Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. KOKOTT
fremsat den 22. februar 2024 (1)
Sag C-66/23
Elliniki Ornithologiki Etaireia m.fl.
mod
Ypourgos Esoterikon m.fl.
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Symvoulio tis Epikrateias (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Grækenland))
»Præjudiciel forelæggelse – direktiv 2009/147/EF – beskyttelse af vilde fugle – direktiv 92/43/EØF – bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter – særlige bevaringsområder (SBO’er) – beskyttelses-, bevarings- og genopretningsforanstaltninger – omfattede arter – bevaringsmålsætninger – prioriteringer«
I. Indledning
1. I henhold til fugledirektivet (2) skal medlemsstaterne oprette særlige bevaringsområder for fugle (herefter »SBO’er«). Hvilke fuglearter skal beskyttes i disse områder? Det er spørgsmålet, der skal besvares i den foreliggende sag.
2. De fuglearter, der skal beskyttes ved udpegelse af SBO’er, er de arter, der er opført i bilag I til fugledirektivet, og som har et særligt beskyttelsesbehov, samt alle andre regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter. De områder, der fra et videnskabeligt synspunkt er bedst egnede til beskyttelsen af den enkelte art, skal udpeges som SBO’er.
3. Der skal fastlægges beskyttelses-, bevarings- og genopretningsforanstaltninger for hvert område. Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse skal afklare, om disse foranstaltninger må begrænses til beskyttelsen af de fuglearter, der var udslagsgivende for områdets udpegelse, og til hvis beskyttelse området altså er bedst egnet, eller om de også skal omfatte andre af de i bilag I nævnte fugle og trækfuglearter, som ligeledes findes i dette område.
II. Retsforskrifter
A. EU-retten
1. Fugledirektivet
4. Det nugældende fuglebeskyttelsesdirektiv er en kodificeret udgave af det oprindelige fuglebeskyttelsesdirektiv (3). For så vidt som det er relevant for den foreliggende sag, er de to udgaver – så vidt det fremgår – identiske.
5. Fugledirektivets artikel 4 fastsætter, at der skal udpeges særlige bevaringsområder for fugle:
»1. For arter, som er anført i bilag I, træffes der særlige beskyttelsesforanstaltninger med hensyn til deres levesteder for at sikre, at de kan overleve og formere sig i deres udbredelsesområde.
I denne forbindelse tages der hensyn til:
a) arter, der trues af udslettelse
b) arter, der er følsomme over for bestemte ændringer af deres levesteder
c) arter, der anses for sjældne, fordi bestanden er ringe eller den lokale udbredelse begrænset
d) andre arter, der kræver speciel opmærksomhed på grund af deres levesteders særlige beskaffenhed.
Ved vurderinger i forbindelse hermed skal der tages hensyn til tendenser og variationer vedrørende bestandens størrelse.
Medlemsstaterne udlægger som særligt beskyttede områder navnlig sådanne områder, som med hensyn til antal og udstrækning er bedst egnede til beskyttelse af disse arter, idet der tages hensyn til behovet for at beskytte arterne i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv finder anvendelse.
2. Under hensyn til beskyttelsesbehovene i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv finder anvendelse, træffer medlemsstaterne tilsvarende foranstaltninger med hensyn til regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter, som ikke er anført i bilag I, for så vidt angår de pågældende arters yngle-, fjerskifte- og overvintringsområder samt rasteområderne inden for deres trækruter. Med henblik herpå er medlemsstaterne i særlig grad opmærksomme på, at vådområderne, og især vådområder af international betydning, beskyttes.
3. […]
4. Medlemsstaterne træffer egnede foranstaltninger med henblik på i de i stk. 1 og 2 nævnte beskyttede områder at undgå forurening eller forringelse af levestederne samt forstyrrelse af fuglene, i det omfang en sådan forurening, forringelse eller forstyrrelse har væsentlig betydning for formålet med denne artikel. Medlemsstaterne bestræber sig på at undgå forurening eller forringelse af levesteder også uden for disse beskyttede områder.«
2. Habitatdirektivet
6. Habitatdirektivet (4) udvider anvendelsesområdet for den EU-retlige naturbeskyttelse til andre dyre- og plantearter og til bestemte naturtyper og integrerer delvist det ældre fugledirektiv.
7. Habitatdirektivets artikel 3, stk. 1, beskriver nettet af europæiske bevaringsområder:
»Der oprettes et sammenhængende europæisk økologisk net af særlige bevaringsområder under betegnelsen Natura 2000. Dette net, der består af lokaliteter, der omfatter de naturtyper, der er nævnt i bilag I, og levesteder for de arter, der er nævnt i bilag II, skal sikre opretholdelse eller i givet fald genopretning af en gunstig bevaringsstatus for de pågældende naturtyper og levestederne for de pågældende arter i deres naturlige udbredelsesområde.
Natura 2000-nettet omfatter ligeledes de særligt beskyttede områder, som medlemsstaterne har udlagt i medfør af [fugledirektivet].«
8. Habitatdirektivets artikel 4, stk. 4, fastsætter regler for udpegelse af bevaringsområder i henhold til dette direktiv:
»Når en lokalitet af fællesskabsbetydning er udvalgt efter fremgangsmåden i stk. 2, udpeger den pågældende medlemsstat denne lokalitet som særligt bevaringsområde hurtigst muligt og inden for højst seks år, idet prioriteringen fastsættes i lyset af lokaliteternes betydning for opretholdelse eller genopretning af en gunstig bevaringsstatus for en naturtype i bilag I eller en art i bilag II og for sammenhængen i Natura 2000 og i lyset af den fare for forringelse eller ødelæggelse, som lokaliteterne er udsat for.«
9. I habitatdirektivets artikel 6 er der fastsat beskyttelsesbestemmelser for disse områder:
»1. For de særlige bevaringsområder iværksætter medlemsstaterne de nødvendige bevaringsforanstaltninger, hvilket i givet fald kan indebære hensigtsmæssige forvaltningsplaner, som er specifikke for lokaliteterne eller integreret i andre udviklingsplaner, samt de relevante retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler, der opfylder de økologiske behov for naturtyperne i bilag I og de arter i bilag II, der findes på lokaliteterne.
2. Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for at undgå forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i de særlige bevaringsområder samt forstyrrelser af de arter, for hvilke områderne er udpeget, for så vidt disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for dette direktivs målsætninger.
3. Alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning, men som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt, vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne. På baggrund af konklusionerne af vurderingen af virkningerne på lokaliteten, og med forbehold af stk. 4, giver de kompetente nationale myndigheder først deres tilslutning til en plan eller et projekt, når de har sikret sig, at den/det ikke skader lokalitetens integritet, og når de – hvis det anses for nødvendigt – har hørt offentligheden.
4. Hvis en plan eller et projekt, på trods af at virkningerne på lokaliteten vurderes negativt, alligevel skal gennemføres af bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social eller økonomisk art, fordi der ikke findes nogen alternativ løsning, træffer medlemsstaten alle nødvendige kompensationsforanstaltninger for at sikre, at den globale sammenhæng i Natura 2000 beskyttes. Medlemsstaten underretter Kommissionen om, hvilke kompensationsforanstaltninger der træffes.
Hvis der er tale om en lokalitet med en prioriteret naturtype og/eller en prioriteret art, kan der alene henvises til hensynet til menneskers sundhed og den offentlige sikkerhed eller væsentlige gavnlige virkninger på miljøet, eller, efter udtalelse fra Kommissionen, andre bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser.«
10. I henhold til habitatdirektivets artikel 7 erstattes en beskyttelsesbestemmelse i fugledirektivet med visse bestemmelser i habitatdirektivet:
»Forpligtelserne i artikel 6, stk. 2, 3 og 4, i nærværende direktiv træder i stedet for forpligtelserne i artikel 4, stk. 4, første punktum, i [fugledirektivet], for så vidt angår de områder, der er udlagt som [SBO’er] efter artikel 4, stk. 1, eller tilsvarende anerkendt efter artikel 4, stk. 2, deri, fra datoen for nærværende direktivs iværksættelse eller fra den dato, hvor en medlemsstat har udlagt eller anerkendt områderne efter [fugledirektivet], hvis denne dato er senere.«
B. Græsk ret
11. I hovedsagen er tværministerielt dekret nr. 8353/276/Ε103 (5) om ændring af tværministerielt dekret nr. 37338/1807/2010 (6) blevet anfægtet.
12. Tværministerielt dekret nr. 8353/276/Ε103 indeholder særlige bevaringsforanstaltninger, betingelser, forbud, procedurer og indgreb, som finder anvendelse på alle SBO’er. Det fungerer som retningslinje for gennemførelse af aktiviteter inden for SBO’erne og indeholder »forsigtighedsforanstaltninger« i afventning af, at der fastsættes en fuldstændig beskyttelsesramme for hvert SBO, hvilket endnu ikke er sket. I Grækenland er der nemlig pr. dags dato endnu ikke blevet fastsat passende bevaringsformål og ikke blevet vedtaget passende bevaringsforanstaltninger for hvert SBO, således som det var påkrævet i den nationale lovgivning, som var gældende på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede retsakt, og således som det stadig er påkrævet i den nu gældende lovgivning.
13. Foranstaltningerne i tværministerielt dekret nr. 8353/276/Ε103 er begrænset til »de udslagsgivende arter«. Det drejer sig om de arter inden for fuglefaunaen, for hvilke disse områder er blevet udpeget på baggrund af en vurdering af specifikke videnskabelige – nærmere bestemt ornitologiske – kriterier.
14. Foranstaltningerne i tværministerielt dekret nr. 8353/276/Ε103 er blevet vedtaget i samråd med EU-institutionerne på grundlag af en specifik videnskabelig undersøgelse. Denne undersøgelse har grupperet de arter inden for fuglefaunaen, som har været udslagsgivende for udpegningen af SBO’erne, efter deres økologiske krav, har fastsat trusler og generelle principper for deres beskyttelse, for hver art eller for hver gruppe af arter. Endvidere har undersøgelsen vurderet både de påtænkte foranstaltninger for at regulere aktiviteter, som udgør en trussel for de udslagsgivende arter, og de passende forvaltningsforanstaltninger generelt.
15. Tværministerielt dekret nr. 8353/276/Ε103 indeholder ikke alene foranstaltninger, som omfatter gennemførelsen af projekter og aktiviteter inden for et SBO ifølge proceduren i VVM-direktivet (7) og habitatdirektivet, men også beskyttelsesforanstaltninger vedrørende aktiviteter, for hvilke en forudgående miljøgodkendelse og en passende vurdering ikke er påkrævet i medfør af denne ordning (jagt, jordsammenlægninger, skovbrug, brug af madding indeholdende gift, fiskeri, videnskabelig forskning osv.).
16. Samlet set berører disse foranstaltninger ikke procedurerne for de kompetente myndigheders vedtagelse af yderligere foranstaltninger for at beskytte og forvalte SBO’er eller pligten til at foretage en vurdering af projekters og aktiviteters indvirkning på miljøet i overensstemmelse med VVM-direktivet og vurderingen af virkningerne på lokaliteten i medfør af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2-4, når dette er påkrævet.
III. Faktiske omstændigheder og anmodningen om præjudiciel afgørelse
17. I hovedsagen har forskellige organisationer og et større antal privatpersoner anlagt sag til prøvelse af beskyttelsesordningen i tværministerielt dekret nr. 8353/276/Ε103. De har bl.a. gjort gældende, at dekretet har gennemført fugledirektivet fejlagtigt i den græske retsorden, eftersom det indeholder beskyttelsesforanstaltninger, som gælder i samme omfang for alle SBO’er, men ikke beskytter alle de arter, som er anført i bilag I til direktivet, eller de trækfugle, som regelmæssigt vender tilbage til hvert SBO.
18. Ifølge den anfægtede retsakts bestemmelser beskyttes nemlig kun de arter, som har været udslagsgivende for udpegningen af et SBO, og kun på den betingelse, at de opfylder de kvantitative kriterier, som er fastlagt ved det tidligere tværministerielle dekret nr. 37338/1807/2010. Derimod fastsætter fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, at beskyttelsen skal ydes, når en art er anført i bilag I til direktivet. Sagsøgerne i hovedsagen er af den opfattelse, at der således også er tale om en tilsidesættelse af princippet om en effektiv anvendelse af fugledirektivet.
19. Sagen verserer for Symvoulio tis Epikrateias (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Grækenland), som derfor har forelagt Domstolen følgende spørgsmål:
»1) Skal artikel 4, stk. 1 og 2, i direktiv 2009/147/EF, sammenholdt med artikel 6, stk. 2-4, i direktiv 92/43/EØF, fortolkes således, at den er til hinder for nationale bestemmelser som de i begrundelsen angivne, ifølge hvilke de særlige foranstaltninger for at beskytte, bevare og genoprette arter og levesteder for vilde fugle på særligt beskyttede områder (SBO’er) kun omfatter »de arter, som har været udslagsgivende for områdets udpegning«, dvs. kun de vilde fuglearter, som er anført i bilag I til 2009/147/EF, og de trækfugle, som regelmæssigt vender tilbage til hvert SBO, hvilke sammen med de i den nationale lovgivning indeholdte kriterier for at udpege SBO’er anvendes som afgørende indikatorer for at udlægge et område som SBO?
2) Er det for besvarelsen af det foregående spørgsmål relevant, at de ovennævnte særlige foranstaltninger for at beskytte, bevare og genoprette arter og levesteder for vilde fugle på særligt beskyttede områder (SBO’er) hovedsageligt er forebyggende grundlæggende foranstaltninger til beskyttelse (»forsigtighedsforanstaltninger«) af SBO’er, som finder anvendelse horisontalt, dvs. på alle SBO’er, og at der indtil dags dato i den græske retsorden endnu ikke er blevet vedtaget en særskilt forvaltningsplan for hvert SBO, som fastsætter bevaringsformålene og de foranstaltninger, der er nødvendige for at opnå eller sikre en gunstig bevaringsstatus for hvert SBO og de arter, som opholder sig på disse områder?
3) Er det for besvarelsen af de to foregående spørgsmål relevant, at de arter, som er anført i bilag I til direktiv 2009/147/EF, eller de trækfugle, som regelmæssigt vender tilbage til hvert SBO – i lyset af pligten til vurderingen af projekters og aktiviteters indvirkning på miljøet i overensstemmelse med direktiv 2011/92/EU og den omstændighed, at disse skal »vurderes på passende vis« i medfør af artikel 6, stk. 2-4, i direktiv 92/43/EØF – alle tages i betragtning som et led i vurderingen af hvert specifikt offentligt eller privat projekts indvirkning på miljøet?«
20. To af sagsøgerne i hovedsagen, Syllogos Diktyo Oikologikon Organoseon Aigaiou (paraplyorganisationen for miljøbeskyttelsesforeningerne ved Det Ægæiske Hav, herefter »paraplyorganisationen«) og Perivallontikos Syllogos Rethymnou (miljøbeskyttelsesforeningen i Rethymno, herefter »miljøbeskyttelsesforeningen«), Den Hellenske Republik, Kongeriget Nederlandene, Republikken Polen og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. I retsmødet den 18. januar 2024, som Den Tjekkiske Republik havde anmodet om, deltog Den Tjekkiske Republik og de øvrige nævnte parter med undtagelse af Republikken Polen.
IV. Retlig bedømmelse
21. Med anmodningen om præjudiciel afgørelse skal det afklares, om en medlemsstat må begrænse foranstaltninger for at beskytte, bevare og genoprette arter og levesteder for vilde fugle på SBO’er til de arter, hvis udbredelse har været udslagsgivende for det enkelte områdes udpegning. Sagsøgerne i hovedsagen har nemlig rejst krav om, at denne beskyttelse også udstrækkes til andre beskyttelsesværdige fuglearter, som findes i SBO’erne.
22. Med det første spørgsmål ønskes det oplyst, hvorledes medlemsstaterne skal fastlægge disse foranstaltninger i henhold til de relevante EU-retlige bestemmelser. Det andet spørgsmål vedrører den særlige situation i Grækenland, som hidtil ikke har fastlagt sådanne foranstaltninger individuelt for hvert SBO, men kun samlet for alle SBO’er. Med det tredje spørgsmål skal det afklares, om det er tilstrækkeligt, at der tages hensyn til de øvrige beskyttelsesværdige fuglearter ved miljøvurderinger i forbindelse med planer og projekter.
A. Det første spørgsmål – fastsættelse af beskyttelses-, bevarings- og genopretningsforanstaltninger i SBO’er i henhold til fugledirektivet
23. Det første spørgsmål vedrører kernen i anmodningen om præjudiciel afgørelse: Skal beskyttelses-, bevarings- og genopretningsforanstaltninger i henhold til fugledirektivet i et SBO kun fastsættes for de fuglearter, som har været udslagsgivende for områdets udpegning, eller også for andre beskyttelsesværdige arter, som findes i området? Baggrunden for dette spørgsmål er ordningen for identificering af SBO’er (herom under 1), og det skal besvares ved anvendelse af bestemmelserne om beskyttelsesforanstaltninger i SBO’er (herom under 2).
1. Identificering af SBO’er
24. Fugledirektivets artikel 4 fastsætter en ordning, som netop sikrer de i bilag I anførte arter og trækfuglearter en øget beskyttelse. Dette er begrundet i det forhold, at der (hvad angår arterne i bilag I) er tale om de mest truede arter og (hvad angår trækfuglearterne) om arter, der udgør et fælles eje for Den Europæiske Union (8).
25. I henhold til fugledirektivets artikel 4, stk. 1, udlægger medlemsstaterne navnlig sådanne områder, som med hensyn til antal og udstrækning er bedst egnede til beskyttelse af de i bilag I anførte arter, som SBO’er. De træffer i henhold til artikel 4, stk. 2, tilsvarende foranstaltninger med hensyn til regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter, som ikke er anført i bilag I, for så vidt angår de pågældende arters yngle-, fjerskifte- og overvintringsområder samt rasteområderne inden for deres trækruter. Disse områder skal identificeres efter ornitologiske kriterier (9).
26. Hvert SBO er derfor karakteriseret ved bestemte fuglearter i bilag I, som området er bedst egnet til at beskytte, og/eller bestemte trækfuglearter, for hvis beskyttelse det er det bedst egnede yngle-, fjerskifte- eller overvintringsområde eller er et sådant rasteområde inden for en trækrute. Den omtvistede græske lovgivning fastlægger bestemte beskyttelses-, bevarings- og genopretningsforanstaltninger for disse arter og deres levesteder.
27. Alligevel er det muligt, at der i et SBO også findes andre beskyttelsesværdige arter, altså andre arter i bilag I til fugledirektivet eller andre trækfuglearter, som SBO’et ganske vist er egnet til at beskytte, men ikke bedst egnet. Det var ikke udslagsgivende for SBO’ets udpegning, at sådanne arter findes i det, men sagsøgerne i hovedsagen og Kommissionen er af den opfattelse, at beskyttelses-, bevarings- og genopretningsforanstaltningerne også skal udstrækkes til disse andre beskyttelsesværdige arter og deres levesteder.
28. Navnlig Den Tjekkiske Republik har som modargument anført, at disse andre beskyttelsesværdige arter allerede nyder tilstrækkelig beskyttelse i de SBO’er, der er særligt udpeget for dem. De øvrige berørte medlemsstater hælder til denne opfattelse, men udelukker ikke fuldstændig, at andre beskyttelsesværdige arter kan beskyttes i andre SBO’er.
2. Bestemmelserne om beskyttelsesforanstaltninger i SBO’er
29. Spørgsmålet om, i hvilket omfang disse to opfattelser er korrekte, afhænger af bestemmelserne om beskyttelsesforanstaltninger i SBO’er. Disse regler var oprindeligt kun fastsat i fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, og artikel 4, stk. 4, første punktum. Mens artikel 4, stk. 1 og 2, fortsat er gældende, er fugledirektivets artikel 4, stk. 4, første punktum, imidlertid blevet erstattet af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2-4.
30. En samlet betragtning af bestemmelserne i de to direktiver fører til den konklusion, at medlemsstaterne ved fastsættelsen af beskyttelsesforanstaltninger og bevaringsmålsætninger for SBO’er ligeledes skal tage hensyn til de andre beskyttelsesværdige arter, der findes i områderne, men i denne forbindelse skal fastsætte prioriteringer.
31. For at illustrere dette vil jeg indledningsvis undersøge de oprindeligt gældende bestemmelser, som til dels fortsat finder anvendelse [herom under a)], og herefter de regler, der senere er indført for SBO’er ved habitatdirektivet [herom under b)]. Disse senere regler synes ganske vist umiddelbart at tale imod en forpligtelse til at beskytte andre beskyttelsesværdige arter, men i lyset af andre regler i habitatdirektivet om de bevaringsområder, der oprettes i henhold til dette direktiv, er det tydeligt, at også habitatdirektivet principielt kræver, at der tages hensyn til andre beskyttelsesværdige arter. Imidlertid forpligter habitatdirektivet medlemsstaterne til at fastsætte prioriteringer i forbindelse med beskyttelsesforanstaltningerne [herom under c)]. Denne tankegang kommer ikke lige så tydeligt til udtryk i de bestemmelser i fugledirektivet, der fortsat finder anvendelse, men skal også anvendes her ved fortolkning [herom under d)]. Afslutningsvis vil jeg vise, at denne beskyttelsesordning er i overensstemmelse med fugledirektivets formål [herom under e)].
a) Fugledirektivets bestemmelser
32. Fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, finder fortsat anvendelse på SBO’er sammen med visse bestemmelser i habitatdirektivet.
33. I henhold til artikel 4, stk. 1, første punktum, træffes der for arter, som er anført i bilag I, særlige beskyttelsesforanstaltninger med hensyn til deres levesteder for at sikre, at de kan overleve og formere sig i deres udbredelsesområde. Arterne i bilag I er de mest truede arter (10). De omfatter i henhold til kriterierne i artikel 4, stk. 1, litra a)-d), arter, der trues af udslettelse, arter, der er følsomme over for bestemte ændringer af deres levesteder, sjældne arter og andre arter, der kræver speciel opmærksomhed. De særlige beskyttelsesforanstaltninger for disse arter omfatter i henhold til artikel 4, stk. 1, fjerde punktum, navnlig udpegning af SBO’er.
34. Fugledirektivets artikel 4, stk. 2, fastsætter, at medlemsstaterne under hensyn til beskyttelsesbehovene træffer tilsvarende foranstaltninger med hensyn til regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter, som ikke er anført i bilag I, for så vidt angår de pågældende arters yngle-, fjerskifte- og overvintringsområder samt rasteområderne inden for deres trækruter.
35. Heraf har Domstolen udledt, at medlemsstaterne er forpligtede til at tillægge SBO’erne en retlig stilling for beskyttelse, hvorigennem det kan sikres, at kravene i fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, opfyldes (11). I denne henseende må beskyttelsen af SBO’erne ikke kun bestå i at imødegå menneskeskabte skadelige påvirkninger, men skal afhængigt af den pågældende situation også omfatte positive foranstaltninger, der har til formål at bevare eller forbedre områdets tilstand (12).
36. Ordlyden af fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, og den herpå baserede retspraksis sondrer med hensyn til disse beskyttelseskrav ikke efter, om det pågældende SBO er udpeget for de beskyttede fuglearter, eller om beskyttede fuglearter findes i området som andre beskyttelsesværdige arter.
37. Heller ikke i fugledirektivets artikel 4, stk. 4, første punktum, der nu ikke længere finder anvendelse på udpegede SBO’er, foretages en sådan sondring. I henhold til denne bestemmelse skal medlemsstaterne træffe egnede foranstaltninger med henblik på i SBO’erne at undgå forurening eller forringelse af levestederne samt forstyrrelse af fuglene, i det omfang en sådan forurening, forringelse eller forstyrrelse har væsentlig betydning for formålet med denne artikel.
38. De oprindeligt gældende beskyttelsesbestemmelser omfattede således efter deres ordlyd også de andre beskyttelsesværdige arter, der findes i SBO’erne.
b) De bestemmelser i habitatdirektivet, der finder anvendelse
39. I henhold til habitatdirektivets artikel 7 er forpligtelserne i habitatdirektivets artikel 6, stk. 2-4, dog nu trådt i stedet for de forpligtelser, der tidligere fremgik af fugledirektivets artikel 4, stk. 4, første punktum.
40. Mens fugledirektivet som den første EU-retlige retsakt om naturbeskyttelse var begrænset til beskyttelsen af fugle, blev det i 1992 suppleret af habitatdirektivet, som også fastsætter udpegning af bevaringsområder for andre dyre- og plantearter samt for bestemte naturtyper. Disse bevaringsområder og SBO’er i henhold til fugledirektivet udgør i henhold til habitatdirektivets artikel 3 et sammenhængende økologisk net af særlige bevaringsområder under betegnelsen »Natura 2000«. De to beskyttelsesordninger forfølger ganske vist sammenlignelige formål, men adskiller sig på visse punkter.
41. Habitatdirektivets artikel 6, stk. 3 og 4, vedrører godkendelsen af planer og projekter, som kan påvirke Natura 2000-områder. Disse bestemmelser er ikke umiddelbart relevante for beskyttelses-, bevarings- og genopretningsforanstaltninger i SBO’er, som fastlægges uafhængigt af planer og projekter.
42. Af større vigtighed er forbuddet mod forringelse i habitatdirektivets artikel 6, stk. 2. I henhold til denne bestemmelse skal Natura 2000-områdernes retlige beskyttelsesstatus nemlig også sikre, at forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i de særlige bevaringsområder undgås. Denne bestemmelse gælder imidlertid udtrykkeligt kun for de arter, for hvilke områderne er udpeget.
43. Denne formulering kan som anført af Republikken Polen og Den Tjekkiske Republik opfattes således, at beskyttelsen i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, kun omfatter de fuglearter, der var udslagsgivende for udpegningen af et SBO (13). Denne fortolkning vil svare til at vurdere, at beskyttelsen i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 2-4, er mindre vidtrækkende end den beskyttelse, som oprindeligt blev ydet ved fugledirektivets artikel 4, stk. 4, første punktum (14).
44. Faktisk er det i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, imidlertid ikke kun påvirkning af de arter (og naturtyper), som var udslagsgivende for udpegningen af et Natura 2000-område, der skal undgås, men først og fremmest påvirkning af bevaringsmålsætningerne for dette område. Disse målsætninger er udtrykkeligt genstanden for beskyttelsen i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3 (og 4) (15), som skal sikre det samme beskyttelsesniveau som artikel 6, stk. 2 (16). Derfor bør også beskyttelsesniveauet vurderes i forhold til bevaringsmålsætningerne for det pågældende Natura 2000-område. Ved fastsættelsen af bevaringsmålsætninger skal der dog også tages hensyn til de andre beskyttelsesværdige arter, der findes i et SBO.
c) Fastsættelse af bevaringsmålsætninger i henhold til habitatdirektivet
45. Bevaringsmålsætninger kan ganske vist foreløbigt udledes af bestemte oplysninger om et område, f.eks. i en standardformular (17), hvis format er fastlagt af Kommissionen (18), men kræver principielt en særskilt fastsættelse.
46. Forpligtelsen til at fastsætte bevaringsmålsætninger fremgår ganske vist ikke udtrykkeligt af habitatdirektivet, men den er en underliggende forudsætning for navnlig artikel 4, stk. 4, og artikel 6, stk. 1 (19).
47. I henhold til habitatdirektivets artikel 4, stk. 4, fastsætter medlemsstaterne ved udpegningen af bevaringsområder prioriteringer i lyset af lokaliteternes betydning for opretholdelse eller genopretning af en gunstig bevaringsstatus for en naturtype i bilag I eller en art i bilag II og for sammenhængen i Natura 2000 og i lyset af den fare for forringelse eller ødelæggelse, som lokaliteterne er udsat for. Fastsættelsen af disse prioriteringer indebærer imidlertid, at disse bevaringsmålsætninger allerede er blevet fastlagt (20). Ved fastsættelsen af prioriteringer beslutter de kompetente myndigheder nemlig, hvilken betydning de tillægger de enkelte bevaringsmålsætninger. Hvis bevaringsmålsætningerne først fastsættes senere, kan prioriteringer, som er fastlagt tidligere, imidlertid nødvendigvis ikke tage hensyn til dem.
48. Derudover fastsætter habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, at medlemsstaterne iværksætter de nødvendige bevaringsforanstaltninger, der opfylder de økologiske behov for naturtyperne i bilag I og de arter i bilag II, der findes på lokaliteterne (21).
49. Også bestemmelsen om økologiske krav forudsætter (obligatorisk (22)), at der allerede er fastsat bevaringsmålsætninger (23). Disse krav er ganske vist af videnskabelig karakter, men vedrører bestemte naturværdier, som defineres ved bevaringsmålsætningerne.
50. Som Nederlandene har anerkendt, er de bevaringsforanstaltninger, der er anført i habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, i modsætning til beskyttelsen i henhold til artikel 6, stk. 2, udtrykkeligt ikke begrænset til de arter og naturtyper, for hvilke det enkelte bevaringsområde er udpeget, idet de derimod skal rettes mod alle de arter og naturtyper i bilagene, som findes i dette område (24). Dette indebærer, at bevaringsmålsætningerne principielt også omfatter de arter og naturtyper, som ganske vist findes i områderne, men som ikke var udslagsgivende for deres udpegning.
51. Dette medfører ikke nødvendigvis, at bevaringsmålsætninger og bevaringsforanstaltninger skal komme alle de arter og naturtyper, der findes i området, til gode i samme omfang. Derimod skal medlemsstaterne – som før nævnt – i henhold til habitatdirektivets artikel 4, stk. 4, fastsætte prioriteringer (25).
52. Disse prioriteringer vil efter deres natur hovedsagelig vedrøre de arter og naturtyper, for hvilke områderne er udpeget. Når yderligere sjældne eller sårbare arter og naturtyper forekommer i området, kan beskyttelsen af disse i dette område imidlertid supplere beskyttelsen i de områder, som blev udpeget særligt for dem. Ved fastsættelsen af prioriteringerne skal der tages hensyn til, i hvilket omfang foranstaltninger kan være begrundet i bidraget fra et sådant supplement til habitatdirektivets overordnede målsætninger.
53. Således er heller ikke habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, nødvendigvis begrænset til beskyttelsen af arter og naturtyper, der var udslagsgivende for udpegningen af et bevaringsområde i henhold til habitatdirektivet, idet denne bestemmelse derimod også bør omfatte andre arter og naturtyper, der findes i området, for så vidt som disse arter og naturtyper er genstanden for de fastsatte bevaringsmålsætninger.
d) Fastsættelse af bevaringsmålsætninger i henhold til fugledirektivet
54. De hidtidige betragtninger om fastsættelsen af bevaringsmålsætninger for bevaringsområder i henhold til habitatdirektivet kan ikke direkte overføres på SBO’er i henhold til fugledirektivet, eftersom habitatdirektivets artikel 4, stk. 4, og artikel 6, stk. 1, ikke finder anvendelse på SBO’er. For SBO’er gælder derimod – som nævnt (26) – fortsat fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2. Disse beskyttelsesforpligtelser er ganske vist mindre specifikt formuleret, men tager i praksis sigte på at sikre en beskyttelse i SBO’er, som svarer til habitatdirektivets artikel 4, stk. 4, og artikel 6, stk. 1 (27). Derfor bør også SBO’ernes beskyttelsesstatus omfatte bevaringsmålsætninger (28).
55. Også fastsættelsen af prioriteringer følger allerede af fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, eftersom foranstaltningerne kun må træffes under hensyntagen til beskyttelsesbehovene for arterne. Disse behov afhænger af de konkrete forhold i det pågældende SBO (29).
56. Dette medfører i praktisk henseende, at de kompetente myndigheder skal fastslå, hvilke beskyttelsesværdige fuglearter der findes i et SBO, hvilket bidrag disse forekomster yder til opfyldelsen af fugledirektivets formål, og hvilke risici og farer de er udsat for. På dette grundlag skal bevaringsmålsætninger og de bevaringsforanstaltninger, der er nødvendige for at opfylde disse formål, udvikles for SBO’erne. I denne sammenhæng kan de kompetente myndigheder give bestemte bevaringsmålsætninger forrang for andre bevaringsmålsætninger og koncentrere de tilgængelige midler tilsvarende. Samtidig kan de undgå at spilde sådanne midler på beskyttelsesforanstaltninger med ringe virkning, hvilket navnlig Den Tjekkiske Republik ønsker at sikre.
57. Den omstændighed, at et SBO er bedst egnet til beskyttelse af bestemte fuglearter, skal som hovedregel komme til udtryk i disse prioriteringer, eftersom området blev udpeget med henblik på disse arters beskyttelse (30).
58. Det må dog heller ikke generelt undlades at tage hensyn til forekomsterne af de andre beskyttelsesværdige arter i SBO’erne. Det er derimod en betingelse for at se bort fra eller begrænse bevaringsmålsætninger og bevaringsforanstaltninger for andre beskyttelsesværdige arter, der findes i et SBO, at der foretages en omhyggelig vurdering af disse forekomsters betydning for bevaringen af disse arter, idet denne vurdering også skal komme til udtryk i begrundelsen for de enkelte prioriteringer.
59. Kvalificeringen af den pågældende forekomst i standardformularen for området giver et første holdepunkt i denne henseende: Den fastsætter, at bestanden i området skal vurderes i sammenligning med den nationale bestand (31). Som Kommissionen har anført, viser en A-, B- eller C-vurdering, at bestanden har en vis betydning og dermed principielt fortjener beskyttelse. Såfremt bestande af en art vurderes til D, er de ikke signifikante og kræver derfor – i hvert fald hvis vurderingen er korrekt – sædvanligvis ikke nogen beskyttelsesforanstaltninger.
60. For bestande, der vurderes højere (A, B eller C), skal der, som Kongeriget Nederlandene har anerkendt, lægges særlig vægt på andre beskyttelsesværdige arter i bilag I til fugledirektivet, idet disse arter er de mest truede arter (32). Det forekommer derfor principielt tvivlsomt, om det er lovligt at udelukke dem fra beskyttelsesforanstaltninger i SBO’er, for hvis udpegning de ganske vist ikke var udslagsgivende, men hvor de ikke desto mindre findes.
61. Endvidere har paraplyorganisationen med rette gjort gældende, at visse arter ikke er koncentreret i bestemte områder, men efter deres natur lever isoleret. Hvad angår sådanne arter er forskellene mellem de SBO’er, som er bedst egnet til at bevare dem, og andre SBO’er, hvor de også findes, små. Således har paraplyorganisationen anført, at bestandene af høgeørn (Hieraaetus fasciatus) i de ti SBO’er, som Grækenland har udpeget for denne art, er af samme størrelse eller endda mindre end i de 81 andre SBO’er, hvor de kun findes som en anden beskyttelsesværdig art. Også hvad angår lille skrigeørn (Aquila pomarina) lever den overvejende del af den samlede bestand ifølge paraplyorganisationen i SBO’er, som ikke er særligt udpeget for denne art. Derfor kan det næppe hævdes, at disse arter allerede beskyttes tilstrækkeligt i de områder, der er bedst egnet til at beskytte dem. Derimod ville det kræve tungtvejende grunde at udelukke dem fra beskyttelsesforanstaltningerne i alle andre områder, hvor de findes som andre beskyttelsesværdige arter.
62. Dette gælder så meget desto mere, som paraplyorganisationen har nævnt fuglearter i bilag I eller regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter, som ganske vist findes i SBO’er, men for hvilke der slet ikke er udpeget nogen SBO’er eller er udpeget færre SBO’er end nødvendigt (33). Det skal imidlertid ikke afgøres i den foreliggende sag, om Grækenland i tilstrækkelig grad har efterkommet sin forpligtelse til at udpege SBO’er for disse arter. Uden egne SBO’er eller med for få SBO’er forekommer det dog nødvendigt i det mindste at beskytte dem som andre beskyttelsesværdige arter i de SBO’er, hvor de findes. I modsat fald ville disse arter nemlig slet ikke være beskyttet eller ikke være tilstrækkelig beskyttet i Grækenland.
63. Kongeriget Nederlandene har imidlertid gjort gældende, at navnlig visse trækfuglearter såsom gransanger (Phylloscopus collybita), rødkælk (Erithacus rubecula), solsort (Turdus merula) eller allike (Corvus monedula) ganske vist også kan forekomme regelmæssigt i SBO’er, men ikke er truede, men derimod vidt udbredte uafhængigt af SBO’er. For sådanne arter må det sædvanligvis være tilstrækkeligt at begrænse beskyttelsesforanstaltningerne til SBO’er, der er udpeget særligt for dem, fordi de f.eks. er særligt koncentreret i disse områder i bestemte perioder af deres livs- eller migrationscyklus.
64. Endelig kan der ved denne fastsættelse af bevaringsmålsætninger og prioriteringer også træffes passende afgørelse om konflikter mellem forskellige målsætninger (34).
65. Det vil derfor være logisk, hvis der ved foranstaltninger i henhold til fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, principielt tages hensyn til alle de beskyttelsesværdige fuglearter, der findes i et SBO, og deres naturtyper, men også fastsættes prioriteringer i forbindelse med deres beskyttelse.
e) Beskyttelsesordningens formål
66. Denne fortolkning er i overensstemmelse med de formål, der er anført i fugledirektivets artikel 4.
67. I henhold til fugledirektivets artikel 4, stk. 1, første punktum, har beskyttelsesforanstaltningerne til formål at sikre, at fuglearterne i bilag I kan overleve og formere sig i deres udbredelsesområde. Dette udbredelsesområde er ikke begrænset til de SBO’er, der er bedst egnede til beskyttelse af de enkelte arter, men omfatter navnlig også andre SBO’er, hvor disse arter findes.
68. Samme målsætning må også gælde for de øvrige trækfuglearter, eftersom medlemsstaterne i henhold til fugledirektivets artikel 4, stk. 2, skal træffe tilsvarende foranstaltninger med hensyn til disse arter.
69. Tilsvarende bestræber medlemsstaterne sig i henhold til fugledirektivets artikel 4, stk. 4, andet punktum, som fortsat finder anvendelse, på at undgå forurening eller forringelse af levesteder også uden for SBO’erne. Medlemsstaterne vil i hvert fald ikke opfylde denne opgave eller det overordnede formål, som er anført i artikel 4, såfremt de inden for SBO’er uden særlige grunde tillader forringelse af levestederne for de andre beskyttelsesværdige arter, for hvilke SBO’et ikke er udpeget.
70. I øvrigt vil beskyttelsesforanstaltninger, som ikke tager hensyn til de andre beskyttelsesværdige arter i SBO’erne, ikke leve op til de minimumskrav, der følger af forsigtighedsprincippet og princippet om forebyggende indsats (35). Mulige risici og kendte farer for disse arter vil nemlig blive accepteret generelt og uden yderligere afvejning. Disse principper udgør imidlertid en del af grundlaget for den politik om et højt beskyttelsesniveau, som føres af Unionen inden for miljøområdet i henhold til artikel 191, stk. 2, første afsnit, TEUF. Derfor skal der navnlig tages hensyn til disse principper ved fortolkningen af habitatdirektivet og fugledirektivet (36).
3. Delkonklusion
71. Dermed forpligter fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, medlemsstaterne til for hvert SBO at fastsætte individuelle bevaringsmålsætninger og bevaringsforanstaltninger for alle de arter i bilag I, der findes i området, og de regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter og deres levesteder. Medlemsstaterne skal i denne forbindelse fastsætte prioriteringer og kan i denne sammenhæng koncentrere bevaringsmålsætningerne og bevaringsforanstaltningerne om bestemte arter og deres levesteder.
B. Det andet spørgsmål – den horisontale fastsættelse af beskyttelses-, bevarings- og genopretningsforanstaltninger for alle SBO’er
72. Med det andet spørgsmål skal det afklares, hvilken betydning det har, at de græske beskyttelsesforanstaltninger gælder i samme omfang for alle SBO’er.
73. Denne situation er ikke omhandlet i fugledirektivet. Derimod fremgår det af ovenstående overvejelser, at beskyttelsesforanstaltningerne principielt skal være rettet mod de økologiske behov i de enkelte SBO’er. De græske foranstaltninger er dog kun individualiseret, for så vidt som de skal komme de fuglearter til gode, som var udslagsgivende for det enkelte SBO’s udpegning. Herudover tages der ikke hensyn til den specifikke situation i SBO’erne og navnlig ikke til de andre beskyttelsesværdige arters behov.
74. Det følger dog ligeledes af ovenstående overvejelser, at både de fuglearter, for hvilke et SBO er udpeget, og de andre beskyttelsesværdige fuglearter, der findes i dette område, principielt fortjener beskyttelse. Kun ved fastsættelsen af bevaringsmålsætninger og fastsættelsen af bevaringsforanstaltninger for de enkelte områder er det muligt at fastsætte prioriteringer og at give bestemte arter og deres levesteder forrang. I øvrigt er kun denne fremgangsmåde i overensstemmelse med forsigtighedsprincippet og princippet om forebyggende indsats.
75. Så længe en medlemsstat endnu ikke har fastsat nogen bevaringsmålsætninger og bevaringsforanstaltninger for et bestemt SBO, har den imidlertid heller ikke fastsat nogen prioriteringer endnu. Medlemsstaten kan heller ikke udvikle disse prioriteringer for hele statens område, eftersom den i så fald ikke ville tage tilstrækkeligt hensyn til de konkrete forhold i de enkelte SBO’er. Dette illustreres særdeles tydeligt af, at de omtvistede græske bestemmelser ser bort fra de økologiske behov for de andre beskyttelsesværdige arter i SBO’erne.
76. Derfor skal beskyttelses-, bevarings- og genopretningsforanstaltninger, der finder anvendelse i samme grad på alle en medlemsstats SBO’er, og som i sig selv ikke kan indeholde en tilstrækkelig prioritering, i henhold til fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, både anvendes til fordel for de fuglearter, for hvilke det pågældende SBO er udpeget, og til fordel for de andre fuglearter i bilag I til fugledirektivet, som findes i dette område, og de øvrige regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter i området.
C. Det tredje spørgsmål – miljøvurderinger
77. Med det tredje spørgsmål ønsker Symvoulio tis Epikrateias (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) oplyst, om en forpligtelse til både at tage hensyn til de fuglearter, for hvilke SBO’et er udpeget, og til de andre beskyttelsesværdige fuglearter, som findes i området, i miljøvurderingerne af projekter i henhold til VVM-direktivet eller af planer og projekter i henhold til habitatdirektivet ændrer noget ved forpligtelsen til at beskytte begge grupper af fugle ved beskyttelses-, bevarings- og genopretningsforanstaltninger.
78. Bevarelsen af dette spørgsmål følger af genstanden for de enkelte bestemmelser: Mens der skal gennemføres miljøvurderinger af planer og projekter, vedrører de omtvistede beskyttelses-, bevarings- og genopretningsforanstaltninger ifølge anmodningen om præjudiciel afgørelse først og fremmest aktiviteter, som ikke kræver en miljøvurdering. De to foranstaltninger supplerer således hinanden, men den ene foranstaltning kan ikke udfylde huller i den anden.
79. Forpligtelsen til at gennemføre miljøvurderinger af projekter i henhold til VVM-direktivet og habitatdirektivet er således uden betydning for rækkevidden af de forpligtelser, der følger af fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2.
V. Forslag til afgørelse
80. Jeg foreslår derfor Domstolen, at den besvarer anmodningen om præjudiciel afgørelse således:
»1) Artikel 4, stk. 1 og 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/147/EF af 30. november 2009 om beskyttelse af vilde fugle forpligter medlemsstaterne til for hvert særligt bevaringsområde at fastsætte individuelle bevaringsmålsætninger og bevaringsforanstaltninger for alle de i bilag I til direktivet nævnte arter, der findes i området, og de regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter og deres levesteder. Medlemsstaterne skal i denne forbindelse fastsætte prioriteringer og kan i denne sammenhæng koncentrere bevaringsmålsætningerne og bevaringsforanstaltningerne om bestemte arter og deres levesteder.
2) Beskyttelses-, bevarings- og genopretningsforanstaltninger, der finder anvendelse i samme grad på alle en medlemsstats særlige bevaringsområder, og som i sig selv ikke kan indeholde en tilstrækkelig prioritering, skal i henhold til artikel 4, stk. 1 og 2, i direktiv 2009/147 både anvendes til fordel for de fuglearter, for hvilke det pågældende særlige bevaringsområde er udpeget, og til fordel for de andre i bilag I til direktivet nævnte fuglearter, som findes i dette område, og de øvrige regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter i området.
3) Forpligtelsen til at gennemføre miljøvurderinger af projekter i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/92/EU af 13. december 2011 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (kodifikation) og Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter er uden betydning for rækkevidden af de forpligtelser, der følger af artikel 4, stk. 1 og 2, i direktiv 2009/147.«