Edición provisional
CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
de 22 de febrero de 2024 (1)
Asunto C‑66/23
Elliniki Ornithologiki Etaireia (Sociedad Ornitológica Helénica) y otros
contra
Ypourgos Esoterikon (Ministro del Interior, Grecia) y otros
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Simvoulio tis Epikratias (Consejo de Estado, Grecia)]
«Procedimiento prejudicial — Directiva 2009/147/CE — Conservación de las aves silvestres — Directiva 92/43/CEE — Conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres — Zonas de protección especial (ZPE) — Medidas especiales de protección, conservación y restablecimiento — Especies incluidas — Objetivos de conservación — Prioridades»
I. Introducción
1. De conformidad con la Directiva sobre las aves, (2) los Estados miembros establecerán zonas de protección especial de aves (en lo sucesivo, «ZPE»). Ahora bien, ¿qué especies de aves deben protegerse en dichas zonas? Esta es la cuestión a la que ha de responderse en el presente procedimiento.
2. Las especies de aves que han de ser protegidas mediante la designación de ZPE son las especies mencionadas en el anexo I de la Directiva sobre las aves que requieren una protección especial, así como todas las especies migratorias cuya llegada sea regular. Habrán de designarse como ZPE las zonas que, desde un punto de vista científico, sean las más idóneas para la protección de la respectiva especie.
3. Deberán adoptarse medidas de protección, conservación y restablecimiento respecto a cada zona. Mediante la presente petición de decisión prejudicial se pretende elucidar si estas medidas pueden limitarse a la protección de las especies de aves que han motivado la designación de la zona, esto es, para cuya protección tal zona resulta la más idónea, o bien deben incluirse en dichas medidas las demás aves del anexo I y las especies migratorias que también se dan en dicha zona.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
1. Directiva sobre las aves
4. La Directiva sobre las aves hoy en vigor es una versión codificada de la Directiva sobre las aves originaria. (3) A efectos del presente procedimiento —por cuanto se advierte—, ambas versiones son idénticas.
5. El artículo 4 de la Directiva sobre las aves prevé la designación de zonas de protección especial para aves:
«1. Las especies mencionadas en el anexo I serán objeto de medidas de conservación especiales en cuanto a su hábitat, con el fin de asegurar su supervivencia y su reproducción en su área de distribución.
En este sentido se tendrán en cuenta:
a) las especies amenazadas de extinción;
b) las especies vulnerables a determinadas modificaciones de sus hábitats;
c) las especies consideradas como raras porque sus poblaciones son escasas o porque su distribución local es limitada;
d) otras especies que requieran una atención particular debido al carácter específico de su hábitat.
Para proceder a las evaluaciones se tendrán en cuenta las tendencias y las variaciones en los niveles de población.
Los Estados miembros clasificarán en particular como zonas de protección especial los territorios más adecuados en número y en superficie para la conservación de esas especies dentro de la zona geográfica marítima y terrestre en que es aplicable la presente Directiva.
2. Los Estados miembros tomarán medidas semejantes con respecto a las especies migratorias no contempladas en el anexo I cuya llegada sea regular, teniendo en cuenta las necesidades de protección en la zona geográfica marítima y terrestre en que se aplica la presente Directiva en lo relativo a sus áreas de reproducción, de muda y de invernada y a las zonas de descanso en sus áreas de migración. A tal fin los Estados miembros asignarán una particular importancia a la protección de las zonas húmedas y muy especialmente a las de importancia internacional.
3. […]
4. Los Estados miembros tomarán las medidas adecuadas para evitar, dentro de las zonas de protección mencionadas en los apartados 1 y 2, la contaminación o el deterioro de los hábitats así como las perturbaciones que afecten a las aves, en la medida que tengan un efecto significativo respecto a los objetivos del presente artículo. Fuera de dichas zonas de protección los Estados miembros se esforzarán también en evitar la contaminación o el deterioro de los hábitats.»
2. Directiva hábitats
6. La Directiva hábitats (4) extiende el ámbito de aplicación de la normativa de la Unión en materia de protección de la naturaleza a otras especies de la fauna y flora, así como a determinados tipos de hábitats, e integra parcialmente la antigua Directiva sobre las aves.
7. El artículo 3, apartado 1, de la Directiva hábitats describe la red europea de zonas especiales de conservación:
«Se crea una red ecológica europea coherente de zonas especiales de conservación, denominada “Natura 2000”. Dicha red, compuesta por los lugares que alberguen tipos de hábitats naturales que figuran en el Anexo I y de hábitats de especies que figuran en el Anexo II, deberá garantizar el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los tipos de hábitats naturales y de los hábitats de las especies de que se trate en su área de distribución natural.
La red Natura 2000 incluirá asimismo las zonas de protección especiales designadas por los Estados miembros con arreglo a las disposiciones de la Directiva [sobre las aves].»
8. El artículo 4, apartado 4, de la Directiva hábitats regula la designación de zonas de conservación conforme a dicha Directiva:
«Una vez elegido un lugar de importancia comunitaria con arreglo al procedimiento dispuesto en el apartado 2, el Estado miembro de que se trate dará a dicho lugar la designación de zona especial de conservación lo antes posible y como máximo en un plazo de seis años, fijando las prioridades en función de la importancia de los lugares [para] el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de un tipo de hábitat natural de los del Anexo I o de una especie de las del Anexo II y para la coherencia de Natura 2000, así como en función de las amenazas de deterioro y destrucción que pesen sobre ellos.»
9. En el artículo 6 de la Directiva hábitats se recogen disposiciones en materia de protección de estas zonas:
«1. Con respecto a las zonas especiales de conservación, los Estados miembros fijarán las medidas de conservación necesarias que implicarán, en su caso, adecuados planes de gestión, específicos a los lugares o integrados en otros planes de desarrollo, y las apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales, que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales del Anexo I y de las especies del Anexo II presentes en los lugares.
2. Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva.
3. Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4, las autoridades nacionales competentes solo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.
4. Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, el Estado miembro tomará cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. Dicho Estado miembro informará a la Comisión de las medidas compensatorias que haya adoptado.
En caso de que el lugar considerado albergue un tipo de hábitat natural y/o una especie prioritarios, únicamente se podrán alegar consideraciones relacionadas con la salud humana y la seguridad pública, o relativas a consecuencias positivas de primordial importancia para el medio ambiente, o bien, previa consulta a la Comisión, otras razones imperiosas de interés público de primer orden.»
10. El artículo 7 de la Directiva hábitats sustituye una disposición en materia de protección de la Directiva sobre las aves por determinadas normas de la Directiva hábitats:
«Las obligaciones impuestas en virtud de los apartados 2, 3 y 4 del artículo 6 de la presente Directiva sustituirán a cualesquiera obligaciones derivadas de la primera frase del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva [sobre las aves] en lo que se refiere a las [ZPE] clasificadas con arreglo al apartado 1 del artículo 4 o con análogo reconocimiento en virtud del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva [sobre las aves], a partir de la fecha de puesta en aplicación de la presente Directiva, o de la fecha de clasificación o de reconocimiento por parte de un Estado miembro en virtud de la Directiva [sobre las aves] si esta última fecha fuere posterior.»
B. Derecho helénico
11. En el asunto principal se impugna el Decreto interministerial n.º 8353/276/Ε103, (5) por el que se modifica el Decreto interministerial n.º 37338/1807/2010. (6)
12. El Decreto interministerial n.º 8353/276/E103 comprende medidas especiales de conservación, disposiciones, prohibiciones, procedimientos e intervenciones aplicables a todas las ZPE. Actúa a modo de directriz para la realización de actividades dentro de las ZPE y contiene «medidas preventivas» a la espera de que se establezca un marco de protección global para cada ZPE concreta, cosa que aún sigue pendiente. En efecto, hasta la fecha, Grecia no ha establecido objetivos de conservación apropiados ni se han adoptado medidas de conservación adecuadas para cada ZPE concreta, tal como exigía la legislación nacional vigente en el momento de la adopción del acto impugnado y sigue exigiendo la legislación vigente en la actualidad.
13. Las medidas del Decreto interministerial n.º 8353/276/Ε103 se limitan a las «especies que han motivado la designación [de un lugar como ZPE]». Se trata de las especies de aves para las que se han designado las ZPE tras la pertinente evaluación de criterios científicos específicos —esto es, ornitológicos—.
14. Las medidas del Decreto interministerial n.º 8353/276/Ε103 fueron adoptadas, previa consulta a las instituciones de la Unión Europea, sobre la base de un estudio científico específico que agrupaba a las especies de aves que habían motivado la designación de un área como ZPE en función de sus exigencias ecológicas e identificaba las amenazas y sentaba los principios generales de protección de dichas especies. Además, el estudio valoraba las medidas propuestas para regular las actividades que suponen una amenaza para las especies que habían motivado la designación, así como las medidas de gestión adecuadas en general.
15. El Decreto interministerial n.º 8353/276/Ε103 incluye no solo medidas para la realización de proyectos y actividades dentro de una ZPE de conformidad con el procedimiento establecido en la Directiva EIA (7) y en la Directiva hábitats, sino también medidas de protección para actividades para las que no se requiere autorización medioambiental previa ni la debida evaluación con arreglo a la citada legislación (por ejemplo, la caza, la redistribución de tierras, la silvicultura, el uso de cebos envenenados, la pesca, la investigación científica, etc.).
16. Estas medidas, consideradas en su conjunto, se entienden sin perjuicio de los procedimientos de adopción de medidas adicionales de protección y gestión de las ZPE por parte de las autoridades competentes, en su caso, y de la obligación de realizar una evaluación de impacto ambiental de proyectos y actividades de conformidad con la Directiva EIA y una evaluación de las repercusiones en el lugar con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva hábitats, cuando así se requiera.
III. Hechos y petición de decisión prejudicial
17. En el procedimiento principal, diversas asociaciones, así como un gran número de particulares, impugnan el régimen de protección establecido en el Decreto interministerial n.º 8353/276/Ε103. Alegan, entre otras cosas, que la Directiva sobre las aves se traspuso erróneamente al ordenamiento jurídico helénico, dado que este prevé medidas de protección que se aplican en igual medida a todas las ZPE, pero no protegen a todas las especies mencionadas en el anexo I de dicha Directiva ni a las aves migratorias regularmente presentes en las ZPE.
18. En concreto, afirman que, de conformidad con las disposiciones del acto impugnado, se protege únicamente a las especies de una ZPE que han motivado su designación como tal, y ello únicamente en la medida en que cumplan los criterios numéricos que establece el antiguo Decreto interministerial n.º 37338/1807/2010. Por el contrario, a su juicio, el artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre las aves delimita la protección otorgada en función de si una especie está incluida o no en su anexo I. Por consiguiente, a juicio de los demandantes en el procedimiento principal, también se viola el principio de aplicación efectiva de la Directiva sobre las aves.
19. El litigio se halla pendiente ante el Simvoulio tis Epikratias (Consejo de Estado, Grecia), el cual, en consecuencia, plantea al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
1) ¿Debe interpretarse el artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre las aves, en relación con el artículo 6, apartados 2, 3 y 4, de la Directiva hábitats, en el sentido de que se opone a disposiciones nacionales, como las expuestas en la motivación, que establecen que las medidas especiales de protección, conservación y restablecimiento de especies y hábitats de aves silvestres en las ZPE deben aplicarse únicamente a las «especies que han motivado la clasificación de un área como ZPE», es decir, solo a las especies de aves silvestres enumeradas en el anexo I de la Directiva sobre las aves y a las aves migratorias regularmente presentes en cada ZPE, que, junto con los criterios para la designación de las ZPE contenidos en la legislación nacional, se utilizan como indicadores que sirven de base para la designación de una zona como ZPE?
2) ¿Se ve afectada la respuesta anterior por el hecho de que las citadas medidas especiales de protección, conservación y restauración de especies y hábitats de aves silvestres en las ZPE son en esencia medidas preventivas básicas de salvaguardia («medidas preventivas») para las ZPE, de aplicación horizontal, es decir, para todas las ZPE, y de que hasta la fecha no se han adoptado en el ordenamiento jurídico griego planes de gestión para cada ZPE concreta, en los que se establezcan los objetivos y las medidas necesarias para alcanzar o garantizar la conservación satisfactoria de cada ZPE y de las especies que viven en ella?
3) ¿Se ve afectada la respuesta a las dos cuestiones anteriores por el hecho de que, en virtud de la obligación de evaluar el impacto ambiental de los proyectos y actividades con arreglo a la Directiva EIA y de la «adecuada evaluación» de conformidad con el artículo 6, apartados 2 a 4, de la Directiva hábitats, se toman en consideración, en el contexto de la evaluación del impacto ambiental de cada proyecto público o privado concreto, todas las especies enumeradas en el anexo I de la Directiva sobre las aves o las aves migratorias presentes regularmente en cada una de las ZPE?
20. Dos demandantes en los procedimientos principales, la Syllogos Diktyo Oikologikon Organoseon Aigaiou (Asociación Red Egea de Organizaciones Ecologistas; en lo sucesivo, «Asociación Red») y la Perivallontikos Syllogos Rethymnou (Asociación Medioambiental de Rétino; en lo sucesivo, «Asociación Medioambiental»), la República Helénica, el Reino de los Países Bajos, Polonia y la Comisión Europea han presentado observaciones escritas. En la vista oral de 18 de enero de 2024, solicitada por la República Checa, participaron esta última y las demás partes mencionadas, con excepción de Polonia.
IV. Apreciación jurídica
21. Mediante la petición de decisión prejudicial se pretende elucidar si un Estado miembro puede limitar las medidas de protección, conservación y restablecimiento de las especies y hábitats de aves silvestres en las ZPE a aquellas especies cuya presencia resultó decisiva para la designación de la zona respectiva. En efecto, los demandantes en el procedimiento principal solicitan que esta protección se extienda también a otras especies de aves dignas de protección que se hallan presentes en las ZPE.
22. La primera cuestión prejudicial apunta al modo en que los Estados miembros han de establecer estas medidas conforme a la normativa de la Unión pertinente. La segunda cuestión prejudicial hace referencia a la situación específica de Grecia, que hasta la fecha no ha adoptado tales medidas de forma individual respecto a cada ZPE, sino de forma global para todas las ZPE. Mediante la tercera cuestión prejudicial se pretende elucidar si basta con que se tengan en cuenta las demás especies de aves dignas de protección en las evaluaciones medioambientales en relación con planes y proyectos.
A. Cuestión 1 — Adopción de medidas de protección, conservación y restablecimiento en las ZPE de conformidad con la Directiva sobre las aves
23. La primera cuestión apunta al núcleo de la petición de decisión prejudicial: ¿deben establecerse medidas de protección, conservación y restablecimiento en una ZPE conforme a la Directiva sobre las aves únicamente respecto a las especies de aves que han motivado la designación de la zona o también respecto a otras especies dignas de protección allí presentes? Esta cuestión se explica en el contexto de la normativa sobre identificación de las ZPE (véase a este respecto el punto 1) y habrá de responderse en función de la normativa sobre las medidas de protección en las ZPE (véase a este respecto el punto 2).
1. Identificación de las ZPE
24. El artículo 4 de la Directiva sobre las aves establece un régimen que dispensa una protección reforzada precisamente a las especies mencionadas en el anexo I y a las especies migratorias. Ello está justificado por el hecho de que se trata, respectivamente, de las especies más amenazadas (en el caso de las especies del Anexo I) y de las especies que constituyen un patrimonio común de la Unión (las especies migratorias). (8)
25. De conformidad con el artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre las aves, los Estados miembros clasificarán, en particular, como ZPE los territorios más adecuados en número y superficie para la conservación de las especies del anexo I. De conformidad con el artículo 4, apartado 2, adoptarán medidas semejantes con respecto a las especies migratorias no contempladas en el anexo I cuya llegada sea regular en lo relativo a sus áreas de reproducción, de muda y de invernada y a las zonas de descanso en sus áreas de migración. Estas áreas deben identificarse de acuerdo con criterios ornitológicos. (9)
26. Por consiguiente, toda ZPE se caracteriza por determinadas especies de aves del anexo I para cuya conservación ese territorio es el más adecuado, o por determinadas especies de aves, para cuya conservación es el área de reproducción, de muda o de invernada más adecuada, o bien constituye tal zona de descanso en un área de migración. La normativa griega controvertida establece determinadas medidas de protección, conservación y restablecimiento para estas especies y sus hábitats.
27. No obstante, es posible que en una ZPE también se encuentren otras especies dignas de protección, esto es, especies distintas de las recogidas en el anexo I de la Directiva sobre las aves, o bien otras especies migratorias para cuya conservación la ZPE resulta adecuada, pero no la más adecuada. Tal presencia de aves no motivó la designación de la ZPE, pero las demandantes en el procedimiento principal y la Comisión sostienen la tesis de que las medidas de protección, conservación y restablecimiento también deben extenderse a estas otras especies dignas de protección y a sus hábitats.
28. A ello opone, en particular, la República Checa que estas otras especies dignas de protección ya estaban suficientemente protegidas en las ZPE específicamente designadas para ellas. Los demás Estados miembros participantes se decantan por esta tesis, pero tampoco descartan por completo la protección de otras especies dignas de protección en otras ZPE.
2. Normas sobre medidas de protección en las ZPE
29. Hasta qué punto ambas tesis son certeras se desprende también de las disposiciones sobre medidas de protección en las ZPE. Originariamente, estas venían recogidas únicamente en el artículo 4, apartados 1, 2 y 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves. Mientras que los apartados 1 y 2 del artículo 4 se mantienen en vigor, la disposición contenida en el artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves ha sido sustituida por el artículo 6, apartados 2 a 4, de la Directiva hábitats.
30. Una visión de conjunto de las normas de ambas Directivas lleva a concluir que los Estados miembros también deben tener en cuenta, a la hora de establecer las medidas de protección y los objetivos de conservación de las ZPE, las demás especies dignas de protección presentes en aquellas, si bien deberán establecer prioridades a tal respecto.
31. Para demostrar esta afirmación, examinaré en primer lugar las normas originariamente en vigor, que en parte siguen siendo aplicables [véase la sección a)], y, a continuación, las normas introducidas posteriormente mediante la Directiva hábitats respecto a las ZPE [véase la sección b)]. Ciertamente, a primera vista, estas normas posteriores parecen militar en contra de que exista una obligación de proteger a otras especies dignas de protección, pero a la luz de las demás disposiciones de la Directiva hábitats aplicables a las zonas de protección creadas conforme a dicha Directiva, se pone de manifiesto que la Directiva hábitats también exige, en principio, que se tengan en cuenta otras especies dignas de protección. Ahora bien, la Directiva hábitats obliga a los Estados miembros a establecer prioridades a la hora de adoptar medidas de protección [véase la sección c)]. Ciertamente, esta idea no se expresa de forma tan clara en las disposiciones de la Directiva sobre las aves que siguen siendo aplicables, pero deberá aplicarse respecto a estas por vía interpretativa [véase la sección d)]. Por último, mostraré que este sistema de protección se ajusta a los objetivos de la Directiva sobre las aves [véase la sección e)].
a) Normas de la Directiva sobre las aves
32. Los apartados 1 y 2 del artículo 4 de la Directiva sobre las aves siguen aplicándose a las ZPE, al tiempo que determinadas disposiciones de la Directiva hábitats.
33. De conformidad con el artículo 4, apartado 1, primera frase, las especies mencionadas en el anexo I serán objeto de medidas de protección especiales en cuanto a su hábitat con el fin de asegurar su supervivencia y su reproducción en su área de distribución. Las especies recogidas en el anexo I son las más amenazadas. (10) Comprenden, de conformidad con los criterios del artículo 4, apartado 1, letras a) a d), las especies amenazadas de extinción, las especies vulnerables a determinadas modificaciones de sus hábitats, las especies raras y otras especies que requieran una atención particular. Las medidas de conservación especiales para estas especies incluyen, en particular, conforme al artículo 4, apartado 1, cuarta frase, la designación de ZPE.
34. El artículo 4, apartado 2, de la Directiva sobre las aves prevé que los Estados miembros tomarán medidas semejantes con respecto a las especies migratorias no contempladas en el anexo I cuya llegada sea regular, teniendo en cuenta las necesidades de protección en lo relativo a sus áreas de reproducción, de muda y de invernada y a las zonas de descanso en sus áreas de migración.
35. De ello ha inferido el Tribunal de Justicia la existencia de una obligación de los Estados miembros de conferir a las ZPE un régimen jurídico de protección que pueda garantizar el cumplimiento de las exigencias establecidas en el artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre las aves. (11) A este respecto, la protección de las ZPE no debe limitarse a medidas destinadas a evitar los atentados y las perturbaciones externas causadas por el hombre, sino que, según la situación en que se presente, debe también incluir las medidas positivas cuyo objetivo sea conservar y mejorar el estado del lugar. (12)
36. Ni el tenor del artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre las aves ni la jurisprudencia desarrollada sobre la base de aquella disposición establecen una distinción, en cuanto atañe a estas exigencias de protección, en función de que la ZPE de que se trata haya sido designada para las especies protegidas o de que en dicha zona existan especies protegidas como otras especies dignas de protección.
37. El artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves, que entretanto ya no es aplicable a las ZPE designadas, tampoco establece tal distinción. Según esta disposición, los Estados miembros adoptarán las medidas adecuadas para evitar, dentro de las ZPE, la contaminación o el deterioro de los hábitats, así como las perturbaciones que afecten a las aves, en la medida en que tengan un efecto significativo respecto a los objetivos del citado artículo.
38. Así pues, las normas de protección originariamente aplicables también comprendían, a la vista de su tenor, las demás especies dignas de protección presentes en las ZPE.
b) Disposiciones aplicables de la Directiva hábitats
39. Ahora bien, de conformidad con el artículo 7 de la Directiva hábitats, las obligaciones establecidas en el artículo 6, apartados 2, 3 y 4, de la Directiva hábitats han sustituido entretanto a las que resultaban anteriormente del artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves.
40. Mientras que la Directiva sobre las aves, en cuanto primera normativa de la Unión en materia de protección de la naturaleza, sigue limitada a la protección de las aves, en 1992 fue completada por la Directiva hábitats, que también prevé la designación de zonas de conservación para otras especies de fauna y flora, así como para determinados tipos de hábitats. Estas zonas de conservación y las ZPE contempladas en la Directiva sobre las aves constituyen, según el artículo 3 de la Directiva hábitats, una red ecológica europea coherente de zonas especiales de conservación, denominada «Natura 2000». Si bien los respectivos regímenes de protección persiguen objetivos comparables, se diferencian en determinados aspectos.
41. El artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva hábitats versa sobre la autorización de planes y proyectos que puedan afectar a los lugares Natura 2000. Estas disposiciones no tienen un interés directo para las medidas de protección, conservación y restablecimiento de las ZEP que se adopten con independencia de planes y proyectos.
42. Más importante es la prohibición de deterioro contemplada en el artículo 6, apartado 2, de la Directiva hábitats. En efecto, según esta disposición, el régimen jurídico de protección de los lugares Natura 2000 también debe garantizar que en dichos lugares se evite el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones apreciables de las especies. Ahora bien, esta disposición se aplica expresamente solo a las especies que hayan motivado la designación de las zonas.
43. Cabría entender esta formulación, tal como hacen Polonia y la República Checa, en el sentido de que la protección contemplada en el artículo 6, apartado 2, de la Directiva hábitats solo comprende a las especies de aves que han sido decisivas para la designación de una ZPE. (13) Esta interpretación se correspondería con la idea de que la protección contemplada en el artículo 6, apartados 2, 3 y 4, de la Directiva hábitats es de alcance menor que la protección que confería originariamente el artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves. (14)
44. Ahora bien, de hecho, de conformidad con el artículo 6, apartado 2, de la Directiva hábitats, no solo ha de evitarse que las especies (y los tipos de hábitats) que han sido decisivos para la designación de un lugar Natura 2000 se vean afectados, sino, sobre todo, que se menoscaben sus objetivos de conservación. Dichos objetivos constituyen expresamente el objeto de la protección contemplada en el artículo 6, apartado 3 (y apartado 4), de la Directiva hábitats, (15) que ha de garantizar el mismo nivel de protección que el artículo 6, apartado 2. (16) Por tanto, el nivel de protección contemplado en el artículo 6, apartado 2, también debe medirse en función de los objetivos de conservación del lugar Natura 2000 en cuestión. Sin embargo, a la hora de determinar los objetivos de conservación, también deben tenerse en cuenta las demás especies dignas de protección presentes en una ZPE.
c) Establecimiento de objetivos de conservación conforme a la Directiva hábitats
45. Si bien los objetivos de conservación pueden inferirse provisionalmente de determinada información sobre un lugar, por ejemplo, del formulario normalizado de datos (17) cuyo formato ha establecido la Comisión, (18) en principio, deben establecerse por separado.
46. Ciertamente, en la Directiva hábitats, la obligación de establecer objetivos de conservación no se prevé de forma expresa, pero sí se infiere de los artículos 4, apartado 4, y 6, apartado 1. (19)
47. De conformidad con el artículo 4, apartado 4, de la Directiva hábitats, a la hora de designar zonas de conservación, los Estados miembros fijarán las prioridades en función de la importancia de tales lugares para el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de un tipo de hábitat natural de los del anexo I o de una especie de las del anexo II y para la coherencia de la red Natura 2000, así como en función de las amenazas de deterioro y destrucción que pesen sobre ellos. Ahora bien, fijar estas prioridades implica que los objetivos de conservación no hayan sido fijados previamente. (20) A este respecto, mediante la fijación de prioridades, los organismos competentes deciden qué valor atribuyen a los objetivos de conservación concretos. Si los objetivos de conservación no se fijasen hasta un momento posterior, las prioridades establecidas con anterioridad forzosamente no podrían tenerlos en cuenta.
48. Además, el artículo 6, apartado 1, de la Directiva hábitats prevé que los Estados miembros fijarán las medidas de conservación necesarias que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales del anexo I y de las especies del anexo II presentes en los lugares. (21)
49. De igual modo, la determinación de las exigencias ecológicas presupone (necesariamente) (22) que ya se hayan determinado los objetivos de conservación. (23) Si bien estas exigencias son de carácter científico, hacen referencia a determinados bienes naturales que han de definirse mediante los objetivos de conservación.
50. Como reconocen los Países Bajos, las medidas de conservación contempladas en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva hábitats no se limitan expresamente, a diferencia de la protección prevista en el artículo 6, apartado 2, a las especies y hábitats para los que se ha designado la respectiva zona de conservación, sino que han de dirigirse a todas las especies y tipos de hábitats de los anexos allí presentes. (24) Ello implica que los objetivos de conservación también incluyen, en principio, las especies y los tipos de hábitat que, si bien están presentes en tales lugares, no han motivado su designación.
51. Ello no significa forzosamente que los objetivos y las medidas de conservación deban beneficiar en la misma medida a todas las especies y tipos de hábitats presentes. Antes bien, como ya se ha señalado, los Estados miembros deberán establecer prioridades con arreglo al artículo 4, apartado 4, de la Directiva hábitats. (25)
52. Estas prioridades, por su propia naturaleza, harán referencia primordialmente a las especies y hábitats para los que se han designado los lugares. No obstante, cuando concurran en el lugar otras especies y hábitats raros o vulnerables, la protección que estos reciban allí podrá completar la protección especialmente designada para aquellos en ese lugar. Hasta qué punto la contribución de tal complemento a los objetivos generales de la Directiva hábitats justifica la adopción de medidas habrá de ser tenida en cuenta a la hora de establecer prioridades.
53. Por consiguiente, el artículo 6, apartado 2, de la Directiva hábitats tampoco está limitado forzosamente a la protección de especies y tipos de hábitats que hayan motivado la designación de una zona de conservación conforme a la Directiva hábitats, sino que también deberá incluir otras especies y tipos de hábitats allí presentes, en la medida en que constituyan el objeto de los objetivos de conservación establecidos.
d) Fijación de objetivos de conservación conforme a la Directiva sobre las aves
54. Las reflexiones que anteceden sobre la fijación de objetivos de conservación de las zonas de conservación conforme a la Directiva hábitats no pueden extrapolarse directamente a las ZPE contempladas en la Directiva sobre las aves, pues los artículos 4, apartado 4, y 6, apartado 1, de la Directiva hábitats no son aplicables a las ZPE. Antes bien, como ya se ha señalado, (26) a las ZPE se les sigue aplicando el artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre las aves. Ciertamente, estas obligaciones de protección están formuladas en términos menos específicos, pero, a fin de cuentas, persiguen el objetivo de garantizar en las ZPE una protección equivalente a la que brindan los artículos 4, apartado 4, y 6, apartado 1, de la Directiva hábitats. (27) En consecuencia, el estatuto jurídico de protección de las ZPE también debe incluir objetivos de conservación. (28)
55. De igual modo, la fijación de prioridades ya está prevista en el artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre las aves, puesto que las medidas deberán adoptarse teniendo en cuenta las exigencias de protección de las especies. Estas exigencias dependerán de la situación concreta en la ZPE de que se trate. (29)
56. Ello significa, desde una perspectiva práctica, que las autoridades competentes deberán comprobar qué especies de aves dignas de protección están presentes en una ZPE, cómo contribuye su presencia a los objetivos de la Directiva sobre las aves y a qué riesgos y peligros se ven expuestas. Sobre esta base deberán desarrollarse los objetivos de conservación y las medidas de conservación de las ZPE necesarias para la consecución de esos objetivos. En este contexto, las autoridades competentes pueden dar prioridad a determinados objetivos de conservación respecto a otros y concentrar los recursos disponibles en consecuencia. Al mismo tiempo, podrán evitar así el gasto de tales recursos en medidas de protección de escasa eficacia, algo que pretende garantizar, en particular, la República Checa.
57. La circunstancia de que una ZPE sea la más adecuada para la protección de determinadas especies de aves deberá, por regla general, ponerse de manifiesto en estas prioridades, pues la conservación del lugar es lo que ha motivado su designación. (30)
58. Ahora bien, tampoco debe pasarse por alto de forma generalizada la presencia de las demás especies dignas de protección en las ZPE. Antes bien, renunciar a los objetivos y a las medidas de conservación, o limitarlos en relación con otras especies dignas de protección presentes en una ZPE requiere una apreciación cuidadosa de la importancia de tal presencia para la conservación de estas especies, que también deberá ponerse de manifiesto en la fundamentación de las respectivas prioridades.
59. Un primer indicio de ello lo proporcionará la clasificación de la presencia de que se trate en el formulario normalizado de datos del lugar: dicho formulario prevé una valoración de la respectiva población en el lugar en comparación con la población nacional. (31) Como expone la Comisión, una valoración de A, B o C pone de manifiesto que se atribuye a la población cierta importancia y que, por tanto, merece, en principio, protección. Cuando la población de una especie es valorada únicamente con una D, no será significativa y, por tanto, por regla general —cuando menos si la evaluación es correcta— no requerirá la adopción de medidas de protección.
60. En el caso de las poblaciones que reciben una mejor valoración (A, B o C), como reconocen los Países Bajos, habrá de prestarse una atención especial a otras especies dignas de protección del anexo I de la Directiva sobre las aves, pues se tratará de las especies más amenazadas. (32) Por ello, parece en principio dudoso que quepa excluirlas de las medidas de protección en las ZPE para cuya designación no han sido decisivas, pero en las que sí se hallan presentes.
61. Además, la Asociación Red subraya acertadamente que determinadas especies no se concentran en determinadas zonas, sino que, por su propia naturaleza, viven de forma aislada. En relación con tales especies, serán escasas las diferencias entre las ZPE más idóneas para la conservación de aquellas y otras ZPE en las que también se hallen presentes. Así, la Asociación Red expone que la presencia del águila perdicera (Hieraaetus fasciatus) en cada una de las diez ZPE que ha designado Grecia para esta especie es igual de grande o, incluso, más pequeña que en las otras ochenta y una ZPE en las que solo se hallan presentes como otra especie digna de protección. Y, a juicio de la Asociación Red, también en el caso del águila pomerana (Aquila pomarina), la mayor parte de la población total se encuentra en ZPE que no han sido designadas específicamente para esta especie. En consecuencia, difícilmente podrá afirmarse que estas especies ya están suficientemente protegidas en los lugares más adecuados para su protección. Antes bien, se necesitarían razones de más peso para excluirlas de las medidas de protección en todos los demás lugares en que están presentes como otras especies dignas de protección.
62. Ello es tanto más cierto en la medida en que la Asociación Red menciona especies de aves del anexo I o especies de aves migratorias cuya llegada es regular y para las que, aun estando presentes en las ZPE, no se ha designado ninguna ZPE o se han designado menos de las necesarias. (33) Ciertamente, en el presente asunto, no es necesario pronunciarse sobre si Grecia ha cumplido suficientemente su obligación de designar ZPE. Ahora bien, sin una ZPE propia o con muy pocas ZPE propias, parece necesario protegerlas cuando menos como otras especies dignas de protección en las ZPE en las que se hallan presentes. En efecto, en otro caso, estas especies no estarían protegidas en modo alguno en Grecia, o no suficientemente.
63. Con todo, los Países Bajos alegan que, en particular, determinadas especies de aves migratorias, como el mosquitero común (Phylloscopus collybita), el petirrojo europeo (Erithacus rubecula), el mirlo común (Turdus merula) o la gracilla occidental (Corvus monedula), también pueden encontrarse regularmente en las ZPE, pero no están amenazadas, sino que están ampliamente distribuidas con independencia de las ZPE. En efecto, respecto a tales especies, deberá bastar, por regla general, con limitar las medidas de protección a las ZPE que han sido designadas específicamente para ellas, por ejemplo porque se concentran especialmente en ellas durante determinados períodos de su ciclo vital o migratorio.
64. Por último, a la hora de establecer objetivos de protección y prioridades, también pueden resolverse adecuadamente los conflictos entre objetivos contrapuestos. (34)
65. En consecuencia, es coherente tener en cuenta, en principio, en el marco de las medidas contempladas en el artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre las aves, todas las especies de aves y sus hábitats dignos de protección presentes en una ZPE, pero también establecer prioridades en su protección.
e) Objetivos del régimen de protección
66. Esta interpretación se ajusta a los objetivos del artículo 4 de la Directiva sobre las aves.
67. De conformidad con el artículo 4, apartado 1, primera frase, de la Directiva sobre las aves, las medidas de protección deberán asegurar la supervivencia y la reproducción de las especies mencionadas en el anexo I en su área de distribución. Esta área de distribución no se limita a las ZPE más adecuadas para la protección de las especies concretas, sino que se extiende, en particular, a otras ZPE en las que están presentes dichas especies.
68. Es este mismo objetivo el que debe perseguirse respecto a las demás especies de aves migratorias, puesto que los Estados miembros deberán tomar medidas semejantes con respecto a dichas especies de conformidad con el artículo 4, apartado 2, de la Directiva sobre las aves.
69. Por consiguiente, de conformidad con el artículo 4, apartado 4, segunda frase, de la Directiva sobre las aves, que sigue siendo aplicable, los Estados miembros se esforzarán también en evitar la contaminación o el deterioro de los hábitats situados fuera de las ZPE. En cualquier caso, no se cumpliría esta tarea ni se haría justicia al objetivo superior del artículo 4 si, dentro de las ZPE, permitieran, sin concurrir razones específicas para ello, el deterioro de los hábitats de las demás especies dignas de protección para las que no se ha designado la ZPE.
70. Por lo demás, las medidas de conservación que soslayasen las necesidades ecológicas de las demás especies dignas de protección en las ZPE no satisfarían las exigencias mínimas de los principios de cautela y de prevención. (35) En efecto, los posibles riesgos y los peligros conocidos para estas especies se aceptarían de forma generalizada y sin más ponderación. Ahora bien, estos principios constituyen el fundamento de la política de un nivel de protección elevado que la Unión persigue de conformidad con el artículo 191 TFUE, apartado 2, párrafo primero, en materia de medio ambiente. Por consiguiente, deberán tenerse en cuenta, en particular, a la hora de interpretar la Directiva hábitats y la Directiva sobre las aves. (36)
3. Conclusión provisional
71. Por consiguiente, el artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre las aves obliga a los Estados miembros a establecer objetivos de conservación y medidas de conservación individuales para cada ZPE en relación con todas las especies de aves del anexo I presentes y las especies de aves migratorias cuya llegada sea regular, así como respecto a sus hábitats. Al proceder así, los Estados miembros deberán establecer prioridades y, en tal marco, podrán concentrar los objetivos y las medidas de conservación en determinadas especies y en sus hábitats.
B. Cuestión 2 — Adopción horizontal de medidas de protección, conservación y restablecimiento para todas las ZPE
72. Mediante la segunda cuestión se pretende elucidar qué relevancia se atribuye al hecho de que las medidas de protección griegas se apliquen por igual a todas las ZPE.
73. Esta situación no está prevista en la Directiva sobre las aves. Antes bien, las consideraciones que preceden ponen de manifiesto que las medidas de protección deben adaptarse, en principio, a las exigencias ecológicas de las distintas ZPE. En cambio, las medidas griegas están individualizadas únicamente en la medida en que se pretende beneficiar a las especies de aves que han motivado la designación de la respectiva ZPE. En otro caso, no se tendrán en cuenta ni la situación específica de las ZPE ni, en particular, las necesidades de las demás especies dignas de protección.
74. No obstante, de las consideraciones que preceden también se desprende que, en principio, tanto las especies de aves para las que se ha designado una ZPE como las demás especies de aves dignas de protección presentes en tal zona merecen tal protección. Solamente a la hora de establecer los objetivos de conservación y de adoptar las medidas de conservación para los respectivos lugares será posible fijar prioridades y dar preferencia a determinadas especies y a sus hábitats. Además, este planteamiento es el único que se ajusta a los principios de cautela y de prevención.
75. Sin embargo, en tanto un Estado miembro no haya establecido todavía objetivos de conservación y medidas de conservación para una ZPE determinada, tampoco habrá fijado todavía prioridades. Estas prioridades tampoco las podrá desarrollar para la totalidad de su territorio, pues al hacerlo no tendría suficientemente en cuenta la situación concreta de las diversas ZPE. Así lo ilustra muy a las claras el hecho de que las normas griegas controvertidas pasen por alto las necesidades ecológicas de las demás especies dignas de protección en las ZPE.
76. Por consiguiente, las medidas de protección, conservación y restablecimiento aplicables por igual a todas las ZPE de un Estado miembro, que de suyo no pueden contener una priorización suficiente, deberán aplicarse, de conformidad con el artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre las aves, tanto en beneficio de las especies de aves para las que se haya designado la respectiva ZPE como en beneficio de las demás especies de aves del anexo I de la Directiva sobre las aves presentes en dichas zonas y de las demás especies de aves migratorias cuya llegada a las mismas sea regular.
C. Cuestión 3 — Evaluaciones de impacto ambiental
77. Mediante la tercera cuestión, el Simvoulio tis Epikratias (Consejo de Estado) desea saber si la obligación de tener en cuenta tanto las especies de aves para las que se ha designado la ZPE como las demás especies dignas de protección presentes en dicha zona en las evaluaciones de impacto ambiental de proyectos conforme a la Directiva EIA o de los planes y proyectos conforme a la Directiva hábitats modifica en algo la obligación de proteger ambos grupos de aves mediante medidas de protección, conservación y restablecimiento.
78. La respuesta a esta cuestión se desprende del respectivo objeto de las respectivas normas: mientras que las evaluaciones de impacto ambiental deben realizarse en relación con planes y proyectos, las medidas de protección, conservación y restablecimiento aquí controvertidas requieren sobre todo, de conformidad con la petición de decisión prejudicial, llevar a cabo actividades que no requieren una evaluación de impacto ambiental. Así pues, las dos medidas se complementan entre sí, pero una no puede colmar las lagunas de la otra.
79. Por consiguiente, la obligación de realizar evaluaciones de impacto ambiental de proyectos conforme a la Directiva EIA y la Directiva hábitats carece de relevancia en la determinación del alcance de las obligaciones derivadas del artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre las aves.
V. Conclusión
80. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la petición de decisión prejudicial del modo siguiente:
«1) El artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva 2009/147/CE, relativa a la conservación de las aves silvestres, obliga a los Estados miembros a establecer objetivos de conservación y medidas de conservación individuales para cada ZPE en relación con todas las especies de aves del anexo I presentes y las especies de aves migratorias cuya llegada sea regular, así como respecto a sus hábitats. Al proceder así, los Estados miembros deberán establecer prioridades y, en tal marco, podrán concentrar los objetivos y las medidas de conservación en determinadas especies y en sus hábitats.
2) Las medidas de protección, conservación y restablecimiento aplicables por igual a todas las zonas de protección especial de un Estado miembro, que de suyo no pueden contener una priorización suficiente, deberán aplicarse, de conformidad con el artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva 2009/147, tanto en beneficio de las especies de aves para las que se haya designado la respectiva zona de protección especial como en beneficio de las demás especies de aves del anexo I de dicha Directiva presentes en dichas zonas y de las demás especies de aves migratorias cuya llegada a las mismas sea regular.
3) La obligación de realizar evaluaciones de impacto ambiental de proyectos conforme a la Directiva 2011/92/UE, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, y a la Directiva 92/43/CEE, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, carece de relevancia en la determinación del alcance de las obligaciones derivadas del artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva 2009/147.»