CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. ANTHONY COLLINS
présentées le 24 février 2022(1)
Affaire C‑673/20
EP
contre
Préfet du Gers,
Institut National de la Statistique et des Études Économiques
en présence de
Maire de Thoux
[demande de décision préjudicielle formée par le tribunal judiciaire d’Auch (France)]
« Renvoi préjudiciel – Citoyenneté de l’Union – Interprétation et validité de l’accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique – Ressortissant du Royaume-Uni résidant dans un État membre de l’Union depuis plus de quinze ans et étant privé de droit de vote au Royaume-Uni – Radiation de la liste électorale dans l’État membre de résidence »
I. Introduction
1. Les ressortissants britanniques ayant bénéficié de la citoyenneté de l’Union européenne peuvent-ils conserver ces avantages à la suite du retrait du Royaume‑Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union ? Cette question est au cœur des quatre questions préjudicielles formulées par le tribunal judiciaire d’Auch (France) dans le cadre d’un litige portant sur le point de savoir si EP, de nationalité britannique, continue à bénéficier des droits de vote et d’éligibilité aux élections municipales en France. Les première et deuxième questions préjudicielles portent sur le point de savoir si les ressortissants britanniques, ou à tout le moins une partie d’entre eux, continuent à être citoyens de l’Union et à bénéficier de ce statut. Si tel n’est pas le cas, les troisième et quatrième questions adressées à la Cour requièrent une appréciation, notamment au regard du principe de proportionnalité, de la validité de la décision (UE) 2020/135 du Conseil, du 30 janvier 2020, relative à la conclusion de l’accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique (2).
II. Le cadre juridique
A. Le droit de l’Union
1. La citoyenneté de l’Union
2. L’article 9 TUE dispose :
« [...] Est citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un État membre. La citoyenneté de l’Union s’ajoute à la citoyenneté nationale et ne la remplace pas. »
3. L’article 20, paragraphe 1, TFUE, qui institue la citoyenneté de l’Union, est rédigé en des termes quasi identiques.
4. Aux termes de l’article 22, paragraphe 1, TFUE, tout citoyen de l’Union résidant dans un État membre dont il n’est pas ressortissant a le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans l’État membre où il réside, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État. L’article 40 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») consacre ce droit.
2. Le retrait du Royaume-Uni de l’Union
5. L’article 50 TUE dispose :
« 1. Tout État membre peut décider, conformément à ses règles constitutionnelles, de se retirer de l’Union.
2. L’État membre qui décide de se retirer notifie son intention au Conseil européen. À la lumière des orientations du Conseil européen, l’Union négocie et conclut avec cet État un accord fixant les modalités de son retrait, en tenant compte du cadre de ses relations futures avec l’Union. Cet accord est négocié conformément à l’article 218, paragraphe 3, [TFUE]. Il est conclu au nom de l’Union par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, après approbation du Parlement européen.
3. Les traités cessent d’être applicables à l’État concerné à partir de la date d’entrée en vigueur de l’accord de retrait ou, à défaut, deux ans après la notification visée au paragraphe 2, sauf si le Conseil européen, en accord avec l’État membre concerné, décide à l’unanimité de proroger ce délai.
[...] »
6. L’accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique (ci-après l’« accord de retrait ») (3) a été approuvé, au nom de l’Union, par la décision 2020/135.
7. Conformément à son article 185, l’accord de retrait est entré en vigueur le 31 janvier 2020 à minuit (heure normale d’Europe centrale, ci-après « HEC »).
8. L’article 126 de l’accord de retrait prévoyait une période de transition ou de mise en œuvre, laquelle a commencé à la date d’entrée en vigueur de cet accord et s’est terminée le 31 décembre 2020.
9. La portée des dispositions transitoires est définie à l’article 127 de l’accord de retrait, dont le paragraphe 1 dispose que, sauf disposition contraire de cet accord, le droit de l’Union serait applicable « au Royaume-Uni et sur son territoire » pendant la période de transition. L’article 20, paragraphe 2, sous b), et l’article 22 TFUE, l’article 40 de la Charte, ainsi que les actes adoptés sur le fondement de ces dispositions comptaient parmi les dispositions du traité FUE et les actes adoptés par les institutions, organes et organismes de l’Union qui n’étaient pas applicables au Royaume-Uni et sur son territoire pendant la période de transition. Aux termes de l’article 127, paragraphe 6, de l’accord de retrait, « [s]auf disposition contraire du présent accord, pendant la période de transition, toute référence aux États membres dans le droit de l’Union applicable en vertu du paragraphe 1, y compris dans sa mise en œuvre et son application par les États membres, s’entend comme incluant le Royaume-Uni ».
B. Le droit français
10. L’article 88‑3 de la Constitution du 4 octobre 1958, dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle no 93‑952 du 27 juillet 1993, énonce :
« Sous réserve de réciprocité et selon les modalités prévues par le [traité UE], le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales peut être accordé aux seuls citoyens de l’Union résidant en France. Ces citoyens ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d’adjoint ni participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l’élection des sénateurs. [...] »
11. L’article LO 227‑1 du code électoral, issu de la loi organique no 98‑404 du 25 mai 1998 déterminant les conditions d’application de l’article 88‑3 de la Constitution relatif à l’exercice par les citoyens de l’Union européenne résidant en France, autres que les ressortissants français, du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales, et portant transposition de la directive 94/80/CE du 19 décembre 1994 (JORF no 120 du 26 mai 1998, ci-après le « code électoral »), dispose :
« Les citoyens de l’Union européenne résidant en France, autres que les citoyens français, peuvent participer à l’élection des conseillers municipaux dans les mêmes conditions que les électeurs français, sous réserve des dispositions de la présente section.
Les personnes mentionnées au premier alinéa sont considérées comme résidant en France si elles y ont leur domicile réel ou si leur résidence y a un caractère continu.
[...] »
12. L’article LO 227‑2 du code électoral dispose :
« Pour exercer leur droit de vote, les personnes visées à l’article LO 227‑1 doivent être inscrites, à leur demande, sur une liste électorale complémentaire.
Elles peuvent demander leur inscription si elles jouissent de leur capacité électorale dans leur État d’origine et si elles remplissent les conditions légales autres que la nationalité française pour être électeurs et être inscrites sur une liste électorale en France. »
13. En vertu de l’article L 16, paragraphe III, deuxième alinéa, du code électoral, l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) est compétent pour radier du registre électoral les électeurs décédés et les électeurs qui n’ont plus le droit de vote.
III. Le litige au principal et les questions préjudicielles
14. EP réside en France depuis 1984 et est mariée à un citoyen français. La décision de renvoi indique qu’elle n’a pas acquis la nationalité française par le mariage dès lors que, en tant qu’ancienne fonctionnaire de ce qui était alors le Foreign and Commonwealth Office (ministère des Affaires étrangères et du Commonwealth, Royaume-Uni), elle avait prêté un serment d’allégeance à la Reine d’Angleterre.
15. Dès l’entrée en vigueur de l’accord de retrait, l’INSEE a radié EP de la liste électorale de la commune de Thoux (France). EP s’est ainsi trouvée dans l’impossibilité de participer aux élections municipales françaises qui se sont tenues le 15 mars et le 28 juin 2020.
16. Le 6 octobre 2020, EP a déposé une demande tendant à sa réinscription sur la liste électorale réservée aux citoyens de l’Union autres que les ressortissants français. Cette demande a été rejetée le lendemain par le maire de la commune de Thoux. EP a alors saisi la commission électorale de cette commune. Cette dernière ayant répondu qu’elle ne se réunirait pas avant le mois de mars 2021, EP a considéré que cette réponse confirmait implicitement la décision du maire du 7 octobre 2020. Partant, EP a formé, le 9 novembre 2020, un recours devant le tribunal judiciaire d’Auch aux fins de contester cette décision.
17. Par décision du 17 novembre 2020, parvenue au greffe de la Cour le 9 décembre 2020, le tribunal judiciaire d’Auch a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) L’article 50 [TUE] et [l’accord de retrait] doivent-ils être interprétés comme abrogeant la citoyenneté [de l’Union] des ressortissants britanniques ayant, avant la fin de la période de transition, exercé leur droit à la libre circulation et à la libre installation sur le territoire d’un autre État membre, notamment pour ceux demeurant sur le territoire d’un autre État membre depuis plus de quinze ans et étant soumis à la [règle britannique dite “des quinze ans”] les privant ainsi de tout droit de vote ?
2) Dans l’affirmative, la combinaison des articles 2, 3, 10, 12 et 127 de l’accord de retrait, du point 6 de son préambule et des articles 18, 20 et 21 [TFUE] doit-elle être regardée comme ayant permis à ces ressortissants britanniques de conserver, sans [exception], les droits à la citoyenneté [de l’Union] dont ils jouissaient avant le retrait de leur pays de l’Union européenne ?
3) [En cas de réponse] négative [à] la deuxième question, l’accord de retrait n’est-il pas partiellement invalide en tant qu’il viole les principes formant l’identité de l’Union européenne, et notamment les articles 18, 20 et 21 [TFUE], mais aussi les articles 39 et [40] de la [Charte], et ne méconnaît‑il pas le principe de proportionnalité, en tant qu’il ne comporte pas de stipulation leur permettant de conserver ces droits sans [exception] ?
4) En tout état de cause, l’article 127, paragraphe 1, sous b), de l’accord de retrait n’est-il pas partiellement invalide en tant qu’il viole les articles 18, 20 et 21 [TFUE], mais aussi les articles 39 et 40 de la [Charte], en tant qu’il prive les citoyens de l’Union ayant exercé leur droit à la libre circulation et à la libre installation au Royaume-Uni du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans ce pays et, si le Tribunal et la Cour en ont la même lecture que le Conseil d’État [(France)], cette violation ne s’étend-elle pas aux ressortissants du Royaume-Uni ayant exercé leur libre circulation et leur libre installation sur le territoire d’un autre État membre depuis plus de quinze ans soumis à la [règle britannique dite “des quinze ans”] les privant ainsi de tout droit de vote ? »
18. EP, les gouvernements français et roumain, le Conseil de l’Union européenne ainsi que la Commission européenne ont déposé des observations écrites devant la Cour.
IV. Appréciation
Considérations générales
1. La citoyenneté : une compétence des États membres
19. Le dixième considérant du préambule du traité UE proclame la détermination des États membres à établir une citoyenneté commune aux ressortissants de leurs pays. Son treizième considérant réaffirme par ailleurs la volonté de créer une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe.
20. L’article 1er, premier alinéa, TUE dispose que, par ce traité, les Hautes Parties Contractantes instituent entre elles une Union européenne à laquelle les États membres attribuent des compétences pour atteindre leurs objectifs communs. L’article 1er, deuxième alinéa, TUE décrit le traité UE comme marquant une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe.
21. C’est dans le contexte spécifique de ces dispositions que l’article 9 TUE et les articles 20 à 24 TFUE établissent une citoyenneté de l’Union, en définissent la teneur et précisent qui peut en bénéficier.
22. L’article 9 TUE et l’article 20, paragraphe 1, TFUE prévoient que les citoyens de l’Union doivent avoir la nationalité d’un État membre. La citoyenneté de l’Union s’ajoute à la citoyenneté nationale et ne la remplace pas. À ce titre, il est important de reconnaître que les États membres auraient pu décider de mettre en commun leurs compétences et de conférer à l’Union le pouvoir de déterminer qui a le droit de devenir citoyen de l’Union. Non seulement ce choix explicite des États membres prive l’Union de tout pouvoir de créer la citoyenneté de l’Union indépendamment de la nationalité conférée par les États membres, mais il érige de surcroît un obstacle constitutionnel à ce qu’un tel pouvoir soit implicitement tiré du droit de l’Union.
23. Compte tenu de la clarté de ces dispositions, il n’est pas étonnant que la jurisprudence de la Cour, notamment dans ses arrêts Rottmann (4), Tjebbes e.a. (5) et, plus récemment, Wiener Landesregierung (Révocation d’une assurance de naturalisation) (6), reconnaisse explicitement que les États membres conservent le pouvoir de déterminer qui est un ressortissant et, partant, qui est un citoyen de l’Union. Cette répartition des compétences n’est pas modifiée par la jurisprudence de la Cour selon laquelle, dans des situations relevant du droit de l’Union, les États membres doivent respecter le droit de l’Union lorsqu’ils exercent des compétences telles que celles régissant l’acquisition et la perte de la nationalité (7).
24. L’arrêt Rottmann (8) concernait une situation dans laquelle la perte de la nationalité d’un État membre aurait eu pour conséquence l’apatridie de l’intéressé (9). La Cour y a réitéré sa jurisprudence constante selon laquelle la définition des conditions d’acquisition et de perte de la nationalité relève de la compétence de chaque État membre (10). Toutefois, le fait qu’une matière ressortit à la compétence des États membres n’empêche pas que, dans des situations relevant du droit de l’Union, les règles nationales concernées doivent respecter ce dernier (11). Relèvent notamment du droit de l’Union les situations dans lesquelles, du fait d’une décision de retrait de la naturalisation adoptée par les autorités d’un État membre après qu’il a perdu la nationalité d’un autre État membre qu’il possédait à l’origine, un citoyen de l’Union est confronté à la perte du statut conféré par l’article 20 TFUE et des droits y attachés (12). La Cour a considéré que le droit de l’Union ne s’oppose pas à ce qu’un État membre retire à un citoyen de l’Union la nationalité de cet État membre acquise par naturalisation lorsque celle‑ci a été obtenue de manière frauduleuse, même si cette décision de retrait doit lui faire perdre le statut conféré par l’article 20 TFUE, à condition que ladite décision respecte le principe de proportionnalité (13).
25. L’arrêt Tjebbes e.a. (14) portait sur l’application d’une législation en vertu de laquelle un binational perdait sa nationalité néerlandaise si, après avoir atteint sa majorité et tout en détenant les deux nationalités, il avait eu sa résidence principale en dehors du territoire des États membres pendant une période ininterrompue de dix ans. Dans la mesure où la perte de la nationalité néerlandaise avait pour conséquence de priver la personne concernée du statut de citoyen de l’Union et des droits y attachés, la Cour a une fois de plus jugé que cette situation relevait du droit de l’Union, que les Pays-Bas doivent respecter (15). Dans l’exercice de leur compétence leur permettant de définir les conditions d’acquisition et de perte de leur nationalité, il est légitime pour les États membres d’exiger un lien effectif entre eux-mêmes et leurs ressortissants, et d’attacher en conséquence à l’absence ou à la cessation d’un tel lien effectif la perte de la nationalité (16). Dans ces conditions, le droit de l’Union ne s’oppose pas à ce qu’un État membre prévoie la perte de sa nationalité, quand bien même cette perte entraîne, pour la personne concernée, celle de son statut de citoyen de l’Union (17). Toutefois, l’État membre doit au préalable procéder à un examen de la situation individuelle de la personne concernée ainsi que de sa famille, afin d’apprécier au regard du principe de proportionnalité les conséquences de la perte de la nationalité (18).
26. Dans l’affaire qui a donné lieu à l’arrêt Wiener Landesregierung (19), la ressortissante estonienne JY avait reçu des autorités autrichiennes l’assurance qu’elle acquerrait la nationalité de cet État membre si elle prouvait, dans un délai de deux ans, qu’elle avait renoncé à sa nationalité estonienne (20). Au motif qu’elle avait commis certaines infractions administratives, les autorités autrichiennes avaient révoqué la décision octroyant à JY la nationalité autrichienne (21). Cette révocation avait eu pour effet de la rendre apatride et, donc, de lui faire perdre son statut de citoyen de l’Union (22). La Cour a jugé que, dans une situation où le statut de citoyen de l’Union a déjà été provisoirement perdu du fait que, dans le cadre d’une procédure de naturalisation, l’État membre d’origine a retiré sa nationalité à la personne concernée avant que celle-ci ait effectivement acquis la nationalité de l’État membre d’accueil, l’obligation d’assurer l’effet utile de l’article 20 TFUE pèse avant tout sur ce dernier État membre. Dans ce contexte, une décision de révoquer l’assurance antérieurement donnée ne peut être prise que pour des motifs légitimes et en respectant le principe de proportionnalité (23).
2. Le retrait du Royaume-Uni de l’Union
27. L’article 50, paragraphe 1, TUE énonce que tout État membre peut décider, conformément à ses règles constitutionnelles, de se retirer de l’Union (24). Cette disposition vise par ailleurs à sauvegarder le caractère volontaire et unilatéral de la décision de retrait (25). Une fois que le Conseil européen s’est vu notifier cette décision, l’Union négocie avec cet État en vue de fixer les modalités de mise en œuvre de ladite décision. L’article 50, paragraphe 3, TUE limite ces négociations dans le temps en disposant que les traités cessent d’être applicables à l’État membre concerné à partir de la date d’entrée en vigueur de l’accord de retrait ou, à défaut, deux ans après la notification de la décision de retrait, sauf si le Conseil européen, en accord avec l’État membre concerné, décide à l’unanimité de proroger ce délai. Il s’ensuit que l’absence de conclusion de l’accord visé à l’article 50, paragraphe 2, TUE ne fait pas obstacle au retrait lui-même (26).
28. En vertu de l’article 50, paragraphe 3, TUE, les traités cessent d’être applicables à l’État ayant notifié son intention de se retirer de l’Union à partir de la date d’entrée en vigueur de l’accord de retrait. Dans le cas du Royaume-Uni, l’accord de retrait est entré en vigueur le 31 janvier 2020 à minuit (HEC) et le Royaume-Uni a dès cet instant cessé d’être un État membre de l’Union. Il s’ensuit que le Royaume-Uni n’est plus résolu, entre autres, à établir une citoyenneté commune aux ressortissants des États membres de l’Union, ni à créer une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe. Dès lors que l’existence de la citoyenneté de l’Union dépend de l’acquisition et de la possession de la nationalité d’un État membre et que le Royaume-Uni a volontairement renoncé à ce statut dans les formes prévues par le droit de l’Union, les ressortissants britanniques ont cessé d’être des citoyens de l’Union.
29. L’article 126 de l’accord de retrait a fixé une période de transition au titre de laquelle le droit de l’Union était applicable « au Royaume-Uni et sur son territoire » jusqu’au 31 décembre 2020. Pendant cette période, l’article 127 de l’accord de retrait a expressément exclu de l’application « au Royaume-Uni et sur son territoire » l’article 20, paragraphe 2, sous b), et l’article 22 TFUE, ainsi que l’article 40 de la Charte, dispositions relatives au droit de vote et d’éligibilité des citoyens de l’Union aux élections municipales de leur État membre de résidence. Il en découle que, à compter de l’entrée en vigueur de l’accord de retrait, un ressortissant britannique ne bénéficiait plus du droit, ouvert à un citoyen de l’Union, de vote et d’éligibilité aux élections municipales de son État membre de résidence.
30. Il s’ensuit que, dès la sortie du Royaume-Uni de l’Union, les ressortissants britanniques ont cessé d’être des citoyens de l’Union. Si les clauses de l’accord de retrait leur conféraient certains droits pendant la période de transition, le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans leur État membre de résidence n’en faisait pas partie.
3. Le cas d’EP
31. Dans ses observations écrites, EP développe une série d’arguments qui peuvent être classés en deux groupes. En premier lieu, ces arguments consistent à dire que, nonobstant le départ du Royaume-Uni de l’Union, elle continue d’être une citoyenne de l’Union. En second lieu et à titre subsidiaire, EP fait valoir que l’accord de retrait ne pouvait pas, sur un plan juridique, la priver du droit de vote aux élections municipales. Certains points choisis dans ces observations écrites appellent de ma part la réponse suivante.
32. Le passage de l’arrêt de la Cour internationale de justice du 6 avril 1955 dans l’affaire Nottebohm (Liechtenstein c. Guatemala) (27), auquel EP fait référence, énonce clairement que l’acquisition de la nationalité suppose l’existence d’un acte positif d’un État. L’Union a librement décidé que l’acquisition de la nationalité d’un État membre est une condition préalable à l’octroi de la citoyenneté de l’Union. Ce seul fait suffit à écarter l’argument d’EP selon lequel les liens entre un particulier et l’État membre pourraient d’eux‑mêmes fonder un droit à la nationalité de cet État, même lorsqu’ils ont été nourris par la possession d’un statut juridique qui n’est plus.
33. EP semble soutenir que les liens qu’elle a tissés avec la France à une époque où elle était ressortissante d’un État membre font obstacle à ce qu’elle soit privée de la citoyenneté de l’Union. Or, il ressort de la décision de renvoi que, nonobstant sa longue résidence en France et son mariage avec un ressortissant français, EP a choisi de ne pas acquérir la nationalité française. Selon le gouvernement français, EP pourrait présenter une demande en ce sens à raison de son mariage avec un ressortissant français. Il suffirait donc à EP d’adresser aux autorités françaises cette demande tendant à l’acquisition de la nationalité française, acquisition qui lui confèrerait automatiquement le statut de citoyenne de l’Union. Il est pour le moins paradoxal que, alors même qu’elle se prévaut exclusivement de ses liens avec la France pour soutenir qu’elle a le droit au maintien de la citoyenneté de l’Union, EP refuse dans le même temps d’effectuer l’unique démarche pouvant lui permettre de conserver sa citoyenneté de l’Union, à savoir l’introduction d’une demande d’acquisition de la nationalité française. Si EP ne possède pas la nationalité d’un État membre, la France ne peut pas lui reconnaître le statut de citoyenne de l’Union.
34. La Cour a considéré que les droits conférés à un citoyen de l’Union par l’article 21, paragraphe 1, TFUE tendent, notamment, à favoriser l’intégration progressive de ce citoyen de l’Union dans la société de l’État membre d’accueil (28). EP semble soutenir que, s’étant intégrée dans la société française en sa qualité de citoyenne de l’Union, elle ne saurait désormais être privée de cette qualité et de la jouissance des droits y attachés. Outre l’objection selon laquelle EP, comme tous les autres ressortissants britanniques, a cessé de remplir la condition préalable essentielle pour pouvoir bénéficier du statut et des avantages de la citoyenneté de l’Union – à savoir la possession de la nationalité d’un État membre – en conséquence directe de la décision souveraine du Royaume-Uni de se retirer de l’Union, il peut également être observé que l’intégration des ressortissants de pays tiers dans les sociétés des États membres ne figure pas parmi les objectifs poursuivis par la citoyenneté de l’Union.
35. Au soutien d’un argument selon lequel la possession de la nationalité d’un État membre ne constituerait pas une condition préalable à la possession de la citoyenneté de l’Union, EP cite également une phrase du point 23 des conclusions de l’avocat général Poiares Maduro dans l’affaire Rottmann (29), aux termes de laquelle « [l]a citoyenneté de l’Union suppose la nationalité d’un État membre, mais c’est aussi un concept juridique et politique autonome par rapport à celui de nationalité ».
36. Or, à ce même point 23 de ces conclusions, l’avocat général Poiares Maduro indique que la nationalité d’un État membre ouvre l’accès à la jouissance des droits conférés par l’Union et fait des personnes concernées des citoyens de l’Union. Il observe que la citoyenneté de l’Union constitue davantage qu’un ensemble de droits qui, en eux-mêmes, pourraient être octroyés même à ceux qui ne la possèdent pas. La citoyenneté de l’Union présuppose l’existence d’un lien de nature politique entre les citoyens de l’Union, lequel repose sur leur engagement mutuel d’ouvrir leurs communautés politiques respectives aux autres citoyens de l’Union et de construire une nouvelle forme de solidarité civique et politique à l’échelle européenne. Selon l’avocat général Poiares Maduro, en faisant de la nationalité d’un État membre une condition pour être un citoyen de l’Union, les États membres ont voulu marquer que cette nouvelle forme de citoyenneté ne remet pas en question l’allégeance première à nos communautés politiques nationales. Ainsi, l’accès à la citoyenneté de l’Union passe par la nationalité d’un État membre, qui est réglementée par le droit national. Comme toute forme de citoyenneté, elle constitue le fondement d’un nouvel espace politique, duquel émergent des droits et des devoirs qui sont fixés par le droit de l’Union. Ce n’est pas que l’acquisition et la perte de la nationalité (et, partant, de la citoyenneté de l’Union) sont en soi régies par le droit de l’Union, mais les conditions de l’acquisition et de la perte de la nationalité doivent être compatibles avec les règles de l’Union et respecter les droits du citoyen de l’Union.
37. Il s’ensuit que, loin d’étayer l’allégation d’EP, le point 23 des conclusions de l’avocat général Poiares Maduro dans l’affaire Rottmann (30) la remet totalement en cause. L’avocat général Poiares Maduro cite, comme motif justifiant que la citoyenneté de l’Union dépende de la possession de la nationalité d’un État membre, l’engagement mutuel des États membres de construire une nouvelle forme de solidarité civique et politique à l’échelle européenne. Par sa décision souveraine de quitter l’Union, le Royaume-Uni a marqué sa volonté manifeste de renoncer à cet engagement. Face à cet acte d’un État souverain, un particulier ne saurait chercher à se prévaloir de sa nationalité britannique pour revendiquer la citoyenneté de l’Union ou les avantages qui en découlent.
38. EP affirme par ailleurs que, selon l’article 127, paragraphe 1, sous b), de l’accord de retrait, dans la mesure où les dispositions qui y sont énumérées sont déclarées inapplicables « au Royaume-Uni et sur son territoire pendant la période de transition », cette inapplicabilité ne s’étendrait pas aux États membres, dont la France. Le champ d’application ratione loci de cette limitation ne serait pas modifié par l’article 127, paragraphe 6, de l’accord de retrait, puisque celui-ci dispose que le droit de l’Union s’applique à tous les États membres, y compris au Royaume-Uni, pendant cette période.
39. Cette lecture de l’article 127, paragraphe 6, de l’accord de retrait semble méconnaître le fait que cette disposition ne vise pas le droit de l’Union en tant que tel, mais au contraire le « droit de l’Union applicable en vertu du paragraphe 1 ». L’article 127, paragraphe 1, sous b), de l’accord de retrait a pour effet d’exclure les dispositions qu’il cite de tout ce qui constitue le droit de l’Union applicable aux fins de cette disposition. Il s’ensuit que l’article 127, paragraphe 6, de l’accord de retrait a pour effet de libérer les États membres de l’obligation d’appliquer les dispositions énumérées à l’article 127, paragraphe 1, sous b), de l’accord de retrait pendant la période de transition. L’article 127 de l’accord de retrait n’obligeait donc aucunement la France à laisser EP inscrite sur la liste électorale pour les élections locales, tenue à jour dans cet État membre pendant cette période.
40. EP formule également une série de griefs selon lesquels la décision de la radier de la liste électorale n’aurait pas tenu compte de sa situation individuelle. En invoquant les arrêts Rottmann (31) et Tjebbes e.a. (32), elle affirme qu’une décision la privant des droits inhérents à la citoyenneté de l’Union ne pourrait être adoptée qu’après une prise en compte de son cas individuel à la lumière des principes de proportionnalité et de confiance légitime, et après qu’elle a eu accès à une procédure équitable, incluant notamment le droit d’être entendue.
41. Ainsi que cela a été exposé aux points 23 à 25 des présentes conclusions, les arrêts Rottmann (33) et Tjebbes e.a. (34) ont été rendus dans des situations où un État membre avait retiré sa nationalité à des particuliers, entraînant par là même la perte de la citoyenneté de l’Union. C’est dans ce contexte que la Cour a jugé que, en vertu du droit de l’Union et conformément au principe de proportionnalité, l’État membre concerné était tenu de procéder à un examen individuel des conséquences que cette perte comportait pour la personne concernée (35).
42. À mon avis, EP ne peut pas se fonder sur les arrêts Rottmann (36) et Tjebbes e.a. (37) en affirmant que, si sa situation personnelle avait été prise en compte, une telle appréciation aurait pu aboutir à un résultat différent. Le principe de proportionnalité requiert qu’une autorité compétente mette en balance des droits et des normes contradictoires avant de prendre une décision à caractère individuel. Les circonstances de l’espèce n’exigent de l’autorité de décision aucune mise en balance prenant en compte la situation personnelle d’EP. En conséquence de la décision souveraine du Royaume-Uni de se retirer de l’Union, une personne se trouvant dans la situation d’EP a perdu le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales en France, son État membre de résidence. C’est cette décision souveraine, et non celle d’un État membre ni d’une autorité d’un État membre, qui a fait perdre à EP le bénéfice de ces droits. Contrairement aux situations examinées dans les deux arrêts Rottmann (38) et Tjebbes e.a. (39), l’autorité de décision et la juridiction de renvoi n’avaient pas et n’ont pas la moindre latitude pour accéder aux demandes d’EP. Aucune prise en compte de la situation personnelle d’EP n’aurait pu conduire à un autre résultat qui soit compatible avec le droit de l’Union. Pour les mêmes motifs, le récent arrêt Wiener Landesregierung (40) n’est d’aucun secours pour EP.
43. J’ajouterai que, pour autant qu’EP tente d’assimiler sa situation à celle de personnes apatrides, situation qui a constitué le contexte des arrêts Rottmann (41) et Wiener Landesregierung (42), force est de noter qu’elle est une ressortissante britannique. Il lui est loisible de saisir les autorités du Royaume-Uni de toute question concernant son statut ou ses droits en tant que ressortissante britannique. La France ou l’Union sont incapables de jouer un quelconque rôle dans un tel litige.
44. Ces observations s’appliquent également aux tentatives d’EP d’invoquer la confiance légitime contre l’Union et/ou les autorités françaises. Toute violation de la confiance légitime dont EP pourrait vouloir faire état au sujet de son statut de citoyenne de l’Union devra être signalée au Royaume-Uni, qui s’est retiré de l’Union, et non aux autorités françaises ni à l’Union.
45. Est tout aussi erronée l’affirmation d’EP selon laquelle, en lui retirant son droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales, les autorités françaises l’auraient privée du droit de participer au processus démocratique. Toute privation de son droit de participer, en qualité de ressortissante britannique, au processus démocratique ne découle que du droit du Royaume-Uni.
46. EP affirme par ailleurs que le fait de priver les ressortissants britanniques résidant dans l’Union du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans leur État membre de résidence viole le principe de non‑discrimination en raison de la nationalité, consacré par l’article 18 TFUE.
47. La Cour a indiqué qu’un citoyen de l’Union résidant au Royaume-Uni pouvait se prévaloir de l’article 18, premier alinéa, TFUE pendant la période de transition (43). De manière analogue, EP peut, en principe, invoquer à l’encontre de la France, pour cette période, l’interdiction – consacrée par l’article 18 TFUE – de toute discrimination en raison de la nationalité.
48. Toutefois, conformément à une jurisprudence constante, l’article 18, premier alinéa, TFUE n’a vocation à s’appliquer de manière autonome que dans des situations régies par le droit de l’Union pour lesquelles le traité FUE ne prévoit pas de règles spécifiques de non-discrimination (44).
49. Aux fins de la présente affaire, il suffira de rappeler que le principe de non‑discrimination en matière de droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales est expressément visé à l’article 20, paragraphe 2, sous b), TFUE, disposition que l’article 127, paragraphe 1, de l’accord de retrait a expressément exclue des droits dont les ressortissants britanniques continuaient à bénéficier dans l’Union pendant la période de transition.
50. Qui plus est, selon la jurisprudence constante de la Cour, le principe général de non-discrimination exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale, à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié (45).
51. Pour ce qui est de l’exercice des droits politiques au sein de l’Union, les ressortissants de pays tiers comme EP ne se trouvent pas, compte tenu de leur statut juridique différent, dans une situation comparable à celle des ressortissants des États membres. Des différences dans la manière dont ils sont traités ne constituent donc pas une discrimination en raison de la nationalité.
52. Bien entendu, ce dernier constat ne préjuge pas de la possibilité pour les États membres d’octroyer à des ressortissants de pays tiers le droit de participer aux élections municipales conformément aux exigences définies dans leurs législations nationales respectives (46). En d’autres termes, bien que le droit de l’Union ne contraigne pas les États membres à le faire, il ne leur interdit pas d’octroyer le droit de participation à des élections à des ressortissants de pays tiers en vertu de leurs législations nationales respectives. Le fait que la législation française ne confère pas ce droit à ces personnes n’est pas critiquable au regard du droit de l’Union.
53. Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, j’examinerai les quatre questions préjudicielles posées par la juridiction de renvoi en vue de lui fournir une réponse utile.
a) Sur la première question préjudicielle
54. Par sa première question préjudicielle, la juridiction de renvoi demande si l’article 50 TUE et l’accord de retrait doivent être interprétés comme abrogeant la citoyenneté de l’Union des ressortissants britanniques ayant, avant la fin de la période de transition, exercé leur droit à la libre circulation et à la libre installation sur le territoire d’un autre État membre, notamment de ceux demeurant sur le territoire d’un autre État membre depuis plus de quinze ans et étant soumis à la règle britannique dite « des quinze ans », les privant ainsi de tout droit de vote.
55. Pour les motifs exposés en détail aux points 19 à 52 des présentes conclusions, en vertu, d’une part, de la décision du Royaume-Uni d’invoquer la procédure de l’article 50 TUE et, d’autre part, de l’accord de retrait qui en a résulté, conclu entre le Royaume-Uni et l’Union, les ressortissants britanniques ont cessé d’être des ressortissants d’un État membre de l’Union. Ils ont donc cessé d’être des citoyens de l’Union. Les éventuelles conséquences juridiques que la résidence d’EP en dehors du territoire du Royaume-Uni a sur l’exercice de son droit de vote lors d’élections dans cet État constituent une affaire entre l’intéressée et le Royaume-Uni, un pays tiers, et ne relèvent donc pas de la compétence de la Cour.
56. Je propose dès lors à la Cour de répondre à la première question de la juridiction de renvoi que l’article 50 TUE et l’accord de retrait ont pour effet de mettre fin, à compter du 31 janvier 2020 à minuit (HEC), à la citoyenneté de l’Union des ressortissants britanniques, y compris de ceux ayant exercé, avant la fin de la période de transition, leur droit à la libre circulation et à la libre installation sur le territoire d’un autre État membre.
b) Sur la deuxième question préjudicielle
57. Par sa deuxième question préjudicielle, la juridiction de renvoi demande à la Cour d’examiner si la combinaison des articles 2, 3, 10, 12 et 127 de l’accord de retrait, du point 6 de son préambule et des articles 18, 20 et 21 TFUE doit être regardée comme ayant permis à ces ressortissants britanniques de conserver, sans exception, les droits à la citoyenneté de l’Union dont ils jouissaient avant le retrait de leur pays de l’Union.
58. Cette question semble reposer sur le postulat que, même si les ressortissants britanniques ont cessé d’être des citoyens de l’Union par application de l’article 50 TUE et de l’accord de retrait, l’effet combiné des dispositions susmentionnées protègerait les ressortissants britanniques qui avaient déjà obtenu la citoyenneté de l’Union contre l’une des conséquences du retrait du Royaume‑Uni de l’Union, à savoir la perte de la citoyenneté de l’Union par les ressortissants britanniques.
59. La supposition sur laquelle ladite question est fondée se heurte à au moins trois obstacles insurmontables.
60. Premièrement, ainsi qu’il ressort clairement de la réponse proposée à la première question préjudicielle, l’article 50 TUE et l’accord de retrait ne prévoient aucune exception à la règle selon laquelle le Royaume-Uni a cessé, dès son retrait de l’Union, d’être un État membre, avec toutes les conséquences qui en découlent pour les ressortissants britanniques.
61. Deuxièmement, attendu qu’il faut être ressortissant d’un État membre pour être citoyen de l’Union, tous les ressortissants britanniques étaient jusqu’au 31 janvier 2020 à minuit (HEC) des citoyens de l’Union, indépendamment du fait qu’ils aient ou non exercé l’un des droits conférés par ce statut. L’exercice de droits conférés par le droit de l’Union ne fournit aucun fondement légal permettant de déterminer si un particulier a le statut de citoyen de l’Union.
62. Troisièmement, ainsi que je l’ai mentionné aux points précédents des présentes conclusions, l’article 127, paragraphe 1, de l’accord de retrait dispose expressément que l’article 20, paragraphe 2, sous b), et l’article 22 TFUE, l’article 40 de la Charte, ainsi que tous les actes adoptés sur le fondement de ces dispositions ne sont pas applicables pendant la période de transition.
63. Pour ces raisons, je propose à la Cour de répondre à la deuxième question en ce sens que les dispositions susmentionnées de l’accord de retrait ainsi que du traité FUE ne permettent pas aux ressortissants britanniques de conserver, sans exception, les droits à la citoyenneté de l’Union dont ils jouissaient avant le retrait de leur pays de l’Union, le 31 janvier 2020.
c) Sur les troisième et quatrième questions préjudicielles
64. Les troisième et quatrième questions préjudicielles sont posées dans l’hypothèse où la Cour répondrait par la négative aux deux premières. Dans la mesure où elles remettent en cause la validité de l’accord de retrait sous des angles différents, mais similaires, il semble utile de les examiner ensemble.
65. Il est bien établi que la Cour est compétente, tant dans le cadre d’un recours en annulation que dans celui d’une demande de décision préjudicielle, pour apprécier si un accord international conclu par l’Union est compatible avec les traités et avec les règles de droit international qui, conformément à ceux-ci, lient l’Union (47).
66. Dans l’hypothèse où, comme en l’occurrence, la Cour est saisie d’une demande de décision préjudicielle portant sur la validité d’un accord international conclu par l’Union, cette demande doit être comprise comme visant l’acte par lequel l’Union a conclu un tel accord international. Le contrôle de validité que la Cour peut être conduite à opérer dans un tel contexte est susceptible de porter sur la légalité de cet acte au regard du contenu même de l’accord international en cause (48).
67. Comme je l’ai indiqué au point 6 des présentes conclusions, la conclusion de l’accord de retrait a été approuvée par la décision 2020/135.
68. À la lumière de ces considérations, les troisième et quatrième questions préjudicielles pourraient être reformulées de telle sorte qu’elles demandent, en substance, si la décision 2020/135 relative à la conclusion de l’accord de retrait est invalide dans la mesure où, compte tenu du contenu de l’accord de retrait, elle ne confère pas le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales aux ressortissants britanniques qui résident dans un État membre et qui n’ont la nationalité d’aucun État membre.
69. Ainsi que je l’ai indiqué précédemment, depuis le 31 janvier 2020 à minuit (HEC), le Royaume-Uni n’est plus un État membre de l’Union. Pendant la période de transition, le droit de l’Union était applicable au Royaume-Uni et à ses ressortissants en vertu de la dérogation prévue à l’article 127 de l’accord de retrait, qui exclut notamment le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans l’État membre de résidence.
70. Selon moi, compte tenu du statut de pays tiers que le Royaume-Uni a depuis son retrait de l’Union, il ne saurait être reproché à la décision 2020/135 de ne pas accorder aux ressortissants britanniques le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans l’État membre de leur résidence, que ce soit pendant la période de transition ou par la suite. La perte de ce droit est l’une des conséquences de la décision souveraine du Royaume-Uni de se retirer de l’Union. Ce constat n’est nullement infirmé par le fait que la décision 2020/135, lue en combinaison avec l’accord de retrait, prévoyait que certaines parties de l’acquis s’appliquaient exceptionnellement pendant la période de transition afin d’assurer le retrait ordonné du Royaume-Uni de l’Union, retrait qui – aux termes de son préambule – constitue l’objectif de l’accord de retrait. Pour ces motifs, je considère que, en ce qui concerne le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales, la décision 2020/135 n’est contraire ni à l’article 20, paragraphe 2, sous b), TFUE, ni à l’article 22 TFUE, ni à l’article 40 de la Charte. A fortiori, pour les mêmes motifs, la décision 2020/135 n’est pas contraire aux articles 18 et 21 TFUE aux fins de la question portée devant la Cour.
71. Ledit constat ne saurait pas davantage être remis en cause par le fait que certains ressortissants britanniques, tels qu’EP, avaient exercé avant le retrait du Royaume-Uni des droits tirés de la citoyenneté de l’Union, y compris le droit de circuler et de séjourner dans un autre État membre de l’Union. Il n’existe aucune base légale permettant d’affirmer que la décision 2020/135 serait illégale au motif qu’elle n’accordait pas la citoyenneté de l’Union à des personnes qui n’étaient plus citoyennes de l’Union pendant la période de transition ou au-delà, indépendamment de leur lieu de résidence.
72. Il convient également de relever que la jurisprudence reconnaît aux institutions de l’Union une grande latitude de décision politique dans la conduite des relations extérieures (49). Dans l’exercice de leurs prérogatives en matière de politique extérieure, les institutions de l’Union peuvent donc légitimement conclure avec leurs partenaires des accords internationaux fondés sur le principe de réciprocité et d’avantages mutuels (50).
73. Le préambule de l’accord de retrait reconnaît qu’il est nécessaire d’offrir une protection réciproque aux citoyens de l’Union et aux ressortissants du Royaume-Uni, ainsi qu’aux membres de leur famille, lorsqu’ils ont exercé leur droit de libre circulation. C’est précisément dans ce contexte que la Commission cite, entre autres, un document de négociation daté de juin 2017, intitulé « The United Kingdom’s Exit from the European Union – Safeguarding the Position of EU Citizens Living in the UK and UK Nationals Living in the EU » (« La sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne : préserver le statut des citoyens de l’Union vivant au Royaume-Uni et des ressortissants du Royaume-Uni vivant dans l’Union européenne »). Ce document révèle que le Royaume-Uni n’a pas cherché à s’assurer que, après son retrait, les ressortissants britanniques résidant dans l’Union bénéficieraient de droits politiques en échange de l’octroi de droits réciproques aux citoyens de l’Union résidant au Royaume-Uni (51).
74. Il n’existe donc aucune base juridique ou factuelle permettant de considérer que l’Union aurait excédé les limites de son pouvoir d’appréciation dans la gestion des relations extérieures, en ne continuant pas d’autoriser les ressortissants britanniques résidant dans l’Union à exercer un droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales d’un État membre après le retrait du Royaume-Uni, que ce soit par une décision unilatérale ou par le résultat de négociations avec le Royaume-Uni.
75. Dans la mesure où la troisième question préjudicielle demande spécifiquement si l’accord de retrait viole certains principes formant l’identité de l’Union et s’il est disproportionné en tant qu’il ne comporte aucune exception à la règle voulant que les ressortissants britanniques perdent les droits attachés à la citoyenneté de l’Union, je formulerai brièvement les observations suivantes. Dès lors que le choix souverain du Royaume-Uni de quitter l’Union équivaut à un rejet des principes inhérents à l’Union et que l’accord de retrait est un accord conclu entre l’Union et le Royaume-Uni en vue de faciliter le retrait ordonné de ce dernier, l’Union n’était pas en mesure d’insister pour que le Royaume-Uni adhère pleinement à l’un ou l’autre de ses principes fondateurs. L’Union ne pouvait pas davantage garantir des droits qu’elle n’avait, en tout état de cause, pas vocation à faire valoir au profit de personnes qui sont des ressortissants d’un État ayant quitté l’Union et qui ne sont donc plus des citoyens de l’Union. Enfin, dans la mesure où la citoyenneté de l’Union dépend de la possession de la citoyenneté d’un État membre, la seule réponse pouvant être donnée tout en restant dans le champ d’application des traités consistait à exclure les ressortissants britanniques de la définition du citoyen de l’Union.
76. Quant à la quatrième question préjudicielle, s’agissant de la validité de l’article 127, paragraphe 1, sous b), de l’accord de retrait, il n’existe aucune base juridique permettant d’opérer une distinction entre les ressortissants britanniques qui ont exercé leurs droits en vertu du droit de l’Union et ceux qui ne l’ont pas fait. En droit, tous les ressortissants britanniques étaient des citoyens de l’Union avant que le Royaume-Uni ne se retire de l’Union, indépendamment de l’usage qu’ils ont fait de ce statut. Tout grief lié à la confiance légitime devra être adressé à l’État dont ils sont ressortissants, c’est-à-dire au Royaume-Uni.
77. Compte tenu de ce qui précède, je suggère de répondre aux troisième et quatrième questions préjudicielles que la décision 2020/135 relative à la conclusion de l’accord de retrait n’est pas invalide en tant qu’elle n’octroie pas de droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales à des ressortissants britanniques qui résident dans un État membre et ne possèdent la nationalité d’aucun État membre.
V. Conclusion
78. À la lumière de ce qui précède, je propose à la Cour d’apporter aux questions posées à titre préjudiciel par le tribunal judiciaire d’Auch (France) les réponses suivantes :
1) L’article 50 TUE et la décision (UE) 2020/135 du Conseil, du 30 janvier 2020, relative à la conclusion de l’accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique ont pour effet de mettre fin, à compter du 31 janvier 2020 à minuit (heure normale d’Europe centrale), à la citoyenneté de l’Union européenne des ressortissants britanniques, y compris de ceux ayant, avant la fin de la période de transition, exercé leur droit à la libre circulation et à la libre installation sur le territoire d’un autre État membre.
2) Les dispositions de la décision 2020/135 et du traité FUE ne permettent pas aux ressortissants britanniques de conserver, sans exception, les droits à la citoyenneté de l’Union dont ils jouissaient avant le retrait de leur pays de l’Union le 31 janvier 2020.
3) La décision 2020/135 n’est pas invalide en tant qu’elle n’octroie pas de droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales à des ressortissants britanniques qui résident dans un État membre et ne possèdent la nationalité d’aucun État membre.