STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MANUELA CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONY
přednesené dne 22. února 2024(1)
Věc C‑40/23 P
Evropská komise
proti
Nizozemskému království
„Kasační opravný prostředek – Státní podpory – Články 107 a 108 SFEU – Nařízení (EU) 2015/1589 – Článek 4 odst. 3 – Prohlášení opatření nekvalifikovaného jako státní podpora za slučitelné s vnitřním trhem – Zásada právní jistoty“
1. Tímto kasačním opravným prostředkem Evropská komise napadá rozsudek Tribunálu ze dne 16. listopadu 2022, Nizozemské království v. Komise(2), kterým bylo zrušeno rozhodnutí C(2020) 2998 final(3).
2. Dle názoru Tribunálu Komise překročila své pravomoci, když tímto rozhodnutím prohlásila opatření, které předtím nekvalifikovala jako „státní podporu“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, za slučitelné s vnitřním trhem.
3. Diskuse mezi Komisí a nizozemskou vládou nabízí Soudnímu dvoru příležitost se poprvé (pokud se nemýlím) vyslovit k otázce týkající se režimu kontroly státních podpor přiznávaných členskými státy, které jsou stanoveny v článcích 107 a 108 SFEU a které upřesňuje nařízení (EU) 2015/1589(4).
I. Skutečnosti předcházející sporu
4. Skutečnosti předcházející sporu jsou uvedeny v bodech 2 až 18 napadeného rozsudku a lze je shrnout následovně:
– Dne 27. března 2019 nizozemské orgány oznámily v souladu se směrnicí (EU) 2015/1535(5) Evropské komisi návrh zákona o zákazu využívání uhlí k výrobě elektřiny.
– Návrh zákona, který Komisi nebyl oznámen v souladu s čl. 108 odst. 3 SFEU, měl za cíl snížit emise oxidu uhličitého (CO2). Stanovil možnost přiznat náhradu újmy způsobené elektrárně, která by byla ve srovnání s ostatními elektrárnami zákazem využívání uhlí k výrobě elektřiny nepřiměřeně dotčena.
– V návaznosti na oznámení návrhu zákona na základě směrnice 2015/1535 zahájila Komise z vlastního podnětu posouzení informací týkajících se předpokládané podpory.
– Komise požádala nizozemské orgány, aby jí předložily doplňující informace, a tyto opakovaně odpověděly, že náhrada stanovená zákonem nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
– Tento zákon byl přijat dne 11. prosince 2019 a vstoupil v platnost dne 20. prosince 2019. V té době existovalo v Nizozemsku pět uhelných elektráren(6).
– Jelikož elektrárna Hemweg 8 nemohla vzhledem ke svým charakteristikám(7) využít přechodné období pěti až deseti let přiznané ostatním čtyřem elektrárnám a byla nucena na konci roku 2019 skončit, její majitel (společnost Vattenfall) obdržel od ministra hospodářství a politiky v oblasti klimatu náhradu ve výši 52,5 milionu eur.
– Dne 12. května 2020 přijala Komise rozhodnutí, v němž dospěla k závěru, že opatření spočívající v náhradě poskytnuté společnosti Vattenfall kvůli uzavření elektrárny Hemweg 8 bylo slučitelné s vnitřním trhem v souladu s čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
– V bodě 48 rozhodnutí Komise v souvislosti s možnou existencí státní podpory uvedla, že „s ohledem na informace poskytnuté nizozemskými orgány nelze s dostatečnou jistotou dospět k závěru, že […] existuje nárok na náhradu ve výši 52,5 milionu eur“. Komise z této skutečnosti vyvodila, že „nelze vyloučit, že dotčené opatření poskytuje dotyčnému podniku státní podporu“.
– V bodě 49 rozhodnutí Komise konstatovala, že v každém případě „[…] není namístě vyvozovat konečný závěr ohledně otázky, zda opatření představuje zvýhodnění pro provozovatele, a představuje tedy státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jelikož i v případě přítomnosti státní podpory má za to, že je toto opatření slučitelné s vnitřním trhem“(8).
II. Řízení před Tribunálem a napadený rozsudek
5. Dne 27. července 2020 napadlo Nizozemské království toto rozhodnutí před Tribunálem.
6. Na podporu své žaloby Nizozemské království uplatnilo pět žalobních důvodů:
– První tři „jsou uplatňovány pro případ, že by mělo být napadené rozhodnutí chápáno v tom smyslu, že s sebou nese nutně kvalifikaci dotčeného opatření jako podpory“(9).
– Čtvrtý a pátý důvod směřovaly „proti napadenému rozhodnutí v rozsahu, v němž se nevyjadřuje k otázce, zda dotčené opatření představuje státní podporu“(10). Vycházely v příslušném pořadí a) z nedostatku pravomoci Komise prohlásit opatření za slučitelné s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 3 SFEU, aniž ho předem kvalifikovala jako státní podporu, a b) z porušení zásady právní jistoty.
7. Tribunál dvěma posledním důvodům vyhověl a rozhodnutí zrušil.
8. Argumenty, které ho vedly k tomu, že čtvrtému žalobnímu důvodu vyhověl, jsou v zásadě následující:
– „Použití výrazu ‚podpora‘ v čl. 107 odst. 3 SFEU znamená, že slučitelnost vnitrostátního opatření s vnitřním trhem může být posouzena až poté, co bylo toto opatření kvalifikováno jako podpora(11)“.
– „Podle ustálené judikatury platí, že pokud Komise nemůže po ukončení předběžné fáze posouzení nabýt přesvědčení, že státní opatření buď není ‚podporou‘ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, nebo pokud je kvalifikováno jako podpora, je slučitelné se Smlouvou, nebo pokud jí toto řízení neumožnilo překonat veškeré problémy, které obnáší posouzení slučitelnosti zkoumaného opatření, má tento orgán povinnost zahájit řízení upravené v čl. 108 odst. 2 SFEU, aniž by v tomto ohledu disponoval posuzovací pravomocí(12)“.
– „Komise může považovat za slučitelné s vnitřním trhem pouze opatření spadající do působnosti čl. 107 odst. 1 SFEU, tedy opatření kvalifikované jako státní podpora(13)“.
– Tento závěr je podpořen článkem 4 nařízení 2015/1589 vykládaným ve světle judikatury Soudního dvora.
– Z výše uvedeného vyplývá, že „článek 4 nařízení 2015/1589, použitelný v projednávaném případě na základě čl. 15 odst. 1 uvedeného nařízení […] stanoví taxativní výčet rozhodnutí, která Komise může přijmout po předběžném posouzení dotčeného vnitrostátního opatření, mezi něž nepatří možnost přijmout rozhodnutí prohlašující vnitrostátní opatření za slučitelné s vnitřním trhem, aniž se Komise předem vyjádří ke kvalifikaci tohoto opatření jako státní podpory“(14).
– V projednávaném případě je „nesporné, že Komise měla pochybnosti o kvalifikaci dotčeného opatření jako podpory […], takže se […] rozhodla nevyjádřit se k této otázce v napadeném rozhodnutí a učinila závěr, že je dotčené opatření slučitelné s vnitřním trhem“. Proto „Komise přijala rozhodnutí, které je v rozporu jak s čl. 107 odst. 3 SFEU, tak s čl. 4 odst. 3 nařízení 2015/1589“(15).
– V konečném důsledku „Komise […] tím, že měla v napadeném rozhodnutí za to, že dotčené opatření je slučitelné s vnitřním trhem, aniž se předtím vyjádřila k otázce, zda je takové opatření podporou, překročila své pravomoci.“(16)
9. Co se týče porušení zásady právní jistoty, vyhovění pátému žalobnímu důvodu se zakládá na těchto úvahách Tribunálu:
– „Komise v napadeném rozhodnutí prohlásila, že dotčené opatření je slučitelné s vnitřním trhem. Nicméně kvalifikace tohoto opatření nebyla provedena, ačkoli […] se jedná o nezbytný předpoklad pro posouzení slučitelnosti uvedeného opatření s vnitřním trhem(17)“.
– „V případě, že by konkurenti společnosti Vattenfall zahájili řízení před vnitrostátními soudy ohledně legality dotčeného opatření a tyto soudy by je kvalifikovaly jako státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, vyplývalo by z toho, že byl porušen čl. 108 odst. 3 SFEU z důvodu neoznámení dotčeného opatření Komisi a že Nizozemskému království přísluší požadovat po společnosti Vattenfall úroky za dobu trvání protiprávnosti(18)“.
– „[N]eexistence kvalifikace dotčeného opatření ponechala Nizozemské království v nejisté situaci, co se týče poskytnutí nové podpory dle pravidel pro kumulaci podpor(19)“.
– „Z toho tedy nelze vyvodit závěr, že napadené rozhodnutí umožnilo Nizozemskému království, adresátu napadeného rozhodnutí, se přesně seznámit s jeho právy a povinnostmi a jednat podle toho(20)“.
– „Za těchto okolností je třeba rozhodnout, že Komise tím, že se rozhodla nevyjádřit se k otázce, zda má být dotčené opatření kvalifikováno jako státní podpora ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, porušila zásadu právní jistoty(21)“.
III. Kasační opravný prostředek a řízení před Soudním dvorem
10. V kasačním opravném prostředku, zapsaném do rejstříku Soudního dvora dne 26. ledna 2023, Komise navrhuje:
– Zrušit napadený rozsudek.
– Zamítnout čtvrtý a pátý důvod dovolávaný v řízení před Tribunálem.
– Vykonat pravomoc stanovenou v čl. 61 odst. 1 druhé větě statutu Soudního dvora Evropské unie k vydání rozhodnutí ve věci a zamítnout žalobu na neplatnost podanou Nizozemským královstvím v plném rozsahu jako neopodstatněnou.
– Uložit Nizozemskému království náhradu nákladů řízení.
11. Komise kasační opravný prostředek zakládá na jediném žalobním důvodu, který rozděluje do dvou částí. V nich postupně argumentuje: a) nesprávným výkladem čl. 107 odst. 3 SFEU a čl. 4 odst. 3 nařízení 2015/1589; b) nesprávným právním posouzením při výkladu zásady právní jistoty.
12. Pro případ, že by byl napadený rozsudek zrušen, Komise navrhuje, aby byly první tři žalobní důvody prohlášeny za nepřípustné, nebo přinejmenším za neopodstatněné a aby byly čtvrtý a pátý důvod zamítnuty jako nepodložené.
13. Vláda Nizozemska navrhuje zamítnutí opravného prostředku a uložení náhrady nákladů řízení Komisi.
14. Byla předložena replika i duplika.
IV. Posouzení
A. První část důvodu kasačního opravného prostředku: nesprávný výklad čl. 107 odst. 3 SFEU a čl. 4 odst. 3 nařízení 2015/1589
1. Argumenty Komise a Nizozemského království
15. Komise tvrdí, že napadený rozsudek, podle něhož nemá daný orgán pravomoc rozhodnutí přijmout, vycházel z příliš restriktivního výkladu čl. 107 odst. 3 SFEU a čl. 4 odst. 3 nařízení 2015/1589.
16. Podle Komise:
– Tribunál vychází z předpokladu (neopodstatněného), že pravomoc by měla být výslovně stanovena zvláštním ustanovením nařízení 2015/1589.
– Výklad uvedených ustanovení ve světle jejich cílů by potvrdil, že žádné z nich nevyžaduje, aby bylo opatření nejprve kvalifikováno jako státní podpora k tomu, aby bylo možné se vyslovit k jeho slučitelnosti s vnitřním trhem.
– Naopak výklad Tribunálu s sebou nese vadu nejistoty související se zbytečně prodlužovaným řízením v situacích, kdy lze předem vyloučit neslučitelnost opatření s vnitřním trhem.
17. Nizozemská vláda hájí správnost napadeného rozsudku. Podle jejího názoru:
– Pojem „podpora“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU je pro pravomoc Komise rozhodující. V souladu s judikaturou musí Komise nejprve posoudit, zda existuje státní podpora, a následně posoudit, zda je slučitelná s vnitřním trhem.
– V některých situacích může být snazší stanovit, zda je opatření slučitelné s vnitřním trhem, než určit, zda představuje státní podporu. Avšak Komise by neslučitelnost mohla vyloučit pouze v případě, že by nedošlo k neshodě mezi členským státem a Komisí ohledně toho, zda lze dotčené opatření považovat za státní podporu.
– Jelikož v tomto případě vyvstal v tomto ohledu spor a dotčené opatření nebylo oznámeno, Komise jakožto strážce Smluv nemůže opominout základní prvek režimu státních podpor.
2. Analýza
18. Otázku, kterou nastoluje tato první část důvodu kasačního opravného prostředku, je v zásadě snadné popsat, ale odpověď na ni je choulostivá a složitá.
19. Již nyní uvedu, že dle mého názoru Tribunál přisuzuje „překročení pravomocí“(22) tomuto rozhodnutí Komise, jímž tato právě vykonává pravomoci jí svěřené články 107 a 108 SFEU a nařízením 2015/1589, nesprávně.
20. Podle Tribunálu Komise v žádném případě nemá pravomoc přijmout rozhodnutí prohlašující vnitrostátní opatření za slučitelné s vnitřním trhem, pokud jej nejdříve nekvalifikovala jako státní podporu.
21. Podle mého názoru je tato teze stižena nesprávným právním posouzením, které je nutné opravit(23).
22. Mezi pravomocemi, které Komisi svěřují články 107 a 108 SFEU, je také pravomoc ukončit předběžné posouzení (prováděné podle článku 4 nařízení 2015/1589), aniž by ke zkoumanému vnitrostátnímu opatření vznesla námitky. Tak tomu bylo v tomto případě.
23. Jiná věc je, pokud je rozhodnutí v tomto smyslu stiženo vadou způsobující jeho neplatnost (nespočívající v nedostatku pravomoci) tím, že se čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU uplatní na zkoumané opatření, aniž by se nejprve objasnil jeho charakter státní podpory(24).
24. Necháme-li tedy stranou hledisko pravomoci Komise, tento opravný prostředek se musí soustředit na to, zda má být režim kontroly státních podpor (články 107 a 108 SFEU a nařízení 2015/1589) předmětem striktního výkladu, nebo naopak umožňuje přijmout tezi Komise. Tento orgán zastává teleologické a funkční chápání úkolů, které jsou mu svěřeny v souvislosti s ochranou hospodářské soutěže na vnitřním trhu.
25. Zdaleka ale nechybí argumenty podložené podstatnými důvody, které hovoří pro striktní výklad, který zastává Tribunál a v tomto řízení o opravném prostředku hájí nizozemská vláda.
26. Podle mého názoru však v situacích jako v této věci může být nutný nový výklad použitelných právních předpisů tak, aby se doslovný smysl propojil s teleologickým přístupem, čímž by se nakonec obhájilo uznání rozhodnutí za platné.
27. Nejprve se budu zabývat výkladem, z něhož vychází napadený rozsudek.
a) Striktní výklad
28. Na první pohled Tribunál vykládá články 107 a 108 v logickém sledu:
– Nejprve je nutné stanovit, zda opatření představuje „podporu“. To znamená, zda veřejné prostředky nebo statky nejsou podniku nebo výrobnímu odvětví přidělené z jiného titulu než z pouhé snahy poskytnout pomoc nebo výhodu(25).
– Má-li Komise pochybnosti o kvalifikaci zkoumaného opatření jakožto „podpory“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí zahájit formální vyšetřovací řízení stanovené v čl. 108 odst. 2 SFEU.
29. Stejný sled vyplývá z článku 4 nařízení 2015/1589 týkajícího se oznámených podpor(26). Jak poukazuje Tribunál(27), posuzování státních podpor ve dvou následných fázích, které se zaměřují na rozdílné otázky, je potvrzeno ustanoveními tohoto článku, podle něhož:
– Komise má nejprve „po předběžném posouzení“ ověřit, zda opatření plánované a oznámené členským státem „není podporou“ (odstavec 2).
– „Shledá-li Komise po předběžném posouzení, že nejsou vzneseny žádné pochybnosti o slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem, pokud opatření spadá pod čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU, rozhodne, že opatření je slučitelné s vnitřním trhem (dále jen ‚rozhodnutí nevznášet námitky‘). Rozhodnutí blíže určí, která výjimka podle Smlouvy o fungování EU byla použita.“ (odstavec 3)(28).
– „Shledá-li Komise po předběžném posouzení, že existují pochybnosti o slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem, rozhodne o zahájení postupu podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování EU […]“ (odstavec 4).
30. Z článků 107 a 108 SFEU ve spojení s článkem 4 nařízení 2015/1589 by tedy vyplývalo, že rozhodování o podporách je postup, v němž a) je nejprve třeba konstatovat existenci státní podpory; b) následně se posoudí, zda je tato podpora slučitelná s vnitřním trhem, i kdyby byla v zásadě protiprávní.
31. Připustit tento pohled, který zastává napadený rozsudek, by znamenalo, že by se Komise nemohla vyjádřit ke slučitelnosti dotčeného opatření s vnitřním trhem, pokud by předtím nerozhodla, že představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
32. Uznávám, že tento výklad je solidně podložen použitelnými právními předpisy. Z důvodů, které následně vyložím, si však nemyslím, že by byl jediný možný, ani že by měl být použit v tomto případě. Přestože nemalý počet rozsudků Soudního dvora tento výklad zdánlivě potvrzuje, je diskutabilní, zda lze tuto judikaturu vztáhnout na případy, jako je ten, jímž se zabýváme.
b) Výklad vycházející z judikatury Soudního dvora?
33. Než postoupíme, je vhodné upřesnit, že řešení zastávané napadeným rozsudkem dosud (pokud se nemýlím) nezastávalo žádné explicitní rozhodnutí Soudního dvora vydané za okolností obdobných tomuto sporu.
34. Jak poukázala Komise(29), rozsudek British Aggregates uvedený v bodě 54 napadeného rozsudku se v té části, na niž Tribunál poukazuje, týká rozsahu (vyčerpávajícího) soudního přezkumu posouzení Komise ohledně toho, zda je opatření považováno za státní podporu. Tento rozsudek se nevyjadřuje k pravomoci Komise prohlásit opatření za slučitelné s vnitřním trhem, aniž by nejprve vyjasnila, zda má povahu státní podpory(30).
35. To platí i pro rozsudek ze dne 24. května 2011, Komise v. Kronoply a Kronotex(31), jehož body 43 a 44 cituje bod 58 napadeného rozsudku:
– Na jedné straně se zmiňované body 43 a 44 v zásadě omezují na převzetí znění článku 4 nařízení (ES) č. 659/1999(32).
– Na druhé straně rozhodnutí Komise ve zmiňované věci potvrdilo existenci státní podpory, k níž po předběžném posouzení slučitelnosti opatření s vnitřním trhem nakonec nevzneslo námitky. Rozprava ve věci samé se týkala skutečností, jež Komise použila k tomu, aby rozhodla o slučitelnosti.
36. Skutečně nechybí četná vyjádření Soudního dvora, v nichž se zajisté tvrdí, že kvalifikaci opatření jako podpory je nutné vyřešit před tím, než se rozhodne o jeho slučitelnosti s vnitřním trhem. Jedná se však podle mého názoru o tvrzení, která jsou formulována incidenčně a nejsou nutně relevantní pro odůvodnění rozhodnutí Soudního dvora v jednotlivých případech.
37. Rozsudek ze dne 16. března 2021, Komise v. Polsko(33), například uvádí, že „Komise je povinna zahájit formální vyšetřovací řízení, pokud po předběžném posouzení ve smyslu článku 4 nařízení 2015/1589 není přesvědčena, že je oznámené opatření slučitelné s vnitřním trhem. Totéž platí i tehdy, když má pochybnosti o samotné kvalifikaci tohoto opatření jako ‚podpory‘ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU“(34).
38. Avšak předmětem zmíněného rozsudku byly žaloby podané proti zahájení formálního vyšetřovacího řízení ze strany Komise a proti následnému rozhodnutí, které dotčené daňové opatření kvalifikovalo jako státní podporu neslučitelnou s vnitřním trhem.
39. Pokud jde o rozsudek ze dne 24. listopadu 2020, Viasat Broadcasting UK(35), v něm se uvádí, že „otázka, zda opatření musí být kvalifikováno jako státní podpora, předchází otázce spočívající v případném ověření, zda je neslučitelná podpora ve smyslu článku 107 SFEU přesto podle čl. 106 odst. 2 SFEU nezbytná k plnění úkolů, které byly svěřeny příjemci dotčeného opatření […]. Komise proto musí mít před tím, než případně přezkoumá opatření z hlediska tohoto ustanovení, možnost ověřit, zda je toto opatření státní podporou […]“(36).
40. V uvedené žalobě se řešilo, zda společnost musí „zaplatit úroky za období, v němž byly podpory, jejichž byla příjemkyní, protiprávně poskytnuty před přijetím konečného rozhodnutí Evropské komise, kterým byly tyto podpory prohlášeny za slučitelné s vnitřním trhem“.
41. Konečně rozsudek ze dne 31. ledna 2023 Komise v. Braesch a další(37) uvádí, že „shledá-li Komise po skončení předběžné fáze přezkumu podle čl. 108 odst. 3 SFEU, že oznámené opatření představuje ‚státní podporu‘ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU a nejsou vzneseny žádné pochybnosti o jeho slučitelnosti s vnitřním trhem, přijme rozhodnutí […], v němž prohlásí, že je toto opatření podle ustanovení čl. 107 odst. 3 SFEU slučitelné s vnitřním trhem“.
42. Ani při této příležitosti se Soudní dvůr nezabýval tím, co je nyní předmětem diskuse. Rozhodnutí Komise ve věci, jíž se týkal uvedený spor, určilo, že určitá opatření představovala „státní podpory“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, které mohly být považovány za slučitelné s vnitřním trhem z důvodu finanční stability v souladu s čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU(38).
43. Pokud jde o dřívější rozhodnutí Tribunálu, Komise zdůrazňuje, že v rozsudku ze dne 20. června 2019(39) Tribunál uznal, že Komise mohla posoudit slučitelnost vnitrostátního opatření s vnitřním trhem „pro případ, že by toto opatření představovalo podporu“. Tribunál tedy uznal, že rozhodnutí Komise může opatření prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem, aniž by bylo nutné nejdříve rozhodnout o kvalifikaci tohoto opatření jako podpory(40).
44. Otázku vznesenou v tomto řízení Soudní dvůr doposud neřešil (opět pokud se nemýlím) a nesetkal se s případem, kdy by se projednávala pravomoc Komise prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem opatření, které nebylo nejdříve kvalifikováno jako podpora ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
c) Soudržný a funkční výklad
45. Domnívám se, že k doposud uvedenému výkladu je možný také výklad alternativní, pokud se vyjde z toho, že zákonnost jakékoli státní podpory je podmíněna závěrem o její slučitelnosti s vnitřním trhem.
46. Vyjdeme-li z okolností tohoto případu, rozhodující otázkou, opakuji, není ani tak to, zda má Komise pravomoc prohlásit, že je opatření slučitelné s vnitřním trhem, ale spíše za jakých podmínek může prohlásit, že je neslučitelné.
47. Podle mého názoru z článků 107 a 108 SFEU vyplývá, že Komisi je udělena všeobecná pravomoc dohledu nad ochranou hospodářské soutěže na vnitřním trhu. Tato pravomoc je jí svěřena, aby se zaručilo, že členské státy nenaruší nebo nebude hrozit, že naruší, hospodářskou soutěž prostřednictvím udělování finanční podpory ze státních prostředků(41).
48. Důkazem existence této všeobecné pravomoci je obsah čl. 12 odst. 1 nařízení 2015/1589: „Komise [může] z vlastního podnětu přezkoumat informace z jakéhokoli zdroje týkající se údajné protiprávní podpory“(42).
49. Pravomoc uvedená v tomto článku potvrzuje, že Komisi přísluší povinnost aktivního dohledu nad ochranou hospodářské soutěže na vnitřním trhu. Tato povinnost se neomezuje na posouzení záměrů podpory oznámených členskými státy nebo na stížnosti, které mohou podávat zúčastněné strany, ale obecně se vztahuje i na jakákoli opatření veřejné povahy, která mohou narušit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu.
50. S ohledem na tuto obecnou povinnost dohledu, mlčení Komise v souvislosti s opatřením, které jí nebylo oznámeno, nebylo předmětem stížnosti zúčastněné strany, nehledě ani na to, jakým způsobem se o něm dozvěděla, u ní nevzbudilo podezření, které by ji přimělo jednat z vlastní inciativy, v konečném důsledku předpokládá implicitní prohlášení slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, to jest, domněnku, že se nejedná o opatření, které by mohlo narušit hospodářskou soutěž.
51. Ve stejném smyslu připomenu, že v souladu s čl. 4 odst. 6 nařízení 2015/1589 se má za to, že Komise souhlas s opatřením udělila, pokud nerozhodla v souladu s odstavci 2, 3 nebo 4 tohoto článku ve lhůtě stanovené v jeho odstavci 5. To znamená, že souhlas se považuje za udělený, i když se Komise výslovně v tom či onom smyslu nevyjádřila k povaze vnitrostátního opatření jakožto k podpoře.
52. S Komisí(43) tedy souhlasím v tom, že je těžko pochopitelné, že by to, co tento orgán může způsobit svou nečinností (souhlasit svým mlčením s opatřením, aniž by nejprve padlo rozhodnutí o jeho povaze podpory), nemohl učinit tím, že by výslovně rozhodl, že proti stejnému opatření nevznese námitky, protože má za to, že je slučitelné s vnitřním trhem, nehledě na to, zda se jedná o státní podporu, či nikoli.
53. Na rozdíl od toho, co platí v souvislosti s prohlášením o slučitelnosti, které, opakuji, nevyžaduje nevyhnutelně, aby bylo zkoumané opatření nejprve označeno za podporu, může Komise vydat výslovné prohlášení o neslučitelnosti veřejné podpory pouze ve stanovených případech: pokud v souladu s článkem 107 a po řízeních stanovených v článku 108 SFEU je toto konkrétní prohlášení namístě v souvislosti s opatřeními, která představují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Přesněji řečeno, v souvislosti s opatřeními, která odpovídají definici tohoto posledně uvedeného pojmu ve všech jeho ohledech a která bude nutné následně posoudit z hlediska neslučitelnosti s vnitřním trhem(44).
54. Proto jakmile Komise při prvním předběžném posouzení jednoznačně vyloučí, že by dotčené opatření bylo neslučitelné s vnitřním trhem, jak činí i v projednávaném případě, plní jen obecnou povinnost dohlížet na ochranu hospodářské soutěže.
55. Ať již se jednalo či nejednalo o podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, podstatné v každém případě bylo, že dotčené opatření nemělo nežádoucí negativní účinky na hospodářskou soutěž(45) a na obchod mezi členskými státy a přispívalo k naplnění jasně definovaného cíle společného zájmu (ochrana životního prostředí prostřednictvím snížení emisí znečišťujících látek).
56. Pokud by Komise bývala dospěla k opačnému závěru a upozornila prima facie, že by toto opatření mohlo být neslučitelné s vnitřním trhem, musela by zahájit formální vyšetřovací řízení stanovené v čl. 108 odst. 2 SFEU. V rámci tohoto řízení by poté, co by ve všech ohledech potvrdila(46), že se jedná o státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, mohla případně přistoupit k určení protiprávnosti.
57. Navíc s Komisí(47) souhlasím v tom, že článek 107 SFEU neupřesňuje pořadí, ve kterém má tento orgán pro účely přijetí rozhodnutí, jako je rozhodnutí dotčené v této věci, posuzovat, zda vnitrostátní opatření představuje státní podporu nebo zda je slučitelné s vnitřním trhem. Výklad tohoto ustanovení ze strany Tribunálu nepatřičně omezuje možnosti, které Komisi ponechává k tomu, aby jednala.
58. Jak uvádí sama Komise, tento přístup kromě toho, že plně zohledňuje všeobecnou pravomoc udělenou Komisi v oblasti ochrany vnitřního trhu před případným narušováním způsobeným veřejnými podporami, je také přirozeně v souladu s požadavky zásady řádné správy.
59. Skutečně by nemělo smysl věnovat omezené prostředky unijního orgánu na vedení formálního vyšetřovacího řízení, jako je řízení uvedené v čl. 108 odst. 2 SFEU (někdy choulostivého a složitého), jen proto, aby se zjistilo, zda má opatření povahu státní podpory, jestliže lze po důkladném předběžném posouzení(48) jednoznačně vyloučit, že je neslučitelné s vnitřním trhem, a to i za předpokladu, že by se jednalo o podporu(49).
60. V konečném důsledku se domnívám, že je namístě první části důvodu kasačního opravného prostředku vyhovět, neboť Komise měla pravomoc rozhodnutí přijmout a toto není stiženo vadou, která by vedla k jeho neplatnosti, kvůli tomu, že prohlašuje dotčené vnitrostátní opatření za slučitelné s vnitřním trhem (a nevznáší proti němu námitky) nehledě na to, zda má, či nemá povahu státní podpory.
B. Druhá část důvodu kasačního opravného prostředku
1. Argumenty Komise a Nizozemského království
61. Komise napadenému rozsudku vytýká nesprávné právní posouzení při výkladu zásady právní jistoty. Ve prospěch své teze uvádí tyto argumenty:
– Rozhodnutí tím, že uvádí, že je dotčené opatření v souladu s vnitřním trhem, přispívá k právní jistotě. Zejména je v něm jasně uvedeno, že Komise nezahájí postup formálního vyšetřování ani nenařídí navrácení dotčené náhrady.
– Naopak řešení Tribunálu předpokládá, že Komise v případech, jako je tento, musí přistoupit k důkladnému a komplexnímu posouzení, aby určila, zda opatření představuje podporu, což právní jistotu oslabí namísto aby ji posílilo.
– Podle judikatury Soudního dvora(50) platí, že ačkoli Komise musí zpravit členský stát v případě, že opatření považuje za slučitelné s vnitřním trhem, nemá naopak povinnost přijmout rozhodnutí, pokud při předběžném posouzení dospěje k závěru, že není nutné zahajovat řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU.
– Tudíž pokud není zásada právní jistoty ohrožena skutečností, že Komise nepřijme rozhodnutí (a tudíž se nevysloví ke kvalifikaci tohoto opatření jako státní podpory), není porušena, ani pokud se jako v tomto případě Komise rozhodne nevyjádřit námitky, protože má za to, že je opatření slučitelné s vnitřním trhem (aniž by se vyjádřila k jeho kvalifikaci jako státní podpory).
– I za předpokladu, že by Komise bývala dospěla k závěru, že se o státní podporu nejednalo, měli by konkurenti možnost toto rozhodnutí napadnout. Stejně tak by mohli žádat o zaplacení úroků za dobu trvání protiprávnosti, i kdyby Komise opatření považovala za státní podporu nebo jej neposoudila.
– Nařízení 2015/1589 zahájení předběžného posouzení neoznámeného opatření nevyžaduje. Jestliže v projednávaném případě nastane právní nejistota, lze ji přičítat Nizozemskému království a společnosti, které byla náhrada újmy poskytnuta, neboť se rozhodly náhradu újmy v prvním případě vyplatit a v druhém případě přijmout, aniž ji Komisi oznámily.
– Údajná právní nejistota, která vznikne v případě kumulace s pozdějšími platbami, je čistě hypotetická a ne zcela přesvědčivá.
– Dokonce, i kdyby Komise usoudila, že se o státní podporu jedná, nemusela by vyčíslit její přesnou výši na rozdíl od toho, co tvrdí Tribunál.
62. Vláda Nizozemska trvá na tom, že Komise neměla pravomoc přijmout sporné rozhodnutí, a tudíž porušila zásadu zákonnosti, což implikuje porušení zásady právní jistoty. K tomu doplňuje následující argumenty:
– Tím, že se nevyjádřila k existenci státní podpory, postavila Komise nizozemskou vládu do nejisté situace, neboť situace ani právní vztahy nejsou jasné a předvídatelné. Není jasné, proč by jistota měla podrobným posouzením utrpět namísto aby posílila, a nebylo vysvětleno, z jakého důvodu by toto posouzení muselo být nutně dlouhé a složité.
– Není důležité, že v tuto chvíli nebylo zahájeno žádné řízení před vnitrostátním soudem, neboť možnost, že by zahájeno bylo, je jedním z důvodů, proč rozhodnutí porušuje zásadu právní jistoty.
– Kumulace opatření s pozdějšími platbami je často hypotetická vzhledem k tomu, že se jedná o budoucí událost, ale rozhodující je, že je možná a členské státy to musí vzít v potaz.
2. Analýza
63. Připustíme-li, jak navrhuji, že Komise má pravomoc prohlásit opatření, které nekvalifikovala předem jako státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, za slučitelné s vnitřním trhem, bylo rozhodnutí přijato v souladu se zásadou zákonnosti. V té samé míře byla dodržena zásada právní jistoty.
64. Pokud, jak jsem se pokoušel vysvětlit, může Komise prohlásit opatření financované z veřejných prostředků za slučitelné s vnitřním trhem (ale – zdůrazňuji – ne je prohlásit za neslučitelné, aniž by jej nejdříve kvalifikovala jako podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU), má toto prohlášení ve skutečnosti za důsledek, že z hlediska unijního práva vylučuje samotnou existenci protiprávní podpory.
65. Protiprávnost (hypotetické) veřejné podpory závisí neoddělitelně na její slučitelnosti s vnitřním trhem. Pouze podpory, které tím, že ovlivňují obchod mezi členskými státy, kromě toho, že jsou veřejné, narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž, jsou neslučitelné s vnitřním trhem, a tudíž protiprávní.
66. Proto konstatovat slučitelnost opatření těchto vlastností, ať již se jedná o státní podporu, či nikoli, s vnitřním trhem, je totéž jako určit, že pokud by mělo povahu podpory, nebylo by protiprávní podporou ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
67. Za těchto podmínek představuje prohlášení o slučitelnosti s vnitřním trhem obsažené v rozhodnutí implicitní potvrzení neexistence protiprávní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
68. Vyjdeme-li z tohoto předpokladu, nevidím důvod, proč by v této věci mělo být shledáno, že došlo k porušení zásady právní jistoty.
69. Zaprvé rozhodnutí tím, že nevyslovuje k opatření námitky, potvrzuje jeho platnost a nepřímo posouzení ze strany vlády Nizozemska, čímž otevírá cestu k jeho provedení bez výhrad z hlediska unijního práva.
70. Zadruhé se mi jeví nepodložená obava z budoucího a hypotetického vnitrostátního soudního rozhodnutí, které by opatření, jež Komise prohlásila za slučitelné s vnitřním trhem, a tudíž z hlediska unijního práva za zákonné, označilo za podporu, která je v rozporu s čl. 107 odst. 1 SFEU. Vnitrostátní soudy přezkum takového rozhodnutí Komise provádět nemohou.
71. Tribunál souhlasí s tezí vlády Nizozemska, když v bodě 65 napadeného rozsudku tvrdí, že by konkurenti společnosti Vattenfall mohli zahájit řízení před vnitrostátními soudy, aby tyto „kvalifikovaly [dotčené opatření] jako státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU“. Ale jak jsem právě uvedl, rozhodnutí Komise v podstatě této možnosti brání.
72. Zatřetí se ani nedomnívám, že by mohly vyvstat pozdější problémy v souvislosti s budoucí kumulací nových podpor, protože by se nesplnily normy, které zavazují k zohlednění celkové obdržené částky nebo stanoví určité limity této kumulace(51).
73. Hypotetický charakter této výtky je patrný mimo jiné i vzhledem k tomu, že vláda Nizozemska podle všeho Komisi oficiálně neoznámila (pozdější) rozhodnutí vyplývající z provádění zákona o zákazu využívání uhlí k výrobě elektřiny(52). Pokud je tomu tak, není jasné, jak by mohlo a posteriori dojít ke kumulaci podpor z tohoto důvodu.
74. Celkově se tedy domnívám, že i této druhé části důvodu kasačního opravného prostředku by mělo být vyhověno.
C. Konečné vyřešení sporu
75. V souladu s článkem 61 statutu Soudního dvora Evropské unie vede uznání opravného prostředku za opodstatněný k tomu, že Soudní dvůr napadené rozhodnutí zruší a případně sám vydá konečné rozhodnutí ve věci, pokud to soudní řízení dovoluje.
76. Dle mého názoru soudní řízení dovoluje, aby Soudní dvůr vydal konečné rozhodnutí.
77. První tři důvody žaloby na neplatnost byly nizozemskou vládou před Tribunálem uplatněny pro případ, že by rozhodnutí obnášelo kvalifikaci dotčeného opatření jako státní podpory. Jak tedy Tribunál uznal tím, že jejich analýzu neprovedl(53), tyto tři důvody vycházejí z nesprávného předpokladu: rozhodnutí se nevyjadřuje k povaze opatření a omezuje se na konstatování, že i kdyby se jednalo o státní podporu, bylo by slučitelné s vnitřním trhem.
78. Čtvrtý a pátý důvod kasačního opravného prostředku se zakládají v prvním případě na nedostatku pravomoci Komise přijmout rozhodnutí a v druhém na porušení zásady právní jistoty. Vzhledem k tomu, co zde bylo dosud vyloženo, jsou oba tyto důvody neopodstatněné.
79. Je tudíž namístě opravný prostředek vlády Nizozemska zamítnout.
D. Náklady řízení
80. V souladu s článkem 184 jednacího řádu Soudního dvora, a protože o to Komise žádá, je na místě uložit náhradu nákladů řízení Nizozemskému království.
V. Závěry
81. Vzhledem k výše uvedeným úvahám navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl následovně:
– Vyhověl kasačnímu opravnému prostředku.
– Zrušil rozsudek vydaný Tribunálem dne 16. listopadu 2022, Nizozemské království v. Komise (T‑469/20, EU:T:2022:713).
– Vykonal pravomoc stanovenou článkem 61 statutu Soudního dvora Evropské unie a vydal konečné rozhodnutí ve věci s tím, že žalobu na neplatnost podanou Nizozemským královstvím zamítne jako neopodstatněnou.
– Uložil Nizozemskému království náhradu nákladů řízení.