CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentadas el 22 de febrero de 2024 (1)
Asunto C‑40/23 P
Comisión Europea
contra
Reino de los Países Bajos
«Recurso de casación — Ayudas de Estado — Artículos 107 y 108 TFUE — Reglamento (UE) 2015/1589 — Artículo 4, apartado 3 — Declaración de compatibilidad con el mercado interior de una medida que no ha sido calificada como ayuda de Estado — Principio de seguridad jurídica»
1. En este recurso de casación, la Comisión Europea impugna la sentencia del Tribunal General de 16 de noviembre de 2022, Reino de los Países Bajos/Comisión, (2) por la que se anuló la Decisión C(2020) 2998 final. (3)
2. A juicio del Tribunal General, la Comisión se extralimitó en sus competencias al declarar, en esa Decisión, la compatibilidad con el mercado interior de una medida que no había calificado previamente de «ayuda» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
3. El debate entre la Comisión y el Gobierno neerlandés brinda al Tribunal de Justicia la oportunidad de pronunciarse por vez primera (salvo error por mi parte) sobre una cuestión relevante para el régimen de control de ayudas otorgadas por los Estados, que establecen los artículos 107 y 108 TFUE y perfila el Reglamento (UE) 2015/1589. (4)
I. Antecedentes del litigio
4. Los antecedentes del litigio se exponen en los apartados 2 a 18 de la sentencia recurrida y pueden resumirse en estos términos:
– El 27 de marzo de 2019, de conformidad con la Directiva (UE) 2015/1535, (5) las autoridades neerlandesas notificaron a la Comisión un proyecto de ley de prohibición de la utilización del carbón para la producción de electricidad.
– El proyecto de ley, que no fue notificado a la Comisión con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 3, tenía por objeto la reducción de emisiones de dióxido de carbono (CO2). En él se preveía la posibilidad de compensar el perjuicio ocasionado a una central de carbón que se viera afectada de manera desproporcionada, en relación con las demás centrales, por la prohibición de utilizar carbón para la producción de electricidad.
– A raíz de la notificación del proyecto de ley en aplicación de la Directiva 2015/1535, la Comisión comenzó, por propia iniciativa, el examen de la información relativa a una presunta ayuda.
– La Comisión solicitó a las autoridades neerlandesas determinada información, y estas respondieron, reiteradamente, que la indemnización prevista por la ley no constituía una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
– La ley fue aprobada el 11 de diciembre de 2019 y entró en vigor el 20 de diciembre siguiente. En ese momento existían en los Países Bajos cinco centrales eléctricas de carbón. (6)
– Como la central Hemweg 8, en virtud de sus características, (7) no pudo disfrutar del período transitorio de cinco a diez años acordado a las otras cuatro centrales y se vio obligada a cerrar a finales de 2019, su titular (Vattenfall) obtuvo del Ministro de Economía y Clima neerlandés una indemnización de 52,5 millones de euros.
– El 12 de mayo de 2020, la Comisión adoptó la Decisión, en la que concluyó que la medida de indemnización a Vattenfall por el cierre de Hemweg 8 era compatible con el mercado interior, de conformidad con el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c).
– En el apartado 48 de la Decisión se afirmaba, en relación con la posible existencia de una ayuda de Estado, que, «habida cuenta de la información facilitada por las autoridades neerlandesas, no [podía] concluirse, con un grado suficiente de certeza, que […] exist[iera] un derecho a indemnización por importe de 52,5 millones de euros». La Comisión dedujo de este hecho que no podía excluirse que la medida examinada «conceda una ayuda de Estado a la empresa en cuestión».
– En el apartado 49 de la Decisión, la Comisión aseveró que, en cualquier caso, «no [procedía] extraer una conclusión definitiva […] en cuanto a la cuestión de si la medida [suponía] o no un beneficio para el explotador y constitu[ía], por tanto, una ayuda de Estado, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, ya que, incluso en caso de que existiera una ayuda de Estado, consider[aba] que la medida [era] compatible con el mercado interior». (8)
II. Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
5. El 27 de julio de 2020, el Reino de los Países Bajos recurrió la Decisión ante el Tribunal General.
6. En apoyo de su demanda, el Reino de los Países Bajos invocó cinco motivos de impugnación:
– Los tres primeros, «para el supuesto de que la Decisión impugnada deba entenderse en el sentido de que implica necesariamente la calificación de ayuda de la medida controvertida». (9)
– Los motivos cuarto y quinto se dirigían «contra la Decisión impugnada en cuanto no se pronuncia sobre la cuestión de si la medida controvertida constituye o no una ayuda de Estado». (10) Se fundamentaban, respectivamente: a) en la incompetencia de la Comisión para declarar una medida compatible con el mercado interior con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3, sin haberla calificado previamente como ayuda de Estado; y b) en la infracción del principio de seguridad jurídica.
7. El Tribunal General estimó los dos últimos motivos y anuló la Decisión.
8. Los argumentos que le condujeron a acoger el cuarto motivo de impugnación fueron, en esencia, los siguientes:
– «El uso del término “ayuda”, en el artículo 107 TFUE, apartado 3, implica que la compatibilidad de una medida nacional con el mercado interior solo puede examinarse después de que dicha medida haya sido calificada de ayuda». (11)
– «Según reiterada jurisprudencia, cuando la Comisión no puede llegar a la convicción, tras un primer examen, de que una medida estatal no constituye “una ayuda”, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, o que, en el caso de que se la califique de ayuda, es compatible con el Tratado, o cuando dicho procedimiento no le haya permitido superar todas las dificultades inherentes a la apreciación de la compatibilidad de la medida considerada, dicha institución está obligada a iniciar el procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, sin ostentar a este respecto ningún margen de apreciación». (12)
– «Solo una medida comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1, es decir, una medida calificada de ayuda de Estado, puede ser considerada por la Comisión compatible con el mercado interior». (13)
– Esta conclusión se ve corroborada por el artículo 4 del Reglamento 2015/1589, interpretado a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
– De lo anterior resulta que «el artículo 4 del Reglamento 2015/1589, aplicable en el presente asunto en virtud del artículo 15, apartado 1, de dicho Reglamento […] establece una lista exhaustiva de las decisiones que la Comisión puede adoptar tras el examen previo de la medida nacional de que se trate, entre las que no figura la posibilidad de adoptar una decisión por la que se declare que una medida nacional es compatible con el mercado interior sin que la Comisión se haya pronunciado previamente sobre la calificación de ayuda de Estado de dicha medida». (14)
– En el caso de autos, «consta que la Comisión tenía dudas sobre la calificación de la medida controvertida como ayuda […], de modo que […] decidió no pronunciarse sobre esta cuestión en la Decisión impugnada, concluyendo al mismo tiempo que la medida controvertida era compatible con el mercado interior». Por consiguiente, «la Comisión adoptó una decisión contraria tanto al artículo 107 TFUE, apartado 3, como al artículo 4, apartado 3, del Reglamento 2015/1589». (15)
– En definitiva, «al considerar, en la Decisión impugnada, que la medida controvertida era compatible con el mercado interior, sin pronunciarse previamente sobre la cuestión de si tal medida constituía una ayuda, la Comisión se extralimitó en sus competencias». (16)
9. En lo que atañe a la infracción del principio de seguridad jurídica, la estimación del quinto motivo de impugnación se basó en estos razonamientos del Tribunal General:
– «[L]a Comisión declaró, en la Decisión impugnada, que la medida controvertida era compatible con el mercado interior. Sin embargo, no se procedió a calificar dicha medida, a pesar de que […] se trata de un requisito previo necesario para examinar la compatibilidad de dicha medida con el mercado interior». (17)
– «[E]n el supuesto de que los competidores de Vattenfall iniciaran un procedimiento ante los tribunales nacionales sobre la legalidad de la medida controvertida y estos la calificaran de ayuda de Estado, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, de ello resultaría que se habría infringido el artículo 108 TFUE, apartado 3, por no haberse notificado la medida controvertida a la Comisión y que correspondería al Reino de los Países Bajos reclamar a Vattenfall intereses correspondientes al período de ilegalidad». (18)
– «[L]a falta de calificación de la medida controvertida dejó al Reino de los Países Bajos en una situación incierta en cuanto a la concesión de una nueva ayuda en virtud de las normas relativas a la acumulación de ayudas». (19)
– «Por lo tanto, no puede concluirse que la Decisión impugnada permitía al Reino de los Países Bajos, destinatario de tal Decisión, conocer con exactitud sus derechos y obligaciones y actuar en consecuencia». (20)
– «En estas circunstancias, procede declarar que la Comisión vulneró el principio de seguridad jurídica al decidir no pronunciarse sobre la cuestión de si la medida controvertida debía calificarse de ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1». (21)
III. Recurso de casación y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
10. En su recurso de casación, registrado en el Tribunal de Justicia el 26 de enero de 2023, la Comisión interesa:
– La anulación de la sentencia recurrida.
– La desestimación de los motivos cuarto y quinto esgrimidos en el procedimiento ante el Tribunal General.
– Ejercer el poder conferido por el artículo 61, párrafo primero, segunda frase, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea para resolver el litigio y desestimar el recurso en su integridad como infundado.
– La condena en costas del Reino de los Países Bajos.
11. La Comisión articula su recurso de casación en un único motivo, que divide en dos partes. Aduce, respectivamente, en ellas: a) la interpretación errónea del artículo 107 TFUE, apartado 3, y del artículo 4, apartado 3, del Reglamento 2015/1589; y b) un error de derecho en la interpretación del principio de seguridad jurídica.
12. Para el caso de que se anule la sentencia recurrida, la Comisión interesa que se declaren inadmisibles o, cuando menos, infundados los tres primeros motivos impugnatorios, y que los motivos cuarto y quinto sean rechazados como carentes de fundamento.
13. El Gobierno de los Países Bajos interesa la desestimación del recurso y la condena en costas de la Comisión.
14. Se han presentado sendos escritos de réplica y dúplica.
IV. Apreciación
A. Primera parte del motivo de casación: interpretación errónea del artículo 107 TFUE, apartado 3, y del artículo 4, apartado 3, del Reglamento 2015/1589
1. Alegaciones de la Comisión y del Reino de los Países Bajos
15. La Comisión sostiene que la sentencia recurrida se ha basado en una interpretación demasiado restrictiva del artículo 107 TFUE, apartado 3, y del artículo 4, apartado 3, del Reglamento 2015/1589, al apreciar que aquella institución carece de competencia para adoptar la Decisión.
16. Según la Comisión:
– El Tribunal General parte de la premisa (infundada), de que la competencia debería estar expresamente prevista en una disposición específica del Reglamento 2015/1589.
– La interpretación de los preceptos aducidos, a la luz de sus objetivos, confirmaría que ninguno de ellos exige la calificación previa de una medida como ayuda de Estado para pronunciarse sobre su compatibilidad con el mercado interior.
– Por el contrario, la interpretación asumida por el Tribunal General comporta todos los perjuicios de la incertidumbre inherente a un procedimiento prolongado de manera innecesaria, en situaciones en las que puede descartarse anticipadamente la incompatibilidad de una medida con el mercado interior.
17. El Gobierno neerlandés defiende la corrección de la sentencia recurrida. A su entender:
– El concepto de «ayuda», en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, es determinante para las competencias de la Comisión. De acuerdo con la jurisprudencia, la Comisión debe examinar, en primer lugar, si existe una ayuda de Estado y, a continuación, apreciar si es compatible con el mercado interior.
– En ciertas situaciones, puede ser más sencillo establecer si una medida es compatible con el mercado interior que determinar si constituye una ayuda de Estado. Sin embargo, la Comisión sólo podría descartar la incompatibilidad si no hubiera diferencias entre el Estado miembro y la Comisión en cuanto a la consideración de la medida en cuestión como una ayuda de Estado.
– Como en el presente caso hay un litigio a ese respecto y la medida controvertida no ha sido notificada, la Comisión no podría, en tanto que guardián de los Tratados, omitir un elemento esencial del régimen de las ayudas de Estado.
2. Análisis
18. El problema que suscita esta primera parte del motivo de casación parece, en principio, sencillo en su descripción, pero resulta delicado y complejo en su respuesta.
19. Avanzaré, desde ahora, que, a mi juicio, el Tribunal General no acierta al imputar una «extralimitación de competencias» (22) a una Decisión de la Comisión que, precisamente, ejercita las facultades que le confieren los artículos 107 y 108 TFUE y el Reglamento 2015/1589.
20. Según el Tribunal General, la Comisión no posee en ningún caso la competencia para adoptar una decisión en la que declare la compatibilidad de una medida estatal con el mercado interior, si previamente no la ha calificado de ayuda de Estado.
21. En mi opinión, esta tesis incurre en un error de derecho que debe corregirse. (23)
22. Entre las competencias que atribuyen a la Comisión los artículos 107 y 108 TFUE se encuentra la de poner fin a un procedimiento de examen preliminar (tramitado al amparo del artículo 4 del Reglamento 2015/1589) sin formular objeciones a la medida nacional examinada. Así ha sucedido en este caso.
23. Distinto es que, al resolver en ese sentido, una determinada decisión incurra en un defecto invalidante (que no sería el de falta de competencia) por aplicar el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), a una medida examinada, sin haber previamente dilucidado su carácter de ayuda estatal. (24)
24. Dejando al margen, pues, lo referido a la competencia de la Comisión, este recurso se ha de centrar en si el régimen del control de las ayudas de Estado (artículos 107 y 108 TFUE y Reglamento 2015/1589) debe ser objeto de una interpretación estricta o, por el contrario, permite acoger la tesis de la Comisión. Esta institución propugna un entendimiento teleológico y funcional de los cometidos que se le confían en cuanto garante de la competencia en el ámbito del mercado interior.
25. No son pocos, desde luego, ni desprovistos de sólidas razones, los argumentos que abogan por una interpretación estricta, como la asumida por el Tribunal General y defendida, en este recurso, por el Gobierno neerlandés.
26. A mi juicio, sin embargo, en situaciones como las de este asunto, podría imponerse una relectura de la normativa aplicable, de modo que integre su sentido literal con una impronta teleológica y aboque, finalmente, a aceptar la validez de la Decisión.
27. Me referiré, en primer lugar, a la interpretación sobre la que se basa la sentencia recurrida.
a) Interpretación estricta
28. En una primera aproximación, el Tribunal General interpreta los artículos 107 y 108 TFUE en una secuencia lógica:
– Ante todo, debe establecerse si la medida constituye una «ayuda». Esto es, si los fondos o beneficios públicos otorgados a una empresa o a un sector de producción no responden a otro título que la mera voluntad de conferir un auxilio o una ventaja. (25)
– Si la Comisión tiene dudas sobre la calificación de la medida examinada como «ayuda», en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, ha de incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2.
29. Esa misma secuencia podría deducirse del artículo 4 del Reglamento 2015/1589, relativo a las ayudas notificadas. (26) Como señala el Tribunal General, (27) la ordenación del examen de las ayudas de Estado en dos fases sucesivas y centradas en cuestiones diferentes se ratifica en las previsiones contenidas en ese artículo, en cuya virtud:
– La Comisión ha de comprobar, en primer lugar, «tras un estudio preliminar», que la medida proyectada y notificada por un Estado miembro «no constituye una ayuda» (apartado 2).
– «Si, tras un examen preliminar, la Comisión comprueba que la medida notificada, en tanto en cuanto esté comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 107, apartado 1, del TFUE, no plantea dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado interior, decidirá que la medida es compatible con el mercado común (“decisión de no formular objeciones”). La decisión especificará la excepción del TFUE que haya sido aplicada» (apartado 3). (28)
– «Si, tras un examen preliminar, la Comisión comprueba que la medida notificada plantea dudas sobre su compatibilidad con el mercado interior, decidirá incoar el procedimiento contemplado en el artículo 108, apartado 2, del TFUE […]» (apartado 4).
30. De los artículos 107 y 108 TFUE, en conexión con el artículo 4 del Reglamento 2015/1589, se desprendería, pues, que el enjuiciamiento de las ayudas es un proceso en el que: a) primero ha de constatarse la existencia de una ayuda estatal; y b) a continuación, apreciar si, aun siendo, en principio, ilícita, esa ayuda resulta compatible con el mercado interior.
31. Admitir este enfoque, que es el acogido en la sentencia recurrida, determinaría que la Comisión no podría pronunciarse sobre la compatibilidad con el mercado interior de la medida controvertida sin haber decidido previamente que constituía una ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
32. Reconozco que esta interpretación tiene apoyos sólidos en los textos normativos aplicables. No creo, sin embargo, por lo que a continuación expondré, que sea la única posible ni la que debe aplicarse a este supuesto. Y, aun cuando la lectura de no pocas sentencias del Tribunal de Justicia parecería corroborarla, es discutible que esa jurisprudencia pueda extrapolarse a casos como el que nos ocupa.
b) ¿Interpretación derivada de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia?
33. Conviene precisar, antes de seguir adelante, que la solución que auspicia la sentencia recurrida no ha sido hasta ahora (salvo error de mi parte) asumida por ningún pronunciamiento explícito del Tribunal de Justicia dictado en circunstancias análogas a las de este litigio.
34. Como ha señalado la Comisión, (29) la sentencia British Aggregates, invocada en el apartado 54 de la sentencia recurrida, se refiere, en la parte traída a colación por el Tribunal General, al alcance del control jurisdiccional (exhaustivo) sobre las apreciaciones de la Comisión en cuanto a la consideración de una medida como ayuda de Estado. Esa sentencia no se pronuncia sobre la competencia de la Comisión para declarar la compatibilidad de una medida con el mercado interior sin dilucidar previamente su condición de ayuda de Estado. (30)
35. Así sucede igualmente con la sentencia de 24 de mayo de 2011, Comisión/Kronoply y Kronotex, (31) cuyos apartados 43 y 44 cita el apartado 58 de la sentencia recurrida:
– Por un lado, los mencionados apartados 43 y 44 se limitan a reproducir, en esencia, el artículo 4 del Reglamento (CE) n.º 659/1999. (32)
– Por otro lado, en aquel asunto, la Decisión de la Comisión había confirmado la existencia de una ayuda de Estado, respecto de la que resolvió no formular objeciones al término del examen preliminar de la compatibilidad de una medida con el mercado interior. El debate de fondo giraba sobre los elementos utilizados por la Comisión para declarar esa compatibilidad.
36. En realidad, no faltan los pronunciamientos del Tribunal de Justicia en los que, ciertamente, se afirma que la calificación de una medida como ayuda es algo que ha de resolverse con carácter previo al juicio sobre su compatibilidad con el mercado interior. Se trata, sin embargo, de afirmaciones que, a mi entender, se formulan con carácter incidental, no necesariamente relevantes para la fundamentación de la decisión adoptada en cada caso por el Tribunal de Justicia.
37. La sentencia de 16 de marzo de 2021, Comisión/Polonia, (33) asevera, por ejemplo, que «la Comisión está obligada a incoar el procedimiento de investigación formal si, tras el examen previo contemplado en el artículo 4 del Reglamento 2015/1589, no le ha sido posible llegar a la convicción de que la medida notificada es compatible con el mercado interior. Lo mismo ocurre cuando siga teniendo dudas sobre la propia calificación de dicha medida como “ayuda”, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1». (34)
38. Sin embargo, la mencionada sentencia tenía por objeto sendos recursos entablados contra la incoación, por la Comisión, de un procedimiento de investigación formal y contra la ulterior Decisión que calificaba la medida fiscal controvertida como una ayuda de Estado incompatible con el mercado interior.
39. En cuanto a la sentencia de 24 de noviembre de 2020, Viasat Broadcasting UK, (35) en ella se declara que «la cuestión de si una ayuda debe ser calificada de ayuda de Estado es previa a la eventual verificación de si una ayuda incompatible en el sentido del artículo 107 TFUE es, no obstante, necesaria para el cumplimiento de la misión confiada al beneficiario de la medida de que se trate, en el sentido del artículo 106 TFUE, apartado 2 […]. Por consiguiente, antes de examinar eventualmente una medida a la luz de dicha disposición, la Comisión debe poder comprobar si tal medida constituye una ayuda de Estado […]». (36)
40. Pues bien, lo que se debatía en aquel recurso era si procedía «pagar intereses por el tiempo durante el cual se ejecutaron ilegalmente las medidas de ayuda de las que se benefició antes de la adopción de la decisión definitiva de la Comisión Europea por la que se declara la compatibilidad de tales ayudas con el mercado interior».
41. En fin, la sentencia de 31 de enero de 2023, Comisión/Braesch y otros, (37) declara que, «cuando la Comisión compruebe, tras el examen preliminar establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 3, que la medida notificada constituye una “ayuda de Estado”, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, que no plantea dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado interior, adoptará una decisión […] mediante la que declara que dicha medida es compatible con el mercado interior, en virtud de lo dispuesto en el artículo 107 TFUE, apartado 3».
42. De nuevo, en esa ocasión el Tribunal de Justicia no abordó lo que aquí es objeto de debate. La Decisión de la Comisión sobre la que versaba el litigio estimó que determinadas medidas constituían «ayudas de Estado», en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, que podían considerarse compatibles con el mercado interior por motivos de estabilidad financiera, con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b). (38)
43. En lo que atañe a decisiones anteriores del Tribunal General, la Comisión destaca que, en la sentencia de 20 de junio de 2019, (39) ese Tribunal reconoció que la Comisión podía apreciar la compatibilidad de una medida estatal con el mercado interior «para la hipótesis de que esa medida constituyera una ayuda». Aceptó, pues, que una Decisión de la Comisión puede declarar la medida compatible con el mercado interior, sin necesidad de haber zanjado previamente la calificación de esa medida como ayuda. (40)
44. La cuestión suscitada en este procedimiento no ha sido zanjada hasta ahora (de nuevo, salvo error por mi parte) por el Tribunal de Justicia, que no se ha enfrentado a un supuesto en el que se discuta la competencia de la Comisión para declarar la compatibilidad con el mercado interior de una medida no calificada previamente como ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
c) Interpretación integrada y funcional
45. Entiendo que cabe una interpretación alternativa a la hasta ahora expuesta, si se parte de que la licitud de cualquier ayuda de Estado está condicionada al juicio sobre su compatibilidad con el mercado interior.
46. Ateniéndonos a las circunstancias del caso, la cuestión decisiva no es tanto, repito, si la Comisión tiene competencia para declarar que una medida es compatible con el mercado interior, cuanto en qué condiciones puede declarar su incompatibilidad.
47. En mi opinión, de los artículos 107 y 108 TFUE resulta la atribución de una competencia general en favor de la Comisión para velar por la indemnidad de la concurrencia en el mercado interior. Tal atribución le es conferida para garantizar que los Estados miembros no falseen o amenacen con falsear la competencia mediante la concesión de ayudas financiadas con fondos estatales. (41)
48. Prueba de la existencia de esta competencia general es el contenido del artículo 12, apartado 1, del Reglamento 2015/1589: «la Comisión podrá examinar, por iniciativa propia, información procedente de cualquier fuente respecto a [una] supuesta ayuda ilegal». (42)
49. La facultad inserta en ese artículo acredita que corresponde a la Comisión un deber de vigilancia activa para salvaguardar la indemnidad de la competencia en el mercado interior. Ese deber no se limita al examen de los proyectos de ayuda notificados por los Estados miembros o a las denuncias que puedan hacerle llegar los interesados, sino que se extiende, con carácter general, a cualesquiera medidas de carácter público susceptibles de falsear la competencia en el mercado interior.
50. A la luz de este deber general de vigilancia, el silencio de la Comisión ante una medida que no le ha sido notificada, que no ha sido objeto de denuncia por un interesado o que, sea cual sea la vía por la que ha llegado a su conocimiento, no le ha suscitado recelo como para inducirle a actuar por propia iniciativa, supone, en último término, una declaración implícita de compatibilidad con el mercado interior; esto es, la asunción de que no se está en presencia de una medida apta para falsear la competencia.
51. En este mismo sentido, recordaré que, conforme al artículo 4, apartado 6, del Reglamento 2015/1589, se considera que la Comisión ha autorizado la medida cuando no adopta una decisión de conformidad con los apartados 2, 3 o 4 de aquel artículo, en el plazo previsto en el apartado 5 del mismo precepto. Es decir, la autorización se entiende otorgada sin que la Comisión se haya pronunciado explícitamente, en un sentido o en otro, sobre la condición de ayuda de la medida nacional.
52. Pues bien, coincido con la Comisión (43) en que es difícilmente comprensible que lo que esta institución puede provocar con su inacción (autorizar, por su silencio, la medida, pese a no haber recaído previamente un juicio sobre su condición de ayuda) no pueda hacerlo al decidir, de manera expresa, que no pondrá objeciones a esa misma medida porque la entiende compatible con el mercado interior, trátese o no de ayuda de Estado.
53. A diferencia de lo que ocurre con la declaración de compatibilidad, que, insisto, no requiere inexorablemente la previa definición como ayuda de la medida examinada, la Comisión solo puede emitir la declaración explícita de incompatibilidad de una ayuda pública en supuestos tasados: cuando, en virtud del artículo 107 TFUE y tras los procedimientos previstos en el artículo 108 TFUE, proceda esa concreta declaración respecto de medidas constitutivas de una ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. Más precisamente, respecto de medidas que responden a la definición de este último precepto en todos sus extremos, que habrán de evaluarse acto seguido desde el ángulo de la incompatibilidad con el mercado interior. (44)
54. En consecuencia, y por lo que hace al supuesto de autos, cuando la Comisión descarta de manera inequívoca, en un primer examen preliminar, que la medida controvertida sea incompatible con el mercado interior, se limita a cumplir con su obligación general de velar por la indemnidad de la competencia.
55. Fuera o no una ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, lo relevante ha sido que, en todo caso, la medida controvertida no tenía efectos negativos indebidos sobre la competencia (45) y el comercio entre los Estados miembros, y contribuía a la realización de un objetivo de interés común claramente definido (la preservación del medio ambiente mediante la reducción de las emisiones contaminantes).
56. Si la Comisión hubiera llegado a la conclusión contraria y hubiese advertido, prima facie, que aquella medida podría resultar incompatible con el mercado interior, habría tenido que abrir el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2. En el marco de ese procedimiento, tras comprobar, en todos sus extremos, (46) que se trataba de una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, podría formular, en su caso, una declaración de ilegalidad.
57. Por lo demás, estoy de acuerdo con la Comisión (47) en que el artículo 107 TFUE no precisa el orden en el que esa institución debe abordar el examen de si una medida nacional es ayuda de Estado o si resulta compatible con el mercado interior, a los efectos de adoptar una decisión como la aquí controvertida. La interpretación que de ese precepto hace el Tribunal General restringe, indebidamente, las posibilidades de actuación que otorga a la Comisión.
58. Este planteamiento, además de hacer justicia a la competencia general atribuida a la Comisión en el ámbito de la defensa del mercado interior frente a eventuales distorsiones ocasionadas por ayudas públicas, se compadece de manera natural con las exigencias del principio de buena administración, según alega la propia Comisión.
59. En efecto, tendría poco sentido dedicar los escasos recursos de una institución de la Unión a instruir un procedimiento de investigación formal como el del artículo 108 TFUE, apartado 2 (en ocasiones, delicado y complejo), solo para discernir la naturaleza de ayuda estatal de una medida cuando, tras un riguroso examen preliminar, (48) puede descartarse inequívocamente que sea incompatible con el mercado interior, aun en la hipótesis de que se tratara de una ayuda. (49)
60. En definitiva, procede, a mi juicio, estimar la primera parte del motivo de casación, ya que la Comisión era competente para adoptar la Decisión y esta no incurre en ningún vicio invalidante por declarar compatible con el mercado interior (y no formular objeciones en su contra) la medida nacional controvertida, tuviera esta, o no, carácter de ayuda estatal.
B. Segunda parte del motivo de casación
1. Alegaciones de la Comisión y del Reino de los Países Bajos
61. La Comisión imputa a la sentencia recurrida un error de derecho en la interpretación del principio de seguridad jurídica. Aduce, en favor de su tesis, estos argumentos:
– La Decisión, al afirmar que la medida controvertida es compatible con el mercado interior, redunda en beneficio de la seguridad jurídica. En particular, en ella se deja claro que la Comisión no abrirá el proceso de investigación formal ni ordenará la recuperación de la indemnización controvertida.
– Por el contrario, la solución del Tribunal General supone que la Comisión, en supuestos como el presente, deberá proceder a un examen detenido y complejo para determinar si la medida constituye una ayuda, lo que mermará la seguridad jurídica en lugar de reforzarla.
– Con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (50) si bien la Comisión, caso de estimar que una medida es compatible con el mercado interior, debe hacerlo saber al Estado miembro, no está, en cambio, obligada a tomar una decisión si, en el curso del examen preliminar, concluye que no ha lugar a incoar el procedimiento del artículo 108 TFUE, apartado 2.
– En consecuencia, si el principio de seguridad jurídica no padece por el hecho de que la Comisión no adopte una decisión (y, por tanto, no se pronuncie sobre la calificación de la medida como ayuda de Estado), tampoco se vulneraría si, como aquí ocurre, la Comisión decide no formular objeciones, por entender que la medida es compatible con el mercado interior (sin pronunciarse sobre su cualificación como ayuda de Estado).
– Aun en el supuesto de que la Comisión hubiera concluido que no había una ayuda de Estado, los competidores habrían tenido la posibilidad de contestar este pronunciamiento. Del mismo modo, habrían podido reclamar el pago de intereses por el período de ilegalidad, aunque la Comisión hubiera estimado que la medida era una ayuda de Estado o no hubiera procedido a examinarla.
– El Reglamento 2015/1589 no impone la incoación de un examen preliminar de una medida no notificada. En caso de existir incertidumbre jurídica en el presente supuesto, sería imputable al Reino de los Países Bajos y a la sociedad indemnizada, quienes decidieron, respectivamente, pagar y aceptar la indemnización sin notificarla a la Comisión.
– La pretendida incertidumbre suscitada en caso de acumulación con pagos posteriores sería meramente hipotética y en absoluto convincente.
– Incluso si hubiera apreciado la existencia de una ayuda de Estado, la Comisión podría no haber cuantificado su montante exacto, en contra de lo sostenido por el Tribunal General.
62. El Gobierno de los Países Bajos insiste en que la Comisión no era competente para adoptar la Decisión controvertida y, en consecuencia, ha conculcado el principio de legalidad, lo que implica una infracción del principio de seguridad jurídica. Añade a este los siguientes argumentos:
– Al no pronunciarse sobre la existencia de una ayuda de Estado, la Comisión ha colocado al Gobierno neerlandés en una situación de inseguridad, ya que la situación y las relaciones jurídicas no son claras ni previsibles. No se entiende por qué la seguridad habría de padecer, en lugar de reforzarse, por un examen detallado de la cuestión, sin que se explique cuál es la razón por la que ese examen debería ser necesariamente largo y complejo.
– Es irrelevante que en este momento no se haya incoado ningún procedimiento ante el juez nacional, pues la posibilidad de que se incoe constituye uno de los motivos por los que la Decisión viola el principio de seguridad jurídica.
– La acumulación de la medida con pagos posteriores es a menudo hipotética, dado que se trata de un evento futuro, pero lo determinante es que sea posible y que los Estados miembros deban tenerlo en cuenta.
2. Análisis
63. De admitirse, como propongo, que la Comisión es competente para declarar la compatibilidad con el mercado interior de una medida que no ha calificado previamente como ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, la Decisión se habría adoptado de conformidad con el principio de legalidad. En esa misma medida, habría respetado el principio de seguridad jurídica.
64. Si, según he tratado de explicar, la Comisión puede declarar la compatibilidad de una medida de financiación pública con el mercado interior (pero no —insisto— declarar su incompatibilidad sin calificarla previamente como ayuda, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1), aquella declaración tiene, en realidad, el efecto de descartar la existencia misma de una ayuda ilícita, desde el punto de vista del derecho de la Unión.
65. La ilegalidad de una (hipotética) ayuda pública depende inescindiblemente de su compatibilidad con el mercado interior. Sólo las ayudas que, afectando a los intercambios entre los Estados miembros, además de ser públicas, falsean o amenazan con falsear la competencia serán incompatibles con el mercado interior y, por tanto, ilícitas.
66. En consecuencia, apreciar la compatibilidad de una medida de estas características, sea o no finalmente ayuda de Estado, con el mercado interior es tanto como determinar que, de tener la naturaleza de ayuda, no sería una ayuda ilegal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
67. Así las cosas, la declaración de compatibilidad con el mercado interior que realiza la Decisión comporta una confirmación implícita de la inexistencia de una ayuda ilegal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
68. A partir de esta premisa, no veo razones para apreciar una quiebra del principio de seguridad jurídica en este asunto.
69. En primer lugar, la Decisión, al no poner objeciones a la medida, confirma su validez e, indirectamente, la apreciación del Gobierno de los Países Bajos, dando vía libre a su ejecución sin reservas desde la perspectiva del derecho de la Unión.
70. En segundo lugar, me parece infundada la preocupación sobre un futuro e hipotético pronunciamiento judicial nacional que califique de ayuda contraria al artículo 107 TFUE, apartado 1, la medida que la Comisión ha declarado compatible con el mercado interior y, por tanto, lícita desde el punto de vista del derecho de la Unión. La Decisión de la Comisión que así se pronuncia no puede ser revisada por los tribunales nacionales.
71. El Tribunal General asiente a la tesis del Gobierno de los Países Bajos al sostener, en el apartado 65 de la sentencia recurrida, que los competidores de Vattenfall podrían iniciar un procedimiento ante los tribunales nacionales para que éstos «calificaran [la medida controvertida] como ayuda de Estado, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1». Pero, como acabo de indicar, la Decisión de la Comisión obsta, en el fondo, a esta posibilidad.
72. En tercer lugar, tampoco percibo que puedan darse ulteriores problemas en relación con una futura acumulación de nuevas ayudas, por no atenerse a las normas que obligan a tener en cuenta el importe total de las percibidas o imponen ciertos límites a esa acumulación. (51)
73. El carácter hipotético de esta censura se advierte, entre otras razones, al comprobar que no consta que el Gobierno de los Países Bajos haya procedido a notificar formalmente a la Comisión las (ulteriores) decisiones derivadas de la aplicación de la Ley sobre la prohibición del carbón para la producción de energía eléctrica. (52) Si eso es así, no se ve cómo se podría producir, a posteriori, una acumulación de ayudas por ese concepto.
74. Estimo, en suma, que también esta segunda parte del motivo de casación debiera ser estimada.
C. Resolución definitiva del litigio
75. De acuerdo con el artículo 61 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, la estimación del recurso de casación comportará la anulación por el Tribunal de Justicia de la sentencia impugnada y, en su caso, la resolución definitiva del litigio por este último cuando así lo permita su estado.
76. A mi juicio, el estado del litigio permite su resolución definitiva por el Tribunal de Justicia.
77. Los tres primeros motivos de anulación esgrimidos por el Gobierno neerlandés ante el Tribunal General lo eran para el caso de que la Decisión comportara la consideración de la medida controvertida como una ayuda de Estado. Pues bien, como reconoció el Tribunal General al no acometer su análisis, (53) esos tres motivos parten de una premisa inexacta: la Decisión no se pronuncia sobre la naturaleza de la medida, limitándose a declarar que, aún si fuera una ayuda estatal, sería compatible con el mercado interior.
78. Los motivos impugnatorios cuarto y quinto se basaban, respectivamente, en la incompetencia de la Comisión para adoptar la Decisión y en la infracción del principio de seguridad jurídica. En atención a cuanto hasta aquí se ha expuesto, ambos motivos son infundados.
79. Procede, en consecuencia, la desestimación del recurso del Gobierno de los Países Bajos.
D. Costas
80. De conformidad con el artículo 184 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, y por así interesarlo la Comisión, procede la imposición de costas al Reino de los Países Bajos.
V. Conclusión
81. En razón de cuanto antecede, propongo al Tribunal de Justicia:
– Estimar el recurso de casación.
– Anular la sentencia dictada por el Tribunal General el 16 de noviembre de 2022, Reino de los Países Bajos/Comisión (T‑469/20, EU:T:2022:713).
– Ejercer la facultad establecida en el artículo 61 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea para resolver definitivamente el litigio, desestimando el recurso de anulación interpuesto por el Reino de los Países Bajos, por infundado.
– Condenar en costas al Reino de los Países Bajos.