Προσωρινό κείμενο
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
της 22ας Φεβρουαρίου 2024 (1)
Υπόθεση C‑40/23 P
Ευρωπαϊκή Επιτροπή
κατά
Βασιλείου των Κάτω Χωρών
«Αίτηση αναιρέσεως – Κρατικές ενισχύσεις – Άρθρα 107 και 108 ΣΛΕΕ – Κανονισμός (ΕΕ) 2015/1589 – Άρθρο 4, παράγραφος 3 – Αναγνώριση της συμβατότητας με την εσωτερική αγορά μέτρου μη χαρακτηρισθέντος ως κρατικής ενίσχυσης – Αρχή της ασφάλειας δικαίου»
1. Με την υπό κρίση αίτηση αναιρέσεως, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ζητεί την αναίρεση της απόφασης του Γενικού Δικαστηρίου της 16ης Νοεμβρίου 2022, Βασίλειο των Κάτω Χωρών κατά Επιτροπής (2), με την οποία το Γενικό Δικαστήριο ακύρωσε την απόφαση C(2020) 2998 final (3).
2. Κατά το Γενικό Δικαστήριο, η Επιτροπή υπερέβη τις αρμοδιότητές της κηρύσσοντας, με την επίδικη απόφαση, συμβατό με την εσωτερική αγορά μέτρο το οποίο δεν είχε χαρακτηρίσει προηγουμένως ως «ενίσχυση» κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
3. Η διαφωνία μεταξύ της Επιτροπής και της Ολλανδικής Κυβέρνησης παρέχει στο Δικαστήριο τη δυνατότητα να αποφανθεί για πρώτη φορά (εάν δεν απατώμαι) επί ζητήματος κρίσιμου για το καθεστώς ελέγχου των ενισχύσεων που χορηγούν τα κράτη μέλη, το οποίο καθορίζεται στα άρθρα 107 και 108 ΣΛΕΕ και περιγράφεται στον κανονισμό (ΕΕ) 2015/1589 (4).
I. Το ιστορικό της διαφοράς
4. Το ιστορικό της διαφοράς εκτίθεται στις σκέψεις 2 έως 18 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης και μπορεί να συνοψισθεί ως ακολούθως.
– Στις 27 Μαρτίου 2019 οι ολλανδικές αρχές κοινοποίησαν στην Επιτροπή, δυνάμει της οδηγίας (ΕΕ) 2015/1535 (5), νομοσχέδιο περί απαγόρευσης χρησιμοποίησης του άνθρακα για την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας.
– Αντικείμενο του νομοσχεδίου, το οποίο δεν κοινοποιήθηκε στην Επιτροπή δυνάμει του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, ήταν η μείωση των εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα (CO2). Το νομοσχέδιο προέβλεπε τη δυνατότητα αποκατάστασης της ζημίας που προκλήθηκε σε μονάδα παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από άνθρακα η οποία, σε σχέση με άλλες μονάδες, εθίγη κατά τρόπο δυσανάλογο από την απαγόρευση χρησιμοποίησης του άνθρακα για την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας.
– Μετά την κοινοποίηση του νομοσχεδίου κατ’ εφαρμογήν της οδηγίας 2015/1535, η Επιτροπή ξεκίνησε, με δική της πρωτοβουλία, την εξέταση των πληροφοριών σχετικά με ενδεχόμενη ενίσχυση.
– Η Επιτροπή ζήτησε συγκεκριμένες πληροφορίες από τις ολλανδικές αρχές, οι οποίες απάντησαν, επανειλημμένως, ότι η προβλεπόμενη από τον νόμο αποζημίωση δεν συνιστά κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
– Ο νόμος ψηφίστηκε στις 11 Δεκεμβρίου 2019 και τέθηκε σε ισχύ στις 20 Δεκεμβρίου 2019. Κατά τον χρόνο έκδοσης του νόμου υπήρχαν πέντε μονάδες παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας με τη χρήση άνθρακα στις Κάτω Χώρες (6).
– Δεδομένου ότι, λόγω των χαρακτηριστικών της (7), η μονάδα Hemweg 8 δεν υπήχθη στη μεταβατική περίοδο, διάρκειας πέντε έως δέκα ετών, που χορηγήθηκε στις τέσσερις άλλες μονάδες και αναγκάστηκε να παύσει τη λειτουργία της στα τέλη του 2019, ο ιδιοκτήτης της (Vattenfall) έλαβε από τον Ολλανδό Υπουργό Οικονομίας και Κλίματος αποζημίωση ύψους 52,5 εκατομμυρίων ευρώ.
– Στις 12 Μαΐου 2020 η Επιτροπή εξέδωσε την επίδικη απόφαση, με την οποία διαπίστωσε ότι το μέτρο χορήγησης αποζημίωσης στην Vattenfall λόγω της παύσης λειτουργίας της μονάδας Hemweg 8 ήταν συμβατό με την εσωτερική αγορά, κατά το άρθρο 107, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ.
– Στην παράγραφο 48 της επίδικης απόφασης, η Επιτροπή επισήμανε, σε σχέση με την ενδεχόμενη ύπαρξη κρατικής ενίσχυσης, ότι, «βάσει των πληροφοριών που παρείχαν οι ολλανδικές αρχές, δεν είναι δυνατόν να συναχθεί, με επαρκή βαθμό βεβαιότητας, ότι υφίσταται […] δικαίωμα αποζημίωσης ύψους 52,5 εκατομμυρίων ευρώ». Εξ αυτού η Επιτροπή συνήγαγε ότι δεν ήταν δυνατόν να αποκλειστεί το ενδεχόμενο «να χορηγείται με το επίμαχο μέτρο κρατική ενίσχυση στην ενδιαφερόμενη επιχείρηση».
– Στην παράγραφο 49 της επίδικης απόφασης, η Επιτροπή έκρινε ότι, εν πάση περιπτώσει, «δεν πρέπει να συναχθεί οριστικό συμπέρασμα […] ως προς το αν το μέτρο χορηγεί πλεονέκτημα στον φορέα εκμετάλλευσης και, επομένως, ως προς το αν συνιστά κρατική ενίσχυση, κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, δεδομένου ότι, ακόμη και σε περίπτωση κρατικής ενίσχυσης, θεωρεί το μέτρο συμβατό με την εσωτερική αγορά» (8).
II. Η διαδικασία ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου και η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση
5. Στις 27 Ιουλίου 2020 το Βασίλειο των Κάτω Χωρών άσκησε προσφυγή ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου με αίτημα την ακύρωση της επίδικης απόφασης.
6. Προς στήριξη της προσφυγής του, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών προέβαλε πέντε λόγους ακυρώσεως.
– Οι τρεις πρώτοι λόγοι ακυρώσεως προβλήθηκαν «για την περίπτωση που η [επίδικη] απόφαση πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι συνεπάγεται κατ’ ανάγκην τον χαρακτηρισμό του επίμαχου μέτρου ως ενίσχυσης» (9).
– Ο τέταρτος και ο πέμπτος λόγος ακυρώσεως στρέφονταν «κατά της [επίδικης] απόφασης καθόσον η τελευταία δεν αποφαίνεται επί του ζητήματος αν το επίμαχο μέτρο συνιστά κρατική ενίσχυση» (10). Προς στήριξη των δύο ως άνω λόγων ακυρώσεως, το Βασίλειο των Κάτω Χώρων προέβαλε, αντιστοίχως: α) αναρμοδιότητα της Επιτροπής να κηρύξει μέτρο συμβατό με την εσωτερική αγορά βάσει του άρθρου 107, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, χωρίς να το έχει χαρακτηρίσει προηγουμένως ως κρατική ενίσχυση, και β) παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου.
7. Το Γενικό Δικαστήριο δέχθηκε τους δύο τελευταίους λόγους ακυρώσεως και ακύρωσε την επίδικη απόφαση.
8. Η συλλογιστική που το οδήγησε να δεχθεί τον τέταρτο λόγο ακυρώσεως ήταν, κατ’ ουσίαν, η εξής:
– «Η χρήση του όρου “ενίσχυση” στο άρθρο 107, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ συνεπάγεται ότι η συμβατότητα εθνικού μέτρου με την εσωτερική αγορά μπορεί να εξεταστεί μόνον αφού το μέτρο αυτό χαρακτηριστεί ως ενίσχυση» (11).
– «[Κ]ατά πάγια νομολογία, όταν η Επιτροπή, κατά το πέρας του προκαταρκτικού σταδίου εξέτασης, δεν έχει πειστεί είτε ότι ένα κρατικό μέτρο δεν συνιστά “ενίσχυση” κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, είτε ότι, αν το μέτρο αυτό χαρακτηρισθεί ως ενίσχυση, συμβιβάζεται με τη Συνθήκη ή όταν η διαδικασία αυτή δεν της έχει παράσχει τη δυνατότητα να υπερβεί όλες τις δυσχέρειες που ανέκυψαν κατά την εκτίμηση του αν το εν λόγω μέτρο συμβιβάζεται με την εσωτερική αγορά, τότε το θεσμικό όργανο αυτό οφείλει να κινήσει τη διαδικασία του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ και δεν διαθέτει συναφώς διακριτική ευχέρεια» (12).
– «[Μ]όνον ένα μέτρο που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, ήτοι μέτρο το οποίο χαρακτηρίζεται ως κρατική ενίσχυση, μπορεί να κριθεί από την Επιτροπή συμβατό με την εσωτερική αγορά» (13).
– Το ως άνω συμπέρασμα επιρρωννύεται από το άρθρο 4 του κανονισμού 2015/1589, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα της νομολογίας του Δικαστηρίου.
– Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι «το άρθρο 4 του κανονισμού 2015/1589, το οποίο έχει εφαρμογή εν προκειμένω δυνάμει του άρθρου 15, παράγραφος 1, του εν λόγω κανονισμού […] προβλέπει εξαντλητικό κατάλογο των αποφάσεων που μπορεί να λάβει η Επιτροπή μετά το πέρας της προκαταρκτικής εξέτασης του επίμαχου εθνικού μέτρου, μεταξύ των οποίων δεν περιλαμβάνεται η δυνατότητα έκδοσης απόφασης με την οποία ένα εθνικό μέτρο κρίνεται μεν συμβατό με την εσωτερική αγορά, χωρίς όμως η Επιτροπή να έχει προηγουμένως αποφανθεί επί του χαρακτηρισμού του μέτρου αυτού ως κρατικής ενίσχυσης» (14).
– Εν προκειμένω, «δεν αμφισβητείται ότι η Επιτροπή είχε αμφιβολίες ως προς τον χαρακτηρισμό του επίμαχου μέτρου ως ενίσχυσης […], και, ως εκ τούτου, […] αποφάσισε να μην αποφανθεί επί του ζητήματος αυτού με την [επίδικη] απόφαση, καταλήγοντας συγχρόνως στο συμπέρασμα ότι το επίμαχο μέτρο ήταν συμβατό με την εσωτερική αγορά». Ως εκ τούτου, «η Επιτροπή εξέδωσε απόφαση αντίθετη τόσο προς το άρθρο 107, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ όσο και προς το άρθρο 4, παράγραφος 3, του κανονισμού 2015/1589» (15).
– Εν τέλει, «η Επιτροπή, κρίνοντας, με την [επίδικη] απόφαση, ότι το επίμαχο μέτρο ήταν συμβατό με την εσωτερική αγορά, χωρίς προηγουμένως να αποφανθεί επί του ζητήματος αν ένα τέτοιο μέτρο συνιστά ενίσχυση, υπερέβη τις αρμοδιότητές της» (16).
9. Όσον αφορά την παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου, η αποδοχή του πέμπτου λόγου ακυρώσεως βασίστηκε στην ακόλουθη συλλογιστική του Γενικού Δικαστηρίου.
– «[Η] Επιτροπή έκρινε, με την [επίδικη] απόφαση, ότι το επίμαχο μέτρο ήταν συμβατό με την εσωτερική αγορά. Εντούτοις, δεν προέβη στον χαρακτηρισμό του μέτρου αυτού, ενώ […] ο χαρακτηρισμός αυτός συνιστά απαραίτητη προϋπόθεση για την εξέταση της συμβατότητας του εν λόγω μέτρου με την εσωτερική αγορά» (17).
– «[Σ]ε περίπτωση που ανταγωνιστές της Vattenfall κινήσουν διαδικασία ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων σχετικά με τη νομιμότητα του επίμαχου μέτρου και αν τα εθνικά δικαστήρια το χαρακτηρίσουν ως κρατική ενίσχυση, κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, τούτο θα έχει ως συνέπεια ότι θα έχει σημειωθεί παράβαση του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ λόγω της μη κοινοποίησης του επίμαχου μέτρου στην Επιτροπή και το Βασίλειο των Κάτω Χωρών θα οφείλει να απαιτήσει από τη Vattenfall τόκους για το χρονικό διάστημα της παρανομίας» (18).
– «[Η] έλλειψη χαρακτηρισμού του επίμαχου μέτρου άφησε το Βασίλειο των Κάτω Χωρών σε κατάσταση αβεβαιότητας όσον αφορά τη χορήγηση νέας ενίσχυσης βάσει των κανόνων για τη σώρευση ενισχύσεων» (19).
– «Επομένως, δεν μπορεί να συναχθεί εξ αυτού ότι η [επίδικη] απόφαση παρείχε στο Βασίλειο των Κάτω Χωρών, αποδέκτη της προσβαλλόμενης απόφασης, τη δυνατότητα να λάβει ακριβή γνώση των δικαιωμάτων και υποχρεώσεών του και να ενεργήσει αναλόγως» (20).
– «Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η Επιτροπή, αποφασίζοντας να μην αποφανθεί επί του ζητήματος αν το επίμαχο μέτρο έπρεπε να χαρακτηριστεί ως κρατική ενίσχυση, κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, παραβίασε την αρχή της ασφάλειας δικαίου» (21).
III. Η αίτηση αναιρέσεως και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
10. Με την αίτηση αναιρέσεως, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 26 Ιανουαρίου 2023, η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο:
– να αναιρέσει την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση,
– να απορρίψει τον τέταρτο και τον πέμπτο λόγο ακυρώσεως που προβλήθηκαν στη διαδικασία ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου,
– δυνάμει του άρθρου 61, πρώτο εδάφιο, δεύτερη περίοδος, του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, να αποφανθεί το ίδιο επί της διαφοράς και να απορρίψει την προσφυγή στο σύνολό της ως αβάσιμη,
– να καταδικάσει το Βασίλειο των Κάτω Χωρών στα δικαστικά έξοδα.
11. Προς στήριξη της αιτήσεως αναιρέσεως, η Επιτροπή προβάλλει έναν λόγο αναιρέσεως, ο οποίος περιλαμβάνει δύο σκέλη. Με κάθε σκέλος, η Επιτροπή προβάλλει αντιστοίχως: α) πλάνη κατά την ερμηνεία του άρθρου 107, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ και του άρθρου 4, παράγραφος 3, του κανονισμού 2015/1589 και β) πλάνη περί το δίκαιο κατά την ερμηνεία της αρχής της ασφάλειας δικαίου.
12. Σε περίπτωση αναίρεσης της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, η Επιτροπή ζητεί να κριθούν απαράδεκτοι ή, εν πάση περιπτώσει, αβάσιμοι οι τρεις πρώτοι λόγοι ακυρώσεως και να απορριφθούν ως αβάσιμοι ο τέταρτος και ο πέμπτος λόγος ακυρώσεως.
13. Η Ολλανδική Κυβέρνηση ζητεί την απόρριψη της αιτήσεως αναιρέσεως και την καταδίκη της Επιτροπής στα δικαστικά έξοδα.
14. Οι διάδικοι υπέβαλαν υπόμνημα απαντήσεως και υπόμνημα ανταπαντήσεως.
IV. Εκτίμηση
Α. Επί του πρώτου σκέλους του μόνου λόγου αναιρέσεως: πλάνη κατά την ερμηνεία του άρθρου 107, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ και του άρθρου 4, παράγραφος 3, του κανονισμού 2015/1589
1. Επιχειρήματα της Επιτροπής και του Βασιλείου των Κάτω Χωρών
15. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση βασίστηκε σε υπέρμετρα στενή ερμηνεία του άρθρου 107, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ και του άρθρου 4, παράγραφος 3, του κανονισμού 2015/1589, καθόσον το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι το θεσμικό όργανο ήταν αναρμόδιο να εκδώσει την επίδικη απόφαση.
16. Τα επιχειρήματα της Επιτροπής είναι τα ακόλουθα.
– Το Γενικό Δικαστήριο εκκινεί από την (αβάσιμη) παραδοχή ότι η αρμοδιότητα έπρεπε να προβλέπεται ρητώς σε ειδική διάταξη του κανονισμού 2015/1589.
– Η ερμηνεία των προμνησθεισών διατάξεων, υπό το πρίσμα των σκοπών τους, επιβεβαιώνει, κατά την Επιτροπή, ότι καμία εξ αυτών δεν απαιτεί τον προηγούμενο χαρακτηρισμό ενός μέτρου ως κρατικής ενίσχυσης, προκειμένου η Επιτροπή να αποφανθεί επί της συμβατότητάς του με την εσωτερική αγορά.
– Αντιθέτως, η ερμηνεία που προέκρινε το Γενικό Δικαστήριο συνεπάγεται όλες τις επιζήμιες συνέπειες της αβεβαιότητας που είναι εγγενής σε μια διαδικασία που παρατείνεται αδικαιολογήτως, σε περιπτώσεις στις οποίες η μη συμβατότητα μέτρου με την εσωτερική αγορά μπορεί να αποκλειστεί εκ των προτέρων.
17. Η Ολλανδική Κυβέρνηση εκτιμά ότι η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση είναι ορθή. Προβάλλει τα ακόλουθα επιχειρήματα.
– Η έννοια της «ενίσχυσης», κατά το άρθρο 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ είναι καθοριστικής σημασίας για τις αρμοδιότητες της Επιτροπής. Κατά τη νομολογία, η Επιτροπή οφείλει να εξετάζει, κατ’ αρχάς, αν υφίσταται κρατική ενίσχυση και, εν συνεχεία, να εκτιμά αν η ενίσχυση είναι συμβατή με την εσωτερική αγορά.
– Σε ορισμένες περιπτώσεις, η διακρίβωση της συμβατότητας ενός μέτρου με την εσωτερική αγορά μπορεί να είναι ευκολότερη από την εξακρίβωση του αν συνιστά κρατική ενίσχυση. Εντούτοις, η Επιτροπή μπορούσε να αποκλείσει τη μη συμβατότητα μόνον σε περίπτωση διαφωνιών μεταξύ του κράτους μέλους και της Επιτροπής όσον αφορά τον χαρακτηρισμό του επίμαχου μέτρου ως κρατικής ενίσχυσης.
– Δεδομένου ότι, εν προκειμένω, το ζήτημα αποτελεί αντικείμενο ένδικης διαδικασίας και το επίμαχο μέτρο δεν κοινοποιήθηκε, η Επιτροπή, ως θεματοφύλακας των Συνθηκών, δεν μπορούσε να παραβλέψει ένα βασικό στοιχείο του καθεστώτος των κρατικών ενισχύσεων.
2. Ανάλυση
18. Το ζήτημα που τίθεται με το πρώτο σκέλος του μόνου λόγου αναιρέσεως φαίνεται, κατ’ αρχήν, απλό ως προς την περιγραφή του, είναι όμως λεπτής φύσης και πολύπλοκο ως προς την επίλυσή του.
19. Επισημαίνω εκ προοιμίου ότι, κατά τη γνώμη μου, το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε πλάνη διαπιστώνοντας «υπέρβαση αρμοδιοτήτων» (22) σε σχέση με την επίδικη απόφαση της Επιτροπής, η οποία άσκησε ακριβώς τις αρμοδιότητες που της απονέμουν τα άρθρα 107 και 108 ΣΛΕΕ και ο κανονισμός 2015/1589.
20. Κατά το Γενικό Δικαστήριο, η Επιτροπή δεν διαθέτει σε καμία περίπτωση αρμοδιότητα έκδοσης απόφασης με την οποία κηρύσσει τη συμβατότητα κρατικού μέτρου με την εσωτερική αγορά, χωρίς να έχει προηγουμένως χαρακτηρίσει το μέτρο ως κρατική ενίσχυση.
21. Κατά τη γνώμη μου, η θέση αυτή ενέχει πλάνη περί το δίκαιο η οποία πρέπει να διορθωθεί (23).
22. Στις αρμοδιότητες που τα άρθρα 107 και 108 ΣΛΕΕ απονέμουν στην Επιτροπή καταλέγεται η αρμοδιότητα περάτωσης της διαδικασίας προκαταρκτικής εξέτασης (ενεργώντας κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 4 του κανονισμού 2015/1589) χωρίς διατύπωση αντιρρήσεων όσον αφορά το επίμαχο εθνικό μέτρο. Τούτο συνέβη στην υπό κρίση υπόθεση.
23. Είναι διαφορετικό το ζήτημα ότι μια τέτοια απόφαση ενέχει ελάττωμα που την καθιστά άκυρη (το οποίο δεν είναι η αναρμοδιότητα της Επιτροπής), λόγω της εφαρμογής του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ στο επίμαχο μέτρο, χωρίς να έχει εξακριβωθεί προηγουμένως ότι το εν λόγω μέτρο έχει χαρακτήρα κρατικής ενίσχυσης (24).
24. Επομένως, αφήνοντας κατά μέρος το ζήτημα της αρμοδιότητας της Επιτροπής, η υπό κρίση αίτηση αναιρέσεως πρέπει να επικεντρωθεί στο αν το καθεστώς ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων (άρθρα 107 και 108 ΣΛΕΕ και κανονισμός 2015/1589) πρέπει να ερμηνεύεται στενά ή αν, αντιθέτως, η θέση της Επιτροπής μπορεί να γίνει δεκτή. Το θεσμικό όργανο προτείνει την τελολογική και λειτουργική ερμηνεία των καθηκόντων που του ανατίθενται, ως θεματοφύλακα του ανταγωνισμού στην εσωτερική αγορά.
25. Είναι αληθές ότι πολυάριθμα και καλά τεκμηριωμένα επιχειρήματα συνηγορούν υπέρ μιας στενής ερμηνείας όπως αυτή που εφάρμοσε το Γενικό Δικαστήριο και προασπίζεται, στην υπό κρίση υπόθεση, η Ολλανδική Κυβέρνηση.
26. Κατά τη γνώμη μου, όμως, σε περιπτώσεις όπως οι επίμαχες στην υπό κρίση υπόθεση, μπορεί να επιβάλλεται μια επανερμηνεία της εφαρμοστέας κανονιστικής ρύθμισης, ώστε η γραμματική ερμηνεία της να συμπληρωθεί με μια τελολογική θεώρηση και να καταλήξει, τελικώς, στην αποδοχή του κύρους της επίδικης απόφασης.
27. Θα εξετάσω, κατ’ αρχάς, την ερμηνεία στην οποία βασίζεται η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση.
α) Στενή ερμηνεία
28. Με την αρχική προσέγγισή του, το Γενικό Δικαστήριο ερμηνεύει τα άρθρα 107 και 108 ΣΛΕΕ βάσει λογικής ακολουθίας.
– Κατ’ αρχάς, πρέπει να εξακριβωθεί αν το μέτρο συνιστά «ενίσχυση». Συγκεκριμένα, πρέπει να εξακριβωθεί αν τα δημόσια κονδύλια ή οφέλη που χορηγήθηκαν σε μια επιχείρηση ή σε έναν κλάδο παραγωγής ανταποκρίνονται απλώς και μόνον στη βούληση παροχής βοήθειας ή πλεονεκτήματος (25).
– Εάν η Επιτροπή διατηρεί αμφιβολίες σχετικά με τον χαρακτηρισμό του επίμαχου μέτρου ως «ενίσχυσης», κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, πρέπει να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας που προβλέπεται στο άρθρο 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.
29. Η ίδια αλληλουχία μπορεί να συναχθεί από το άρθρο 4 του κανονισμού 2015/1589 σχετικά με τις κοινοποιηθείσες ενισχύσεις (26). Όπως επισημαίνει το Γενικό Δικαστήριο (27), η οργάνωση της εξέτασης των κρατικών ενισχύσεων σε δύο διαδοχικά στάδια, που επικεντρώνονται σε διαφορετικά ζητήματα, επιβεβαιώνεται με τις διατάξεις του εν λόγω άρθρου, οι οποίες ορίζουν τα ακόλουθα.
– Η Επιτροπή πρέπει να εξακριβώσει, κατά πρώτον, «μετά από προκαταρκτική εξέταση», ότι το σχεδιαζόμενο και κοινοποιηθέν από κράτος μέλος μέτρο «δεν αποτελεί ενίσχυση» (παράγραφος 2).
– «Εφόσον η Επιτροπή διαπιστώσει, μετά από προκαταρκτική εξέταση, ότι το κοινοποιηθέν μέτρο, ενώ εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 107 παράγραφος 1 ΣΛΕΕ, δεν δημιουργεί αμφιβολίες κατά πόσον συμβιβάζεται με την εσωτερική αγορά, το κηρύσσει συμβιβάσιμο με την εσωτερική αγορά (“απόφαση για τη μη διατύπωση αντιρρήσεων”). Στην απόφαση αυτή, αναφέρεται η συγκεκριμένη εξαίρεση της ΣΛΕΕ που εφαρμόσθηκε» (παράγραφος 3) (28).
– «Εφόσον η Επιτροπή διαπιστώσει, μετά από προκαταρκτική εξέταση, ότι το κοινοποιηθέν μέτρο δημιουργεί αμφιβολίες κατά πόσον συμβιβάζεται με την εσωτερική αγορά, αποφασίζει να κινήσει τη διαδικασία σύμφωνα με το άρθρο 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ […]» (παράγραφος 4).
30. Επομένως, από τα άρθρα 107 και 108 ΣΛΕΕ, σε συνδυασμό με το άρθρο 4 του κανονισμού 2015/1589, προκύπτει ότι η αξιολόγηση των ενισχύσεων είναι μια διαδικασία στην οποία: α) πρέπει, κατ’ αρχάς, να διαπιστωθεί η ύπαρξη κρατικής ενίσχυσης και β) εν συνεχεία, να εκτιμηθεί αν, μολονότι είναι κατ’ αρχήν παράνομη, η εν λόγω ενίσχυση είναι συμβατή με την εσωτερική αγορά.
31. Εάν γίνει δεκτή η προσέγγιση αυτή, η οποία εφαρμόστηκε στην αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή δεν μπορεί να αποφανθεί επί της συμβατότητας του επίμαχου μέτρου με την εσωτερική αγορά χωρίς προηγουμένως να αποφανθεί ότι το εν λόγω μέτρο συνιστά ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
32. Αναγνωρίζω ότι η ως άνω ερμηνεία βρίσκει σαφές έρεισμα στα εφαρμοστέα κανονιστικά κείμενα. Εντούτοις, για τους λόγους που θα εκθέσω εν συνεχεία, δεν θεωρώ ότι είναι η μόνη δυνατή ερμηνεία ούτε η ερμηνεία που πρέπει να εφαρμοστεί εν προκειμένω. Επιπλέον, μολονότι η ερμηνεία πλειόνων αποφάσεων του Δικαστηρίου φαίνεται να την επιρρωννύει, είναι αμφίβολο αν η συγκεκριμένη νομολογία μπορεί να επεκταθεί σε περιπτώσεις όπως η επίμαχη στην υπό κρίση υπόθεση.
β) Απορρέει η ερμηνεία από τη νομολογία του Δικαστηρίου;
33. Εκ προοιμίου επισημαίνεται ότι η λύση που προκρίθηκε με την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση δεν έχει γίνει δεκτή (εάν δεν απατώμαι) με καμία ρητή απόφαση του Δικαστηρίου εκδοθείσα υπό περιστάσεις ανάλογες των επίμαχων στην υπό κρίση διαφορά.
34. Όπως επισήμανε η Επιτροπή (29), η απόφαση British Aggregates, η οποία μνημονεύεται στη σκέψη 54 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, αφορά, στο τμήμα της στο οποίο παρέπεμψε το Γενικό Δικαστήριο, την έκταση του (εξαντλητικού) δικαστικού ελέγχου των εκτιμήσεων της Επιτροπής σχετικά με τον χαρακτηρισμό μέτρου ως κρατικής ενίσχυσης. Με την ως άνω απόφαση, το Δικαστήριο δεν αποφάνθηκε επί της αρμοδιότητας της Επιτροπής να κηρύξει ορισμένο μέτρο συμβατό με την εσωτερική αγορά χωρίς να έχει εξακριβώσει προηγουμένως ότι πρόκειται περί κρατικής ενίσχυσης (30).
35. Το ίδιο συμβαίνει επίσης με την απόφαση της 24ης Μαΐου 2011, Επιτροπή κατά Kronoply και Kronotex (31), στις σκέψεις 43 και 44 της οποίας παραπέμπει η σκέψη 58 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης.
– Αφενός, οι μνημονευόμενες σκέψεις 43 και 44 περιορίζονται, κατ’ ουσίαν, στην παράθεση του άρθρου 4 του κανονισμού (ΕΚ) 659/1999 (32).
– Αφετέρου, στην εν λόγω υπόθεση, η Επιτροπή είχε διαπιστώσει με την απόφασή της την ύπαρξη κρατικής ενίσχυσης, σε σχέση με την οποία αποφάσισε να μη διατυπώσει αντιρρήσεις στο πέρας της προκαταρκτικής εξέτασης της συμβατότητας μέτρου με την εσωτερική αγορά. Η συζήτηση επί της ουσίας αφορούσε τα στοιχεία που χρησιμοποίησε η Επιτροπή για την κήρυξη της εν λόγω συμβατότητας.
36. Στην πραγματικότητα, είναι αληθές ότι σε πλείονες αποφάσεις του Δικαστηρίου επισημαίνεται ότι ο χαρακτηρισμός μέτρου ως ενίσχυσης είναι ζήτημα το οποίο πρέπει να αποσαφηνίζεται πριν από την εκτίμηση της συμβατότητάς του με την εσωτερική αγορά. Πρόκειται, εντούτοις, για διαπιστώσεις οι οποίες έχουν, κατά τη γνώμη μου, παρεμπίπτοντα χαρακτήρα και δεν είναι κατ’ ανάγκην κρίσιμες για την αιτιολόγηση της απόφασης που έλαβε σε κάθε περίπτωση το Δικαστήριο.
37. Για παράδειγμα, με την απόφαση της 16ης Μαρτίου 2021, Επιτροπή κατά Πολωνίας (33), διαπιστώνεται ότι «η Επιτροπή υποχρεούται να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας αν, κατόπιν της προκαταρκτικής εξετάσεως του άρθρου 4 του κανονισμού 2015/1589, δεν ήταν σε θέση να σχηματίσει την πεποίθηση ότι το κοινοποιηθέν μέτρο είναι συμβατό με την εσωτερική αγορά. Το ίδιο ισχύει όταν διατηρεί αμφιβολίες για τον ίδιο τον χαρακτηρισμό του συγκεκριμένου μέτρου ως “ενισχύσεως”, κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ» (34).
38. Εντούτοις, η προμνησθείσα απόφαση είχε ως αντικείμενο δύο προσφυγές ασκηθείσες κατά της κίνησης, από την Επιτροπή, επίσημης διαδικασίας έρευνας και κατά της επακόλουθης απόφασής της με την οποία το επίμαχο φορολογικό μέτρο χαρακτηρίστηκε ως κρατική ενίσχυση μη συμβατή με την εσωτερική αγορά.
39. Με την απόφαση της 24ης Νοεμβρίου 2020, Viasat Broadcasting UK (35), το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι «το ζήτημα αν ορισμένο μέτρο πρέπει να χαρακτηριστεί ως κρατική ενίσχυση προηγείται εκείνου της εξακρίβωσης, εφόσον συντρέχει λόγος, του αν μια μη συμβατή ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 ΣΛΕΕ είναι παρά ταύτα αναγκαία για την εκπλήρωση της αποστολής που έχει ανατεθεί στον ωφελούμενο από το επίμαχο μέτρο, σύμφωνα με το άρθρο 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ […]. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή πρέπει, πριν από την τυχόν εξέταση μέτρου υπό το πρίσμα της διάταξης αυτής, να μπορεί να ελέγξει αν το μέτρο αυτό συνιστά κρατική ενίσχυση […]» (36).
40. Το ζήτημα, όμως, της διαφωνίας στην υπόθεση εκείνη ήταν αν εταιρία έπρεπε «να καταβάλει τόκους για το χρονικό διάστημα κατά το οποίο τα μέτρα ενίσχυσης στα οποία υπήχθη τέθηκαν σε εφαρμογή παρανόμως, πριν από την έκδοση της τελικής απόφασης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής με την οποία τα μέτρα αυτά κρίθηκαν συμβατά με την εσωτερική αγορά».
41. Τέλος, με την απόφαση της 31ης Ιανουαρίου 2023, Επιτροπή κατά Braesch κ.λπ. (37), το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι «εφόσον η Επιτροπή διαπιστώσει, μετά το πέρας του προκαταρκτικού σταδίου εξέτασης του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, ότι το κοινοποιηθέν μέτρο συνιστά “κρατική ενίσχυση”, κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, η οποία δεν δημιουργεί αμφιβολίες ως προς το συμβατό της με την εσωτερική αγορά, εκδίδει απόφαση […] με την οποία κηρύσσει το μέτρο αυτό συμβατό με την εσωτερική αγορά, βάσει των διατάξεων του άρθρου 107, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ».
42. Εκ νέου, στην ως άνω υπόθεση, το Δικαστήριο δεν εξέτασε το ζήτημα που αποτελεί το αντικείμενο της συζήτησης εν προκειμένω. Με την επίδικη στην εν λόγω υπόθεση απόφαση, η Επιτροπή εκτίμησε ότι ορισμένα μέτρα συνιστούσαν «κρατικές ενισχύσεις» κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, οι οποίες μπορούσαν να θεωρηθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά για λόγους χρηματοπιστωτικής σταθερότητας, σύμφωνα με το άρθρο 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ (38).
43. Όσον αφορά παλαιότερες αποφάσεις του Γενικού Δικαστηρίου, η Επιτροπή επισημαίνει ότι, με την απόφαση της 20ής Ιουνίου 2019 (39), το Γενικό Δικαστήριο δέχθηκε ότι η Επιτροπή μπορεί να εκτιμά τη συμβατότητα κρατικού μέτρου με την εσωτερική αγορά «στην περίπτωση που το εν λόγω μέτρο θα συνιστούσε ενίσχυση». Επομένως, το Γενικό Δικαστήριο δέχθηκε ότι η Επιτροπή μπορεί να κηρύξει, με απόφασή της, το μέτρο συμβατό με την εσωτερική αγορά, χωρίς να απαιτείται να έχει αποφανθεί προηγουμένως ως προς τον χαρακτηρισμό του εν λόγω μέτρου ως ενίσχυσης (40).
44. Το ζήτημα που ανακύπτει στην υπό κρίση υπόθεση δεν έχει επιλυθεί έως τώρα (και πάλι εάν δεν απατώμαι) από το Δικαστήριο, το οποίο δεν έχει κληθεί να εξετάσει υπόθεση στην οποία αμφισβητείται η αρμοδιότητα της Επιτροπής να κηρύξει τη συμβατότητα με την εσωτερική αγορά μέτρου το οποίο δεν χαρακτηρίστηκε προηγουμένως ως ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
γ) Ολοκληρωμένη και λειτουργική ερμηνεία
45. Εκτιμώ ότι είναι δυνατή μια εναλλακτική ερμηνεία, σε σχέση με την προεκτεθείσα, εάν ως αφετηρία για τον νομικό συλλογισμό ληφθεί η παραδοχή ότι η νομιμότητα κάθε κρατικής ενίσχυσης εξαρτάται από τη διαπίστωση της συμβατότητάς της με την εσωτερική αγορά.
46. Επαναλαμβάνω ότι, λαμβανομένων υπόψη των περιστάσεων της υπό κρίση υπόθεσης, το κρίσιμο ζήτημα δεν είναι τόσο αν η Επιτροπή διαθέτει αρμοδιότητα να κηρύξει ένα μέτρο συμβατό με την εσωτερική αγορά όσο υπό ποιες προϋποθέσεις μπορεί να διαπιστώσει τη μη συμβατότητά του.
47. Κατά τη γνώμη μου, από τα άρθρα 107 και 108 ΣΛΕΕ προκύπτει η απονομή γενικής αρμοδιότητας στην Επιτροπή προκειμένου να διασφαλίζει τον υγιή ανταγωνισμό στην εσωτερική αγορά. Σκοπός της απονομής της αρμοδιότητας αυτής είναι να διασφαλίζεται ότι τα κράτη μέλη δεν νοθεύουν ούτε απειλούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό μέσω της χορήγησης ενισχύσεων που χρηματοδοτούνται από κρατικούς πόρους (41).
48. Η ύπαρξη της γενικής ως άνω αρμοδιότητας προκύπτει από το γράμμα του άρθρου 12, παράγραφος 1, του κανονισμού 2015/1589: «η Επιτροπή μπορεί, αυτεπαγγέλτως, να εξετάσει πληροφορίες που προέρχονται από οποιαδήποτε πηγή σχετικά με εικαζόμενη παράνομη ενίσχυση» (42).
49. Η δυνατότητα που προβλέπεται στο ως άνω άρθρο καταδεικνύει ότι η Επιτροπή έχει καθήκον ενεργητικής επιτήρησης για την προστασία του υγιούς ανταγωνισμού στην εσωτερική αγορά. Το εν λόγω καθήκον δεν περιορίζεται στην εξέταση των σχεδίων ενίσχυσης που κοινοποιούν τα κράτη μέλη ή στις καταγγελίες που μπορούν να υποβάλουν οι ενδιαφερόμενοι στην Επιτροπή, αλλά εκτείνεται, γενικά, σε κάθε μέτρο δημόσιου χαρακτήρα ικανό να νοθεύσει τον ανταγωνισμό στην εσωτερική αγορά.
50. Υπό το πρίσμα του γενικού αυτού καθήκοντος επιτήρησης, η σιωπή της Επιτροπής έναντι μέτρου το οποίο δεν της κοινοποιήθηκε, το οποίο δεν αποτέλεσε αντικείμενο καταγγελίας από ενδιαφερόμενο ή το οποίο, ανεξαρτήτως του τρόπου με τον οποίο περιήλθε σε γνώση της, δεν προκάλεσε την ανησυχία της ώστε να την ωθήσει να ενεργήσει με δική της πρωτοβουλία, συνεπάγεται τελικώς την έμμεση διαπίστωση της συμβατότητας με την εσωτερική αγορά, ήτοι την αποδοχή ότι δεν πρόκειται περί μέτρου ικανού να νοθεύσει τον ανταγωνισμό.
51. Στο ίδιο πνεύμα υπενθυμίζεται ότι, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 6, του κανονισμού 2015/1589, θεωρείται ότι η Επιτροπή έχει εγκρίνει το μέτρο όταν δεν έχει λάβει απόφαση σύμφωνα με τις παραγράφους 2, 3 ή 4 του ίδιου άρθρου εντός της προθεσμίας που προβλέπεται στην παράγραφο 5 αυτού. Με άλλα λόγια, η έγκριση θεωρείται χορηγηθείσα χωρίς η Επιτροπή να έχει αποφανθεί ρητώς, με τον έναν ή τον άλλον τρόπο, επί του χαρακτήρα του εθνικού μέτρου ως ενίσχυσης.
52. Συντάσσομαι επομένως με την άποψη της Επιτροπής (43) ότι δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι το αποτέλεσμα που το εν λόγω θεσμικό όργανο μπορεί να επιφέρει με την αδράνειά του (εγκρίνοντας σιωπηρώς το μέτρο, μολονότι δεν διαπίστωσε προηγουμένως ότι έχει τον χαρακτήρα ενίσχυσης) δεν μπορεί να το επιφέρει αποφασίζοντας ρητώς ότι δεν θα διατυπώσει αντιρρήσεις σχετικά με το επίμαχο μέτρο, καθότι εκτιμά ότι είναι συμβατό με την εσωτερική αγορά, ανεξαρτήτως του αν πρόκειται ή όχι περί κρατικής ενίσχυσης.
53. Εν αντιθέσει προς ό,τι συμβαίνει με τη διαπίστωση συμβατότητας, η οποία –επιμένω– δεν απαιτεί οπωσδήποτε τον προηγούμενο χαρακτηρισμό του επίμαχου μέτρο ως ενίσχυσης, η Επιτροπή μπορεί να διαπιστώσει ρητώς τη μη συμβατότητα δημόσιας στήριξης μόνον σε καθορισμένες περιπτώσεις: όταν, δυνάμει του άρθρου 107 ΣΛΕΕ και μετά τις διαδικασίες που προβλέπονται στο άρθρο 108 ΣΛΕΕ, η συγκεκριμένη αυτή διαπίστωση είναι επιβεβλημένη σε σχέση με μέτρα που συνιστούν ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ. Ειδικότερα, η διαπίστωση είναι επιβεβλημένη σε σχέση με μέτρα τα οποία εμπίπτουν στον ορισμό της συγκεκριμένης διάταξης ως προς όλα τα στοιχεία τους και τα οποία θα πρέπει να αξιολογηθούν, εν συνεχεία, από την άποψη της μη συμβατότητας με την εσωτερική αγορά (44).
54. Συνεπώς, και όσον αφορά την υπό κρίση υπόθεση, όταν η Επιτροπή αποκλείει ρητώς, κατά την αρχική προκαταρκτική εξέταση, το ενδεχόμενο το επίμαχο μέτρο να είναι μη συμβατό με την εσωτερική αγορά, τότε εκπληρώνει απλώς και μόνον τη γενική υποχρέωσή της να διασφαλίζει τον υγιή ανταγωνισμό.
55. Ανεξάρτητα από το αν συνιστούσε ή όχι ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, σημασία είχε, εν πάση περιπτώσει, ότι το επίμαχο μέτρο δεν είχε αδικαιολόγητες αρνητικές συνέπειες στον ανταγωνισμό (45) και στο εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών, συνέβαλε δε στην επίτευξη σαφώς καθορισμένου σκοπού κοινού συμφέροντος (την προστασία του περιβάλλοντος μέσω της μείωσης των ρυπογόνων εκπομπών).
56. Εάν η Επιτροπή είχε καταλήξει σε αντίθετο συμπέρασμα και είχε προειδοποιήσει ότι, εκ πρώτης όψεως, το επίμαχο μέτρο μπορούσε να είναι μη συμβατό με την εσωτερική αγορά, τότε θα έπρεπε να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας που προβλέπεται στο άρθρο 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Στο πλαίσιο της εν λόγω διαδικασίας, αφού διαπίστωνε, από κάθε άποψη (46), ότι επρόκειτο περί κρατικής ενίσχυσης κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, η Επιτροπή θα μπορούσε, ενδεχομένως, να κηρύξει την ενίσχυση παράνομη.
57. Κατά τα λοιπά, συντάσσομαι με την άποψη της Επιτροπής (47) ότι το άρθρο 107 ΣΛΕΕ δεν προσδιορίζει την αλληλουχία με την οποία το εν λόγω θεσμικό όργανο πρέπει να εξετάσει αν ένα εθνικό μέτρο είναι κρατική ενίσχυση ή αν είναι συμβατό με την εσωτερική αγορά, προκειμένου να εκδώσει απόφαση όπως η επίμαχη στην υπό κρίση υπόθεση. Η ερμηνεία της προμνησθείσας διάταξης από το Γενικό Δικαστήριο περιορίζει αδικαιολογήτως τις δυνατότητες ενεργειών που η εν λόγω διάταξη παρέχει στην Επιτροπή.
58. Η προεκτεθείσα προσέγγιση, πέραν της διασφάλισης της γενικής αρμοδιότητας που έχει απονεμηθεί στην Επιτροπή στον τομέα της προστασίας της εσωτερικής αγοράς από ενδεχόμενες στρεβλώσεις οφειλόμενες σε δημόσια στήριξη, λαμβάνει υπόψη με φυσικό τρόπο τις απαιτήσεις της αρχής της χρηστής διοίκησης, όπως υποστηρίζει άλλωστε και η Επιτροπή.
59. Συγκεκριμένα, δεν θα ήταν λογικό να διατίθενται οι περιορισμένοι πόροι ενός θεσμικού οργάνου της Ένωσης για τη διεξαγωγή επίσημης διαδικασίας έρευνας, όπως αυτής του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ (η οποία είναι ενίοτε λεπτής φύσης και πολύπλοκη), απλώς και μόνον για να διαπιστωθεί ο χαρακτήρας ενός μέτρου ως κρατικής ενίσχυσης όταν, κατόπιν ενδελεχούς προκαταρκτικής εξέτασης (48), μπορεί να αποκλειστεί σαφώς η μη συμβατότητά του με την εσωτερική αγορά, ακόμη και αν υποτεθεί ότι πρόκειται περί ενίσχυσης (49).
60. Εν κατακλείδι, κατά τη γνώμη μου, το πρώτο σκέλος του μόνου λόγου αναιρέσεως πρέπει να γίνει δεκτό, καθότι η Επιτροπή ήταν αρμόδια να εκδώσει την επίδικη απόφαση, η οποία δεν ενέχει οποιοδήποτε ελάττωμα που να την καθιστά άκυρη κατά το μέρος που με αυτήν η Επιτροπή κήρυξε συμβατό με την εσωτερική αγορά το επίμαχο εθνικό μέτρο (και δεν διατύπωσε αντιρρήσεις ως προς αυτό), ανεξαρτήτως του αν το εν λόγω μέτρο έχει ή όχι χαρακτήρα κρατικής ενίσχυσης.
Β. Επί του δεύτερου σκέλους του μόνου λόγου αναιρέσεως
1. Επιχειρήματα της Επιτροπής και του Βασιλείου των Κάτω Χωρών
61. Η Επιτροπή προσάπτει στην αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση πλάνη περί το δίκαιο κατά την ερμηνεία της αρχής της ασφάλειας δικαίου. Προς στήριξη της θέσης της, η Επιτροπή προβάλλει τα ακόλουθα επιχειρήματα.
– Εκτιμώντας ότι το επίμαχο μέτρο είναι συμβατό με την εσωτερική αγορά, η επίδικη απόφαση εξυπηρετεί την ασφάλεια δικαίου. Ειδικότερα, με την επίδικη απόφαση καθίσταται σαφές ότι η Επιτροπή δεν θα κινήσει επίσημη διαδικασία έρευνας, ούτε θα διατάξει την ανάκτηση της επίμαχης αποζημίωσης.
– Αντιθέτως, η λύση του Γενικού Δικαστηρίου συνεπάγεται ότι, σε περιπτώσεις όπως η επίμαχη στην υπό κρίση υπόθεση, η Επιτροπή θα πρέπει να προβαίνει σε ενδελεχή και πολύπλοκη εξέταση προκειμένου να εξακριβώσει αν το μέτρο συνιστά ενίσχυση, γεγονός το οποίο θα θίγει την ασφάλεια δικαίου αντί να την ενισχύει.
– Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου (50), ενώ, όταν κρίνει ότι ένα μέτρο είναι συμβατό με την εσωτερική αγορά, η Επιτροπή οφείλει να κοινοποιήσει την κρίση αυτή στο κράτος μέλος, αντιθέτως δεν υποχρεούται να εκδώσει απόφαση εάν, κατά την προκαταρκτική εξέταση, διαπιστώσει ότι δεν συντρέχει λόγος κίνησης της διαδικασίας του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.
– Ως εκ τούτου, εφόσον η αρχή της ασφάλειας δικαίου δεν παραβιάζεται από το γεγονός ότι η Επιτροπή δεν εκδίδει απόφαση (και, επομένως, δεν αποφαίνεται επί του χαρακτηρισμού του μέτρου ως κρατικής ενίσχυσης), η ίδια αρχή δεν παραβιάζεται επίσης αν, όπως συμβαίνει εν προκειμένω, η Επιτροπή αποφασίσει να μη διατυπώσει αντιρρήσεις, καθότι εκτιμά ότι το μέτρο είναι συμβατό με την εσωτερική αγορά (χωρίς να αποφανθεί επί του χαρακτηρισμού του ως κρατικής ενίσχυσης).
– Ακόμη και αν η Επιτροπή είχε καταλήξει στο συμπέρασμα ότι δεν υπήρχε κρατική ενίσχυση, οι ανταγωνιστές θα είχαν τη δυνατότητα να προσβάλουν την εν λόγω κρίση. Ομοίως, θα μπορούσαν να απαιτήσουν την καταβολή τόκων για το χρονικό διάστημα της παρανομίας, ακόμη και αν η Επιτροπή είχε εκτιμήσει ότι το μέτρο συνιστούσε κρατική ενίσχυση ή δεν είχε εξετάσει το μέτρο.
– Ο κανονισμός 2015/1589 δεν επιτάσσει τη διενέργεια προκαταρκτικής εξέτασης μη κοινοποιηθέντος μέτρου. Κατά την Επιτροπή, εάν υπάρχει αβεβαιότητα σε επίπεδο δικαίου στην υπό κρίση υπόθεση, αυτή πρέπει να καταλογιστεί στο Βασίλειο των Κάτω Χωρών και στην αποζημιωθείσα εταιρία, που αποφάσισαν το μεν πρώτο να καταβάλει, η δε δεύτερη να δεχθεί την αποζημίωση χωρίς το μέτρο να κοινοποιηθεί στην Επιτροπή.
– Η αβεβαιότητα η οποία θα μπορούσε να δημιουργηθεί σε περίπτωση σώρευσης με μεταγενέστερες πληρωμές είναι απλώς υποθετική και ουδόλως πειστική.
– Ακόμη και αν είχε διαπιστώσει την ύπαρξη κρατικής ενίσχυσης, η Επιτροπή θα μπορούσε να μην προσδιορίσει το ακριβές ύψος της, αντίθετα προς όσα επισημαίνει το Γενικό Δικαστήριο.
62. Η Ολλανδική Κυβέρνηση εμμένει στη θέση της ότι η Επιτροπή δεν ήταν αρμόδια να εκδώσει την επίδικη απόφαση και, ως εκ τούτου, παραβίασε την αρχή της νομιμότητας, τούτο δε συνεπάγεται παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου. Επιπλέον, η Ολλανδική Κυβέρνηση προβάλλει τα ακόλουθα επιχειρήματα.
– Μη αποφαινόμενη επί της υπάρξεως κρατικής ενίσχυσης, η Επιτροπή περιήγαγε την Ολλανδική Κυβέρνηση σε κατάσταση αβεβαιότητας, δεδομένου ότι η κατάσταση και οι έννομες σχέσεις δεν είναι ούτε σαφείς ούτε προβλέψιμες. Δεν είναι αντιληπτός ο λόγος για τον οποίο, αντί να ενισχυθεί, η ασφάλεια δικαίου θα εθίγετο από τη λεπτομερή εξέταση του ζητήματος, χωρίς να διευκρινίζονται οι λόγοι για τους οποίους η εν λόγω εξέταση θα ήταν κατ’ ανάγκην εκτενής και πολύπλοκη.
– Είναι αλυσιτελές το γεγονός ότι επί του παρόντος δεν έχει κινηθεί οποιαδήποτε διαδικασία ενώπιον εθνικού δικαστηρίου, καθότι το ενδεχόμενο κίνησης τέτοιας διαδικασίας είναι ένας από τους λόγους για τους οποίους η επίδικη απόφαση παραβιάζει την αρχή της ασφάλειας δικαίου.
– Η σώρευση του μέτρου με μεταγενέστερες πληρωμές είναι συχνά υποθετική, δεδομένου ότι πρόκειται για μελλοντικό γεγονός, πλην όμως καθοριστικής σημασίας είναι το γεγονός ότι είναι πιθανή και ότι τα κράτη μέλη πρέπει να τη λάβουν υπόψη.
2. Ανάλυση
63. Εάν, όπως προτείνω, γίνει δεκτό ότι η Επιτροπή είναι αρμόδια να κηρύξει συμβατό με την εσωτερική αγορά μέτρο το οποίο δεν έχει χαρακτηρίσει προηγουμένως ως ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, η επίδικη απόφαση εκδόθηκε τηρουμένης της αρχής της νομιμότητας. Στο μέτρο αυτό, τηρήθηκε επίσης η αρχή της ασφάλειας δικαίου.
64. Εάν, όπως προεξέθεσα, η Επιτροπή μπορεί να κηρύξει συμβατό με την εσωτερική αγορά μέτρο δημόσιας χρηματοδότησης (πλην όμως –τονίζω– όχι να το κηρύξει μη συμβατό χωρίς να το έχει χαρακτηρίσει προηγουμένως ως ενίσχυση, κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ), η διαπίστωση αυτή έχει, στην πραγματικότητα, ως αποτέλεσμα να αποκλείεται η ύπαρξη παράνομης ενίσχυσης, από την άποψη του δικαίου της Ένωσης.
65. Η έλλειψη νομιμότητας (υποθετικής) δημόσιας στήριξης συνδέεται άρρηκτα με τη συμβατότητά της με την εσωτερική αγορά. Μη συμβατές με την εσωτερική αγορά και, επομένως, παράνομες θα είναι μόνον οι ενισχύσεις οι οποίες, καθότι επηρεάζουν τις συναλλαγές μεταξύ κρατών μελών, και είναι επιπλέον δημόσιες, νοθεύουν ή απειλούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό.
66. Ως εκ τούτου, η διαπίστωση της συμβατότητας με την εσωτερική αγορά μέτρου με τα ως άνω χαρακτηριστικά, ανεξαρτήτως του αν είναι τελικώς κρατική ενίσχυση, ισοδυναμεί με τη διαπίστωση ότι, εάν είχε τον χαρακτήρα ενίσχυσης, δεν θα συνιστούσε παράνομη ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
67. Επομένως, η διαπίστωση της συμβατότητας με την εσωτερική αγορά στην επίδικη απόφαση συνεπάγεται την έμμεση επιβεβαίωση της ανυπαρξίας παράνομης ενίσχυσης κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
68. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, δεν συντρέχουν λόγοι ώστε να διαπιστωθεί παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου.
69. Κατά πρώτον, μη διατυπώνοντας αντιρρήσεις όσον αφορά το μέτρο, η Επιτροπή επιβεβαιώνει με την επίδικη απόφαση το κύρος του μέτρου και, εμμέσως, την εκτίμηση της Ολλανδικής Κυβέρνησης, καθιστώντας δυνατή την εφαρμογή του χωρίς επιφυλάξεις από την άποψη του δικαίου της Ένωσης.
70. Κατά δεύτερον, φρονώ ότι είναι αβάσιμη η ανησυχία σχετικά με μελλοντική και υποθετική απόφαση εθνικού δικαστηρίου που θα έκρινε ότι το μέτρο που η Επιτροπή κήρυξε συμβατό με την εσωτερική αγορά και, επομένως, νόμιμο από την άποψη του δικαίου της Ένωσης συνιστά ενίσχυση αντίθετη προς το άρθρο 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ. Η απόφαση της Επιτροπής με το περιεχόμενο αυτό δεν μπορεί να επανεξεταστεί από τα εθνικά δικαστήρια.
71. Το Γενικό Δικαστήριο ενστερνίζεται την άποψη της Ολλανδικής Κυβέρνησης υπογραμμίζοντας, στη σκέψη 65 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι οι ανταγωνιστές της Vattenfall θα μπορούσαν να κινήσουν διαδικασία ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων ώστε να «χαρακτηρίσουν [το επίμαχο μέτρο] ως κρατική ενίσχυση, κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ». Όπως προεκτέθηκε όμως, η απόφαση της Επιτροπής εμποδίζει, επί της ουσίας, το ενδεχόμενο αυτό.
72. Κατά τρίτον, δεν θεωρώ επίσης ότι μπορούν να ανακύψουν περαιτέρω προβλήματα σε σχέση με μελλοντική σώρευση νέων ενισχύσεων, λόγω μη τήρησης των κανόνων που επιτάσσουν να λαμβάνεται υπόψη το συνολικό ποσό των ληφθεισών ενισχύσεων ή που θέτουν ορισμένα όρια στην εν λόγω σώρευση (51).
73. Ο υποθετικός χαρακτήρας της ως άνω αιτίασης προκύπτει, μεταξύ άλλων, από τη διαπίστωση ότι η Ολλανδική Κυβέρνηση δεν κοινοποίησε επίσημα στην Επιτροπή τις (μεταγενέστερες) αποφάσεις που εκδόθηκαν κατ’ εφαρμογήν του νόμου περί απαγόρευσης χρησιμοποίησης του άνθρακα για την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας (52). Επομένως, δεν είναι αντιληπτό πώς θα μπορούσε να ανακύψει, εκ των υστέρων, σώρευση ενισχύσεων εκ του λόγου τούτου.
74. Εν ολίγοις, φρονώ ότι και το δεύτερο σκέλος του μόνου λόγου αναιρέσεως πρέπει να γίνει δεκτό.
Γ. Επί της οριστικής επίλυσης της διαφοράς
75. Δυνάμει του άρθρου 61 του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η αποδοχή της αιτήσεως αναιρέσεως συνεπάγεται την αναίρεση από το Δικαστήριο της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης και, ενδεχομένως, την οριστική επίλυση της διαφοράς από το Δικαστήριο, εφόσον είναι ώριμη προς εκδίκαση.
76. Φρονώ ότι η διαφορά είναι ώριμη προς εκδίκαση ώστε το Δικαστήριο να αποφανθεί οριστικά επ’ αυτής.
77. Οι τρεις πρώτοι λόγοι ακυρώσεως που η Ολλανδική Κυβέρνηση προέβαλε ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου προβλήθηκαν για την περίπτωση που η επίδικη απόφαση συνεπαγόταν τον χαρακτηρισμό του επίμαχου μέτρου ως κρατικής ενίσχυσης. Όπως, όμως, αναγνώρισε το Γενικό Δικαστήριο μη προβαίνοντας σε ανάλυσή τους (53), οι τρεις αυτοί λόγοι ακυρώσεως εκκινούν από ανακριβή παραδοχή: η επίδικη απόφαση δεν αποφαίνεται επί της φύσης του μέτρου, περιορίζεται δε να διαπιστώσει ότι, ακόμη και αν ήταν κρατική ενίσχυση, το μέτρο θα ήταν συμβατό με την εσωτερική αγορά.
78. Ο τέταρτος και ο πέμπτος λόγος ακυρώσεως βασίζονταν σε αναρμοδιότητα της Επιτροπής να εκδώσει την επίδικη απόφαση και σε παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου, αντιστοίχως. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, αμφότεροι οι λόγοι ακυρώσεως είναι αβάσιμοι.
79. Ως εκ τούτου, η προσφυγή ακυρώσεως του Βασιλείου των Κάτω Χωρών πρέπει να απορριφθεί.
Δ. Επί των δικαστικών εξόδων
80. Δυνάμει του άρθρου 184 του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου και σύμφωνα με το σχετικό αίτημα της Επιτροπής, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
V. Πρόταση
81. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο:
– να κάνει δεκτή την αίτηση αναιρέσεως,
– να αναιρέσει την απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 16ης Νοεμβρίου 2022, Βασίλειο των Κάτω Χωρών κατά Επιτροπής (T‑469/20, EU:T:2022:713),
– να αποφανθεί το ίδιο οριστικά επί της διαφοράς, δυνάμει του άρθρου 61 του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, απορρίπτοντας ως αβάσιμη την προσφυγή ακυρώσεως που άσκησε το Βασίλειο των Κάτω Χωρών,
– να καταδικάσει το Βασίλειο των Κάτω Χωρών στα δικαστικά έξοδα.