SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera ampliada)
de 28 de febrero de 2024 (*)
«Ayudas de Estado — Financiación pública del enlace fijo ferrocarril-carretera del estrecho de Fehmarn — Ayuda concedida por Dinamarca a Femern — Decisión por la que se declara la ayuda compatible con el mercado interior — Ayuda individual — Proyecto importante de interés común europeo — Necesidad de la ayuda — Proporcionalidad — Ponderación de los efectos positivos de la ayuda con los efectos negativos que tenga para las condiciones de los intercambios comerciales y el mantenimiento de la libre competencia — Comunicación sobre los criterios para el análisis de la compatibilidad con el mercado interior de las ayudas para fomentar la realización de proyectos importantes de interés común europeo»
En el asunto T‑390/20,
Scandlines Danmark ApS, con domicilio social en Copenhague (Dinamarca),
Scandlines Deutschland GmbH, con domicilio social en Hamburgo (Alemania),
representadas por la Sra. L. Sandberg‑Mørch, abogada,
partes demandantes,
apoyadas por
European Community Shipowners’ Associations (ECSA), con domicilio social en Bruselas (Bélgica), representada por la Sra. Sandberg‑Mørch y el Sr. M. Honoré, abogados,
por
Danish Ferry Association, con domicilio social en Copenhague, representada por la Sra. Sandberg‑Mørch y el Sr. Honoré,
por
Naturschutzbund Deutschland eV (NABU), con domicilio social en Stuttgart (Alemania), representada por los Sres. T. Hohmuth y R. Weyland, abogados,
por
Verband Deutscher Reeder eV, con domicilio social en Hamburgo, representada por la Sra. Sandberg‑Mørch y el Sr. Honoré,
por
Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung eV, con domicilio social en Fehmarn (Alemania), representada por la Sra. Sandberg‑Mørch y el Sr. W. Mecklenburg, abogados,
por
Föreningen Svensk Sjöfart (FSS), con domicilio social en Gotemburgo (Suecia), representada por la Sra. Sandberg‑Mørch y el Sr. Honoré,
por
Rederi AB Nordö-Link, con domicilio social en Malmö (Suecia), representada por la Sra. Sandberg‑Mørch y el Sr. P. Werner, abogados,
y por
Trelleborg Hamn AB, con domicilio social en Trelleborg (Suecia), representada por la Sra. Sandberg‑Mørch y el Sr. I. Ioannidis, abogados,
partes coadyuvantes,
contra
Comisión Europea, representada por el Sr. S. Noë, en calidad de agente,
parte demandada,
apoyada por
Reino de Dinamarca, representado por la Sra. M. Søndahl Wolff, en calidad de agente, asistida por el Sr. R. Holdgaard, abogado,
parte coadyuvante,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera ampliada),
integrado por el Sr. S. Papasavvas, Presidente, y el Sr. D. Spielmann, la Sra. M. Brkan (Ponente) y los Sres. I. Gâlea y T. Tóth, Jueces;
Secretario: Sr. P. Cullen, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
celebrada la vista el 24 de enero de 2023;
dicta la siguiente
Sentencia (1)
1 Mediante su recurso basado en el artículo 263 TFUE, las demandantes, Scandlines Danmark ApS y Scandlines Deutschland GmbH, solicitan la anulación de la Decisión C(2020) 1683 final de la Comisión, de 20 de marzo de 2020, sobre la ayuda estatal SA.39078 – (2019/C) (ex 2014/N) concedida por Dinamarca a Femern A/S (DO 2020, L 339, p. 1; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
I. Antecedentes del litigio
A. Sobre el proyecto de enlace fijo del Femern Baelt (estrecho de Fehmarn)
2 El proyecto de enlace fijo del Femern Baelt entre Dinamarca y Alemania fue aprobado mediante el Tratado entre el Reino de Dinamarca y la República Federal de Alemania sobre el enlace fijo a través del Femern Baelt, firmado el 3 de septiembre de 2008 y ratificado en 2009 (en lo sucesivo, «Tratado del Estrecho de Fehmarn»).
3 El proyecto consiste, por un lado, en un túnel ferroviario y viario (en lo sucesivo, «enlace fijo») y, por otro, en conexiones por carretera con el interior del territorio danés (en lo sucesivo, «conexiones por carretera») y en conexiones ferroviarias con el interior de dicho territorio (en lo sucesivo, «conexiones ferroviarias») (en lo sucesivo, conjuntamente, «conexiones por carretera y ferroviarias con el interior del territorio»).
4 El enlace fijo consiste en un túnel sumergido en el mar Báltico, entre Rødby en la isla de Lolland en Dinamarca y Puttgarden en Alemania, de una longitud aproximada de 19 km, que incluirá una línea de ferrocarril electrificada y una autopista. Las conexiones ferroviarias incluirán la ampliación y la renovación de la conexión ferroviaria existente entre Ringsted (Dinamarca) y Rødby, de aproximadamente 120 km y propiedad de Banedanmark, el administrador de la infraestructura ferroviaria estatal danesa.
5 El proyecto estuvo precedido de una fase de planificación. La financiación de esta fase, por lo que se refiere al enlace fijo y a las conexiones por carretera y ferroviarias con el interior, se notificó a la Comisión Europea. Mediante Decisión de 13 de julio de 2009 en el asunto N 157/09 — Financiación de la fase de planificación del proyecto de enlace fijo del Femern Baelt mencionada en el Diario Oficial de la Unión Europea (DO 2009, C 202, p. 2; en lo sucesivo, «Decisión relativa a la planificación»), la Comisión concluyó, por un lado, que las medidas relacionadas con la financiación de la planificación del proyecto podrían no constituir una ayuda de Estado, en la medida en que Femern había actuado como autoridad pública y, por otro lado, que, en cualquier caso, aunque dichas medidas pudieran beneficiar al futuro operador del enlace fijo, serían compatibles con el mercado interior. Por consiguiente, decidió no formular objeciones en el sentido del artículo 4, apartados 2 y 3, del Reglamento (CE) n.o 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [93 CE] (DO 1999, L 83, p. 1).
6 Tras una actualización de los importes inicialmente evaluados, el coste total de la planificación y de la construcción del enlace fijo se estimó en 52 600 millones de coronas danesas (DKK) (aproximadamente 7 100 millones de euros) y los costes relacionados con la planificación y la construcción de la renovación de las conexiones por carretera y ferroviarias con el interior del territorio danés se estimaron en 9 500 millones de DKK (aproximadamente 1 300 millones de euros), lo que representa un coste total estimado del proyecto de 62 100 millones de DKK (aproximadamente 8 400 millones de euros).
7 De conformidad con el artículo 6 del Tratado del Estrecho de Fehmarn y la lov nr. 575 om anlæg og drift af en fast forbindelse over Femern Bælt med tilhørende landanlæg i Danmark (Ley n.o 575, relativa a la Construcción y a la Gestión del Enlace Fijo del Estrecho de Fehmarn y de las Conexiones con el Interior del Territorio Danés), de 4 de mayo de 2015 (en lo sucesivo, «Ley de Construcción de 2015»), se encargó a dos entidades públicas la ejecución del proyecto.
8 La primera, Femern, constituida en 2005, se encarga de la financiación, la construcción y la explotación del enlace fijo. La segunda, Femern Landanlæg A/S, constituida en 2009, fue designada para gestionar la construcción y la explotación de las conexiones con el interior del territorio danés. Femern Landanlæg es una filial de Sund & Bælt Holding A/S, sociedad propiedad del Estado danés. Femern se convirtió en filial de Femern Landanlæg tras la constitución de esta última.
9 Las obras relacionadas con la construcción del enlace fijo las está llevando a cabo Femern, en el marco de contratos de construcción sujetos a procedimientos de contratación pública.
10 La construcción de las renovaciones necesarias de las conexiones por carretera las lleva a cabo la Dirección de Carreteras de Dinamarca, en nombre del Estado danés, y está financiada por Femern Landanlæg. Las conexiones viarias formarán parte de la red general de carreteras danesa, cuya financiación, explotación y mantenimiento corren a cargo de la Dirección de Carreteras de Dinamarca. La construcción y la explotación de las conexiones ferroviarias corren a cargo de Banedanmark en nombre del Estado danés y son financiadas por Femern Landanlæg.
11 El proyecto está financiado por Femern y Femern Landanlæg mediante aportaciones de capital, préstamos garantizados por el Estado y préstamos concedidos por las autoridades danesas. A partir de la entrada en funcionamiento del enlace fijo, Femern percibirá las tasas de los usuarios para reembolsar su deuda y pagará a Femern Landanlæg dividendos que esta última empleará para reembolsar su propia deuda. Femern Landanlæg percibirá asimismo el 80 % de las tasas de utilización que paguen los operadores ferroviarios por la utilización de las conexiones ferroviarias, cobradas por Banedanmark, en función del reparto de la propiedad de esas conexiones ferroviarias entre ambas.
B. Antecedentes del litigio
12 Durante los años 2014 y 2015, la Comisión recibió cinco denuncias, la primera de ellas el 5 de junio de 2014, en las que se reprochaba al Reino de Dinamarca haber concedido a Femern y a Femern Landanlæg ayudas estatales ilegales e incompatibles con el mercado interior.
13 Durante el mismo período, los servicios de la Comisión enviaron varias solicitudes de información a las autoridades danesas, que respondieron y facilitaron información adicional en varias ocasiones.
14 Mediante carta de 22 de diciembre de 2014, de conformidad con el artículo 108 TFUE, apartado 3, las autoridades danesas notificaron a la Comisión el modelo de financiación del proyecto de enlace fijo del Femern Baelt.
15 El 23 de julio de 2015, la Comisión adoptó la Decisión C(2015) 5023 final, sobre la ayuda estatal SA.39078 (2014/N) (Dinamarca), relativa a la financiación del proyecto de enlace fijo del Femern Baelt, publicada en el Diario Oficial de 2 de octubre de 2015 (DO 2015, C 325, p. 5; en lo sucesivo, «Decisión de construcción»), por la que decidió no formular objeciones a las medidas notificadas por las autoridades danesas. En dicha Decisión, la Comisión consideró, en particular, que incluso en el caso de que las medidas concedidas a Femern para la planificación, la construcción y la explotación del enlace fijo constituyeran una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado, eran compatibles con el mercado interior con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b). Más concretamente, la Comisión consideró que las medidas en favor de Femern eran compatibles con el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b) y con su Comunicación de 20 de junio de 2014 relativa a los criterios para el análisis de la compatibilidad con el mercado interior de las ayudas para fomentar la realización de proyectos importantes de interés común europeo (DO 2014, C 188, p. 4; en lo sucesivo, «Comunicación PIICE»), así como con su Comunicación relativa a la aplicación de los artículos [107 TFUE] y [108 TFUE] a las ayudas estatales otorgadas en forma de garantía (DO 2008, C 155, p. 10; en lo sucesivo, «Comunicación sobre las garantías»).
16 Mediante sentencias de 13 de diciembre de 2018, Scandlines Danmark y Scandlines Deutschland/Comisión (T‑630/15, no publicada, EU:T:2018:942), y de 13 de diciembre de 2018, Stena Line Scandinavia/Comisión (T‑631/15, no publicada, EU:T:2018:944), el Tribunal General anuló parcialmente la Decisión de construcción.
17 Por lo que se refiere a la financiación pública concedida a Femern para la planificación, la construcción y la explotación del enlace fijo, el Tribunal General estimó los recursos de las demandantes al considerar que la Comisión había incumplido la obligación que le incumbe en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 3, de incoar el procedimiento de investigación formal debido a la existencia de dificultades serias.
18 En particular, por lo que se refiere a la necesidad de la ayuda, el Tribunal General declaró que, si bien no podía excluirse, en principio, que una ayuda fuera necesaria para la realización de un proyecto de tal envergadura, el examen de la necesidad realizado por la Comisión en la Decisión de construcción fue, cuanto menos, insuficiente e impreciso, lo que, por una parte, revelaba la existencia de dificultades serias que obligaban a la Comisión a incoar el procedimiento de investigación formal y, por otra parte, no permitía examinar si la Comisión había incurrido en error manifiesto de apreciación.
19 Por lo que respecta a la proporcionalidad de la ayuda concedida a Femern, en relación con el examen efectuado por la Comisión en la Decisión de construcción, el Tribunal General declaró, en particular, que el cálculo del período de reembolso de las ayudas y de los costes subvencionables era, cuanto menos, insuficiente e impreciso e incluso contradictorio, por lo que las serias dificultades a las que se enfrentó la Comisión deberían haberla llevado a incoar el procedimiento de investigación formal.
20 El Tribunal General declaró, asimismo, que la Comisión había incurrido en error de Derecho y en error manifiesto de apreciación, debido a que, contrariamente a lo contemplado en el punto 5.3 de la Comunicación sobre las garantías, las condiciones para la movilización de las garantías no se determinaron en el momento de la concesión inicial de dichas garantías.
C. Procedimiento administrativo
21 A raíz de las sentencias de 13 de diciembre de 2018, Scandlines Danmark y Scandlines Deutschland/Comisión (T‑630/15, no publicada, EU:T:2018:942), y de 13 de diciembre de 2018, Stena Line Scandinavia/Comisión (T‑631/15, no publicada, EU:T:2018:944), confirmadas por el Tribunal de Justicia mediante la sentencia de 6 de octubre de 2021, Scandlines Danmark y Scandlines Deutschland/Comisión (C‑174/19 P y C‑175/19 P, EU:C:2021:801), la Comisión, mediante carta de 14 de junio de 2019, notificó a las autoridades danesas su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, de las medidas concedidas a Femern para la financiación del enlace fijo (en lo sucesivo, «Decisión de incoación»). La Decisión de incoación se publicó en el Diario Oficial de 5 de julio de 2019 (DO 2019, C 226, p. 5).
D. Decisión impugnada
22 El 20 de marzo de 2020, la Comisión adoptó la Decisión impugnada.
23 La Decisión impugnada tiene por objeto las medidas concedidas a Femern para la planificación, la construcción y la explotación del enlace fijo. Sin embargo, a diferencia de la Decisión de construcción, la Decisión impugnada no se refiere a las medidas adoptadas en favor de Femern Landanlæg para la financiación de las conexiones por carretera y ferrocarril con el interior del territorio.
24 Según el artículo 2 de la Decisión impugnada, las medidas consistentes en aportaciones de capital y en una combinación de préstamos y garantías estatales en favor de Femern que Dinamarca ha ejecutado ilegalmente, al menos de forma parcial, constituyen ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
25 Tras la modificación de estas medidas, según lo expuesto en la notificación revisada que siguió a la Decisión de incoación, se consideraron compatibles con el mercado interior sobre la base del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b).
E. Pretensiones de las partes
26 Las demandantes, apoyadas por European Community Shipowners’ Associations (ECSA), Danish Ferry Association (en lo sucesivo, «DFA»), Naturschutzbund Deutschland eV (NABU), Rederi AB Nordö-Link, Trelleborg Hamn AB, Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung eV (en lo sucesivo, «Aktionsbündnis»), Föreningen Svensk Sjöfart (FSS) y Verband Deutscher Reeder eV (en lo sucesivo, «VDR»), solicitan al Tribunal General que:
– Anule la Decisión impugnada.
– Condene en costas a la Comisión.
27 La Comisión, apoyada por el Reino de Dinamarca, solicita al Tribunal General que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a las demandantes.
II. Fundamentos de Derecho
28 En apoyo de su recurso, las demandantes invocan dos motivos, basados, el primero, en que la Comisión calificó erróneamente las medidas controvertidas de ayuda ad hoc única y, el segundo, en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b).
A. Sobre el primer motivo, basado en que la Comisión calificó erróneamente las medidas controvertidas de ayuda ad hoc única
29 Las demandantes, apoyadas por Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis y NABU, reprochan a la Comisión no haber examinado por separado la compatibilidad de cada préstamo y de cada garantía estatal concedidos por las autoridades danesas en virtud de la lov nr. 285 om projektering af fast forbindelse over Femern Bælt med tilhørende landanlæg i Danmark (Ley n.o 285, relativa a la Planificación del Enlace Fijo del Estrecho de Fehmarn y de las Conexiones con el Interior del Territorio Danés), de 15 de abril de 2009 (en lo sucesivo, «Ley de Planificación de 2009») y, posteriormente, de la Ley de Construcción de 2015. Por otro lado, las demandantes consideran que cada concesión de garantías o préstamos estatales en el marco de la Ley de Planificación de 2009 o de la Ley de Construcción de 2015 constituye una ayuda ad hoc individual que se debería haber notificado por separado a la Comisión.
30 Según las demandantes, Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis y NABU, solo en presencia de un régimen de ayudas puede la Comisión proceder a un examen sucinto que se limite a un examen del marco subyacente en virtud del cual se conceden las ayudas individuales. En caso contrario, las demandantes consideran que no podría actualizarse el efecto acumulado de cada una de las subvenciones concedidas. Del mismo modo, las demandantes y las coadyuvantes consideran que el derecho legal a financiar la totalidad de los costes de planificación y de construcción del enlace fijo desde la entrada en vigor de la Ley de Construcción de 2015 no es pertinente porque ni el Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo [108 TFUE] (DO 2015, L 248, p. 9), ni la jurisprudencia autorizan a establecer una distinción en función del momento en el que se conceden las subvenciones individuales.
31 La Comisión, apoyada por el Reino de Dinamarca, rebate estas alegaciones.
32 Con carácter preliminar, procede señalar, como sostienen las partes principales, que las medidas en favor de Femern no están comprendidas en el concepto de «régimen de ayudas» en el sentido del artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589.
33 De ello se deduce que, como se desprende del considerando 247 de la Decisión impugnada, las medidas controvertidas en el presente asunto son ayudas individuales en el sentido del artículo 1, letra e), del Reglamento 2015/1589.
34 A este respecto, las partes discrepan sobre qué comprende el concepto de «ayuda individual» y sobre las consecuencias que se derivan de este concepto a efectos del examen por la Comisión de la compatibilidad de las medidas controvertidas con el mercado interior y a los efectos de la obligación de notificación de dichas medidas.
35 En el presente asunto, como se desprende del considerando 259 de la Decisión impugnada, la Comisión consideró que se habían concedido a Femern tres ayudas individuales sucesivas para realizar el proyecto de enlace fijo. La primera ayuda individual adoptó la forma de una aportación de capital realizada en el momento de la constitución de la sociedad en 2005. La segunda ayuda individual consistió en la concesión de una aportación de capital y de garantías y préstamos estatales tras la entrada en vigor, el 17 de abril de 2009, de la Ley de Planificación de 2009. La tercera ayuda individual consistió en una combinación de préstamos y de garantías estatales concedidos tras la entrada en vigor, el 6 de mayo de 2015, de la Ley de Construcción de 2015. Según la Comisión, cada préstamo o garantía estatal concedido a Femern en virtud de la Ley de Planificación de 2009 y, posteriormente, de la Ley de Construcción de 2015 corresponde a un tramo liberado en el marco de una medida de ejecución de la ayuda autorizada, por lo que no es necesario notificar cada uno de los tramos para examinar por separado su compatibilidad con el mercado interior.
36 A este respecto, debe precisarse que, en el presente asunto, la autorización de la Comisión se refiere no solo a la totalidad de la financiación concedida a Femern hasta la adopción, el 20 de marzo de 2020, de la Decisión impugnada, sino también a las concedidas después de esta fecha, dentro de los límites establecidos en dicha Decisión.
37 En primer lugar, se debe verificar si, como sostienen las demandantes, Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis y NABU, la Comisión concluyó erróneamente, en el considerando 259 de la Decisión impugnada, que Femern recibió tres ayudas individuales, en el sentido del artículo 1, letra e), del Reglamento 2015/1589, para financiar la planificación y la construcción del proyecto de enlace fijo.
38 A este respecto, las demandantes y las coadyuvantes mencionadas en el apartado 37 de la presente sentencia alegan que la concesión de cada nuevo préstamo o de cada nueva garantía estatal constituye una ayuda individual distinta en el sentido del artículo 1, letra e), del Reglamento 2015/1589. Así pues, sostienen que, entre 2010 y 2019, Femern recibió al menos quince ayudas individuales en el sentido de dicha disposición.
39 En el presente asunto, en la medida en que los préstamos y las garantías estatales concedidos a Femern en virtud de la Ley de Planificación de 2009 y, posteriormente, de la Ley de Construcción de 2015 no se conceden mediante un pago único, sino por tramos sucesivos abonados a medida que avanza el proyecto, la Comisión señaló, en el considerando 248 de la Decisión impugnada, que debía determinarse si Femern recibía una o varias ayudas individuales vinculadas a la Ley de Planificación de 2009 y a la Ley de Construcción de 2015 o una serie de ayudas individuales concedidas cada vez que las autoridades danesas aplicaban una operación financiera de Femern. Para ello, como se desprende de los considerandos 249 a 251 de la Decisión impugnada, la Comisión consideró que se debía verificar si Femern había obtenido el derecho legal a recibir una ayuda individual en virtud de la Ley de Planificación de 2009 y, posteriormente, otra ayuda individual en virtud de la Ley de Construcción de 2015.
40 A este respecto, cabe recordar que no puede descartarse que, a efectos de la aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1, varias intervenciones consecutivas del Estado deban considerarse una única intervención. Puede resultar así especialmente cuando, a la luz, en particular, de su cronología, de su finalidad y de la situación de la empresa en el momento en que se producen, las intervenciones consecutivas tienen vínculos tan estrechos entre sí que resulta imposible disociarlas (sentencia de 19 de marzo de 2013, Bouygues y otros/Comisión y otros, C‑399/10 P y C‑401/10 P, EU:C:2013:175, apartados 103 y 104). Por otra parte, el hecho de que una medida se pague en sucesivos tramos no afecta a la unicidad de la ayuda (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de octubre de 1999, Salomon/Comisión, T‑123/97, EU:T:1999:245, apartado 75).
41 Pues bien, en el presente asunto, procede señalar, por un lado, que no se discute que la financiación prevista en la Ley de Planificación de 2009 tenía por objeto permitir a Femern financiar los costes de planificación del proyecto de enlace fijo. Así pues, la financiación contemplada en dicha Ley tenía como objetivo financiar determinados costes de un proyecto específico, a saber, los relativos a la planificación del proyecto de enlace fijo, y, por tanto, presentaban vínculos tan estrechos entre sí que era imposible disociarlos. De ello se deduce que la Comisión no incurrió en error de calificación jurídica al considerar que la totalidad de la financiación concedida en virtud de la Ley de Planificación de 2009 constituía una misma ayuda individual en el sentido del artículo 1, letra e), del Reglamento 2015/1589, aun cuando dicha ayuda se hubiera pagado en varios tramos.
42 Por otro lado, tampoco se discute que los préstamos y las garantías estatales previstos en la Ley de Construcción de 2015 están destinados a permitir a Femern, como se desprende del considerando 251 de la Decisión impugnada, refinanciar los costes de planificación y financiar los costes de construcción del enlace fijo. En efecto, estos préstamos y garantías estatales, contemplados en el punto 4 de la citada Ley, tienen como objetivo financiar determinados costes de un proyecto específico, a saber, los que implica la construcción del enlace fijo y los vinculados a la refinanciación de los costes de planificación, y presentan, por tanto, vínculos tan estrechos entre sí que resulta imposible disociarlos. De ello se infiere que la Comisión tampoco incurrió en error de calificación jurídica al estimar que los préstamos y las garantías estatales concedidos en ejecución de la Ley de Construcción de 2015 constituían una misma ayuda individual en el sentido del artículo 1, letra e), del Reglamento 2015/1589, aun cuando dicha ayuda se abonase en varios tramos, incluso después de la adopción de la Decisión impugnada.
43 Las consideraciones que figuran en los apartados 41 y 42 de la presente sentencia no quedan desvirtuadas por la alegación de que, en esencia, Femern no es titular de un derecho legal a percibir una ayuda en virtud de la Ley de Planificación de 2009, ni de la Ley de Construcción de 2015, debido a que las autoridades danesas disponen de un margen de apreciación para la concesión de la financiación que no se limita a una ejecución técnica. En efecto, cabe señalar que dicha alegación se basa en los criterios pertinentes para identificar un régimen de ayudas en el sentido del artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589.
44 Pues bien, como se ha recordado en el apartado 39 de la presente sentencia, para identificar una ayuda individual en el sentido del artículo 1, letra e), del Reglamento 2015/1589, la Comisión no recurrió al concepto de «régimen de ayudas» del artículo 1, letra d), de dicho Reglamento, sino que se basó en el criterio del derecho legal del beneficiario a recibir una ayuda en virtud de la normativa nacional.
45 A este respecto, procede recordar que, según la jurisprudencia, las ayudas de Estado deben considerarse «concedidas», en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, en la fecha en que se confiere al beneficiario el derecho a percibirlas en virtud de la normativa nacional aplicable (véase la sentencia de 25 de enero de 2022, Comisión/European Food y otros, C‑638/19 P, EU:C:2022:50, apartado 115 y jurisprudencia citada).
46 En el presente asunto, de los considerandos 251 a 256 de la Decisión impugnada se desprende que, sobre la base del tenor del artículo 4 de la Ley de Construcción de 2015, que está redactado en términos similares a los del artículo 7 de la Ley de Planificación de 2009, de las explicaciones facilitadas por las autoridades danesas y de las notas preparatorias de la Ley de Construcción de 2015, la Comisión consideró que el ministro de Hacienda danés disponía de una facultad discrecional limitada que no podía cuestionar el derecho legal de Femern a percibir los préstamos y las garantías estatales que le habían concedido con arreglo a dichas Leyes. De esta forma, en el considerando 257 de la Decisión impugnada, la Comisión concluyó que Femern había obtenido el derecho legal de financiar la planificación y la construcción del enlace fijo a partir de la entrada en vigor de la Ley de Construcción de 2015, por lo que se concedió a dicha entidad una ayuda individual. Procede señalar que, aunque no se desprende expresamente del considerando 257 de la Decisión impugnada, la Comisión llegó implícitamente a la misma conclusión por lo que respecta a la Ley de Planificación de 2009. En efecto, la Comisión estableció una analogía entre la Ley de Construcción de 2015 y la Ley de Planificación de 2009 que las demandantes no rebatieron, de modo que la conclusión a la que llegó respecto de la primera podía extenderse a la segunda.
47 Es cierto que, como señalan las demandantes, Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis y NABU, en el marco de la ejecución de las garantías y de los préstamos estatales de los que disfruta Femern en virtud de la Ley de Construcción de 2015 y de la Ley de Planificación de 2009, el ministro de Hacienda danés dispone de una facultad discrecional para formular orientaciones y para emitir directrices vinculantes sobre cómo Femern debe obtener préstamos, sobre qué instrumentos deben utilizarse y sobre qué requisitos deben imponerse. Es asimismo cierto que, en determinadas circunstancias particulares, Danmarks nationalbank (Banco Nacional de Dinamarca) podría no dar curso a una solicitud de préstamo.
48 No obstante, es preciso señalar que ni las demandantes ni Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis o NABU fundamentan en modo alguno las razones por las que, en su opinión, cabe deducir de ello que el ministro de Hacienda danés o el Banco Nacional de Dinamarca podrían cuestionar, como tal, el derecho legal a recibir préstamos estatales o garantías estatales.
[omissis]
51 Por lo tanto, la Comisión no incurrió en error de apreciación al concluir, en el considerando 259 de la Decisión impugnada, que Femern había obtenido tres ayudas individuales distintas, a saber, una primera ayuda individual concedida en 2005, una segunda ayuda individual concedida en 2009, tras la adopción de la Ley de Planificación de 2009 y una tercera ayuda individual concedida en 2015, tras la adopción de la Ley de Construcción de 2015.
52 En segundo lugar, es preciso verificar si la Comisión incurrió en error de apreciación al examinar conjuntamente la compatibilidad de las tres ayudas individuales identificadas en el considerando 259 de la Decisión impugnada.
53 En el presente asunto, por lo que se refiere a las aportaciones de capital, la Comisión las cuantificó, en el considerando 377 de la Decisión impugnada, en 510 millones de DKK (68,4 millones de euros). Por lo que respecta a la combinación de préstamos y de garantías estatales, del considerando 348 de la Decisión impugnada se desprende que, de conformidad con el modelo alternativo de financiación presentado por las autoridades danesas durante el procedimiento de investigación formal, Femern no puede recibir préstamos y garantías estatales que, combinados, superen un importe máximo garantizado de 69 300 millones de DKK (9 300 millones de euros). Se precisa, asimismo, en el considerando 349 de la Decisión impugnada, que Femern deberá haber cancelado todos los préstamos con garantía estatal y haber reembolsado todos los préstamos estatales a más tardar 16 años después del inicio de la explotación del enlace.
54 Procede señalar que no se discute que las tres ayudas individuales identificadas por la Comisión en el considerando 259 de la Decisión impugnada se concedieron a Femern con el fin de financiar la planificación y la construcción del enlace fijo. Por consiguiente, dado que estas tres ayudas individuales concedidas a Femern tienen por objeto financiar la planificación y la construcción de un único proyecto, la Comisión podía examinar válidamente la compatibilidad de dichas ayudas con el mercado interior teniendo en cuenta la totalidad de la financiación que dicha entidad podía recibir para financiar la planificación y la construcción del proyecto de enlace fijo.
55 Contrariamente a lo que alegan las demandantes, un examen conjunto de la totalidad de la financiación que podía recibir Femern en virtud de las ayudas individuales identificadas en el considerando 259 de la Decisión impugnada no impide tener en cuenta el efecto acumulado de dichas ayudas. Al contrario, para evaluar el efecto acumulado de la financiación concedida por un Estado miembro a una empresa para realizar un proyecto determinado, precisamente teniendo en cuenta la totalidad de la financiación calificada de ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, es como la Comisión está en condiciones de evaluar su efecto sobre la competencia en el marco del examen de una de las excepciones contempladas en el artículo 107 TFUE, apartado 3. Esto es tanto más cierto en una situación como la del presente asunto, que se refiere a una inversión en una infraestructura de transporte considerada como proyecto importante de interés común europeo en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), y cuya realización implica una serie de pagos de financiación pública durante un largo período de tiempo.
56 En efecto, para un proyecto de una envergadura como la del enlace fijo, el examen conjunto de la totalidad de la financiación que puede recibir Femern para llevarlo a cabo es la única manera de evaluar la compatibilidad de las ayudas con el mercado interior a la luz de los criterios que figuran en la Comunicación PIICE. En particular, como se examinará en la segunda alegación de la tercera parte del segundo motivo, con arreglo al apartado 31 de la Comunicación PIICE, el nivel máximo de las ayudas concedidas para un proyecto se define en función del déficit de financiación determinado en función de los costes subvencionables. A este respecto, como se desprende de los considerandos 166 y 320 de la Decisión impugnada, en el modelo de financiación alternativo presentado durante el procedimiento de investigación formal, las autoridades danesas incluyeron en los costes subvencionables del proyecto no solo los costes de construcción, sino también los costes de planificación del enlace fijo.
57 Así pues, dado que era necesario que la Comisión examinara la compatibilidad de la totalidad de la financiación que Femern podía recibir para el proyecto de enlace fijo, debe desestimarse la alegación de las demandantes, de Trelleborg Hamn, de VDR, de Aktionsbündnis y de NABU, según la cual, en esencia, la Comisión infringió el artículo 1, letra e), del Reglamento 2015/1589 al realizar por esta razón un examen sucinto de las ayudas individuales concedidas a Femern.
58 Por lo que respecta a la alegación de Trelleborg Hamn, de VDR, de Aktionsbündnis y de NABU según la cual, en esencia, desde que se dictó la sentencia de 19 de septiembre de 2018, HH Ferries y otros/Comisión (T‑68/15, EU:T:2018:563), la Comisión está obligada a realizar un examen por separado de cada préstamo y de cada garantía estatal en favor de Femern, es preciso señalar que esta sentencia no puede interpretarse en el sentido de que impone a la Comisión la obligación de realizar un examen por separado de cada financiación concedida a esta entidad. En efecto, en dicha sentencia, el Tribunal General únicamente declaró que, durante la fase previa del examen de las medidas controvertidas en el asunto que dio lugar a dicha sentencia, la Comisión encontró serias dificultades para calificar de regímenes de ayuda las garantías estatales, y apreció, en particular, que había incurrido en error al considerar que dichas garantías no estaban vinculadas a un proyecto específico en el sentido del artículo 1, letra d), del Reglamento n.o 659/1999 (apartado 80 de dicha sentencia). Sin embargo, de lo anterior no se debe inferir que, con carácter general, recaiga en la Comisión la obligación de examinar por separado cada garantía estatal concedida a un mismo beneficiario para un mismo proyecto. De ello se deduce que no puede reprocharse a la Comisión no haber verificado, con respecto a cada uno de los quince préstamos invocados por las demandantes en su escrito de réplica, el criterio de la anterioridad de la solicitud de ayuda a efectos de la determinación del efecto incentivador de la ayuda.
[omissis]
61 Por consiguiente, deben desestimarse por infundadas las alegaciones por las que se reprocha a la Comisión haber incurrido en error de apreciación al examinar conjuntamente las tres ayudas individuales concedidas a Femern para la financiación de la planificación y la construcción del enlace fijo.
62 En tercer lugar, procede desestimar la alegación, en esencia, de que las autoridades danesas deberían haber notificado por separado cada préstamo y cada garantía estatal concedidos a Femern en virtud de la Ley de Planificación de 2009 y de la Ley de Construcción de 2015.
63 En efecto, como se desprende de los apartados 41 y 42 de la presente sentencia, la Comisión podía considerar válidamente, por un lado, que la totalidad de la financiación concedida en virtud de la Ley de Planificación de 2009 constituía una ayuda individual en el sentido del artículo 1, letra e), del Reglamento 2015/1589 y, por otro lado, que la totalidad de los préstamos y de las garantías estatales que podía recibir Femern en virtud de la Ley de Construcción de 2015 también constituían una ayuda individual en el sentido de dicha disposición. Así, puesto que, contrariamente a lo que alegan las demandantes, Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis y NABU, la concesión de cada préstamo o cada garantía estatal no constituye una nueva ayuda individual distinta, la Comisión no estaba obligada a exigir que las autoridades danesas le notificaran cada operación financiera realizada en favor de Femern en virtud de la Ley de Planificación de 2009 y, posteriormente, de la Ley de Construcción de 2015.
64 Por otra parte, por lo que se refiere a los préstamos y garantías estatales concedidos a Femern en virtud de la Ley de Construcción de 2015 tras la adopción de la Decisión impugnada, solo aquellos que excedan de los límites establecidos en la Decisión impugnada deben notificarse a la Comisión, ya que no están cubiertos por la declaración de compatibilidad de la Decisión impugnada (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 12 de julio de 2018, Austria/Comisión, T‑356/15, EU:T:2018:439, apartado 266).
65 En cuarto lugar, por lo que se refiere a la supuesta violación, invocada por las demandantes, del artículo 107 TFUE, apartado 1, derivada de la infracción del Reglamento 2015/1589, basta señalar que las demandantes alegan erróneamente que dicho Reglamento se adoptó para aplicar el artículo 107 TFUE. En efecto, este Reglamento no se refiere a las disposiciones sustantivas relativas a las ayudas estatales previstas en el artículo 107 TFUE, sino a las formas de aplicación de las disposiciones relativas al procedimiento de control de dichas ayudas, contempladas en el artículo 108 TFUE. Por consiguiente, procede desestimar la supuesta violación del artículo 107 TFUE, apartado 1, invocada por las demandantes.
[omissis]
67 De las consideraciones anteriores resulta que el primer motivo debe desestimarse en su totalidad.
B. Sobre el segundo motivo, basado en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b)
68 El segundo motivo se articula, en esencia, en cuatro partes, basadas, la primera, en que la Comisión calificó erróneamente el proyecto como proyecto de interés común europeo; la segunda, en que la Comisión concluyó erróneamente que la ayuda era necesaria; la tercera, en que la Comisión concluyó erróneamente que la ayuda era proporcionada y, la cuarta, relativa al análisis de la prevención del falseamiento indebido de la competencia y el criterio de la ponderación
69 Con carácter preliminar, procede recordar que la aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), confiere a la Comisión una facultad discrecional cuyo ejercicio implica apreciaciones de orden económico y social. De ello resulta que el control jurisdiccional aplicado al ejercicio de dicha facultad de apreciación se limita, por tanto, a comprobar el respeto de las normas de procedimiento y de motivación, así como a controlar la exactitud material de los hechos alegados y la inexistencia de error de Derecho, de error manifiesto al apreciar los hechos o de desviación de poder (véanse, en este sentido, las sentencias de 22 de diciembre de 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, apartado 78, y de 13 de diciembre de 2018, Scandlines Danmark y Scandlines Deutschland/Comisión, T‑630/15, no publicada, EU:T:2018:942, apartado 141).
70 Por lo que se refiere a la apreciación por el juez de la Unión Europea de la existencia de un error manifiesto de apreciación, se debe precisar que, para demostrar que la Comisión cometió un error manifiesto en la apreciación de hechos complejos que justifique la anulación del acto impugnado, los elementos de prueba aportados por la parte demandante deben ser suficientes para privar de plausibilidad a las apreciaciones de los hechos tenidos en cuenta en el acto (véanse, en este sentido, las sentencias de 12 de diciembre de 1996, AIUFFASS y AKT/Comisión, T‑380/94, EU:T:1996:195, apartado 59, y de 19 de septiembre de 2019, FIH Holding y FIH/Comisión, T‑386/14 RENV, no publicada, EU:T:2019:623, apartado 69).
71 Se deben examinar las cuatro partes del segundo motivo teniendo en cuenta estas consideraciones preliminares.
1. Sobre la primera parte, basada en que la Comisión calificó erróneamente el proyecto como proyecto de interés común europeo
72 Mediante la primera parte del segundo motivo, las demandantes, apoyadas por NABU, Aktionsbündnis, ECSA y Rederi Nordö-Link, formulan tres alegaciones para oponerse a la calificación del proyecto como proyecto de interés común europeo. La primera alegación se basa en que los estudios realizados por la consultora Incentive por cuenta del Gobierno danés (en lo sucesivo, «estudios Incentive») no muestran un rendimiento socioeconómico positivo, la segunda en que la Comisión se basó en datos obsoletos e incoherentes para constatar un rendimiento socioeconómico positivo y la tercera en que el proyecto no está cofinanciado por el beneficiario.
73 Por otra parte, durante la vista, NABU formuló por primera vez una alegación basada en la vulneración del principio de eliminación gradual de las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente a que se refiere el apartado 19 de la Comunicación PIICE.
74 Antes de examinar las dos primeras alegaciones, que procede analizar conjuntamente, el Tribunal General considera oportuno pronunciarse previamente, por un lado, sobre la admisibilidad de la nueva alegación formulada por NABU en la vista y, por otro lado, sobre el fundamento de la tercera alegación, basada en la falta de cofinanciación del proyecto por parte de Femern.
[omissis]
a) Sobre las alegaciones primera y segunda, basadas en la inexistencia de un rendimiento socioeconómico positivo
86 En primer lugar, por lo que respecta a la primera alegación, basada en la inexistencia de un rendimiento socioeconómico positivo, las demandantes, NABU, Aktionsbündnis, ECSA y Rederi Nordö-Link sostienen que la Comisión incurrió en errores manifiestos de apreciación al examinar el rendimiento socioeconómico del enlace fijo sobre la base de los estudios Incentive.
87 En segundo lugar, mediante su segunda alegación, las demandantes, NABU, Aktionsbündnis, ECSA y Rederi Nordö-Link sostienen que la Comisión incurrió en error manifiesto de apreciación puesto que, para constatar un rendimiento socioeconómico positivo, se basó en datos obsoletos e incoherentes con los utilizados en el marco del análisis de la proporcionalidad de la ayuda para calcular el déficit de financiación.
88 La Comisión sostiene que las constataciones de la Decisión impugnada no rebatidas por las demandantes bastan para determinar que el proyecto de enlace fijo puede considerarse un proyecto de interés común europeo con arreglo a los criterios recogidos en la Comunicación PIICE, y que por lo tanto las alegaciones primera y segunda son inoperantes.
89 A este respecto, procede señalar que, mediante sus alegaciones primera y segunda, las demandantes, apoyadas por NABU, Aktionsbündnis, ECSA y Rederi Nordö-Link, alegan, por un lado, que el proyecto de enlace fijo no presenta un rendimiento socioeconómico positivo y, por otro, que los datos utilizados para calcular dicho rendimiento son obsoletos e incoherentes con los utilizados para examinar la proporcionalidad de la ayuda. Así pues, mediante estas dos alegaciones, las demandantes se limitan a negar las apreciaciones realizadas por la Comisión en los considerandos 275 a 277 de la Decisión impugnada.
90 Se debe verificar si, como sostiene la Comisión, las alegaciones primera y segunda son inoperantes, dado que esta podía considerar que el proyecto de enlace fijo constituía un proyecto de interés común europeo sin basarse en los resultados de los estudios Incentive.
91 A este respecto, cabe recordar que el concepto de «interés común europeo» establecido en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), debe interpretarse de manera estricta y que una iniciativa solo puede calificarse como tal cuando forma parte de un programa transnacional europeo financiado conjuntamente por varios Gobiernos de los Estados miembros o cuando resulta de la acción concertada de varios Estados miembros para combatir una amenaza común (véanse, en este sentido, las sentencias de 6 de octubre de 2009, Alemania/Comisión, T‑21/06, no publicada, EU:T:2009:387, apartado 70, y de 13 de diciembre de 2018, Scandlines Danmark y Scandlines Deutschland/Comisión, T‑630/15, no publicada, EU:T:2018:942, apartado 170).
92 El concepto de «interés común europeo» se definió en la Comunicación PIICE. En particular, para empezar, en el epígrafe 3.2.1 de dicha Comunicación se enuncian los «criterios acumulativos generales» que deben cumplirse para que un proyecto pueda acogerse a la excepción contemplada en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b). A tenor del apartado 14 de la Comunicación PIICE, se exige que el proyecto contribuya «de forma concreta, clara e identificable a uno o más objetivos de la Unión y [que tenga] una incidencia significativa sobre la competitividad de la Unión, el crecimiento sostenible, el tratamiento de los retos sociales o la creación de valor en toda la Unión». Para cumplir estos requisitos, los apartados 15 a 19 de dicha Comunicación enuncian los criterios que deben cumplirse. A este respecto, el apartado 15 de la Comunicación PIICE especifica que, para que se considere que representa una importante contribución a los objetivos de la Unión, el proyecto debe ser de importancia primordial para las redes transeuropeas de transporte y energía. El apartado 16 de la Comunicación PIICE, por su parte, precisa, por un lado, que en el proyecto debe participar, normalmente, más de un Estado miembro y que sus beneficios no deben limitarse a los Estados miembros que lo financien, sino que debe extenderse a una amplia parte de la Unión, y, por otro lado, que los beneficios generados por el proyecto deben estar claramente definidos de manera concreta e identificable. Por otra parte, según el apartado 17 de dicha Comunicación, los beneficios del proyecto no deben limitarse a las empresas o al sector directamente interesados, sino que deben ser de mayor relevancia y aplicación en la economía o sociedad europeas a través de efectos de arrastre positivos (tales como tener efectos sistémicos sobre múltiples niveles de la cadena de valor, mercados en las fases anterior o posterior de la producción, utilizaciones alternativas en otros sectores o transferencia modal) que se hayan definido claramente de manera concreta e identificable. Además, conforme al apartado 18 de la Comunicación PIICE, el beneficiario debe participar en la cofinanciación del proyecto y, con arreglo al apartado 19, debe respetar el principio de la eliminación gradual de las subvenciones perjudiciales desde un punto de vista medioambiental.
93 A continuación, a efectos de la calificación de un proyecto como proyecto de interés común europeo, en el epígrafe 3.2.2 de la Comunicación PIICE se enuncian indicadores positivos generales que justifican un planteamiento más favorable de la Comisión. Entre estos indicadores figura, en el apartado 20, letra f), de la referida Comunicación, el de la cofinanciación del proyecto por un fondo de la Unión.
94 Por último, el epígrafe 3.2.3 de la Comunicación PIICE enuncia criterios particulares, entre ellos el recogido en el apartado 23 de dicha Comunicación, según el cual los proyectos de medio ambiente, energía o transporte deben o bien ser de gran importancia para la estrategia de medio ambiente, energía o transporte de la Unión, o contribuir de forma importante al mercado interior, incluidos esos sectores específicos, pero no limitándose a ellos.
95 En el presente asunto, en primer término, en el considerando 272 de la Decisión impugnada, la Comisión recordó que el proyecto de enlace fijo era de gran importancia para las redes transeuropeas de transporte (RTE‑T) y que contribuiría al desarrollo de las RTE‑T. Dado que las demandantes no habían negado esta apreciación y ningún elemento permitía cuestionarla, la Comisión podía considerar válidamente que se cumplía el mencionado criterio a que se refiere el apartado 15 de la Comunicación PIICE. Además, dado que se trata de un proyecto prioritario de red europea de transporte, también se cumple el criterio particular contemplado en el apartado 23 de dicha Comunicación, según el cual los proyectos en el ámbito del transporte deben ser de gran importancia para la estrategia de transporte de la Unión.
96 En segundo término, se ha de constatar que también se cumplen los criterios enunciados en el apartado 16 de la Comunicación PIICE. Por un lado, en el considerando 272 de la Decisión impugnada, la Comisión señaló, sin que se haya rebatido, que el enlace fijo contribuiría a mejorar la conexión entre los países nórdicos y Europa central, así como a una mayor flexibilidad y ahorro de tiempo para el tráfico viario y ferroviario, de modo que podía considerar válidamente que los beneficios generados por el proyecto se definían de manera concreta e identificable. Por otro lado, en el considerando 273 de la Decisión impugnada, la Comisión recordó acertadamente que el proyecto implicaba al Reino de Dinamarca y a la República Federal de Alemania y que sus beneficios no se limitaban a estos dos países, sino que se extendían a todos los países a lo largo del corredor Escandinavia-Mediterráneo, que se extiende desde Finlandia a la isla de Malta.
97 En tercer término, dado que la Comisión señaló, en el considerando 273 de la Decisión impugnada, sin que se haya cuestionado, que el proyecto de enlace fijo tenía por objeto mejorar las condiciones aplicables al transporte de pasajeros y mercancías entre los países nórdicos y Europa central y que permitiría cerrar el enlace pendiente en el corredor Escandinavia-Mediterráneo, que representa, como se desprende de la nota 135, «un eje norte-sur fundamental para la economía europea», procede considerar, sobre esta base, que también se cumple el criterio a que se refiere el apartado 17 de la Comunicación PIICE. En efecto, habida cuenta de que los beneficios del proyecto de enlace fijo contribuyen a mejorar las condiciones de transporte tanto de los pasajeros como de las mercancías en un eje importante de la economía europea, la Comisión podía considerar válidamente que los beneficios del enlace fijo no se limitaban a la empresa de que se trata, a saber, Femern, o al sector afectado, a saber, los servicios de transporte, para asegurar el paso por el estrecho de Fehmarn. Por otra parte, la Comisión también podía considerar que los beneficios del proyecto tenían una pertinencia y una aplicación más amplias en la economía o en la sociedad europea en forma de repercusiones positivas claramente definidas de manera concreta e identificable, a saber, como se desprende, en esencia, de los considerandos 272 y 273 de la Decisión impugnada, una mejora del funcionamiento del mercado interior y un refuerzo de la cohesión económica y social. Es preciso señalar que las demandantes, NABU, Aktionsbündnis, ECSA y Rederi Nordö-Link no niegan estos beneficios generados por el enlace fijo e identificados por la Comisión en el considerando 281 de la Decisión impugnada.
98 En cuarto término, como se desprende de los apartados 82 a 84 de la presente sentencia, la Comisión podía considerar válidamente que el enlace fijo estaba cofinanciado por Femern, de modo que se cumple el criterio a que se refiere el apartado 18 de la Comunicación PIICE.
99 En quinto término, en lo que atañe al criterio previsto en el apartado 19 de la Comunicación PIICE, el recurso no contiene, como ya se ha señalado, ninguna alegación que niegue la apreciación realizada en el considerando 279 de la Decisión impugnada de que el enlace fijo no guarda relación con las subvenciones perjudiciales desde un punto de vista medioambiental ni es contraria al principio de eliminación gradual de dichas subvenciones, de modo que puede considerarse que se cumple este criterio.
100 En sexto término, es preciso señalar que, en el considerando 280 de la Decisión impugnada, la Comisión señaló que el proyecto de enlace fijo había recibido financiación de la Unión para actividades de planificación y un compromiso para un mayor apoyo del Mecanismo «Conectar Europa» (MCE), sin que ello se haya rebatido. Pues bien, con arreglo al apartado 20, letra f), de la Comunicación PIICE, la obtención de tal financiación de la Unión constituye un indicador positivo que justifica un planteamiento más favorable.
101 De las consideraciones anteriores resulta que se cumplían los criterios generales a que se refieren los apartados 14 a 19 de la Comunicación PIICE sin que fuese necesario basarse en los resultados de los estudios Incentive cuestionados por las demandantes, NABU, Aktionsbündnis, ECSA y Rederi Nordö-Link. Además, dado que la Comisión también se basó en uno de los indicadores positivos generales contemplados en el apartado 20 de dicha Comunicación, esta podía concluir válidamente, en el considerando 281 de la Decisión impugnada, que el proyecto de enlace fijo representaba una contribución importante y concreta a la consecución de los objetivos de la Unión, tanto en materia de política de transporte como más amplios, en particular el refuerzo de la cohesión económica y social, y por lo tanto, que el proyecto era de interés común europeo.
102 Por lo que respecta a la alegación de las demandantes, de NABU, de Aktionsbündnis, de ECSA y de Rederi Nordö-Link, según la cual la Comisión no podía llegar a la conclusión de que el proyecto de enlace fijo era de interés común europeo en el sentido de la Comunicación PIICE sin basarse en los estudios Incentive, procede señalar que, por un lado, del considerando 274 de la Decisión impugnada se desprende que los beneficios del proyecto de enlace fijo claramente definidos en los considerandos 272 y 273 de dicha Decisión «se [especificaron]» en los estudios Incentive. Por otro lado, en lo que atañe a la cuantificación de los beneficios realizada en los considerandos 275 a 277 de la Decisión impugnada, procede señalar, como alega acertadamente la Comisión, que ni el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), ni la Comunicación PIICE exigen que los beneficios de un proyecto se cuantifiquen en el marco de un análisis socioeconómico de los costes y beneficios a efectos de la calificación de un proyecto como proyecto de interés común europeo. Por consiguiente, como precisó la Comisión en su escrito de dúplica, procede considerar que los resultados de los estudios Incentive se mencionaron en los considerandos 275 a 277 de la Decisión impugnada como elementos adicionales útiles, pero no como elementos indispensables a efectos de la calificación del proyecto de enlace fijo como proyecto de interés común europeo.
103 De ello resulta que las alegaciones primera y segunda, mediante las cuales las demandantes, NABU, Aktionsbündnis, ECSA y Rederi Nordö-Link se limitan a oponerse a la cuantificación de los beneficios del enlace fijo, se dirigen contra razones expuestas a mayor abundamiento en la Decisión impugnada.
104 Por consiguiente, deben desestimarse por inoperantes.
105 Por tanto, procede desestimar la primera parte del segundo motivo en su totalidad.
2. Sobre la segunda parte, basada en que la Comisión concluyó erróneamente que la ayuda era necesaria
106 Mediante la segunda parte, las demandantes formulan tres alegaciones, basadas, la primera, en la falta de efecto incentivador de la ayuda; la segunda, en que la Comisión consideró erróneamente que el escenario contrafáctico consistía en la inexistencia de un proyecto alternativo y, la tercera, relativa a la duración utilizada para calcular la tasa interna de rendimiento (en lo sucesivo, «TIR»).
a) Sobre la primera alegación, basada en la falta de efecto incentivador de la ayuda
107 Las demandantes, apoyadas por DFA, ECSA, Trelleborg Hamn y Rederi Nordö-Link, sostienen que la Comisión concluyó erróneamente que la ayuda tenía un efecto incentivador.
108 La Comisión, apoyada por el Reino de Dinamarca, rebate estas alegaciones.
109 A este respecto, procede recordar que el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), establece que, en particular, las ayudas para fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo pueden considerarse compatibles con el mercado interior.
110 En virtud de la facultad de apreciación que le atribuye esta disposición, la Comisión puede denegar la autorización de una ayuda cuando esta no induzca a las empresas beneficiarias a actuar de forma que contribuya a la realización de uno de los objetivos contemplados por esa misma disposición (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de julio de 2016, Kotnik y otros, C‑526/14, EU:C:2016:570, apartado 49 y jurisprudencia citada).
111 Dicha ayuda debe ser necesaria para alcanzar los objetivos previstos en esta disposición, de modo que, sin ella, el juego de las leyes del mercado no permitiría lograr, por sí solo, que las empresas beneficiarias adoptasen un comportamiento que pueda contribuir a la realización de esos objetivos. En efecto, una ayuda que aporta una mejora de la situación financiera de la empresa beneficiaria sin ser necesaria para cumplir los objetivos establecidos en el artículo 107 TFUE, apartado 3, no puede considerarse compatible con el mercado interior (véase, por analogía, la sentencia de 13 de junio de 2013, HGA y otros/Comisión, C‑630/11 P a C‑633/11 P, EU:C:2013:387, apartado 104 y jurisprudencia citada).
112 De esta forma, en el contexto del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), para ser compatible con el mercado interior, la ayuda proyectada debe tener un efecto incentivador y ser de esta manera necesaria para la realización de un proyecto importante de interés común europeo. A tal fin ha de demostrarse que, de no recibirse la ayuda proyectada, no se haría la inversión destinada a la realización del proyecto. En cambio, si resultara que dicha inversión se realizaría aun de no mediar la ayuda proyectada, deberá concluirse que el único efecto de esta es mejorar la situación económica de las empresas beneficiarias, pero sin responder al requisito establecido en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), es decir, ser necesaria para la realización de un proyecto importante de interés común europeo (véanse, en este sentido y por analogía, las sentencias de 13 de junio de 2013, HGA y otros/Comisión, C‑630/11 P a C‑633/11 P, EU:C:2013:387, apartado 105; de 13 de diciembre de 2017, Grecia/Comisión, T‑314/15, no publicada, EU:T:2017:903, apartado 182, y de 12 de septiembre de 2019, Achemos Grupė y Achema/Comisión, T‑417/16, no publicada, EU:T:2019:597, apartado 84).
113 Por último, procede recordar que, según la jurisprudencia, la constatación de la inexistencia de necesidad de una ayuda puede desprenderse, en particular, del hecho de que la empresa interesada ha comenzado, o incluso finalizado, el proyecto que recibe la ayuda antes de que la solicitud de ayuda haya sido transmitida a las autoridades competentes, lo que excluye que la ayuda en cuestión pueda tener un papel incitador (sentencias de 15 de abril de 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, apartado 69, y de 12 de septiembre de 2019, Achemos Grupė y Achema/Comisión, T‑417/16, no publicada, EU:T:2019:597, apartado 85).
114 Las alegaciones formuladas por las demandantes y por DFA, ECSA, Trelleborg Hamn y Rederi Nordö-Link deben examinarse a la luz de estas consideraciones.
115 Con carácter preliminar, procede señalar que en la Decisión impugnada y en los escritos de las partes se emplean los conceptos de «efecto incentivador formal» y de «efecto incentivador sustantivo». No obstante, en aras de la claridad y de la precisión terminológica, a efectos de la presente sentencia, por un lado, el concepto de «efecto incentivador formal» debe entenderse como el criterio de la «anterioridad de la solicitud de ayuda» (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de junio de 2013, HGA y otros/Comisión, C‑630/11 P a C‑633/11 P, EU:C:2013:387, apartado 106, y de 5 de marzo de 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, apartado 64). Por otro lado, el requisito del «efecto incentivador sustantivo» debe entenderse como el requisito del «efecto incentivador de la ayuda» contemplado en la jurisprudencia recordada en el apartado 112 de la presente sentencia, a saber, el incentivo para que el beneficiario adopte un comportamiento que contribuya a la realización de los objetivos del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b).
116 En la Comunicación PIICE, la exigencia de que la ayuda debe cumplir el requisito del efecto incentivador se recuerda en el apartado 28, y la nota 24 incluida en dicho apartado recoge el criterio de anterioridad según el cual «la ayuda debe solicitarse antes de que se inicien los trabajos».
117 Procede verificar si, como alegan las demandantes, Trelleborg Hamn y ECSA, la Comisión incurrió en error manifiesto de apreciación al considerar que, en las circunstancias del presente asunto, la solicitud de ayuda era inherente a la creación de Femern.
118 En el presente asunto, en los considerandos 299 y 302 de la Decisión impugnada, la Comisión consideró que el cumplimiento del criterio de anterioridad de la solicitud de ayuda, tal como se define en la Comunicación PIICE, no constituía un requisito previo necesario debido a que se cumplía el requisito del efecto incentivador con la demostración de que el proyecto en cuestión no podía realizarse sin ayudas. Según la Comisión, debe distinguirse una empresa como Femern, que recibe ayuda para realizar el proyecto de enlace definido por los poderes públicos, de otras empresas que pueden decidir los proyectos en los que desean invertir. Así pues, habida cuenta de las particularidades del presente asunto, la Comisión estimó que, aun sin una solicitud de ayuda formalmente presentada por Femern a las autoridades danesas, se cumplía el criterio de anterioridad de la solicitud de ayuda, puesto que esta solicitud podía considerarse inherente a la creación de dicha entidad.
119 Cabe señalar que Femern es una sociedad con fines específicos creada por los poderes públicos para realizar un proyecto determinado con exclusión de cualquier otra actividad. En efecto, como ha señalado el Reino de Dinamarca, una entidad de este tipo no percibe ingresos de explotación hasta el final de las obras de construcción. Por lo tanto, hasta la puesta en funcionamiento del enlace fijo, Femern depende de la financiación que le conceden las autoridades públicas, concretamente para asegurar la construcción de la infraestructura. Pues bien, esta situación no es comparable a la de las empresas privadas o públicas que pueden decidir los proyectos en los que desean invertir y financiarlos, al menos parcialmente, con los ingresos generados por sus otras actividades.
120 Además, en el presente asunto, procede señalar que, el 22 de diciembre de 2014, el Reino de Dinamarca notificó la totalidad de la financiación que había recibido esta entidad desde su creación en 2005, para que la Comisión evaluara su compatibilidad con el mercado interior con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), y a los criterios que figuran en la Comunicación PIICE. A este respecto, ha de recordarse que, sobre la base del apartado 6 de la lov nr. 588 om Sund og Bælt Holding A/S (Ley n.o 588, sobre Sund & Baelt Holding A/S), de 24 de junio de 2005, se creó Femern, anteriormente Femern Bælt A/S, para realizar las tareas relacionadas con la planificación del enlace fijo, con exclusión de cualquier otra actividad. Para su creación, esta entidad recibió una aportación de capital en 2005. Posteriormente, tras la firma del Tratado del Estrecho de Fehmarn, en virtud de la Ley de Planificación de 2009, Femern recibió una aportación adicional de capital, así como préstamos y garantías estatales. Mediante su Decisión de 13 de julio de 2009 relativa al asunto N 157/2009, la Comisión consideró, con carácter principal, que la financiación concedida a Femern no constituía una ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, y, con carácter provisional, en caso de que dicha entidad debiera explotar económicamente el enlace fijo, que dicha financiación constituiría una ayuda compatible con el mercado interior con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b). Se debe recordar que esta Decisión no fue impugnada.
121 Así pues, dado que la Comisión podía examinar válidamente de forma conjunta la compatibilidad de toda la financiación necesaria para la realización del proyecto de enlace fijo desde la creación de Femern (véanse los apartados 53 a 61 de la presente sentencia) y puesto que esta empresa no percibirá ingresos de explotación hasta la puesta en funcionamiento del enlace fijo, no puede exigirse que se verifique el criterio de anterioridad de la solicitud para cada una de las tres ayudas individuales concedidas a Femern para la realización del proyecto de enlace fijo. Además, en el presente asunto, la Comisión podía considerar válidamente que la solicitud de ayuda era inherente a la creación de Femern.
122 Para rebatir esta conclusión, en primer lugar, las demandantes, Trelleborg Hamn, DFA, ECSA y Rederi Nordö-Link alegan, en esencia, que, en el momento de su creación, Femern solo se encargaba de la planificación del enlace fijo y que solo posteriormente se le encomendó la construcción y la explotación de dicha infraestructura.
123 A este respecto, como sostiene acertadamente la Comisión, dado que Femern se constituyó para realizar el proyecto de enlace fijo, el hecho de que sus actividades hayan evolucionado desde su creación carece de pertinencia a la hora de cuestionar el hecho de que la solicitud de ayuda pueda considerarse inherente a su creación.
124 En efecto, todo el proyecto ha sido confiado por las autoridades públicas a la misma sociedad con fines específicos, a la que no se autoriza a desarrollar otras actividades que no sean las relacionadas con dicho proyecto.
125 Por lo que se refiere a las obras consideradas por las demandantes, Trelleborg Hamn y ECSA como obras de construcción realizadas en 2013 y 2014, tal como señaló la Comisión en el considerando 300 de la Decisión impugnada, estaban cubiertas por incrementos del presupuesto de planificación concedidos por la Comisión de Finanzas del Parlamento danés el 3 de junio de 2010, el 23 de junio de 2011 y en marzo de 2013. De los documentos obrantes en autos, en particular de la solicitud de créditos presupuestarios n.o 97 de 13 de marzo de 2013, adjunta al escrito de formalización de la intervención del Reino de Dinamarca, se desprende que las obras realizadas a partir de septiembre de 2013 habían sido objeto de una evaluación financiera previa por parte de Femern, sobre cuya base el ministro de Transportes danés había solicitado la obtención de un acuerdo de la Comisión de Finanzas del Parlamento danés para aumentar el presupuesto de planificación. Asimismo, procede señalar que el modelo de financiación del enlace fijo, notificado por las autoridades danesas el 22 de diciembre de 2014, que incluía, como se desprende del considerando 36 de la Decisión impugnada, una estimación de la totalidad de los costes de planificación y de construcción del enlace fijo, fue precedido de un análisis financiero realizado por Femern en noviembre de 2014. Asimismo, cabe señalar que el déficit de financiación calculado en la Decisión impugnada en el marco del examen de la proporcionalidad de las ayudas se basa en un análisis financiero actualizado también realizado por Femern.
126 Así pues, dado que Femern, como sociedad con fines específicos, depende de la financiación pública para llevar a cabo las tareas que se le han encomendado, aun suponiendo, como alegan las demandantes, que la Comisión hubiera debido examinar por separado el cumplimiento del criterio de anterioridad de la solicitud de ayuda debido a la evolución de las actividades de Femern, le habría sido posible constatar que las obras emprendidas, ya fueran calificadas como «obras de construcción» o como «trabajos preparatorios», se habían realizado a raíz de una solicitud en forma de evaluación de sus necesidades de financiación.
127 Contrariamente a lo que alegan las demandantes, del tenor de la nota 24 incluida en el apartado 28 de la Comunicación PIICE se desprende claramente que basta con que la solicitud de ayuda sea anterior al inicio de los trabajos. Por lo tanto, la entidad beneficiaria de la ayuda no está obligada a esperar a la aprobación de dicha solicitud o a la concesión de la ayuda para comenzar las obras. Esta exigencia de la Comunicación PIICE no es comparable a la de otras directrices, interpretadas en las sentencias de 5 de marzo de 2019, Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172), y de 13 de septiembre de 2013, Fri-El Acerra/Comisión (T‑551/10, no publicada, EU:T:2013:430), invocadas por las demandantes, que exigían expresamente una confirmación escrita de las autoridades nacionales competentes.
128 Por otro lado, como alega acertadamente la Comisión, la cuestión de si se cumple el criterio de anterioridad de la solicitud de ayuda no guarda relación alguna con la cuestión de si las ayudas se pagaron ilegalmente infringiendo el artículo 108 TFUE, apartado 3, ni con la cuestión de si se concedió financiación a Femern infringiendo la Decisión relativa a la planificación.
[omissis]
137 Por consiguiente, de lo anterior se desprende que, al no existir discriminación, la Comisión no incurrió en error de Derecho ni en error manifiesto de apreciación al concluir que la ayuda tenía un efecto incentivador.
138 Por lo tanto, debe desestimarse la primera alegación, basada en la falta de efecto incentivador de la ayuda.
b) Sobre la segunda alegación, basada en que la Comisión consideró erróneamente que el escenario contrafáctico consistía en la inexistencia de un proyecto alternativo
139 Las demandantes, FSS, Aktionsbündnis, NABU y VDR consideran que la Comisión incurrió en error de Derecho y en error manifiesto de apreciación al considerar que el escenario contrafáctico consistía en la inexistencia de un proyecto alternativo.
140 La Comisión, apoyada por el Reino de Dinamarca, rebate estas alegaciones.
141 A este respecto, procede señalar que, para apreciar la necesidad de la ayuda, el apartado 29 de la Comunicación PIICE establece que el Estado miembro debe proporcionar a la Comisión la información adecuada sobre el proyecto subvencionado, así como una descripción completa de la hipótesis de contraste que corresponde a la situación en la que ningún Estado miembro concede ayuda alguna, que puede consistir en la ausencia de un proyecto alternativo o de un proyecto alternativo definido y suficientemente predecible que el beneficiario haya considerado en su toma de decisiones interna y estar relacionada con un proyecto alternativo total o parcialmente realizado fuera de la Unión.
142 En la Decisión impugnada, para llegar a la conclusión de que el escenario contrafáctico consistía en la inexistencia de un proyecto alternativo, la Comisión se basó en la información facilitada por las autoridades danesas para demostrar que no existía ninguna descripción contrafáctica creíble o realista de un proyecto alternativo. Así, en el considerando 307 de la Decisión impugnada, la Comisión se basó en un informe sobre el interés comercial del proyecto de enlace fijo elaborado en 2001 (en lo sucesivo, «Informe sobre el interés comercial de 2001») para concluir que, habida cuenta de los importantes riesgos vinculados a un proyecto de enlace fijo, los requisitos impuestos por el sector privado eran tales que los costes de capital habrían sido tan elevados que el proyecto no habría sido viable sin la correspondiente ayuda pública. A la luz de los elementos facilitados por las autoridades danesas en el momento de la notificación de la financiación del enlace fijo, la Comisión consideró que, en ese intervalo de tiempo, esta conclusión no había cambiado. De esta forma, en el considerando 308 de la Decisión impugnada, la Comisión estimó que ningún inversor privado racional participaría en un proyecto de este tipo en condiciones normales de mercado y que el enlace fijo solo podría completarse con una ayuda pública sustancial. Por otra parte, señaló que el hecho de que la solución técnica final hubiera cambiado desde el Informe sobre el interés comercial de 2001 no alteraba esta conclusión y que nada indicaba que entretanto hubiera devenido viable un escenario contrafáctico sin ayudas. Además, la Comisión consideró que la concesión de ayuda financiera de la Unión en el marco del MCE constituiría un claro indicio de la necesidad de financiación pública para la realización del proyecto.
143 En primer lugar, procede verificar si, como alegan las demandantes, FSS, Aktionsbündnis, NABU y VDR, la Comisión no tomó en consideración proyectos alternativos que pudieran constituir un escenario contrafáctico a los efectos del apartado 29 de la Comunicación PIICE.
144 En primer término, en relación con un proyecto de sistema de transbordador mejorado, las demandantes invocan el Informe sobre costes y beneficios elaborado en el año 2000 por la consultora Planco (en lo sucesivo, «Informe Planco»), que incluía varias alternativas al proyecto de enlace fijo en su versión actual, entre ellas un proyecto de sistema de transbordador mejorado.
145 Cabe señalar que el Informe Planco no contiene ninguna indicación clara que permita determinar si la mejora de los servicios de transbordador requiere o no la concesión de ayudas. A este respecto, las demandantes reconocieron en la vista que dicho informe no tenía por objeto determinar si los proyectos a los que se refería podían realizarse sin ayudas. Por otro lado, se debe señalar que, en el considerando 306 de la Decisión impugnada, la Comisión consideró que del Informe Planco se desprendía que la magnitud absoluta de los beneficios netos obtenidos por la solución del enlace fijo no podía lograrse mediante un sistema de transbordador mejorado, en particular por lo que se refiere a la reducción en los tiempos de viaje y al ahorro en los costes de transporte. Por consiguiente, concluyó que un sistema de transbordador mejorado no era una alternativa que tuviera el mismo alcance y lograra beneficios esperados comparables a los del proyecto de enlace fijo.
146 A este respecto, para interpretar la exigencia de un escenario contrafáctico, debe tenerse en cuenta el apartado 28 de la Comunicación PIICE, que precisa que la realización del proyecto sería imposible sin la ayuda o debería realizarse en un tamaño o alcance menores o de una forma diferente que restringiría de forma considerable los beneficios esperados. Así, cuando un proyecto no es de una escala o alcance comparable o cuando limita significativamente los beneficios esperados por el proyecto beneficiario de una ayuda, la Comisión no incumple la Comunicación PIICE al declarar que el proyecto de que se trata no es un proyecto alternativo que pueda constituir un escenario contrafáctico a los efectos del apartado 29 de dicha Comunicación.
147 En el presente asunto, procede recordar que, como se desprende, en particular, de los considerandos 33 y 272 de la Decisión impugnada, el proyecto de enlace fijo debe contribuir a cerrar un enlace pendiente en el corredor Escandinavia-Mediterráneo, a mejorar la conexión entre los países nórdicos y Europa central, así como a una mayor flexibilidad y ahorro de tiempo para el tráfico viario y ferroviario.
148 Es cierto que, como alegan NABU y VDR, en la versión inicial del estudio Incentive, el principal beneficio del enlace fijo procedía de sus ingresos de explotación. No obstante, sin que proceda pronunciarse sobre la posibilidad de efectuar una comparación entre los resultados del Informe Planco y los de los estudios Incentive, basta señalar que, por lo que se refiere al tráfico por carretera, de la versión inicial del estudio Incentive se desprende, por un lado, que el enlace fijo permitirá reducir el tiempo de paso del estrecho de Fehmarn a diez minutos en vehículo particular frente a cuarenta y cinco minutos por transbordador y, por otro lado, que aumentará la flexibilidad, puesto que no será necesario esperar la salida de un transbordador. Además, este estudio también pone de relieve las ventajas del enlace fijo para la mejora del transporte ferroviario, como la reducción del tiempo de trayecto en tren entre Alemania y Dinamarca.
149 Así pues, dado que un proyecto de sistema de transbordador mejorado no podría alcanzar los objetivos que persigue el proyecto de enlace fijo, el hecho de que la tasa de rentabilidad del proyecto de transbordador mejorado sea mayor que la de un enlace fijo carece de pertinencia. En efecto, en el examen de la existencia de un proyecto alternativo, no puede reprocharse a las autoridades danesas ni a la Comisión no haber tenido en cuenta un proyecto que no es adecuado para alcanzar los objetivos de interés público perseguidos por los poderes públicos.
150 De ello se deduce que la Comisión no incurre en error manifiesto de apreciación al constatar que un servicio de transbordador mejorado no ofrece los mismos beneficios que un enlace fijo en lo que se refiere a reducción de los tiempos de viaje y de ahorro en los costes de transporte. Por lo tanto, no puede reprocharse a la Comisión no haber tenido en cuenta el proyecto de sistema de transbordador mejorado.
151 En segundo término, por lo que respecta a las conexiones fijas alternativas mencionadas por las demandantes, en particular las contempladas en el Informe Planco, a saber, un puente colgante, un puente atirantado y varias configuraciones de túneles excavados y de túneles sumergidos, las demandantes reconocieron en la vista, como se ha indicado en el apartado 145 de la presente sentencia, que el mencionado Informe no pretendía determinar si los proyectos que menciona podían realizarse sin ayudas.
152 Por lo que respecta a la solución consistente en un puente atirantado y un túnel sumergido comparable al controvertido en el presente asunto, que figura en el informe de evaluación económica del enlace fijo del estrecho de Fehmarn elaborado en marzo de 2004 por la consultora COWI (en lo sucesivo, «Informe COWI»), procede señalar que NABU, Aktionsbündnis y VDR no se remiten a ningún pasaje en concreto de dicho Informe adjunto a la demanda. Cuando fueron interrogadas en la vista, las demandantes no pudieron indicar qué extracto de dicho Informe podía demostrar que los proyectos que menciona podrían realizarse sin ayudas. En cualquier caso, es preciso señalar que del resumen de dicho informe traducido a la lengua de procedimiento no se desprende que la solución consistente en un puente atirantado o en un túnel sumergido pueda realizarse sin ayudas. Por el contrario, el informe parte de la premisa de que un proyecto de estas características recibiría financiación de la Unión de aproximadamente un 10 % de los costes de inversión, de modo que dicha financiación tendría un impacto positivo en los costes soportados por el Reino de Dinamarca y la República Federal de Alemania.
153 Puede llegarse a la misma conclusión por lo que respecta al informe de impacto ambiental del enlace fijo elaborado por Femern, invocado por FSS, Aktionsbündnis, NABU y VDR. Es cierto que en dicho informe se contemplaron varias alternativas, a saber, un puente atirantado, un puente colgante y un túnel excavado. Sin embargo, las coadyuvantes no demuestran que, de los extractos de dicho informe traducidos a la lengua de procedimiento, se desprenda que estos proyectos alternativos podrían realizarse sin ayudas.
154 Por consiguiente, no puede reprocharse a la Comisión no haber tenido en cuenta proyectos de enlace fijo alternativos.
155 En tercer término, por lo que respecta al proyecto consistente en la modernización del enlace de Jutlandia (Dinamarca), invocado por las demandantes, cabe señalar que la remisión a la página 5 del informe de síntesis del Informe COWI es errónea, en la medida en que el resumen de dicho informe traducido a la lengua de procedimiento no menciona dicho proyecto. En cuanto al proyecto invocado por NABU, consistente en la modernización de los servicios de transbordador en el estrecho de Fehmarn y en la modernización de las vías ferroviarias existentes a través de Jutlandia, es preciso señalar, asimismo, que tal proyecto no figura en ese resumen del informe traducido a la lengua de procedimiento del Informe COWI, al que no se efectúa ninguna remisión concreta en el escrito de formalización de la intervención. Además, por lo que respecta al proyecto invocado por NABU, que consistiría en renovar un enlace ferroviario de Jutlandia que pasa por Kolding (Dinamarca), se debe señalar que el escrito de formalización de la intervención no es suficientemente preciso para poder identificar dicho proyecto. Por consiguiente, la mera alusión a estos proyectos por las demandantes y NABU no permite demostrar que la Comisión errara al no tenerlos en cuenta.
156 De las consideraciones anteriores resulta que las demandantes, FSS, Aktionsbündnis, NABU y VDR no han demostrado que las apreciaciones efectuadas en los considerandos 306 a 308 de la Decisión impugnada y la conclusión de que el escenario contrafáctico consiste en la inexistencia de un proyecto alternativo adolezcan de error manifiesto de apreciación.
157 En segundo lugar, no puede prosperar la alegación de FSS de que, en esencia, del apartado 150 de la sentencia de 12 de julio de 2018, Austria/Comisión (T‑356/15, EU:T:2018:439), y del apartado 29 de la Comunicación PIICE se desprende que un Estado miembro no puede conceder una ayuda al proyecto de su elección cuando existen proyectos alternativos claramente definidos y suficientemente predecibles que responden a los mismos objetivos y que requieren de una ayuda menor.
158 Por un lado, es preciso señalar que esta alegación no encuentra fundamento alguno en la sentencia de 12 de julio de 2018, Austria/Comisión (T‑356/15, EU:T:2018:439).
159 Por otro lado, como ha recordado la Comisión, en presencia de un proyecto importante de interés común europeo, siempre que se cumplan los requisitos del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), y los contemplados en la Comunicación PIICE, un Estado miembro es libre de conceder ayudas al proyecto de su elección.
[omissis]
163 De las consideraciones anteriores resulta que la Comisión no incurrió en error de Derecho ni en error manifiesto de apreciación al considerar que el escenario contrafáctico consistía en la inexistencia de un proyecto alternativo.
164 Por tanto, la segunda alegación, basada en que la Comisión consideró erróneamente que el escenario contrafáctico consistía en la inexistencia de un proyecto alternativo, debe desestimarse por infundada.
c) Sobre la tercera alegación, relativa a la duración tomada en consideración para calcular la TIR (necesidad de la ayuda) y el déficit de financiación (proporcionalidad de la ayuda)
165 Las demandantes, FSS, ECSA, Trelleborg Hamn y VDR sostienen que la duración de la inversión, a que se refiere el apartado 31 de la Comunicación PIICE, para calcular el déficit de financiación debería corresponder a la duración del proyecto, contemplada en el apartado 30 de dicha Comunicación, para calcular la TIR. Por tanto, las demandantes y las coadyuvantes invocan los mismos argumentos en apoyo de la alegación invocada en la parte relativa a la necesidad de la ayuda, basada en un error manifiesto de apreciación de la duración considerada para el cálculo de la TIR, así como en la alegación, formulada en la tercera parte relativa a la proporcionalidad de la ayuda, basada en un error manifiesto de apreciación de la duración tomada en consideración para el cálculo del déficit de financiación.
166 Las demandantes, FSS, ECSA, Trelleborg Hamn y VDR consideran que la Comisión incurrió en errores manifiestos de apreciación al basarse en una duración de 40 años para calcular la TIR y el déficit de financiación. Según las demandantes, tomando en consideración una duración del proyecto de 120 años, por un lado, la TIR habría sido superior, ya que los ingresos derivados del enlace fijo habrían sido más elevados a lo largo de ese período, y, por otro lado, el déficit de financiación habría sido menor.
167 La Comisión, apoyada por el Reino de Dinamarca, rebate estas alegaciones.
168 A este respecto, procede señalar que, a falta de un proyecto alternativo, según el apartado 30 de la Comunicación PIICE, la Comisión debe comprobar que el importe de la ayuda no supere el mínimo necesario para que el proyecto subvencionado sea suficientemente rentable, por ejemplo aumentando su TIR por encima del valor de referencia específico del sector o de la empresa o de la tasa crítica de rentabilidad. Asimismo, deben tenerse en cuenta todos los costes y beneficios esperados correspondientes mientras dure el proyecto. De ello se deduce que la ayuda es necesaria si el proyecto, mientras dura, no es rentable (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de diciembre de 2018, Scandlines Danmark y Scandlines Deutschland/Comisión, T‑630/15, no publicada, EU:T:2018:942, apartado 210).
169 Por otro lado, con arreglo al apartado 31 de la Comunicación PIICE, el importe máximo de la ayuda se determina respecto al déficit de financiación, a su vez determinado en relación con los costes subvencionables, y si está justificado por el análisis de déficit de financiación, la intensidad de la ayuda puede alcanzar hasta el 100 % de los costes subvencionables. Este mismo apartado define el déficit de financiación como la diferencia entre los flujos de tesorería positivos y los negativos mientras dure la inversión, descontada de su valor corriente sobre la base de un factor de descuento apropiado que refleje la tasa de rentabilidad necesaria para que el beneficiario lleve a cabo el proyecto, sobre todo teniendo en cuenta los riesgos que comporte.
170 En el presente asunto, del considerando 327 de la Decisión impugnada se desprende que, a efectos de la determinación del déficit de financiación, las autoridades danesas utilizaron una vida útil esperada de la inversión de 40 años, puesto que este es el plazo que normalmente un inversor tendría en cuenta a la hora de decidir invertir en una infraestructura de gran escala como la del enlace fijo. Si bien la Comisión indicó que, según el sitio web de Femern, la duración del proyecto era de 120 años, señaló, no obstante, que cuanto más distantes son los flujos de tesorería, mayor es el impacto del descuento. Además, señaló que, debido al alto grado de incertidumbre que rodea a las previsiones financieras durante un período tan largo, es muy poco probable que un inversor razonable hubiera aceptado realizar una inversión cuyas perspectivas de rentabilidad solo pudiesen realizarse durante un período tan largo. Por consiguiente, la Comisión consideró que un período operativo de 40 años constituía una hipótesis razonable para calcular el déficit de financiación del enlace fijo.
171 Por lo que respecta a la TIR, en los considerandos 309 y 310 de la Decisión impugnada, la Comisión, dado que Femern no estaba llevando a cabo un proyecto de inversión de carácter similar o que presentase costes globales de inversión similares que pudieran utilizarse para calcular si el importe de la ayuda superaba el nivel necesario para que el proyecto fuera suficientemente rentable, consideró que era necesario comparar la TIR del proyecto con los requisitos relativos al coste de capital generalmente observados en el sector en cuestión, a saber, un coste medio ponderado del capital (en lo sucesivo, «CMPC») del 5,59 %. De esta forma, del considerando 312 de la Decisión impugnada se desprende que, considerando una vida económica de la inversión de 40 años, la Comisión constató que la TIR del proyecto sin ayuda de Estado ascendía al 3,9 % y que seguía siendo inferior al CMPC incluso con un ciclo de vida más largo, hasta 2100.
172 Procede señalar que, mediante sus alegaciones, las demandantes, FSS, ECSA, Trelleborg Hamn y VDR reprochan a la Comisión haber calculado la TIR y el déficit de financiación tomando en consideración una vida económica de la inversión de 40 años en lugar de la duración del proyecto, de 120 años.
173 A este respecto, en primer lugar, procede señalar que, en el apartado 213 de la sentencia de 13 de diciembre de 2018, Scandlines Danmark y Scandlines Deutschland/Comisión (T‑630/15, no publicada, EU:T:2018:942), el Tribunal General declaró que, cuando se refirió al «período de reembolso de la ayuda», la Comisión no había aplicado correctamente el apartado 30 de la Comunicación PIICE, según el cual la TIR se calcula teniendo en cuenta los costes y los beneficios esperados «mientras dure el proyecto». Además, el Tribunal General consideró que calcular la TIR con referencia a un período de reembolso muy incierto también era arbitrario, ya que dicho período podía variar en función de elementos subjetivos como el tipo de ayuda y las formas de reembolso negociadas entre el beneficiario y la entidad financiera que concedió el préstamo.
174 Contrariamente a lo que alegan las demandantes, ECSA, Trelleborg Hamn y VDR, no se puede deducir de estas consideraciones que el Tribunal General haya pretendido exigir que la Comisión tenga en cuenta una duración de 120 años para calcular la TIR, máxime cuando, en la sentencia de 13 de diciembre de 2018, Scandlines Danmark y Scandlines Deutschland/Comisión (T‑630/15, no publicada, EU:T:2018:942), la única mención relativa a esta duración figura en condicional en la exposición de las alegaciones de las partes. Además, procede señalar que, en el apartado 217 de dicha sentencia, el Tribunal General consideró que no podía excluirse, en principio, que fuera necesaria una ayuda para la realización de un proyecto de tal envergadura, pero que el examen insuficiente e impreciso de la necesidad de la ayuda había puesto de manifiesto la existencia de dificultades serias que obligaban a la Comisión a incoar el procedimiento de investigación formal y que no le permitían examinar si esta había incurrido en error manifiesto de apreciación.
175 En segundo lugar, es preciso verificar si, como alegan las demandantes, FSS, ECSA, Trelleborg Hamn y VDR, la Comisión incumplió los apartados 30 y 31 de la Comunicación PIICE al haber tomado en consideración el comportamiento de los inversores en el mercado para determinar la duración pertinente para calcular la TIR y el déficit de financiación.
176 En primer término, por lo que se refiere a la duración pertinente a efectos del cálculo de la TIR, el requisito de tener en cuenta todos los costes y beneficios esperados correspondientes «mientras dure el proyecto» a que se refiere la última frase del apartado 30 de la Comunicación PIICE debe interpretarse a la luz de los indicadores que deben tomarse en consideración para realizar el test de comparar la TIR sin ayudas con un valor de referencia. Pues bien, procede señalar que el apartado 30 de la Comunicación PIICE exige que la TIR se compare con indicadores de mercado, a saber, la tasa crítica de rentabilidad del sector o de la empresa, y precisa que también pueden tomarse en consideración las tasas normales de rentabilidad requeridas por el beneficiario en otros proyectos de inversión similares, su coste de capital en su conjunto o las tasas de rentabilidad obtenidas habitualmente en el sector en cuestión.
177 Además, en el presente asunto, como se ha recordado en el apartado 171 de la presente sentencia, para determinar si la TIR sin ayudas era suficiente para alcanzar el nivel mínimo de rentabilidad que habría exigido el mercado, fue necesario recurrir al CMPC. Se trata de una tasa que representa el coste de financiación de todas las fuentes (deuda, fondos propios) para un proyecto comparable. Las partes principales están de acuerdo en que el valor de dicha tasa refleja el nivel mínimo de rentabilidad que debe alcanzarse para que el proyecto sea viable. Este se calculó, como se desprende de los considerandos 328 a 339 de la Decisión impugnada, teniendo en cuenta indicadores del mercado (prima de riesgo sobre la deuda, prima de riesgo de los fondos propios, prima de riesgo específica, tipo sin riesgo). Así pues, dado que el test contemplado en el apartado 30 de la Comunicación PIICE requiere determinar el nivel de rentabilidad mínima en el mercado de un proyecto comparable, no puede reprocharse a la Comisión haber incumplido la Comunicación PIICE al determinar la duración pertinente para calcular la TIR teniendo en cuenta el comportamiento de los inversores en el mercado.
178 De igual modo, la referencia a «mientras dure el proyecto» en la última frase del apartado 30 de la Comunicación PIICE no puede interpretarse en el sentido de que la Comisión deba examinar si la ayuda no supera el mínimo necesario para que el proyecto de inversión en el enlace fijo beneficiario de la ayuda sea suficientemente rentable a lo largo de la vida de esa infraestructura. En efecto, esta referencia, que pretende tener en cuenta todos los costes y beneficios esperados que deben tenerse en cuenta, debe entenderse referida a la duración económica del proyecto de inversión y no de la infraestructura desde una perspectiva técnica. De ello se deduce que, en las circunstancias del presente asunto, la Comisión podía calcular válidamente la TIR sin ayudas del proyecto de enlace fijo basándose en la duración económica del proyecto de inversión.
179 En segundo término, por lo que refiere a la duración tomada en consideración para el cálculo del déficit de financiación, del apartado 31 de la Comunicación PIICE se desprende que los flujos de tesorería deben actualizarse sobre la base de un factor de descuento apropiado que refleje la tasa de rentabilidad necesaria para que el beneficiario lleve a cabo el proyecto, sobre todo teniendo en cuenta los riesgos que comporte. De ello se desprende que, como ha señalado la Comisión, el análisis del déficit de financiación tiene por objeto determinar en qué medida el proyecto podría financiarse en condiciones de mercado. En efecto, del apartado 5 de la Comunicación PIICE resulta que las ayudas concedidas para el despliegue de proyectos importantes de interés común europeo tienen por objeto hacer frente a la falta de financiación disponible en el mercado para la realización de tales proyectos que requieren una importante participación de las autoridades públicas. En el presente asunto, para calcular el déficit de financiación, el CMPC también se utilizó para actualizar los flujos de tesorería del proyecto de inversión. Pues bien, dado que este coste se determinó teniendo en cuenta parámetros del mercado, no puede reprocharse a la Comisión haber incumplido el apartado 31 de la Comunicación PIICE al tener en cuenta, para determinar la duración pertinente a efectos del cálculo del déficit de financiación, la percepción de los inversores en el mercado.
180 En tercer término, por lo que respecta a la alegación de las demandantes y de FSS de que, en esencia, la duración para calcular la TIR y el déficit de financiación debería corresponder al «período de utilización económica del activo» que figura en el punto 99 de las Directrices sobre ayudas estatales a aeropuertos y compañías aéreas (DO 2014, C 99, p. 3), procede señalar, como afirma la Comisión, que dichas Directrices no son aplicables en el presente asunto. En cualquier caso, en el contexto del presente asunto, es preciso distinguir entre, por un lado, el período de utilización económica del activo y, por otro, el período de vida del activo, es decir, la duración de la infraestructura desde una perspectiva técnica. A este respecto, es preciso señalar que la duración de 120 años mencionada en el considerando 327 de la Decisión impugnada parece referirse más bien a la duración del activo desde una perspectiva técnica. En efecto, habida cuenta de la evolución de los medios de transporte, es difícil para un inversor prever si será posible explotar económicamente una infraestructura a lo largo de un período de tiempo tan largo.
[omissis]
183 En tercer lugar, es preciso verificar si la Comisión incurrió en error manifiesto de apreciación al tomar en consideración una duración de vida económica de la inversión de 40 años para calcular la TIR y el déficit de financiación.
184 En el presente asunto, como se ha recordado en el apartado 170 de la presente sentencia, en el considerando 327 de la Decisión impugnada, la Comisión explicó las razones por las que no sería razonable tomar en consideración una duración de 120 años. Así, dado que le correspondía determinar el coste de financiación en el mercado de una inversión comparable a la realizada para el enlace fijo, la Comisión estimó que procedía tomar en consideración la hipótesis de un período operativo de 40 años que consideraba más largo que los períodos utilizados en otros proyectos de infraestructuras en los sectores portuario y aeroportuario.
185 Por lo que respecta a la alegación de las demandantes de que, en esencia, el período de 40 años no permite tener en cuenta determinados ingresos futuros, lo que tiene por efecto reducir artificialmente la TIR e incrementar artificialmente el déficit de financiación, habida cuenta de las incertidumbres inherentes a las inversiones durante un período muy largo, la Comisión no incurre en error manifiesto de apreciación al considerar que, aun teniendo en cuenta una duración más larga, los efectos netos sobre los eventuales ingresos más allá de 40 años probablemente serían limitados. En efecto, como señala la Comisión en su escrito de contestación, para protegerse de los riesgos inherentes a las inversiones de una duración superior a 40 años, un inversor probablemente habría exigido una rentabilidad más alta, lo que habría tenido por efecto el incremento del CMPC y, en consecuencia, la reducción del valor de los ingresos futuros actualizados.
[omissis]
188 De las consideraciones anteriores resulta que las demandantes, FSS, VDR, ECSA y Trelleborg Hamn no han acreditado que la Comisión incurriera en error manifiesto de apreciación al basarse en una duración de 40 años para calcular la TIR y el déficit de financiación del proyecto.
189 Por consiguiente, ya no procede pronunciarse sobre la alegación dirigida a cuestionar el cálculo de la TIR realizado con carácter provisional hasta 2100.
190 En consecuencia, procede desestimar la alegación por la que se cuestiona la duración tomada en consideración para calcular la TIR (necesidad de la ayuda) y el déficit de financiación (proporcionalidad de la ayuda).
191 A la luz de las consideraciones anteriores, procede desestimar la segunda parte del segundo motivo en su totalidad.
3. Sobre la tercera parte, basada en que la Comisión concluyó erróneamente que la ayuda era proporcional
192 En la tercera parte del segundo motivo, las demandantes formulan tres alegaciones relativas, la primera, a la limitación temporal de la ayuda; la segunda, al déficit de financiación y, la tercera, al importe de la ayuda.
a) Sobre la primera alegación, relativa a la limitación temporal de la ayuda
193 Las demandantes, ECSA, Trelleborg Hamn y VDR consideran que la Comisión incurrió en error manifiesto de apreciación en lo que respecta a la proporcionalidad de la ayuda controvertida debido a que esta no está limitada en el tiempo y a que, en cualquier caso, la duración de 16 años tras la apertura del enlace fijo a que se refiere la Decisión impugnada es demasiado larga.
194 La Comisión, apoyada por el Reino de Dinamarca, rebate estas alegaciones.
195 A este respecto, procede señalar que del apartado 36 de la Comunicación PIICE se desprende que la elección del instrumento de ayuda deberá hacerse en función de la deficiencia de mercado u otras deficiencias sistémicas importantes que se pretenden resolver. Se específica, asimismo, que cuando el problema subyacente sea un problema de acceso a la financiación, los Estados miembros deben recurrir, por lo general, a ayudas en forma de aporte de liquidez, como préstamos o garantías. Por lo que se refiere a estas ayudas en forma de préstamo o de garantía, la nota 27 incluida en el apartado 36 de la Comunicación PIICE precisa que la ayuda en forma de garantías deberá tener una duración limitada y que la ayuda en forma de préstamos deberá estar sujeta a un plazo de reembolso.
196 En el presente asunto, en el considerando 348 de la Decisión impugnada, la Comisión señaló que las autoridades danesas habían garantizado que Femern no recurriría a préstamos o a garantías estatales que, conjuntamente, superasen un importe máximo garantizado fijado en 69 300 millones de DKK (aproximadamente 9 300 millones de euros), y precisó que dichos préstamos y garantías se limitaban estrictamente a los costes de planificación y construcción del enlace fijo. Además, según el modelo alternativo de cálculo del déficit de financiación, presentado por las autoridades danesas durante el procedimiento de investigación formal, la Comisión constató, en el considerando 349 de la Decisión impugnada, que 16 años después del inicio de las operaciones se cancelarían todos los préstamos con garantía del Estado y se reembolsarían todos los préstamos estatales obtenidos. Según la Comisión, como se desprende del considerando 350 de la Decisión impugnada, la ayuda resultante es igual al déficit de financiación de 12 046 millones de DKK (aproximadamente 1 615 millones de euros). Además, del considerando 351 de la Decisión impugnada resulta que, dado que no puede excluirse que el déficit de financiación se sobreestime debido a la inclusión de un presupuesto de reserva, las autoridades danesas deberán calcular de nuevo el déficit de financiación a más tardar 5 años después del inicio de la explotación, y que si el déficit de financiación fuera inferior a lo inicialmente previsto, el importe máximo garantizado se reduciría a 66 100 millones de DKK (aproximadamente 8 900 millones de euros) y el período máximo garantizado se reduciría a 11 años a partir del inicio de la explotación.
197 En primer lugar, por lo que respecta a las alegaciones de que la duración de la ayuda no está limitada en el tiempo, por una parte, debe desestimarse la alegación de las demandantes, de ECSA, de Trelleborg Hamn y de VDR, basada, en esencia, en que la Comisión no proporcionó ninguna indicación sobre el momento de la concesión de la ayuda. En efecto, como alega la Comisión, las fechas en las que se concedieron sucesivamente las tres ayudas individuales a Femern figuran en el considerando 259 de la Decisión impugnada. Además, dicha alegación no es pertinente para sostener que la Comisión incumplió el requisito a que se refiere el apartado 36 de la Comunicación PIICE, recordado en el apartado 195 de la presente sentencia, de que la ayuda en forma de garantías esté limitada en el tiempo y de que la ayuda en forma de préstamos esté sujeta a períodos de reembolso. En efecto, en contra de lo alegado por las demandantes, la Comunicación PIICE no exige que se establezcan fechas concretas, por lo que no es necesario conocer con precisión el momento de la concesión de la ayuda.
198 Paralelamente, por lo que respecta a la alegación de las demandantes según la cual, en esencia, la ayuda no está limitada en el tiempo, puesto que no es posible determinar la fecha de finalización de la ayuda debido al carácter incierto de la fecha de apertura del enlace fijo, procede señalar que la Comisión se aseguró, en los considerandos 348 a 351 de la Decisión impugnada, de que se fijaran límites temporales para la concesión de préstamos y garantías estatales.
199 Por un lado, como se indica en el considerando 349 de la Decisión impugnada, deberán haberse cancelado todos los préstamos con garantía y reembolsado todos los préstamos estatales a más tardar 16 años después de la puesta en marcha del enlace fijo. Asimismo, se señala que no se concederán más garantías después de que se haya reembolsado la deuda real si el período de reembolso de la deuda es inferior a 16 años.
200 Por otro lado, los préstamos y las garantías estatales se limitan estrictamente a la financiación de los costes de planificación y de construcción del enlace fijo y las autoridades danesas no están autorizadas a conceder a Femern dichos préstamos y garantías por un importe que supere el importe máximo garantizado de 69 300 millones de DKK (aproximadamente 9 300 millones de euros), y se precisa que este importe incluye igualmente los intereses de la deuda contraída para financiar la planificación y la construcción del enlace fijo. Por consiguiente, como ha señalado la Comisión, los eventuales retrasos en la completa apertura del enlace fijo aumentarían la deuda contraída para financiar la planificación y la construcción del enlace fijo, que está estrictamente limitada por el importe máximo garantizado y el plazo de reembolso de 16 años después de la apertura del enlace fijo. De ello se desprende que, en caso de que Femern necesitara, para finalizar la construcción del enlace fijo, préstamos o garantías estatales por un importe que en conjunto supere el importe máximo garantizado, las autoridades danesas estarían obligadas a notificar dicha financiación adicional que no estaría cubierta por la declaración de compatibilidad de la Decisión impugnada. De ello se deduce que las demandantes no pueden sostener que interesa a Femern retrasar la completa puesta en funcionamiento del enlace fijo para prolongar la duración de la ayuda.
201 Además, procede señalar que, dado que es posible que el déficit de financiación se sobreestime debido a la inclusión de un presupuesto de reserva en el importe máximo garantizado, la Comisión exigió, en el considerando 351 de la Decisión impugnada, que las autoridades danesas volvieran a calcular, a más tardar 5 años después del inicio de la explotación del enlace fijo, el déficit de financiación. En el caso de que se hubiera sobrestimado el déficit de financiación, el importe máximo garantizado podría reducirse a 66 100 millones de DKK (aproximadamente 8 900 millones de euros) y el período máximo garantizado podría reducirse a 11 años a partir del inicio de la explotación.
202 Contrariamente a lo que alegan las demandantes, las formas de limitar la duración de los préstamos y las garantías estatales en la Decisión impugnada no infringen los fundamentos de Derecho de la sentencia de 13 de diciembre de 2018, Scandlines Danmark y Scandlines Deutschland/Comisión (T‑630/15, no publicada, EU:T:2018:942), debido a que la fecha de finalización de la ayuda no sea suficientemente precisa.
203 A este respecto, cabe señalar, para empezar, que, en la sentencia de 13 de diciembre de 2018, Scandlines Danmark y Scandlines Deutschland/Comisión (T‑630/15, no publicada, EU:T:2018:942), el Tribunal General no declaró que la Comisión hubiera incurrido en error manifiesto de apreciación al examinar la proporcionalidad de la ayuda, sino que debería haber incoado el procedimiento de investigación formal debido a las serias dificultades que encontró a la hora de apreciar la proporcionalidad de la ayuda. En particular, por lo que respecta a la duración de las garantías, el Tribunal General consideró que, habida cuenta del carácter parcialmente indeterminado de su objeto y de la duración extremadamente larga e indeterminada, incluso imprevisible, del período de reembolso de la deuda, la Comisión debería haber cuestionado la proporcionalidad de la ayuda objeto del litigio.
204 Se debe subrayar que las demandantes se equivocan en el alcance de la declaración incidental sobre la fecha de apertura del enlace fijo, realizada en el apartado 230 de la sentencia de 13 de diciembre de 2018, Scandlines Danmark y Scandlines Deutschland/Comisión (T‑630/15, no publicada, EU:T:2018:942). Es cierto que el Tribunal General hizo referencia a la fecha incierta de apertura del enlace fijo. No obstante, de la lectura de los apartados 230 a 233 de dicha sentencia se desprende que esta declaración incidental solo era uno de los distintos elementos que tuvo en cuenta para concluir, en circunstancias diferentes de las del presente asunto, que la Comisión debería haber incoado el procedimiento de investigación formal. En efecto, por lo que respecta al carácter parcialmente indeterminado del objeto de las garantías, el Tribunal General señaló que las garantías objeto del litigio cubrían la deuda contraída para la planificación, la construcción y la explotación del enlace fijo, pero que dichas garantías no mencionaban un importe concreto. Por lo que respecta a la duración extremadamente larga e indeterminada, incluso imprevisible, del período de reembolso de la deuda, el Tribunal General señaló que las autoridades danesas podían conceder nuevas garantías durante un período de 55 años a partir de la fecha de apertura del enlace fijo. De esta forma, el Tribunal General declaró que el efecto de las garantías se extendía mucho más allá del período de 55 años desde la apertura del enlace fijo, es decir, hasta el reembolso de los préstamos con garantía estatal.
205 Es preciso señalar que las formas de limitación de la duración de los préstamos y de las garantías estatales, tal como se definen en la Decisión impugnada, no pueden compararse con las que regulaban la concesión de garantías en la Decisión de construcción de 2015. En efecto, como se desprende de los considerandos 348 a 351 de la Decisión impugnada, la Comisión se aseguró de que el objeto de los préstamos y de las garantías estatales estuviera estrictamente limitado, incluido el importe máximo de la deuda que podía garantizarse. Además, se exige que, a más tardar 16 años después del inicio de la explotación del enlace fijo, se hayan cancelado todos los préstamos con garantía y se hayan reembolsado todos los préstamos estatales. Además, en caso de que se haya sobrestimado el déficit de financiación, está previsto que se reduzca tanto el importe máximo garantizado como el período de reembolso de los préstamos y de las garantías.
206 De ello se deduce que las demandantes no pueden reprochar a la Comisión haber incumplido la exigencia de la limitación en el tiempo de las ayudas derivada del apartado 36 de la Comunicación PIICE.
207 En segundo lugar, procede examinar si, como alegan las demandantes, ECSA, Trelleborg Hamn y VDR, la Comisión incurrió en error manifiesto de apreciación por cuanto el período de 16 años a partir de la apertura del enlace fijo es demasiado largo, en la medida en que excede del momento en el que Femern podrá financiarse en el mercado en función de su flujo de tesorería, de modo que, más allá de ese momento, las ayudas constituirían ayudas de funcionamiento incompatibles con el mercado interior.
208 Procede señalar que esta argumentación se basa en una lectura aislada del apartado 242 de la sentencia de 13 de diciembre de 2018, Scandlines Danmark y Scandlines Deutschland/Comisión (T‑630/15, no publicada, EU:T:2018:942), en el que el Tribunal General declaró que la ayuda debía expirar en el momento en que el beneficiario pudiera, en función de su flujo de tesorería, financiarse en condiciones de mercado sin la ayuda de garantías o de préstamos estatales. A este respecto, el Tribunal General señaló que dicho momento normalmente se alcanzaba cuando el importe de la deuda del beneficiario se había reducido a un nivel en el que los ingresos podían exceder los costes de explotación y de reembolso de la deuda en condiciones de mercado y, por tanto, antes del reembolso íntegro de la deuda. Por consiguiente, según el Tribunal General, la ayuda que excede de dicho nivel podría considerarse una ayuda de funcionamiento.
209 Pues bien, el apartado 242 de la sentencia de 13 de diciembre de 2018, Scandlines Danmark y Scandlines Deutschland/Comisión (T‑630/15, no publicada, EU:T:2018:942), no puede interpretarse con independencia del contexto en el que el Tribunal General conoció del asunto, a saber, como se desprende del apartado 240 de dicha sentencia, el de las medidas controvertidas en favor de Femern que cubrían no solo la deuda vinculada a la planificación y a la construcción, sino también la relativa a la explotación del enlace fijo. Por consiguiente, en el apartado 241 de la referida sentencia, el Tribunal General señaló que, en la medida en que las ayudas controvertidas cubrían los costes de explotación del enlace fijo, no podía excluirse que, en cierta medida, pudieran constituir ayudas de funcionamiento, las cuales tienen por objeto liberar a una empresa de los costes que normalmente habría debido soportar en el marco de la gestión corriente de sus actividades, razón por la cual estimó el criterio invocado por las demandantes, ECSA, Trelleborg Hamn y VDR.
210 Es preciso constatar que, a diferencia de la Decisión de construcción de 2015 que el Tribunal General anuló mediante la sentencia de 13 de diciembre de 2018, Scandlines Danmark y Scandlines Deutschland/Comisión (T‑630/15, no publicada, EU:T:2018:942), del considerando 348 de la Decisión impugnada se desprende, en particular, que los préstamos y las garantías estatales se limitan estrictamente a la financiación necesaria de los costes incurridos durante las fases de planificación y construcción del enlace fijo. De ello se deduce que, a falta de préstamos o garantías que puedan cubrir costes de explotación, la Comisión no estaba obligada a limitar la duración de las ayudas al momento en el que el beneficiario pudiera, en función de su flujo de tesorería, financiarse en condiciones de mercado sin la ayuda de garantías o préstamos estatales.
211 En cualquier caso, las demandantes, ECSA, Trelleborg Hamn y VDR no han aportado prueba alguna que permita demostrar que el límite de 16 años a partir de la apertura del enlace fijo es manifiestamente erróneo. En efecto, las demandantes se limitan a alegar que los ingresos de explotación de las entidades encargadas de la construcción y la explotación de los enlaces fijos del Gran Belt y del estrecho del Øresund superaron el importe de los costes de explotación y de reembolso de la deuda desde el cuarto o quinto año desde la apertura de dichos enlaces fijos. Pues bien, dejando a un lado el hecho de que esta afirmación no está respaldada por pruebas fehacientes, las demandantes tampoco han demostrado que Femern se encuentre en una situación comparable a la de las entidades encargadas de la construcción y la explotación de los enlaces fijos del Gran Belt y del estrecho del Øresund, en particular en lo que respecta a la remuneración exigida para los préstamos y las garantías estatales o al hecho de que las entidades encargadas de dichos enlaces pudieran obtener garantías estatales para cubrir costes de explotación.
212 Por consiguiente, procede declarar que las demandantes, ECSA, Trelleborg Hamn y VDR no han demostrado que la Comisión cometiera un error manifiesto de apreciación al limitar la duración de la ayuda a un período de 16 años a partir de la apertura del enlace fijo.
213 En consecuencia, procede desestimar la primera alegación, relativa a la limitación temporal de la ayuda.
b) Sobre la segunda alegación, relativa al déficit de financiación
214 La segunda alegación de la tercera parte del segundo motivo se articula en tres razonamientos, relativos, el primero, a los ingresos tenidos en cuenta en el cálculo del déficit de financiación; el segundo, a los costes tenidos en cuenta en el cálculo del déficit de financiación y, el tercero, a la duración tomada en consideración para calcular el déficit de financiación.
215 Dado que el tercer razonamiento ya ha sido examinado en los anteriores apartados 168 a 190, en el marco de la tercera alegación de la segunda parte del segundo motivo, queda por examinar el fundamento de los razonamientos primero y segundo.
1) Sobre el primer razonamiento, relativo a los ingresos
216 Las demandantes, DFA y Rederi Nordö-Link alegan que, para determinar el déficit de financiación, la Comisión subestimó los ingresos de Femern para aumentar artificialmente el déficit de financiación.
217 La Comisión, apoyada por el Reino de Dinamarca, rebate esta alegación.
218 En el presente asunto, por lo que respecta a los ingresos del enlace fijo, la Comisión consideró, en el considerando 322 de la Decisión impugnada, que las previsiones de tráfico eran razonables, en particular en la medida en que estas previsiones tenían en cuenta la redistribución del tráfico vinculada a la reducción del peaje del enlace fijo del Gran Belt y el mantenimiento de la competencia de los servicios de transbordador. A este respecto, la Comisión señaló que un inversor razonable tomaría en consideración la continuación del servicio de transbordador en su análisis financiero y consideró adecuado un servicio de transbordador con una frecuencia de una hora.
219 Además, en el considerando 323 de la Decisión impugnada, relativo a los precios previstos, la Comisión señaló que los ingresos de explotación eran en gran medida superiores a los costes de explotación y que no podía exigirse que los precios compensaran la totalidad de los costes, incluidos los costes de construcción. No obstante, precisó que los precios previstos en el modelo de déficit de financiación no podían ser artificialmente bajos. En este caso, señaló que la legislación danesa había establecido el principio de que el nivel de precios del tráfico por carretera debía situarse en el nivel de los precios del transbordador de la ruta Rødby-Puttgarden en 2007, ajustado por el aumento general de los precios en el momento de la apertura. A este respecto, la Comisión constató que las proyecciones de tráfico se habían elaborado teniendo en cuenta estos precios y que el establecimiento de una estructura de precios diferenciada tendría un efecto limitado en los ingresos. Por consiguiente, la Comisión consideró que los ingresos del tráfico por carretera previstos eran verosímiles y apropiados. Por lo que respecta a los ingresos ferroviarios, en el considerando 324 de la Decisión impugnada, la Comisión consideró que la base para el cálculo de dichos ingresos era razonable.
220 Procede constatar que, mediante el presente razonamiento, las demandantes, DFA y Rederi Nordö-Link se limitan a cuestionar que, para estimar que los ingresos del tráfico por carretera podían considerarse verosímiles y apropiados, la Comisión aceptara la hipótesis de precios situados en el nivel de los precios aplicados en el servicio de transbordador entre Rødby y Puttgarden en 2007, ajustados a la inflación.
221 A este respecto, procede recordar que, según el apartado 31 de la Comunicación PIICE, el déficit de financiación es la diferencia entre los flujos de tesorería positivos y los negativos mientras dure la inversión, descontada de su valor corriente sobre la base de un factor de descuento apropiado que refleje la tasa de rentabilidad necesaria para que el beneficiario lleve a cabo el proyecto, sobre todo teniendo en cuenta los riesgos que comporte.
222 Asimismo, dado que el déficit de financiación tiene por objeto determinar en qué medida el proyecto podría financiarse en condiciones de mercado, al evaluar los ingresos, la Comisión, DFA y Rederi Nordö-Link consideran acertadamente que se debe tener en cuenta el comportamiento de un inversor privado en el mercado, que pretende que el nivel de ingresos que se determine le permita recuperar, en la medida de lo posible, los costes de inversión.
223 Las alegaciones formuladas por las demandantes, por DFA y por Rederi Nordö-Link deben examinarse a la luz de estas consideraciones.
224 En primer término, por lo que respecta a la alegación de las demandantes de que, en esencia, la Comisión incurrió en error manifiesto de apreciación al admitir que los ingresos de Femern no compensaban la totalidad de sus costes, incluidos los costes de construcción del enlace fijo, procede señalar que el apartado 31 de la Comunicación PIICE no puede interpretarse en el sentido de que exige que los ingresos cubran la totalidad de los costes soportados por el beneficiario de la ayuda. En efecto, como señaló la Comisión en el considerando 323 de la Decisión impugnada, si se exigiera que los ingresos se fijasen en un nivel que permitiera cubrir la totalidad de los costes de construcción y de explotación, no existiría ningún déficit de financiación, de modo que no podría autorizarse ninguna ayuda aun cuando fuera necesaria para la realización del proyecto de inversión.
225 Además, como alega acertadamente la Comisión, el hecho de que los precios sean más elevados no implica automáticamente un aumento de los ingresos debido a la elasticidad de la demanda en relación con el precio. A este respecto, procede señalar que las demandantes, DFA y Rederi Nordö-Link no refutan la afirmación realizada en el considerando 323 de la Decisión impugnada según la cual del análisis financiero de 2016 se desprende que una estructura de precios diferenciada solo tendría un impacto relativamente limitado en los ingresos totales.
226 Por añadidura, las demandantes reconocen en su escrito de réplica que precios más elevados no implican automáticamente un aumento de los ingresos, debido a la competencia que ejercen otros operadores en el mercado. Contrariamente a lo que estas sostienen, este hecho no significa que el modelo económico elegido para el enlace fijo no sea adecuado, sino que confirma que la concesión de ayudas es necesaria para la realización de dicho proyecto.
227 En segundo término, es preciso señalar que las demandantes, DFA y Rederi Nordö-Link no han aportado ninguna prueba que demuestre que habría sido posible obtener mayores ingresos fijando precios más elevados para el tráfico por carretera.
228 Procede señalar, antes de nada, que la alegación de DFA y de Rederi Nordö-Link según la cual, en esencia, los precios por la utilización del enlace fijo deberían ser más elevados que los precios de los servicios de transbordador ofrecidos en la ruta entre Rødby y Puttgarden, puesto que el enlace fijo presta un servicio superior a los servicios de los operadores de transbordador, no está respaldada por ninguna prueba. En efecto, dichas coadyuvantes no se remiten a ninguna prueba relativa a los precios aplicados por el actual operador de transbordador en la ruta entre Rødby y Puttgarden. Por consiguiente, DFA y Rederi Nordö-Link no pueden alegar que los precios por la utilización del enlace fijo sean efectivamente iguales o inferiores a los aplicados por el operador actual del transbordador de dicho enlace.
229 A continuación, procede señalar que el ejemplo de las tarifas aplicadas por Eurotunnel, invocado por DFA y Rederi Nordö-Link, no está respaldado por ninguna prueba. Además, en la medida en que se refiere al enlace fijo del túnel bajo el canal de la Mancha, este ejemplo no puede ser pertinente, puesto que de los autos se desprende que dicho enlace fijo está concebido únicamente para el tráfico ferroviario. Pues bien, procede señalar que ni las demandantes ni las coadyuvantes cuestionan la afirmación de la Comisión, en el considerando 324 de la Decisión impugnada, de que la base para el cálculo de los ingresos ferroviarios es razonable.
230 Por último, por lo que se refiere al ejemplo del puente de Río-Antirio (Grecia), el hecho de que los precios para el tráfico por carretera del enlace fijo sean más elevados que los de los servicios de transbordador no es pertinente si no existen elementos del contexto que demuestren que la situación de este enlace fijo es, al menos en cierta medida, comparable a la del enlace fijo del estrecho de Fehmarn. En efecto, sin datos relativos a los costes de construcción y al régimen de financiación del puente de Río-Antirio o sin una eventual regulación de los precios para el uso de este enlace fijo por los poderes públicos, no puede extraerse ninguna conclusión de la diferencia entre los precios aplicados al tráfico por carretera en dicho puente y los previstos para el uso de la carretera del enlace fijo.
[omissis]
235 De las consideraciones anteriores resulta que las demandantes, DFA y Rederi Nordö-Link no han demostrado que la Comisión incurriera en error manifiesto de apreciación consistente en una infravaloración de los ingresos tenidos en cuenta en el cálculo del déficit de financiación.
236 Por lo tanto, debe desestimarse el primer razonamiento, relativo a los ingresos tenidos en cuenta en el cálculo del déficit de financiación.
2) Sobre el segundo razonamiento, relativo a los costes
237 Las demandantes, DFA y Rederi Nordö-Link consideran que la Comisión incurrió en error al incluir los costes de refinanciación de préstamos en el cálculo del déficit de financiación.
238 La Comisión, apoyada por el Reino de Dinamarca, rebate estas alegaciones.
239 A este respecto, cabe recordar que, según una jurisprudencia consolidada, las ayudas de funcionamiento destinadas al mantenimiento del statu quo o a liberar a una empresa de los costes que normalmente hubiera debido soportar en el marco de su gestión corriente o de sus actividades normales no pueden, en principio, considerarse compatibles con el mercado interior (véanse, en este sentido, por analogía, las sentencias de 6 de noviembre de 1990, Italia/Comisión, C‑86/89, EU:C:1990:373, apartado 18; de 22 de septiembre de 2020, Austria/Comisión, C‑594/18 P, EU:C:2020:742, apartado 119, y de 12 de julio de 2018, Austria/Comisión, T‑356/15, EU:T:2018:439, apartado 579).
240 Además, como se ha recordado en el apartado 221 de la presente sentencia, del apartado 31 de la Comunicación PIICE resulta que el nivel máximo de la ayuda se determinará respecto del déficit de financiación identificado en relación con los costes subvencionables. Por lo que se refiere a los costes subvencionables en el marco de las medidas de ayuda a un proyecto importante de interés común europeo, la letra h) del anexo de la Comunicación PIICE precisa que se pueden aceptar otros costes distintos de los mencionados en las letras a) a g) de dicho anexo si están justificados y si están estrechamente vinculados a la realización del proyecto, a excepción de los costes de funcionamiento no cubiertos por la letra g), que se refiere a las ayudas a un proyecto de primer despliegue industrial.
241 En el presente asunto, por un lado, en el considerando 320 de la Decisión impugnada, la Comisión declaró que los costes subvencionables se limitaban a los costes de construcción del proyecto, que incluyen los costes de planificación y los costes de promoción, mercadotecnia e información. Por otro lado, en los considerandos 325 y 326 de la Decisión impugnada, la Comisión recordó que la cuestión de si los costes de explotación podían incluirse en el cálculo del déficit de financiación era diferente de la cuestión de si se concedían o no ayudas de funcionamiento. La Comisión señaló que el apartado 31 de la Comunicación PIICE hacía referencia a la diferencia entre flujos de tesorería positivos y negativos a la hora de determinar el déficit de financiación y precisó que era inherente a la lógica de la toma de decisiones de inversión comparar ex ante los costes de inversión con los futuros ingresos y costes de explotación. A este respecto, la Comisión también precisó que, por lo general, los inversores no suelen tomar una decisión de inversión positiva cuando esta comparación da lugar a una diferencia o a un valor actual neto (VAN) negativo. Por otro lado, la Comisión señaló que este método se veía confirmado por los criterios de compatibilidad establecidos en el Reglamento (UE) n.o 651/2014 de la Comisión, de 17 de junio de 2014, por el que se declaran determinadas categorías de ayudas compatibles con el mercado interior en aplicación de los artículos 107 [TFUE] y 108 [TFUE] (DO 2014, L 187, p. 1).
242 En primer lugar, procede señalar que, en los escritos de las demandantes, DFA y Rederi Nordö-Link no figura ninguna alegación fundamentada que apoye la afirmación de que la Comisión incurrió en error al incluir costes de explotación en los flujos de tesorería negativos del proyecto de inversión. En particular, no se ha hecho ninguna alegación explícita dirigida a cuestionar el fundamento de las afirmaciones realizadas por la Comisión en los considerandos 325 y 326 de la Decisión impugnada.
243 Las demandantes, a quienes el Tribunal General solicitó en la vista que precisaran sus alegaciones, señalaron que la sentencia de 19 de septiembre de 2018, HH Ferries y otros/Comisión (T‑68/15, EU:T:2018:563), prohibió incluir los costes de explotación en el déficit de financiación. Las demandantes señalaron, asimismo, que esta prohibición resultaba del anexo de la Comunicación PIICE, que excluye los costes de explotación de los costes subvencionables. Por otro lado, Rederi Nordö-Link alegó que la inclusión de los costes de explotación en el déficit de financiación equivale a autorizar una ayuda de funcionamiento y a aumentar artificialmente el déficit de financiación.
244 Por una parte, procede señalar que, como alega la Comisión, la inclusión de los costes de explotación en los flujos de tesorería negativos del proyecto de inversión para calcular el déficit de financiación no supone la concesión de una ayuda de funcionamiento. En efecto, como se desprende del considerando 323 de la Decisión impugnada, los ingresos de explotación que, correlativamente, también deberían tenerse en cuenta como flujos de tesorería positivos son en gran medida superiores a los costes de explotación. Por consiguiente, Rederi Nordö-Link no puede sostener que la inclusión de los costes de explotación en el déficit de financiación tendría como consecuencia la concesión de una ayuda de funcionamiento.
245 Por otra parte, es preciso señalar que la alegación de DFA y de Rederi Nordö-Link de que la inclusión de los costes de explotación en el cálculo del déficit de financiación tendría por efecto incrementar artificialmente dicho déficit no basta para concluir que la Comisión incumplió el apartado 31 de la Comunicación PIICE al incluir los costes de explotación en el cálculo del déficit de financiación. En efecto, como se ha recordado en el apartado 241 de la presente sentencia, la Comisión explicó, en el considerando 326 de la Decisión impugnada, las razones por las que los costes de explotación formaban parte del análisis del déficit de financiación. De ello se deduce que, a falta de elementos que puedan cuestionar la validez de esas explicaciones, esta alegación no puede prosperar.
246 Por lo que se refiere a la sentencia de 19 de septiembre de 2018, HH Ferries y otros/Comisión (T‑68/15, EU:T:2018:563), el Tribunal General no tuvo que interpretar el concepto de «déficit de financiación» en el sentido del apartado 31 de la Comunicación PIICE. De ello resulta que las demandantes carecen de fundamento para alegar que dicha sentencia podría interpretarse en el sentido de que prohíbe incluir los costes de explotación en el cálculo del déficit de financiación.
247 Por consiguiente, procede declarar que las demandantes, DFA y Rederi Nordö-Link no han demostrado que el cálculo del déficit de financiación realizado por la Comisión incumpliera el apartado 31 de la Comunicación PIICE por haber incluido los costes de explotación en los flujos de tesorería negativos del proyecto de inversión.
248 En segundo lugar, procede señalar que las demandantes, DFA y Rederi Nordö-Link se basan, asimismo, en la sentencia de 19 de septiembre de 2018, HH Ferries y otros/Comisión (T‑68/15, EU:T:2018:563), para sostener que la Comisión incurrió en error al considerar, en el considerando 294 de la Decisión impugnada, que las garantías estatales de los préstamos refinanciados relativos a los costes de planificación y construcción no constituían ayudas de funcionamiento.
249 A este respecto, cabe observar que, de la sentencia de 19 de septiembre de 2018, HH Ferries y otros/Comisión (T‑68/15, EU:T:2018:563), y en particular de sus apartados 107, 108 y 111, se desprende que no puede excluirse que las garantías estatales concedidas para cubrir los costes de explotación del beneficiario de la ayuda puedan constituir una ayuda de funcionamiento. Sin embargo, de ello no resulta que unas garantías como las concedidas para los préstamos refinanciados relativos a los costes de planificación y de construcción y no de explotación constituyan tal ayuda de funcionamiento.
250 Pues bien, es preciso señalar que, como se desprende de los considerandos 292 y 293 de la Decisión impugnada, las autoridades danesas limitaron la concesión de préstamos y de garantías estatales a la financiación necesaria para cubrir los costes incurridos durante las fases de planificación y de construcción, a excepción de los costes de explotación. Habida cuenta de esta limitación, la Comisión podía considerar válidamente que se trataba de ayudas a la inversión, sin que esta conclusión pueda ser cuestionada, como sostienen las demandantes, DFA y Rederi Nordö-Link, por las apreciaciones del Tribunal General en la sentencia de 19 de septiembre de 2018, HH Ferries y otros/Comisión (T‑68/15, EU:T:2018:563).
251 Por lo que respecta a la alegación de DFA y de Rederi Nordö-Link según la cual Femern está recibiendo una ayuda de funcionamiento, debido a que las medidas de ayuda en su favor pueden perdurar durante un período de 16 años tras la completa apertura del enlace fijo, pese a que este período se extiende más allá del momento en que dicha entidad será capaz, en función de su flujo de tesorería, de financiarse en condiciones de mercado sin ayudas, procede señalar que entronca con lo ya examinado en los apartados 208 a 212 de la presente sentencia y, por consiguiente, debe desestimarse por las mismas razones.
252 Por cuanto antecede, procede considerar que la Comisión no incurrió en error al concluir que la refinanciación de préstamos relativos a los costes de planificación y de construcción no constituía una ayuda de funcionamiento.
253 Por consiguiente, debe desestimarse el segundo razonamiento, relativo a los costes tenidos en cuenta en el cálculo del déficit de financiación.
c) Sobre la tercera alegación, relativa al importe de la ayuda
254 Las demandantes, FSS, DFA y Rederi Nordö-Link alegan que la Comisión incurrió en errores manifiestos de apreciación al calcular el importe de la ayuda.
255 La Comisión, apoyada por el Reino de Dinamarca, rebate estas alegaciones.
256 En primer lugar, es preciso verificar si, como sostienen las demandantes y DFA, dado que Femern no tiene capacidad para reembolsar sus préstamos, como se desprende del Informe sobre el interés comercial de 2001, de conformidad con el punto 4.1 de la Comunicación sobre las garantías, el importe de la ayuda debería corresponder, contrariamente a lo que consideró la Comisión, al valor de todos los préstamos cubiertos por garantías estatales y de todos los préstamos estatales.
257 A este respecto, procede señalar que, con arreglo al punto 4.1, párrafo tercero, letra a), de la Comunicación sobre las garantías, «en el caso de empresas en crisis, un garante del mercado, si existe, exigiría una prima elevada en el momento de conceder la garantía, dado el porcentaje de incumplimiento que cabría esperar. Si la probabilidad de que el prestatario no pueda devolver el préstamo es particularmente elevada, es posible que este tipo de mercado no exista y que en circunstancias excepcionales el elemento de ayuda de la garantía sea tan elevado como el importe efectivamente cubierto por esa garantía».
258 Así, del punto 4.1, párrafo tercero, letra a), de la Comunicación sobre las garantías se desprende que únicamente cuando se está ante una empresa en crisis y ante circunstancias excepcionales el elemento de ayuda de una garantía equivale a la totalidad del importe de los préstamos cubiertos por la garantía. En efecto, habida cuenta de las graves implicaciones de tal enfoque, la posibilidad de que al calcular la ventaja que se deriva de una garantía estatal esta sea igual a la totalidad del importe del préstamo garantizado no puede justificarse por el mero hecho de que la empresa beneficiaria esté en crisis. Así pues, la Comisión solo tiene la posibilidad de recurrir a este enfoque en circunstancias excepcionales y si la empresa en crisis no está en condiciones de reembolsar por sus propios medios el préstamo cubierto por la garantía.
259 En el presente asunto, en el considerando 346 de la Decisión impugnada, la Comisión consideró que el elemento de ayuda no debía corresponder a la totalidad de los importes cubiertos por los préstamos estatales y por los préstamos con garantía estatal, debido a que la situación de Femern no estaba comprendida en las circunstancias excepcionales mencionadas en el punto 4.1, párrafo tercero, letra a), de la Comunicación sobre las garantías.
260 Se debe señalar que las demandantes y DFA no aportan ningún elemento que permita considerar que Femern es una empresa en crisis con arreglo a las Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas no financieras en crisis ni que esta empresa no esté en condiciones de reembolsar los préstamos cubiertos por la deuda contraída para cubrir los costes de planificación y de construcción.
261 En efecto, para apoyar su alegación, las demandantes y DFA se basan únicamente en el Informe sobre el interés comercial de 2001, del que se desprende que el proyecto de enlace fijo no podría ser realizado por el sector privado sin la correspondiente ayuda pública. Pues bien, aunque tal elemento puede ser pertinente para determinar si los préstamos y las garantías estatales concedidos a Femern constituyen ayudas en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, o para determinar que dicho proyecto no puede realizarse sin ayudas, no basta para demostrar que Femern es una empresa en crisis que no podría reembolsar, en la fase de explotación del enlace fijo, la deuda contraída para cubrir los costes de planificación y de construcción.
262 Por tanto, procede considerar que las demandantes y DFA no han demostrado que la Comisión incurriera en error al considerar que el importe de la ayuda no podía corresponder a la totalidad de los importes cubiertos por los préstamos estatales y por los préstamos con garantía estatal.
263 En segundo lugar, por lo que respecta a la alegación de las demandantes de que Femern no paga la prima a que se refieren los considerandos 342 y 343 de la Decisión impugnada, procede señalar que, en apoyo de esta alegación, las demandantes únicamente invocan elementos posteriores a la adopción de la Decisión impugnada, a saber, una declaración del ministro de Transportes danés de 24 de abril de 2020 y una propuesta de modificación de la Ley de Construcción de 2015 de 5 de diciembre de 2020. A este respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, la legalidad de una decisión de la Comisión en materia de ayudas estatales debe examinarse en función de los elementos de información de los que disponía la Comisión en el momento de adoptarla (sentencias de 10 de julio de 1986, Bélgica/Comisión, 234/84, EU:C:1986:302, apartado 16, y de 12 de julio de 2018, Austria/Comisión, T‑356/15, EU:T:2018:439, apartado 333). De ello se deduce que esta alegación de las demandantes no pone en tela de juicio la legalidad de la Decisión impugnada.
[omissis]
275 A la luz de las consideraciones anteriores, se debe desestimar la tercera alegación, relativa al importe de la ayuda.
276 Por lo tanto, procede desestimar la tercera parte del segundo motivo en su totalidad.
4. Sobre la cuarta parte, relativa al análisis de la prevención de los falseamientos indebidos de la competencia y del criterio de ponderación
277 Las demandantes, apoyadas por FSS, DFA, Rederi Nordö-Link, ECSA, Trelleborg Hamn, Aktionsbündnis, NABU y VDR, alegan que la Comisión concluyó erróneamente que los efectos negativos del enlace fijo sobre la competencia no contrarrestaban sus efectos positivos.
278 La Comisión, apoyada por el Reino de Dinamarca, rebate estas alegaciones.
[omissis]
280 En el presente asunto, por lo que respecta a los efectos positivos, la Comisión constató, en el considerando 359 de la Decisión impugnada, que el enlace fijo tenía por objeto promover la movilidad, una mayor integración y el intercambio cultural de las personas que viven a ambos lados del enlace fijo, así como mejorar la conexión entre los países nórdicos y Europa central tanto para los pasajeros como para el transporte de mercancías por carretera y ferrocarril. En este sentido, la Comisión señaló que los beneficios esperados por el enlace fijo habían sido reconocidos a escala europea mediante la inclusión del enlace fijo en la lista de proyectos prioritarios de la RTE‑T. Además, la Comisión mencionó los efectos positivos en una serie de sectores económicos de la región, como las estaciones de servicio, los minoristas, los restaurantes, los hoteles, los parques de atracciones y el transporte en autobús y ferrocarril. Por otro lado, la Comisión consideró que el enlace fijo también mejoraría el acceso al transporte ferroviario con la posibilidad de una transferencia de mercancías y pasajeros de la carretera al ferrocarril.
281 Por lo que se refiere a los efectos negativos, en el considerando 360 de la Decisión impugnada, la Comisión señaló que la apertura del enlace fijo tendría un impacto negativo en los operadores de transbordadores que prestasen servicio en la ruta entre Rødby y Puttgarden, así como en otras rutas, y en las actividades de los puertos utilizados por dichos transbordadores. A este respecto, la Comisión consideró que el poder de Femern de influir en la explotación de los transbordadores se limitaba a la financiación necesaria para cubrir los costes incurridos durante las fases de planificación y de construcción del enlace fijo, dentro del límite del déficit de financiación. Por consiguiente, la Comisión consideró que el impacto principal en la actividad de los operadores de servicios de transbordador se genera por la mera decisión de los poderes públicos de construir el enlace fijo, que ofrece una alternativa a los medios de transporte existentes, y que no le corresponde cuestionar la elección realizada por los poderes públicos.
282 Además, en los considerandos 361 a 363 de la Decisión impugnada, la Comisión examinó, sucesivamente, el riesgo de exceso de capacidad en el mercado, el riesgo de posición dominante, el impacto general sobre la competencia y el riesgo de exclusión del mercado.
283 Tras recordar que no le correspondía evaluar los efectos de la decisión de los poderes públicos de decidir la construcción del enlace fijo, tras la ponderación de los efectos negativos y positivos, en el considerando 365 de la Decisión impugnada, la Comisión concluyó que las medidas de ayuda en favor de Femern, reducidas a raíz de la notificación revisada que siguió a la Decisión de incoación, solo tenían un efecto negativo limitado sobre la competencia y el comercio, que se veía compensado por los efectos positivos en términos de contribución al objetivo de interés común europeo.
284 En primer lugar, por lo que respecta a la alegación de las demandantes, de FSS, de ECSA y de Rederi Nordö-Link de que la Comisión no cuantificó los efectos positivos ni los efectos negativos de la ayuda a efectos de evaluar la gravedad del falseamiento de la competencia, debe señalarse que se admite que los efectos positivos y negativos de la ayuda puedan tenerse en cuenta sintéticamente (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de diciembre de 2018, Scandlines Danmark y Scandlines Deutschland/Comisión, T‑630/15, no publicada, EU:T:2018:942, apartado 255), o incluso deducirse implícitamente del examen de los efectos de la ayuda sobre la competencia y el comercio cuando los efectos negativos de la ayuda son limitados (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de junio de 2016, Magic Mountain Kletterhallen y otros/Comisión, T‑162/13, no publicada, EU:T:2016:341, apartado 110).
285 Además, procede señalar que los apartados 41 a 43 de la Comunicación PIICE se limitan a enunciar principios para la ponderación de los efectos positivos y negativos de la ayuda, sin exigir que se cuantifiquen esos efectos. Por tanto, no puede reprocharse a la Comisión no haber evaluado dichos efectos positivos y negativos basándose en factores cuantitativos que tienen en cuenta el tamaño del beneficiario de la ayuda, su cuota de mercado en relación con la de sus competidores y la magnitud del importe de la ayuda concedida.
[omissis]
287 Por consiguiente, no puede reprocharse a la Comisión no haber cuantificado los efectos positivos y negativos de la ayuda a efectos de la evaluación de la gravedad del falseamiento de la competencia.
288 En segundo lugar, procede examinar si, como sostienen las demandantes, la Comisión incurrió en error manifiesto de apreciación al declarar, en el considerando 360 de la Decisión impugnada, que la capacidad de Femern para socavar la competencia de los transbordadores estaba limitada por el hecho de que la ayuda tenía como límite el déficit de financiación.
289 Conviene señalar que, por lo que respecta a los efectos negativos del enlace fijo sobre los servicios de transporte existentes y, en particular, sobre las actividades de los operadores de servicios de transbordador, la Comisión, en el considerando 360 de la Decisión impugnada, hizo una distinción entre, por un lado, los efectos negativos atribuibles a la decisión de los poderes públicos de construir el enlace fijo que ofrece una alternativa a los medios de transporte existentes y, por otro lado, los efectos negativos atribuibles a las medidas de ayuda en favor de Femern. Según la Comisión, la ponderación de los efectos positivos y negativos debe limitarse a examinar los efectos negativos derivados de las medidas de ayuda concedidas a dicha empresa.
290 A este respecto, procede recordar, como ya se ha declarado, que en el marco del control de las ayudas estatales, no corresponde a la Comisión cuestionar la elección de las autoridades públicas de decidir construir una infraestructura alternativa a los medios de transporte existentes por el hecho de que tal proyecto constituya una solución que produzca globalmente resultados positivos, aun cuando la puesta en funcionamiento de esa infraestructura conduzca a la desaparición del medio de transporte existente (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de diciembre de 2018, Scandlines Danmark y Scandlines Deutschland/Comisión, T‑630/15, no publicada, EU:T:2018:942, apartado 256).
291 Por consiguiente, la Comisión podía considerar válidamente que debía limitar su examen a los efectos negativos de las medidas de ayuda concedidas a Femern.
292 Por lo que se refiere a los efectos negativos derivados de la concesión de medidas de ayuda a Femern, la Comisión constató que la financiación concedida a esta cubría los costes de planificación y de construcción del enlace fijo dentro del límite del déficit de financiación, que el importe de las tasas por la utilización del enlace fijo estaba delimitado por las autoridades públicas y que la posibilidad de que esta empresa concediera descuentos estaba limitada por la necesidad de garantizar unos ingresos suficientes para pagar los costes de explotación y reembolsar los préstamos contraídos para financiar la planificación y construcción del enlace fijo. En consecuencia, la Comisión consideró que el poder de Femern de influir en la explotación de los servicios de transbordador era limitado y que los principales efectos negativos se derivaban de la decisión de las autoridades públicas de construir el enlace fijo.
293 Por lo que se refiere a la alegación de las demandantes de que, en esencia, la limitación de las ayudas al nivel de déficit de financiación no es pertinente para demostrar que la ayuda no falsea indebidamente la competencia debido a que se trata de un elemento que se tiene en cuenta en la fase del examen de la proporcionalidad de la ayuda, cabe recordar que la necesidad de ponderar los efectos positivos esperados en cuanto a la consecución de los objetivos contemplados en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letras a) a e), y los efectos negativos de una ayuda con respecto al falseamiento de la competencia y a la afectación de los intercambios comerciales entre Estados miembros no es sino la expresión del principio de proporcionalidad y del principio de interpretación estricta de las exenciones a que se refiere el artículo 107 TFUE, apartado 3 (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de junio de 2019, a&o hostel and hotel Berlin/Comisión, T‑578/17, no publicada, EU:T:2019:437, apartado 124).
294 De igual forma, dado que el principio de proporcionalidad tiene por objeto limitar las ayudas al mínimo necesario para reducir las distorsiones en el mercado interior, procede considerar que la Comisión puede utilizar válidamente, en la fase de ponderación de los efectos positivos y negativos de las medidas de ayuda, las constataciones realizadas en el marco del examen de la proporcionalidad de la ayuda. En el presente asunto, la limitación del importe de la ayuda al déficit de financiación del proyecto de inversión supuso que la financiación concedida a Femern se limitara al 27,3 % de los costes subvencionables. Así pues, dado que el examen de la proporcionalidad de una ayuda estatal y el de la ponderación de los efectos positivos y negativos están intrínsecamente vinculados, tal limitación del importe de la ayuda constituye un elemento pertinente para considerar que los efectos negativos derivados de las medidas de ayuda son limitados.
295 Por lo que se refiere a la alegación de las demandantes de que, en esencia, Femern podía hacer uso de la facultad que le reconoce el artículo 42, apartado 3, de la Ley de Construcción de 2015 para conceder descuentos con el fin de fijar los precios por debajo de los precios aplicados por los operadores de transbordadores, procede señalar que es puramente hipotética, máxime cuando, como recordó la Comisión, Femern está obligada a generar suficientes ingresos no solo para poder pagar sus costes de explotación, sino también para reembolsar los préstamos contraídos para financiar la planificación y la construcción del enlace fijo. De esta forma, en el supuesto de que los posibles descuentos concedidos por Femern implicaran una disminución significativa de sus ingresos, esta empresa podría no estar en condiciones de reembolsar los préstamos estatales y los préstamos con garantía del Estado en los plazos previstos en los considerandos 349 y 351 de la Decisión impugnada.
296 En tercer lugar, es preciso verificar si, como alegan las demandantes, la Comisión incurrió en errores manifiestos de apreciación al examinar determinados factores negativos que, considerados aislada o conjuntamente, podrían contrarrestar los efectos positivos de la ayuda.
297 En primer término, por lo que respecta a la alegación de las demandantes, de FSS, de DFA, de ECSA y de VDR de que la Comisión concluyó erróneamente que la ayuda no tenía por efecto incrementar el exceso de capacidad en el mercado del paso del estrecho de Fehmarn, procede señalar que se basa en una interpretación errónea de la Decisión impugnada.
298 En efecto, en el considerando 361 de la Decisión impugnada, la Comisión se limitó a mencionar que «Scandlines y otros alegaron además que el enlace fijo añadiría una capacidad adicional mucho mayor para un mercado que ya está saturado» y a afirmar que «la creación de una alternativa a los servicios existentes, que sea distinta y considerada superior por las autoridades danesas, no puede equipararse al hecho de añadir capacidad a un mercado saturado».
299 Por lo tanto, no puede considerarse que la propia Comisión haya afirmado que el mercado del paso del estrecho de Fehmarn esté saturado.
300 Por lo demás, es preciso señalar que las demandantes, FSS, ECSA, DFA y VDR no han aportado ninguna prueba que sustente la afirmación de que existiría un exceso de capacidad en el mercado. En efecto, si bien las demandantes invocan un porcentaje de utilización de los servicios de transbordador de tan solo un 49 %, no han aportado elementos de prueba que corroboren esta afirmación. A este respecto, debe precisarse que la mera remisión a una afirmación idéntica incluida en las observaciones presentadas durante el procedimiento de investigación formal, que tampoco está respaldada por documentos probatorios, no puede constituir una prueba.
301 Además, como sostiene la Comisión, procede señalar que ni las demandantes ni FSS, ECSA, DFA o VDR formulan alegación fundamentada alguna que pueda desvirtuar la apreciación, realizada en el considerando 361 de la Decisión impugnada, de que la creación de una alternativa a los servicios existentes, diferente y considerada superior, no puede equipararse al hecho de añadir capacidad a un mercado saturado. En efecto, es preciso señalar que su alegación se basa en la premisa, no respaldada por elementos de prueba, de que existiría un exceso de capacidad en el mercado.
302 Por tanto, las demandantes y las coadyuvantes no han demostrado que la Comisión incurriera en error manifiesto de apreciación al concluir que el enlace fijo no implicaba un exceso de capacidad en el mercado de los servicios ofrecidos para el paso del estrecho de Fehmarn.
303 En segundo término, procede verificar si, como alegan las demandantes, la Comisión incurrió en error manifiesto de apreciación al no tener suficientemente en cuenta el riesgo de posición dominante.
304 En el presente asunto, en el considerando 362 de la Decisión impugnada, si bien la Comisión admitió que no podía excluirse que Femern pudiese alcanzar una posición dominante en determinados servicios de transporte en el mercado del estrecho de Fehmarn, precisó, no obstante, que la existencia de una posición dominante en sí misma no es contraria al Derecho de la Unión. Además, tras hacer constar que Scandlines tenía un monopolio en la ruta entre Rødby y Puttgarden, consideró que, en el supuesto de que siguieran operando servicios de transbordador en dicha ruta, el enlace fijo contribuiría a romper dicho monopolio y crearía un mercado más competitivo.
305 Cabe subrayar que el apartado 43 de la Comunicación PIICE se limita a indicar que la Comisión evaluará el riesgo de posición dominante sin aportar precisiones para los casos en los que se concede una ayuda para un proyecto de construcción de una infraestructura. Por otro lado, procede recordar que, según el apartado 41 de la Comunicación PIICE, una ayuda puede declararse compatible con el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), cuando los efectos negativos de la medida de ayuda en términos de falseamiento de la competencia e impacto en el comercio entre los Estados miembros sean limitados y superados por los efectos positivos en cuanto a contribución al objetivo de interés común europeo.
306 Así pues, contrariamente a lo que alegan, en esencia, las demandantes, el apartado 43 de la Comunicación PIICE no puede interpretarse en el sentido de que una ayuda que pueda contribuir a que se alcance una posición dominante deba considerarse sistemáticamente que produce efectos negativos que necesariamente contrarrestarían los efectos positivos de un proyecto importante de interés común europeo, máxime cuando, como en el presente asunto, el riesgo de posición dominante se limita al mercado local de los servicios de transporte ofrecidos para asegurar el paso del estrecho de Fehmarn.
307 A este respecto, procede señalar que ni las demandantes ni las coadyuvantes en apoyo de sus pretensiones cuestionan los efectos positivos del enlace fijo identificados en el considerando 359 de la Decisión impugnada. En relación con este punto, la Comisión constató que los efectos positivos del enlace fijo no se limitaban al beneficiario de la ayuda ni a las empresas establecidas en la región del estrecho de Fehmarn, sino que se extendían a otras zonas de la Unión, ya que el enlace fijo mejoraría la conexión entre los países nórdicos y Europa central tanto para los pasajeros como para el transporte de mercancías viario y ferroviario, así como el acceso al transporte ferroviario, contribuyendo así a la transferencia de mercancías y pasajeros de la carretera al ferrocarril. De ello se deduce que, como se desprende del considerando 281 de la Decisión impugnada, el proyecto de enlace fijo, como proyecto importante de interés común europeo, contribuirá a mejorar el funcionamiento del mercado interior y al refuerzo de la cohesión económica y social.
308 Pues bien, habida cuenta de que los efectos positivos del enlace fijo no se limitan a los operadores económicos de un Estado miembro, sino que se extienden a otros operadores económicos de la Unión, la Comisión podía, en el ejercicio de su amplia facultad de apreciación, considerar que el riesgo de posición dominante en un mercado local de servicios de transporte no llegaba a contrarrestar los efectos positivos del enlace fijo en materia de contribución al objetivo de interés común europeo.
309 Además, del considerando 362 de la Decisión impugnada se desprende que, en el mercado de los servicios de transporte ofrecidos para el paso del estrecho de Fehmarn, es decir, en la ruta entre Rødby y Puttgarden, las demandantes tienen actualmente un monopolio. Por lo tanto, la Comisión podía declarar, sin incurrir en error manifiesto de apreciación, que, en el supuesto de que se mantuvieran los servicios de transbordadores para asegurar dicho enlace, el enlace fijo reforzaría la competencia en dicho mercado.
310 Por otro lado, así como Scandlines no se encuentra en una situación de monopolio en un mercado geográfico que vaya más allá de la ruta entre Rødby y Puttgarden, como alega acertadamente la Comisión, tampoco existe riesgo de que Femern ocupe una posición dominante en un mercado geográficamente más amplio.
311 Por tanto, la Comisión no incurrió en error manifiesto de apreciación al considerar que el riesgo de posición dominante de Femern no implicaba que ese efecto negativo de la ayuda por falseamiento de la competencia prevaleciera sobre los efectos positivos del proyecto en materia de contribución al objetivo de interés común europeo.
312 En tercer término, se debe verificar si la Comisión incurrió en error manifiesto de apreciación al no entender que existiera un riesgo de exclusión del mercado.
313 Procede señalar que, mediante su alegación, las demandantes, ECSA, Trelleborg Hamn, Rederi Nordö Link y VDR no cuestionan en sí mismas las apreciaciones que figuran en el considerando 363 de la Decisión impugnada relativas a la inexistencia de riesgo de exclusión del mercado. En el presente asunto, la Comisión consideró que no existía un riesgo de exclusión del mercado, tampoco por lo que respecta a los mercados en las fases anterior y posterior de la producción, ya que el enlace fijo estaría abierto a todos los usuarios en condiciones no discriminatorias y de igualdad. Además, declaró que la estructura de precios no sería discriminatoria y sería conforme a la Directiva 1999/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de junio de 1999, relativa a la aplicación de gravámenes a los vehículos pesados de transporte de mercancías por la utilización de determinadas infraestructuras (DO 1999, L 187, p. 42), y a la Directiva 2012/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, por la que se establece un espacio ferroviario europeo único (DO 2012, L 343, p. 32).
314 Mediante sus alegaciones, las demandantes y las coadyuvantes reprochan, en esencia, a la Comisión, no haber tenido en cuenta el riesgo de dumping de precios. A este respecto, procede señalar que esta alegación se basa, en esencia, en razones similares a las formuladas en el marco del primer razonamiento de la segunda alegación de la tercera parte del segundo motivo, basado en un error manifiesto de apreciación en la evaluación de los ingresos del déficit de financiación (véanse los apartados 216 a 235 de la presente sentencia). En efecto, las demandantes y las coadyuvantes reprochan a la Comisión haber constatado que no existía riesgo de exclusión del mercado, pese a que los precios de Femern serían inferiores a sus costes.
315 Es preciso señalar que las demandantes, ECSA, Rederi Nordö Link, Trelleborg Hamn y VDR no explican las razones por las que el hecho de autorizar medidas de ayuda que cubren una parte limitada de los costes de planificación y de construcción de un proyecto de infraestructura tendría por efecto la exclusión del mercado. Por otro lado, como se desprende de apartado 224 de la presente sentencia, no puede exigirse que los ingresos de Femern se establezcan en un nivel que cubra la totalidad de los costes de planificación, construcción y explotación, puesto que ello implicaría que no pudiera concederse ninguna ayuda a Femern, aunque esta fuese necesaria para la realización del proyecto. Además, como alega acertadamente la Comisión, dado que Femern está obligada a obtener ingresos suficientes no solo para cubrir sus costes de explotación, sino también para reembolsar la deuda contraída para cubrir los costes de planificación y de construcción, el riesgo de que esta empresa conceda importantes descuentos sobre los precios es necesariamente limitado.
316 Por lo que respecta a la alegación de las demandantes de que Femern podría utilizar su posición dominante para reducir los precios por debajo de sus costes a fin de cerrar el acceso al mercado, cabe recordar que el importe de las tarifas por la utilización del enlace fijo viene determinado por los poderes públicos y que Femern solo dispone de cierto margen discrecional para conceder determinados descuentos. Pues bien, la mencionada empresa está obligada a generar suficientes ingresos no solo para poder pagar sus costes de explotación, sino también para reembolsar los préstamos contraídos para financiar la planificación y la construcción del enlace fijo. Por consiguiente, en el supuesto de que Femern concediera determinados descuentos, debería velar, no obstante, por que el nivel de ingresos siguiera siendo suficiente para reembolsar los préstamos y las garantías estatales en los plazos previstos en los considerandos 349 y 351 de la Decisión impugnada.
317 Además, no les es lícito a las demandantes sostener que Femern podría reducir drásticamente los precios para cerrar el acceso al mercado, puesto que cuando las autoridades danesas concedieron una ayuda de Estado para el enlace fijo del estrecho del Øresund, el operador de dicho enlace redujo significativamente el importe de las tasas para el tráfico por carretera. Si bien es cierto que las demandantes han aportado la prueba de la reducción del importe de dichas tasas respecto del inicialmente previsto, no han aportado ningún elemento que permita considerar que la situación del operador del enlace fijo del Øresund es comparable a la de Femern. Pues bien, a este respecto, la Comisión señaló que, a diferencia de las ayudas concedidas al operador encargado del enlace fijo del Øresund, en el caso que nos ocupa, el importe y la duración de las medidas concedidas en favor de Femern habían sido estrictamente limitados.
318 Por lo tanto, procede desestimar la alegación basada en que la Comisión incurrió en error manifiesto de apreciación al constatar que no existía riesgo de exclusión del mercado.
319 De las anteriores consideraciones resulta que las demandantes y las coadyuvantes en apoyo de sus pretensiones no han demostrado, por un lado, que las apreciaciones de la Comisión en relación con la inexistencia de riesgo de saturación del mercado y de riesgo de exclusión del mercado adolezcan de errores manifiestos de apreciación y, por otro, que la Comisión incurriera en error manifiesto de apreciación al considerar que el riesgo de posición dominante no contrarrestaba los efectos positivos en materia de contribución al objetivo de interés común europeo.
320 Por consiguiente, procede desestimar la alegación basada en que la Comisión incurrió en errores manifiestos de apreciación al examinar determinados elementos negativos que, considerados aislada o conjuntamente, contrarrestaban los efectos positivos en materia de contribución al objetivo de interés común europeo.
[omissis]
326 En sexto lugar, por lo que respecta a la alegación, formulada por primera vez en la vista por NABU, según la cual, en el marco de la ponderación, la Comisión no tuvo suficientemente en cuenta el impacto medioambiental del enlace fijo, debe declararse su inadmisibilidad debido a que el recurso no contiene imputación ni alegación alguna dirigida a cuestionar el fundamento de las apreciaciones realizadas por la Comisión en los considerandos 366 a 368 de la Decisión impugnada. En cualquier caso, esta alegación no puede prosperar. En efecto, no está respaldada por ninguna prueba y, además, las consideraciones medioambientales no se tienen en cuenta al ponderar los efectos positivos y negativos de la medida de ayuda (véase, por analogía, la sentencia de 22 de septiembre de 2020, Austria/Comisión, C‑594/18 P, EU:C:2020:742, apartados 101 y 102). Además, si bien la Comisión señaló, en los considerandos 367 y 368 de la Decisión impugnada, que las autoridades danesas tuvieron en cuenta el impacto ambiental del enlace fijo, que lo examinaron y lo mitigaron y que el proyecto se basa en el principio de que debía prepararse, construirse y explotarse de modo que se evitasen los efectos nocivos para la naturaleza y el medio ambiente y que se combatiesen adecuadamente los eventuales efectos adversos, NABU no ha aportado ninguna prueba que pueda poner en entredicho estas conclusiones.
327 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede desestimar en su totalidad la cuarta parte del segundo motivo.
328 A la luz de todas las consideraciones anteriores, debe desestimarse el recurso.
III. Costas
329 A tenor del apartado 1 del artículo 134 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimadas las pretensiones de las demandantes, procede condenarlas en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
330 A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas. Por lo tanto, el Reino de Dinamarca, parte coadyuvante en apoyo de las pretensiones de la Comisión, cargará con sus propias costas.
331 A tenor del artículo 138, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal General podrá decidir que una parte coadyuvante distinta de las mencionadas en los apartados 1 y 2 de dicho artículo cargue con sus propias costas. En el presente asunto, procede decidir que ECSA, DFA, NABU, VDR, Aktionsbündnis, FSS, Rederi Nordö-Link y Trelleborg Hamn cargarán con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera ampliada)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Scandlines Danmark ApS y Scandlines Deutschland GmbH cargarán, además de con sus propias costas, con las de la Comisión Europea.
3) El Reino de Dinamarca, European Community Shipowners’ Associations (ECSA), Danish Ferry Association, Naturschutzbund Deutschland eV (NABU), Verband Deutscher Reeder eV, Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung eV, Föreningen Svensk Sjöfart (FSS), Rederi AB Nordö-Link y Trelleborg Hamn AB cargarán con sus propias costas.
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 28 de febrero de 2024.
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