämäärään.
36 Unionin tuomioistuin on katsonut, että energian toimitusvarmuuden turvaaminen voi kuulua SEUT 36 artiklassa tarkoitettuihin yleiseen turvallisuuteen liittyviin syihin (ks. vastaavasti tuomio 10.7.1984, Campus Oil ym., 72/83, EU:C:1984:256, 34 kohta).
37 Näiden seikkojen valossa on arvioitava, onko kansallinen lainsäädäntö, kun sitä tulkitaan siten, että kotimaisten sähköntuottajien on tarjottava koko myytävänä oleva sähkö yhden ainoan kotimaan sähkömarkkinoiden kaupankäyntipalvelujen osalta nimetyn operaattorin ylläpitämillä alustoilla, oikeasuhteinen tavoiteltuun hyväksyttyyn päämäärään nähden. Tätä varten on tutkittava paitsi se, ovatko tuossa lainsäädännössä säädetyt keinot omiaan takaamaan kyseisen päämäärän toteutumisen, myös se, ylitetäänkö näillä keinoilla se, mikä on tarpeen kyseisen päämäärän saavuttamiseksi (tuomio 16.12.2008, Gysbrechts ja Santurel Inter, C‑205/07, EU:C:2008:730, 51 kohta).
38 Siitä, voidaanko kyseisellä lainsäädännöllä saavuttaa sähkön toimitusvarmuutta koskeva päämäärä, on huomautettava, että kotimaisille sähköntuottajille asetettu velvollisuus tarjota koko myytävänä oleva sähkö yhden ainoan kotimaan sähkömarkkinoiden kaupankäyntipalvelujen osalta nimetyn operaattorin ylläpitämillä alustoilla kieltämällä näiden tuottajien ja niiden asiakkaiden välinen kahdenvälinen kauppa, ei sellaisenaan ole soveltumaton takaamaan sähkön toimitusvarmuutta koskevan päämäärän toteutumista siltä osin kuin sillä pyritään varmistamaan, että myytävänä oleva sähkö suunnataan suuremmissa määrin sisäiseen kulutukseen.
39 On kuitenkin muistutettava, että rajoittavan toimenpiteen voidaan katsoa olevan omiaan takaamaan tavoitellun päämäärän toteutumisen vain, jos se tosiasiallisesti vastaa pyrkimykseen saavuttaa päämäärä johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla (ks. tuomio 23.12.2015, Scotch Whisky Association ym., C‑333/14, EU:C:2015:845, 37 kohta).
40 Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 78 kohdassa, se, että välittäjät voisivat ostaa sähköä tukkumarkkinoilta viedäkseen sitä myöhemmin muihin jäsenvaltioihin ilman tuottajille asetettuja rajoituksia vastaavia rajoituksia, osoittaa, ettei asianomainen toimenpide ole johdonmukainen tavoitellun päämäärän kannalta. Vaikka näet Romanian hallituksen mukaan suoralla sähkön viennillä vaarannetaan sähkön toimitusvarmuus, tällainen vaara on olemassa riippumatta siitä, harjoittavatko vientiä tuottajat vai välittäjät.
41 Romanian hallitus huomauttaa siitä, ylitetäänkö pääasiassa kyseessä olevalla lainsäädännöllä se, mikä on tarpeen sillä tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi, että kahdenvälinen kauppa johtaa sähkömarkkinoiden vääristymiseen erityisesti silloin, kun tuottajalla on merkittävä osuus näistä markkinoista, mistä on kyse Hidroelectrican tapauksessa. Kyseisen hallituksen mukaan suoralla sähkön viennillä on kielteinen vaikutus sähkön saatavuuteen kotimaan markkinoilla ja sähkön hintakehitykseen. Velvollisuus tarjota koko myytävänä oleva sähkö yhden ainoan kyseisten markkinoiden nimetyn operaattorin ylläpitämillä kaupankäyntialustoilla on siis oikeasuhteinen, kun otetaan huomioon vaara, joka sähkön syrjivästä ja muusta kuin avoimesta kaupankäynnistä aiheutuisi.
42 Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 73 ja 74 kohdassa todennut, velvollisuus tarjota koko myytävänä oleva sähkö yhden ainoan kotimaan sähkömarkkinoiden kaupankäyntipalvelujen osalta nimetyn operaattorin ylläpitämillä kaupankäyntialustoilla toimenpiteenä, jolla pyritään välttämään suoran viennin kielteinen vaikutus sähkön hintakehitykseen kotimaan markkinoilla, ylittää kuitenkin sen, mikä on tarpeen sähkön toimitusvarmuuden takaamiseksi.
43 Sähkön toimitustakuu ei nimittäin merkitse takuuta sähkön toimittamista parhaaseen mahdolliseen hintaan. Pääasiassa kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön taustalla olevat yksinomaan taloudelliset ja kaupalliset näkökohdat eivät kuulu SEUT 36 artiklassa tarkoitettuihin yleiseen turvallisuuteen liittyviin syihin eivätkä yleistä etua koskeviin vaatimuksiin, joilla voidaan oikeuttaa viennin määrälliset rajoitukset tai vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet. Jos tällaisilla näkökohdilla voitaisiin oikeuttaa kielto viedä sähköä suoraan, sisämarkkinoita koskeva periaate itsessään vaarantuisi.
44 Siltä osin kuin on kyse vaarasta, joka sähkön syrjivästä ja muusta kuin avoimesta kaupankäynnistä aiheutuu Romanian hallituksen mukaan toimituksille kotimaan markkinoille, on todettava, että nyt käsiteltävässä asiassa on olemassa toimenpiteitä, jotka rajoittavat vähemmän sähkön vapaata liikkuvuutta sisämarkkinoilla kuin pääasiassa kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö.
45 Kuten julkisasiamies on näet huomauttanut ratkaisuehdotuksensa 64–70 kohdassa, tällaisia toimenpiteitä tarkastellaan muun muassa asetuksen N:o 1227/2011 7–9 artiklassa ja direktiivin 2009/72 36–38 artiklassa. Näillä säännöksillä otetaan käyttöön kansallisten sääntelyviranomaisten välistä yhteistyötä koskevia menetelmiä energian tukkumarkkinoiden seurannassa ja niissä säädetään säännöistä, joilla pyritään vahvistamaan kyseisten markkinoiden avoimuutta ja eheyttä.
46 Edellä esitetystä seuraa, että kotimaisille sähköntuottajille asetettu velvollisuus tarjota koko myytävänä oleva sähkö yhden ainoan kotimaan sähkömarkkinoiden kaupankäyntipalvelujen osalta nimetyn operaattorin ylläpitämillä alustoilla ylitetään se, mikä on tarpeen tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi.
47 Kaiken edellä esitetyn perusteella esitettyyn kysymykseen on vastattava, että SEUT 35 ja SEUT 36 artiklaa on tulkittava siten, että kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan – sellaisena kuin sitä soveltava viranomainen on sitä tulkinnut – kotimaisten sähköntuottajien on tarjottava koko myytävänä oleva sähkö yhden ainoan kotimaan sähkömarkkinoiden kaupankäyntipalvelujen osalta nimetyn operaattorin ylläpitämillä alustoilla, merkitsee viennin määrällistä rajoitusta vaikutukseltaan vastaavaa toimenpidettä, jota ei voida oikeuttaa energian toimitusvarmuuteen liittyvillä yleistä turvallisuutta koskevilla syillä, koska tällainen lainsäädäntö ei ole oikeasuhteinen tavoiteltuun päämäärään nähden.
Oikeudenkäyntikulut
48 Pääasioiden asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
SEUT 35 ja SEUT 36 artiklaa on tulkittava siten, että kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan – sellaisena kuin sitä soveltava viranomainen on sitä tulkinnut – kotimaisten sähköntuottajien on tarjottava koko myytävänä oleva sähkö yhden ainoan kotimaan sähkömarkkinoiden kaupankäyntipalvelujen osalta nimetyn operaattorin ylläpitämillä alustoilla, merkitsee viennin määrällistä rajoitusta vaikutukseltaan vastaavaa toimenpidettä, jota ei voida oikeuttaa energian toimitusvarmuuteen liittyvillä yleistä turvallisuutta koskevilla syillä, koska tällainen lainsäädäntö ei ole oikeasuhteinen tavoiteltuun päämäärään nähden.
Allekirjoitukset