ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
представено на 22 февруари 2024 година(1)
Дело C‑40/23 P
Европейска комисия
срещу
Кралство Нидерландия
„Обжалване — Държавни помощи — Членове 107 и 108 ДФЕС — Регламент (ЕС) 2015/1589 — Член 4, параграф 3 — Обявяване за съвместима с вътрешния пазар на мярка, която не е квалифицирана като държавна помощ — Принцип на правната сигурност“
1. В настоящото производство по обжалване Европейската комисия оспорва решение на Общия съд от 16 ноември 2022 г., Кралство Нидерландия/Комисия(2), с което се отменя Решение C(2020) 2998 final(3).
2. Според Общия съд Комисията е превишила правомощията си, като в оспорваното решение е приела за съвместима с вътрешния пазар мярка, която преди това не е квалифицирала като „помощ“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.
3. Спорът между Комисията и нидерландското правителство предоставя на Съда възможност да се произнесе за първи път (ако не греша) по въпрос, свързан с режима на контрол върху помощите, предоставяни от държавите членки, който е предмет на членове 107 и 108 ДФЕС и е подробно уреден с Регламент (ЕС) 2015/1589(4).
I. Обстоятелствата по спора
4. Обстоятелствата по спора са изложени в точки 2—18 от обжалваното съдебно решение и могат да бъдат обобщени по следния начин:
– На 27 март 2019 г. в съответствие с Директива (ЕС) 2105/1535(5), нидерландските власти уведомяват Комисията за проектозакон за забрана на използването на въглища за производството на електроенергия.
– Проектозаконът, за който Комисията не е уведомена в съответствие с член 108, параграф 3 ДФЕС, има за цел намаляване на въглеродните емисии (CO2). В него се предвижда възможност за обезщетяване на електроцентралите, непропорционално засегнати спрямо останалите централи от забраната за използване на въглища за производство на електроенергия.
– След изпращане на уведомлението за проектозакона на основание на Директива 2015/1535, Комисията започва по своя инициатива проверка за евентуално наличие на данни за помощ.
– Комисията отправя искания до нидерландските власти за предоставяне на конкретна информация, които в изпратените отговори многократно посочват, че предвиденото от закона обезщетение не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.
– Законът е приет на 11 декември 2019 г. и влиза в сила на 20 декември същата година. Към този момент в Нидерландия има пет електроцентрали на въглища(6).
– Тъй като с оглед на спецификите ѝ(7) централата Hemweg 8 не може да се ползва от предоставения на другите четири централи преходен период от пет до десет години и е трябвало да бъде закрита в края на 2019 г., нидерландският министър на икономиката и климата предоставя на нейния собственик (Vattenfall) обезщетение в размер на 52,5 милиона евро.
– На 12 май 2020 г. Комисията приема решение, с което на основание член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС обявява мярката за обезщетяване на Vattenfall за затварянето на Hemweg 8 за съвместима с вътрешния пазар.
– В параграф 48 от решението си Комисията посочва във връзка с евентуалното наличие на държавна помощ, че „въз основа на предоставената от нидерландските власти информация не може достатъчно категорично да се приеме наличието на право на обезщетение в размер на 52,5 милиона евро“. С оглед на това Комисията прави извод, че не може да се изключи възможността въпросната мярка „да предоставя държавна помощ на съответното предприятие“.
– В параграф 49 от решението си Комисията приема, че във всеки случай „не би могло […] да се направи окончателен извод дали мярката предоставя предимство на оператора и следователно дали представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, тъй като дори ако е така, мярката би била съвместима с вътрешния пазар“(8).
II. Производството пред Общия съд и обжалваното съдебно решение
5. На 27 юли 2020 г. Кралство Нидерландия подава пред Общия съд жалба срещу решението на Комисията.
6. В подкрепа на жалбата си Кралство Нидерландия изтъква пет основания:
– Първите три основания са изтъкнати, „в случай че [решението на Комисията] трябва да се разбира в смисъл, че задължително предполага квалифициране на разглежданата мярка като помощ“(9).
– С четвъртото и петото основание се твърди, „че [решението на Комисията] не се произнася по въпроса дали разглежданата мярка представлява държавна помощ“(10). Тези основания са съответно: а) липса на правомощие на Комисията да обяви дадена мярка за съвместима с общия пазар на основание член 107, параграф 3 ДФЕС, без преди това да е квалифицирала тази мярка като държавна помощ, и б) нарушение на принципа на правна сигурност.
7. Общият съд уважава последните две основания и отменя решението на Комисията.
8. Мотивите, с които Общият съд уважава четвъртото основание, най-общо са следните:
– „Употребата на понятието „помощи“ в член 107, параграф 3 ДФЕС предполага, че съвместимостта на национална мярка с вътрешния пазар може да се разглежда едва след като тази мярка е квалифицирана като помощ“(11).
– „[С]ъгласно постоянната съдебна практика, когато Комисията не може да се убеди в резултат от първоначално разглеждане, че въпросната държавна мярка или не съставлява „помощ“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, или, ако бъде квалифицирана като помощ, че е съвместима с Договора, или когато тази процедура не ѝ е дава възможност да преодолее всички трудности, свързани с преценката на съвместимостта на разглежданата мярка, тази институция е задължена да открие процедурата по член 108, параграф 2 ДФЕС, без да разполага в това отношение с право на преценка“(12).
– „[С]амо мярка, попадаща в приложното поле на член 107, параграф 1 ДФЕС, тоест мярка, квалифицирана като държавна помощ, може да се счита от Комисията за съвместима с вътрешния пазар“(13).
– Този извод се потвърждава от член 4 от Регламент 2015/1589, тълкуван в светлината на практиката на Съда.
– „От това следва, че член 4 от Регламент 2015/1589, приложим в случая по силата на член 15, параграф 1 от същия регламент […] установява изчерпателен списък на решенията, които Комисията може да приеме след предварителното разглеждане на съответната национална мярка, като сред тях не фигурира решение, с което национална мярка се обявява за съвместима с вътрешния пазар, без преди това да е била квалифицирана като държавна помощ“(14).
– В случая „е безспорно, че Комисията е имала съмнения относно квалифицирането на разглежданата мярка като помощ, […] така че […] решава да не се произнесе по този въпрос в [своето] решение, стигайки същевременно до извода, че разглежданата мярка е съвместима с вътрешния пазар“. Следователно „Комисията е приела решение, което противоречи както на член 107, параграф 3 ДФЕС, така и на член 4, параграф 3 от Регламент 2015/1589“(15).
– В крайна сметка, „като е приела в [своето] решение, че разглежданата мярка е съвместима с вътрешния пазар, без преди това да се е произнесла дали същата представлява помощ, Комисията е превишила правомощията си“(16).
9. Що се отнася до нарушението на принципа на правна сигурност, Общият съд уважава петото основание със следните мотиви:
– „Комисията […] обявява разглежданата мярка за съвместима с вътрешния пазар. При все това обаче Комисията не е извършила квалификация на тази мярка, а […] това е необходима предпоставка за разглеждане на съвместимостта на мярката с вътрешния пазар“(17).
– „[А]ко конкурентите на Vattenfall заведат дело пред националните съдилища относно правомерността на разглежданата мярка и ако последните я квалифицират като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, член 108, параграф 3 ДФЕС би следвало да се счита за нарушен, тъй като Комисията не е била уведомена за спорната мярка, и Кралство Нидерландия би трябвало да претендира лихви от Vattenfall за периода на неправомерност“(18).
– „[Л]ипсата на квалифициране на разглежданата мярка е поставило Кралство Нидерландия в несигурно положение по отношение на предоставянето на нова помощ съгласно отнасящите се до натрупването на помощи правила(19).
– „С оглед на това [не може] да се направи изводът, че [решението на Комисията] е предоставило на адресата си, Кралство Нидерландия, възможност да се запознае добре със своите права и задължения и да действа съобразно с тях“(20).
– „При тези обстоятелства следва да се приеме, че като е решила да не се произнася по въпроса дали разглежданата мярка трябва да се квалифицира като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, Комисията е нарушила принципа на правна сигурност“(21).
III. Жалбата и производството пред Съда
10. В жалбата си, постъпила в Съда на 26 януари 2023 г., Комисията иска:
– да се отмени обжалваното съдебно решение,
– да се отхвърлят четвъртото и петото основание, изтъкнати в производството пред Общия съд,
– Съдът да упражни правомощието си по член 61, първа алинея, второ изречение от Статута на Съда на Европейския съюз, като постанови окончателно решение по делото и отхвърли жалбата за отмяна в нейната цялост като неоснователна,
– да се осъди Кралство Нидерландия да заплати съдебните разноски.
11. В подкрепа на жалбата си пред Съда Комисията изтъква едно-единствено основание, което подразделя на две части. В тях се твърди, съответно: а) погрешно тълкуване на член 107, параграф 3 ДФЕС и на член 4, параграф 3 от Регламент 2015/1589 и б) грешка при прилагане на правото във връзка с тълкуването на принципа на правната сигурност.
12. В случай на отмяна на обжалваното съдебно решение, Комисията иска първите три основания, изтъкнати пред Общия съд, да бъдат обявени за недопустими, или най-малкото — за неоснователни, а четвъртото и петото основание да бъдат отхвърлени по същество.
13. Нидерландското правителство иска жалбата пред Съда да бъде отхвърлена и Комисията да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
14. Представени са писмена реплика и писмена дуплика.
IV. Анализ
А. По първата част на изтъкнатото в настоящата жалба основание: погрешно тълкуване на член 107, параграф 3 ДФЕС и на член 4, параграф 3 от Регламент 2015/1589
1. Доводи на Комисията и на Кралство Нидерландия
15. Комисията твърди, че в обжалваното съдебно решение е възприето прекалено стриктно тълкуване на член 107 ДФЕС, параграф 3 и на член 4, параграф 3 от Регламент 2015/1589, въз основа на което се е стигнало до извода, че тя не е разполагала с правомощие да приеме своето решение.
16. Според Комисията:
– Общият съд изхожда от (погрешната) предпоставка, че правомощието трябва да бъде изрично предвидено в нарочна разпоредба от Регламент 2015/1589.
– Тълкуването на посочените разпоредби в светлината на техните цели потвърждава, че никоя от тях не изисква преди произнасянето по съвместимостта на дадена мярка с вътрешния пазар тя да бъде квалифицирана като държавна помощ.
– От своя страна възприетото от Общия съд тълкуване предполага наличието на всички неблагоприятни последици от несигурността, присъща на една ненужно удължена процедура, в хипотези, при които предварително може да бъде отхвърлена несъвместимостта на съответната мярка с вътрешния пазар.
17. Нидерландското правителство защитава правилността на обжалваното съдебно решение. Според него:
– Понятието „помощ“ по смисъла на член 107 ДФЕС е определящо за правомощията на Комисията. Съгласно съдебната практика Комисията трябва да провери на първо място дали е налице държавна помощ и след това да прецени нейната съвместимост с вътрешния пазар.
– В определени случаи може да е по-лесно да се установи дали дадена мярка е съвместима с вътрешния пазар, отколкото да се прецени дали същата представлява държавна помощ. Комисията обаче би могла да отхвърли несъвместимостта, само ако между нея и съответната държава членка няма противоречия относно определянето на конкретната марка като държавна помощ.
– Доколкото в разглеждания случай съществува спор в това отношение и за спорната мярка не е отправено уведомление, Комисията, в качеството си на гарант за спазването на Договорите, не би могла да пренебрегне един от съществените елементи на системата на държавните помощи.
2. Анализ
18. Проблемът, който поставя първата част от посоченото основание за обжалване, на пръв поглед е прост, но неговото разрешаване е деликатна и сложна задача.
19. Още тук ще посоча, че според мен Общият съд погрешно е възприел наличието на „превишаване на правомощията“(22) в решение на Комисията, с което тя упражнява именно правомощията си, предоставени ѝ с членове 107 и 108 ДФЕС и с Регламент 2015/1589.
20. Според Общия съд Комисията в никакъв случай не притежава правомощието да приеме решение, с което да обяви дадена национална мярка за съвместима с вътрешния пазар, ако преди това не я е квалифицирала като държавна помощ.
21. По мое мнение този извод се основава на погрешно прилагане на правото и трябва да бъде коригиран(23).
22. Сред правомощията, които членове 107 и 108 ДФЕС предоставят на Комисията, е правото да приключи дадена предварителна проверка (проведена на основание член 4 от Регламент 2015/1589), без да повдига възражения срещу разглежданата национална мярка. Такъв е разглежданият случай.
23. Положението е различно, когато в решение относно дадена мярка бъде допуснат порок, засягащ неговата действителност (който не е липсата на правомощия), поради прилагането на член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС спрямо разглежданата мярка, без преди това да е установен характерът ѝ на държавна помощ(24).
24. Оставяйки настрана проблема с правомощията на Комисията, настоящото производство по обжалване трябва да бъде съсредоточено върху въпроса дали режимът на контрол върху държавните помощи (членове 107 и 108 ДФЕС и Регламент 2015/1589) трябва да бъде обект на стриктно тълкуване или обратно — допуска да се възприеме тезата на Комисията. Според посочената институция предоставените ѝ като гарант на конкуренцията в рамките на вътрешния пазар правомощия трябва да бъдат обект на телеологично и функционално тълкуване.
25. Все пак съществуват не малко доводи, които са добре обосновани, в подкрепа на едно стриктно тълкуване, като възприетото от Общия съд и защитавано в настоящото производство по обжалване от нидерландското правителство.
26. Според мен обаче в случаи като разглеждания може да се наложи нов прочит на приложимата правна уредба, при който буквалният ѝ смисъл да бъде подложен на телеологично тълкуване, което в крайна сметка да доведе до потвърждаване на валидността на решението на Комисията.
27. Първо ще разгледам тълкуването, на което се основава обжалваното съдебно решение.
а) Стриктно тълкуване
28. На пръв поглед Общият съд тълкува членове 107 и 108 ДФЕС в логична последователност:
– Най-напред трябва да се провери дали съответната мярка представлява „помощ“. С други думи, следва да се установи дали публичните ресурси или средства, предоставени на определено предприятие или производствен сектор, не отговарят на друга цел, различна от единственото намерение да се предостави помощ или предимство(25).
– Ако Комисията изпитва съмнения относно квалифицирането на разглежданата мярка като „помощ“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, тя трябва да започне официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС.
29. Тази последователност може да бъде установена от член 4 от Регламент 2015/1589 относно помощите, за които е отправено уведомление(26). Както отбелязва Общият съд(27), организирането на проверката на държавните помощи в две последователни фази, в които се разглеждат различни въпроси, е залегнало в разпоредбите на посочения член, съгласно които:
– На първо място, Комисията трябва да установи, „след предварителна проверка“, че плануваната мярка, за която съответната държава членка е отправила уведомление, „не представлява помощ“ (параграф 2).
– „Когато Комисията след предварителна проверка констатира, че никакви съмнения не са се породили по отношение на съвместимостта с вътрешния пазар на мярката, за която е отправено уведомление, доколкото попада в рамките на приложното поле на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тя решава, че мярката е съвместима с вътрешния пазар („решение, което не повдига възражения“). Решението уточнява кое изключение съгласно ДФЕС е било приложено“ (параграф 2)(28).
– „Когато Комисията след предварителна проверка констатира, че са се породили съмнения по отношение на съвместимостта с вътрешния пазар на мярката, за която е отправено уведомление, тя решава да започне производството по член 108, параграф 2 от ДФЕС […]“. (параграф 4).
30. Следователно от членове 107 и 108 ДФЕС във връзка с член 4 от Регламент 2015/1589 се установява, че преценката на помощите е процедура, при която: а) първо трябва да се констатира наличието на държавна помощ и б) след това — да се прецени дали тази помощ, дори принципно да е неправомерна, е съвместима с вътрешния пазар.
31. Одобряването на този подход, възприет в обжалваното съдебно решение, би означавало, че Комисията не може да се произнася по съвместимостта на спорната мярка с вътрешния пазар, без преди това да е квалифицирала същата като помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.
32. Признавам, че това тълкуване намира солидна подкрепа в приложимите правни разпоредби. Според мен обаче по изложените по-долу причини то не е единственото възможно, нито e това, което трябва да бъде възприето в настоящия случай. И макар прочитът на немалко решения на Съда да навежда на извод в негова подкрепа, спорен е въпросът дали установената с тези решения съдебна практика може да обхване и хипотези като разглежданата.
б) Тълкуване, основано на практиката на Съда
33. Преди да продължа нататък, е необходимо да се уточни, че защитаваното в обжалваното съдебно решение тълкуване (освен ако не греша) до момента не е възприето в рамките на нито едно изрично произнасяне на Съда при обстоятелства, сходни на тези в настоящото производство.
34. Както посочва Комисията(29), решение British Aggregates, цитирано в точка 54 от обжалваното съдебно решение, в частта, на която се прави позоваване, се отнася до обхвата на съдебния (цялостен) контрол по отношение на преценките на Комисията при определянето на дадена мярка като държавна помощ. Това решение не разглежда въпроса относно правомощията на Комисията да се произнася по съвместимостта на дадена мярка с вътрешния пазар, без преди това да е установен характерът ѝ на държавна помощ(30).
35. Същото важи и за решение от 24 май 2011 г., Комисия/Kronoply и Kronotex(31), точки 43 и 44 от което се цитират в точка 58 от обжалваното съдебно решение:
– От една страна, в посочените точки 43 и 44 на практика само е възпроизведен член 4 от Регламент (ЕО) № 659/1999(32).
– От друга страна, по това дело решението на Комисията потвърждава наличието на държавна помощ, по отношение на която, в рамките на предварителната проверка за съвместимост с вътрешния пазар, е взето решение да не бъдат повдигнати възражения. Спорът по същество се е отнасял до използваните от Комисията елементи, за да направи извод за наличието на тази съвместимост.
36. Наистина, не липсват решения на Съда, в които действително се посочва, че квалифицирането на дадена мярка като помощ е въпрос, която трябва да бъде разрешен преди произнасянето по съвместимостта на тази мярка с вътрешния пазар. Според мен обаче се касае за инцидентно направени твърдения, които не са непременно относими за мотивиране на решението на Съда във всеки отделен случай.
37. В решение от 16 март 2021 г., Комисия/Полша(33), например се посочва, че „Комисията е задължена да започне официална процедура по разследване, ако след предварителната проверка по член 4 от Регламент 2015/1589 не е била в състояние да се убеди, че мярката, предмет на уведомлението, е съвместима с Общия пазар. Същото е и в случай че Комисията продължава да има съмнения относно самата квалификация на тази мярка като „помощ“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС“(34).
38. Предмет на това решение обаче са две жалби, подадени срещу започването от страна на Комисията на официална процедура по разследване и срещу последващо решение, с което спорната данъчна мярка е квалифицирана като държавна помощ, несъвместима с вътрешния пазар.
39. Що се отнася до решение от 24 ноември 2020 г., Viasat Broadcasting UK(35), в него се постановява, че „въпрос[ът] дали дадена мярка трябва да се квалифицира като държавна помощ, следва обаче да предшества евентуалната проверка дали помощ, която е несъвместима по смисъла на член 107 ДФЕС, е все пак необходима за изпълнението на възложени на получателя на съответната мярка задачи по член 106, параграф 2 ДФЕС […]. Ето защо, преди евентуално да прецени съответната мярка от гледна точка на тази разпоредба, Комисията трябва да може да провери дали тази мярка представлява държавна помощ […]“(36).
40. Предмет на спора в посоченото производство по обжалване е въпросът дали трябва да се плаща „лихва за периода, в който [са получавани] неправомерно приведени в действие помощи, преди Европейската комисия да се произнесе с окончателно решение за обявяването им за съвместими с вътрешния пазар“.
41. На последно място, в решение от 31 януари 2023 г., Комисия/Braesch и др.(37), се постановява, че „когато след приключването на предварителната фаза на разглеждане, установена в член 108, параграф 3 ДФЕС, Комисията установи, че мярката, за която е отправено уведомление, представлява „държавна помощ“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, която не поражда съмнения по отношение на съвместимостта си с вътрешния пазар, тя приема решение […], с което обявява, че тази мярка е съвместима с вътрешния пазар, съгласно разпоредбите на член 107, параграф 3 ДФЕС“.
42. В разглеждания по това дело случай Съдът отново не обсъжда въпроса, който е предмет на спора в настоящото производство. В решението на Комисията, което стои в основата на посоченото дело, е прието, че съответните мерки представляват „държавни помощи“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, които може да се считат за съвместими с вътрешния пазар по съображения за финансова стабилност съгласно член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС(38).
43. Що се отнася до предходни решения на Общия съд, Комисията изтъква, че в решение от 20 юни 2019 г.(39) този съд е признал, че Комисията може да се произнася по съвместимостта на дадена държавна мярка с вътрешния пазар „в случай че тази мярка представлява помощ“. Следователно Общият съд е приел, че с решение на Комисията дадена мярка може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар, без да е необходимо предшестващо квалифициране на същата като помощ(40).
44. До момента (отново, ако не греша) повдигнатият в настоящото производство въпрос не е обсъждан от Съда, който не се е сблъсквал с хипотеза, в която се оспорва правомощието на Комисията да обяви дадена мярка за съвместима с вътрешния пазар, без преди това същата да е квалифицирана като помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.
в) Комплексно и функционално тълкуване
45. Според мен е възможно да се възприеме едно различно на изложеното до момента тълкуване, ако се изходи от предпоставката, че правомерността на всяка държавна помощ е обусловена от преценката за нейната съвместимост с вътрешния пазар.
46. Предвид обстоятелствата в разглеждания случай, ще повторя, че въпросът от решаващо значение е не толкова дали Комисията разполага с правомощието да обяви дадена мярка за съвместима с вътрешния пазар, колкото при какви условия тя може да обяви тази мярка за несъвместима.
47. Според мен от членове 107 и 108 ДФЕС се установява предоставянето на обща компетентност на Комисията да следи за това конкуренцията да не се нарушава в рамките на вътрешния пазар. Тази компетентност ѝ е предоставена, за да гарантира, че държавите членки не нарушават или не заплашват да нарушат конкуренцията чрез предоставянето на финансови помощи с държавни средства(41).
48. Доказателство за наличието на тази обща компетентност е текстът на член 12, параграф 1 от Регламент 2015/1589: „Комисията може по собствена инициатива да разглежда информация от всякакъв източник по отношение на твърдяна неправомерна помощ“(42).
49. Установеното в посочената разпоредба правомощие означава, че Комисията има задължение да осъществява активен надзор, за да гарантира защитата на конкуренцията на вътрешния пазар. Това задължение не се ограничава до проверката на проектите за помощи, за които държавите членки са изпратили уведомление, или на жалбите, подадени от заинтересовани страни, а принципно се разпростира спрямо всякакви мерки с публичен характер, които могат да нарушат конкуренцията на вътрешния пазар.
50. В светлината на това общо задължение за надзор липсата на произнасяне от страна на Комисията по мярка, за която не е уведомена, която не е предмет на обжалване от заинтересована страна или която, независимо от начина, по който е сведена до нейното знание, не е предизвикала у нея съмнения, които да я подтикнат да предприеме действия по собствена инициатива, в крайна сметка означава мълчаливо обявяване на тази мярка за съвместима с вътрешния пазар; с други думи, предположение, че не е налице мярка, която е в състояние да наруши конкуренцията.
51. Във връзка с това ще припомня, че съгласно член 4, параграф 6 от Регламент 2015/1589 помощта се счита за разрешена от Комисията, когато тази институция не е взела решение в съответствие с параграф 2, 3 или 4 от този член, в рамките на срока, посочен в параграф 5 от същия член. С други думи, разрешението се счита за предоставено без изричното произнасяне от страна на Комисията в единия или другия смисъл относно това дали националната мярка има характера на помощ.
52. Съгласен съм с Комисията(43), че е трудно за разбиране как резултатът, който тази институция може да предизвика с бездействието си (да разреши мълчаливо мярката, въпреки отсъствието на предходна преценка за качеството ѝ на помощ), не може да бъде постигнат с изричното решение да не повдига възражения спрямо същата мярка, тъй като я счита за съвместима с вътрешния пазар, независимо дали представлява държавна помощ.
53. За разлика от обявяването на съвместимост, което, отново ще посоча, не изисква задължително разглежданата мярка да бъде определена като помощ, Комисията може да обяви изрично несъвместимостта на дадена държавна помощ само в определени случаи: когато съгласно член 107 ДФЕС и след провеждане на процедурите, установени в член 108 ДФЕС, следва да се направи подобен извод по отношение на мерки, които представляват помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС. По-конкретно, става въпрос за мерки, които съответстват на съдържащото се в тази разпоредба определение във всеки един от неговите аспекти, които след това трябва да бъдат преценени от гледна точка на несъвместимостта с вътрешния пазар(44).
54. Следователно, що се отнася до настоящия случай, когато в рамките на предварителна проверка Комисията установи по категоричен начин, че спорната мярка не е несъвместима с вътрешния пазар, тя само изпълнява своето общо задължение за защита на конкуренцията.
55. Независимо дали спорната мярка представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, от определящо значение е обстоятелството, че същата няма неоправдани отрицателни ефекти върху конкуренцията(45) и търговията между държавите членки, както и че допринася за постигането на ясно определена цел от общ интерес (опазване на околната среда чрез намаляване на вредните емисии).
56. Ако Комисията беше достигнала до обратния извод и беше установила prima facie, че тази мярка може да се окаже несъвместима с вътрешния пазар, тя би трябвало да започне официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС. В рамките на тази процедура, след като установи, че мярката във всяко отношение(46) представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, Комисията би могла съобразно случая да я обяви за неправомерна.
57. Освен това съм съгласен с Комисията(47), че член 107 ДФЕС не определя реда, по който тази институция трябва да провери дали дадена национална мярка представлява държавна помощ и дали е съвместима с вътрешния пазар, за да приеме решение като разглежданото в настоящото производство. Възприетото от Общия съд тълкуване на посочената разпоредба ограничава неоправдано възможностите за действие, които същата предоставя на Комисията.
58. Въпросният подход, освен че е съвместим с общата компетентност, предоставена на Комисията в областта на защитата на вътрешния пазар от евентуални нарушения, причинени от държавни помощи, сам по себе си отговаря на изискванията на принципа на добра администрация, както посочва тази институция.
59. Всъщност не би било логично ограничените средства на дадена институция на Съюза да се използват за провеждане на официална процедура по разследване като тази по член 108, параграф 2 ДФЕС (която понякога е деликатна и сложна), само за да се определи дали дадена мярка има характера на държавна помощ, при положение че в рамките на една задълбочена предварителна проверка(48) може категорично да бъде отхвърлена нейната несъвместимост с вътрешния пазар, дори същата да представлява държавна помощ(49).
60. Като цяло според мен първата част от основанието за обжалване следва да бъде уважена, тъй като Комисията е разполагала с правомощието да приеме спорното решение, което не страда от никакъв порок, водещ до неговата невалидност поради приемането на разглежданата национална мярка за съвместима с вътрешния пазар (без да са повдигнати възражения срещу нея), независимо дали тя представлява държавна помощ.
Б. По втората част на основанието за обжалване
1. Доводи на Комисията и на Кралство Нидерландия
61. Комисията твърди, че обжалваното съдебно решение е опорочено от грешка при прилагане на правото във връзка с тълкуването на принципа на правната сигурност. В подкрепа на тезата си тя излага следните доводи:
– Решението, с което спорната мярка е приета за съвместима с вътрешния пазар, е в интерес на правната сигурност. По-конкретно от същото ясно се установява, че Комисията няма да започне официална процедура по разследване, нито ще разпореди връщане на разглежданото обезщетение.
– Обратно, възприетият от Общия съд подход предполага, че в случаи като разглеждания Комисията е длъжна да извърши задълбочена и сложна проверка, за да определи дали мярката представлява помощ, което вместо в интерес би било в ущърб на правната сигурност.
– Съгласно практиката на Съда(50), независимо че когато приеме дадена мярка за съвместима с вътрешния пазар, Комисията е длъжна да уведоми съответната държава членка, тя не е задължена да се произнася с решение, ако в рамките на предварителното разглеждане е стигнала до извод, че няма основание за започване на процедурата по член 108, параграф 2 ДФЕС.
– Следователно, щом неприемането на решение от страна на Комисията (и съответно непроизнасянето по въпроса дали дадена мярка представлява държавна помощ) не нарушава принципа на правната сигурност, то този принцип няма да бъде нарушен и ако, както в настоящия случай, Комисията реши да не повдига възражения в резултат на преценката си, че мярката е съвместима с вътрешния пазар (без да се произнася по квалифицирането на същата като държавна помощ).
– Дори Комисията да се беше направила извод, че не е налице държавна помощ, съответните конкуренти биха могли да оспорят това нейно решение. По същия начин те биха могли да претендират плащането на лихви за периода, през който е налице неправомерност, дори Комисията да беше преценила, че мярката представлява държавна помощ, или беше решила да не я разглежда.
– Регламент 2015/1589 не налага задължение за започване на предварителна проверка на мярка, за която не е изпратено уведомление. Ако в настоящия случай съществува правна несигурност, тя ще е по вина на Кралство Нидерландия и на обезщетеното дружество, които са взели решение съответно за изплащане и за приемане на обезщетението, без да уведомят Комисията.
– Твърдяната евентуална несигурност в случай на натрупване с последващи плащания е чисто хипотетична и абсолютно неоснователна.
– Дори Комисията да беше констатирала наличието на държавна помощ, противно на възприетото от Общия съд тя е можела да не определи точният ѝ размер,
62. Нидерландското правителство твърди, че Комисията не е била компетентна да приеме спорното решение и поради това е нарушила принципа на законност, което води до нарушение на принципа на правната сигурност. Посоченото правителство излага следните доводи:
– Като не се е произнесла по въпроса за наличието на държавна помощ, Комисията е поставила нидерландското правителство в положение на несигурност поради неяснотата и непредвидимостта на правното положение и правните отношения. Няма яснота по въпроса защо сигурността е трябвало да бъде намалена, вместо да се гарантира посредством детайлна проверка на случая, като не става ясно защо тази проверка трябва задължително да бъде дълга и сложна.
– Обстоятелството, че към момента не е започнато каквото и да било производство пред националните съдилища, е неотносимо, тъй като възможността за такова производство представлява едно от основанията да се счита, че решението на Комисията нарушава принципа на правна сигурност.
– Натрупването на помощта с последващи плащания често е хипотетично, тъй като се касае за бъдещо събитие, но от определящо значение е фактът, че същото е възможно и че държавите членки трябва да го вземат предвид.
2. Анализ
63. Ако бъде потвърдено, че Комисията е компетентна да обяви дадена мярка за съвместима с вътрешния пазар, без преди това да е квалифицирала същата като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, каквото е моето предложение, решението на Комисията ще е прието в съответствие с принципа на законност. В същия смисъл, ще бъде спазен и принципът на правната сигурност.
64. При положение че както се опитах да обясня, Комисията може да обяви за съвместима с вътрешния пазар дадена мярка за публично финансиране (но ще повторя, не може да обяви същата за несъвместима, без преди това да я квалифицира като помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС), нейното решение в този смисъл на практика има за последица отхвърляне на самото съществуване на неправомерна помощ от гледна точка на правото на Съюза.
65. Неправомерният характер на дадена (хипотетична) държавна помощ е неразривно свързан с нейната съвместимост с вътрешния пазар. Само помощите, които, освен че са държавни, нарушават или заплашват да нарушат конкуренцията, засягайки търговията между държавите членки, са несъвместими с вътрешния пазар и поради това са неправомерни.
66. Следователно преценката за съвместимост на подобна мярка с вътрешния пазар, независимо дали в крайна сметка същата е държавна помощ, е равнозначна на преценката, че ако тази мярка представляваше помощ, тя не е неправомерна по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.
67. В този смисъл обявената с решението на Комисията съвместимост с вътрешния пазар предполага имплицитно потвърждение за отсъствието на неправомерна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.
68. Изхождайки от тази предпоставка, считам, че в разглеждания случай няма основания да се приеме, че принципът на правна сигурност е нарушен.
69. На първо място, след като не повдига възражения срещу мярката, решението на Комисията потвърждава нейната валидност и непряко — преценката на нидерландското правителство, давайки разрешение за нейното изпълнение без резерви от гледна точка на правото на Съюза.
70. На второ място, според мен е неоснователно притеснението, свързано с едно бъдещо и хипотетично национално съдебно производство, в рамките на което обявената от Комисията за съвместима с вътрешния пазар и следователно за правомерна от гледна точка на правото на Съюза мярка би могла да бъде квалифицирана като помощ, противоречаща на член 107, параграф 1. Приетото в този смисъл решение на Комисията не може да бъде обект на съдебен контрол от националните съдилища.
71. Общият съд е възприел довода на нидерландското правителство, постановявайки в точка 65 от обжалваното съдебно решение, че конкурентите на Vattenfall биха могли да заведат дело пред националните съдилища, които може да „квалифицират [спорната мярка] като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС“. Както обаче вече посочих , решението на Комисията по същество не допуска подобна възможност.
72. На трето място, не считам, че е възможно да възникнат последващи проблеми във връзка с натрупването на нови помощи поради неспазване на правилата, които установяват задължение за отчитане на общия размер на получените помощи или налагат определени ограничения спрямо това натрупване(51).
73. Хипотетичният характер на това твърдение се установява, наред с другото, от обстоятелството, че няма данни нидерландското правителство да е уведомило официално Комисията за (последващите) решения, произтичащи от прилагането на Закона за забрана на използването на въглища за производството на електроенергия(52). Ако това е така, не става ясно как е възможно a posteriori да се стигне до натрупване на помощи на същото основание.
74. Като цяло считам, че втората част на основанието за обжалване също трябва да бъде уважена.
В. Окончателно решаване на делото
75. Съгласно член 61 от Статута на Съда на Европейския съюз, ако жалбата е основателна, Съдът отменя обжалваното съдебно решение и когато е приложимо, постановява окончателно решение по делото, ако фазата на производството позволява това.
76. Според мен фазата на настоящото производство позволява Съдът да постанови окончателно решение.
77. Първите три основания за обжалване пред Общия съд са изтъкнати от нидерландското правителство, в случай че решението на Комисията предполага квалифицирането на спорната мярка като държавна помощ. Както обаче признава Общият съд в мотивите си(53), обосноваващи липсата на разглеждане на тези три основания, същите изхождат от погрешна предпоставка: в решението си Комисията не се е произнесла относно характера на мярката, а само е посочила, че дори да представлява държавна помощ, тя е съвместима с вътрешния пазар.
78. Третото и четвъртото основание за обжалване се основават съответно на липсата на правомощия у Комисията да приеме оспореното решение и на нарушение на принципа на правната сигурност. С оглед на изложеното до тук, и двете основания трябва да се отхвърлят по същество.
79. Следователно жалбата на нидерландското правителство трябва да бъде отхвърлена.
Г. По съдебните разноски
80. На основание член 184 от Процедурния правилник на Съда и при направеното от Комисията искане в този смисъл, Кралство Нидерландия следва да бъде осъдено да заплати съдебните разноски.
V. Заключение
81. С оглед на изложените съображения, предлагам на Съда:
– да уважи жалбата,
– да отмени решение на Общия съд от 16 ноември 2022 г., Кралство Нидерландия/Комисия (T‑469/20, EU:T:2022:713),
– да упражни правомощието си, установено в член 61 от Статута на Съда на Европейския съюз, да реши окончателно делото и да отхвърли като неоснователна жалбата за отмяна, подадена от Кралство Нидерландия.
– да осъди Кралство Нидерландия да заплати съдебните разноски.