Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JULIANE KOKOTT
esitatud 22. veebruaril 2024(1)
Kohtuasi C‑66/23
Elliniki Ornithologiki Etaireia (Kreeka ornitoloogiaühing) jt
versus
Ypourgos Esoterikon (Kreeka siseminister) jt
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Symvoulio tis Epikrateias (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu, Kreeka))
Eelotsusetaotlus – Direktiiv 2009/147/EÜ – Loodusliku linnustiku kaitse – Direktiiv 92/43/EMÜ – Looduslike elupaikade ja loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse – Erikaitsealad – Kaitse-, säilitamis- ja taastamismeetmed – Hõlmatud liigid – Kaitse-eesmärgid – Prioriteedid
I. Sissejuhatus
1. Vastavalt linnudirektiivile(2) määravad liikmesriigid lindude kaitseks erikaitsealad. Kuid milliseid linnuliike tuleb nendel aladel kaitsta? See on küsimus, millele on vaja vastata käesolevas menetluses.
2. Erikaitsealade rajamisega kaitstavad linnuliigid on linnudirektiivi I lisas loetletud liigid, mis vajavad erilist kaitset, ning kõik reeglipäraselt esinevad rändliigid. Erikaitsealadeks tuleb määrata alad, mis on asjaomase liigi kaitseks teaduslikust seisukohast kõige sobivamad.
3. Iga ala jaoks tuleb kindlaks määrata kaitse-, säilitamis- ja taastamismeetmed. Käesolevas asjas esitatud eelotsusetaotluse eesmärk on kindlaks teha, kas kõnealuste meetmete kehtestamisel võidakse piirduda nende linnuliikide kaitsega, kes olid ala määramisel erikaitsealaks otsustava tähtsusega, seega nende linnuliikidega, kelle kaitseks on ala kõige sobivam, või peavad meetmed hõlmama ka teisi I lisas nimetatud linnuliike ja rändliike, kes sellel alal samuti esinevad.
II. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
1. Linnudirektiiv
4. Praegu kehtiv linnudirektiiv on algse linnudirektiivi kodifitseeritud redaktsioon.(3) Käesoleva menetluse seisukohast on need kaks redaktsiooni – teadaolevalt – identsed.
5. Linnudirektiivi artikkel 4 näeb ette lindude erikaitsealade määramise:
„1. I lisas nimetatud liikide elupaikade kaitseks tuleb rakendada erimeetmeid, et kindlustada nende liikide säilimine ja paljunemine levikualal.
Sellega seoses võetakse arvesse järgmist:
a) väljasuremisohus liigid;
b) liigid, mis on tundlikud teatavate muutuste suhtes oma elupaigas;
c) liigid, mida peetakse nende väikesearvuliste asurkondade või piiratud kohaliku leviku tõttu haruldaseks;
d) teised liigid, mis oma elupaiga eripära tõttu nõuavad erilist tähelepanu.
Hindamisel võetakse arvesse arvukuse arengutendentse ja muutumist.
Liikmesriigid klassifitseerivad erikaitsealadena nende liikide kaitseks eelkõige arvuliselt ja suuruselt kõige sobivamad alad, võttes arvesse nende liikide kaitsenõudeid geograafilistel maismaa- ja merealadel, kus käesolevat direktiivi kohaldatakse.
2. Liikmesriigid võtavad samalaadseid meetmeid I lisas nimetamata, kuid reeglipäraselt esinevate rändliikide ja nende pesitsus-, sulgimis- ja talvitusalade ning rändepeatuspaikade suhtes, pidades silmas nende kaitsmise vajadust geograafilistel maismaa- ja merealadel, kus käesolevat direktiivi kohaldatakse. Sel eesmärgil pööravad liikmesriigid erilist tähelepanu märgalade ja eelkõige rahvusvahelise tähtsusega märgalade kaitsele.
3. […]
4. Liikmesriigid võtavad lõigetes 1 ja 2 osutatud kaitsealade suhtes vajalikke meetmeid, et vältida elupaikade saastamist või kahjustamist või lindude mis tahes häirimist, niivõrd kui see on käesoleva artikli eesmärkide seisukohast oluline. Liikmesriigid püüavad elupaikade saastamist või kahjustamist vältida ka väljaspool kaitsealasid.“
2. Elupaikade direktiiv
6. Elupaikade direktiiviga(4) laiendatakse liidu õigusega ette nähtud looduskaitse kohaldamisala teistele looma- ja taimeliikidele ning teatud elupaigatüüpidele ja osaliselt integreeritakse varasem linnudirektiiv.
7. Elupaikade direktiivi artikli 3 lõige 1 kirjeldab Euroopa kaitsealade võrgustikku:
„Luuakse Euroopa erikaitsealade sidus ökoloogiline võrgustik Natura 2000. See võrgustik, mis koosneb aladest, kus esinevad I lisas loetletud looduslikud elupaigatüübid ja II lisas loetletud liikide elupaigad, võimaldab säilitada või vajaduse korral taastada asjaomaste looduslike elupaigatüüpide ja liikide elupaikade soodsat kaitsestaatust nende looduslikul levilal.
Natura 2000 võrgustikku kuuluvad ka liikmesriikide [linnudirektiivi] kohaselt klassifitseeritud linnukaitsealad.“
8. Elupaikade direktiivi artikli 4 lõige 4 reguleerib kaitsealade määramist viidatud direktiivi alusel:
„Kui ala on lõikes 2 sätestatud korras kinnitatud ühenduse jaoks oluliseks alaks, määravad asjaomased liikmesriigid ala erikaitsealaks võimalikult kiiresti, kuid hiljemalt kuue aasta jooksul, kehtestades prioriteedid lähtuvalt sellest, kui tähtis ala on I lisas nimetatud looduslike elupaigatüüpide või II lisas nimetatud liikide soodsa kaitsestaatuse säilitamise või taastamise ja Natura 2000 sidususe seisukohast, ning pidades silmas ala ähvardavat kahjustamist või hävitamist.“
9. Nende alade kaitsemeetmed on sätestatud elupaikade direktiivi artiklis 6:
„1. Liikmesriigid kehtestavad erikaitsealade suhtes vajalikud kaitsemeetmed, mille hulka kuuluvad vajaduse korral asjakohased kaitsekorralduskavad, mis on eraldi välja töötatud või lisatud muudesse arengukavadesse, ning asjakohased õiguslikud, halduslikud või lepingulised meetmed, mis vastavad aladel esinevate I lisa looduslike elupaigatüüpide ja II lisa liikide ökoloogilistele vajadustele.
2. Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid, et vältida erikaitsealadel looduslike elupaikade ja liikide elupaikade halvenemist ning selliste liikide häirimist, mille kaitseks alad on määratud, kuivõrd selline häirimine võib oluliselt mõjutada käesoleva direktiivi eesmärkide täitmist.
3. Iga kava või projekti, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju eraldi või koos muude kavade või projektidega, tuleb asjakohaselt hinnata seoses tagajärgedega, mida see ala kaitse-eesmärkidele avaldab. Pädevad siseriiklikud asutused annavad kavale või projektile kava või projekti tagajärgede hindamise järelduste alusel ning lõike 4 sätete kohaselt nõusoleku alles pärast seda, kui nad on kindlaks teinud, et see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju, ja teevad seda vajaduse korral pärast avaliku arvamuse saamist
4. Kui hoolimata negatiivsest hinnangust kava või projekti tagajärgedele ala suhtes ja alternatiivsete lahenduste puudumisel tuleb kava või projekt üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatel põhjustel, sealhulgas sotsiaalsetel või majanduslikel põhjustel siiski ellu viia, peab liikmesriik võtma kõik vajalikud asendusmeetmed, et tagada Natura 2000 võrgustiku üldise sidususe kaitse. Liikmesriik teatab komisjonile vastuvõetud asendusmeetmetest.
Kui asjaomasel alal esineb esmatähtsaid looduslikke elupaigatüüpe ja/või esmatähtsaid liike, võib kaaluda ainult neid seisukohti, mis on seotud rahva tervise või avaliku julgeolekuga, esmatähtsate soodsate tagajärgedega keskkonnale või komisjoni arvamuse kohaselt muude üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvate põhjustega.“
10. Elupaikade direktiivi artikkel 7 asendab linnudirektiivis sisalduva kaitsesätte elupaikade direktiivi teatud sätetega:
„Käesoleva direktiivi artikli 6 lõigetest 2, 3 ja 4 tulenevad kohustused asendavad kõik [linnudirektiivi] artikli 4 lõike 4 esimesest lausest tulenevad kohustused artikli 4 lõike 1 kohaselt klassifitseeritud alade või artikli 4 lõike 2 kohaselt tunnustatud alade osas alates käesoleva direktiivi rakendamise kuupäevast või alates ala [linnudirektiivi] kohasest klassifitseerimisest või tunnustamisest liikmesriigi poolt, kui viimane kuupäev on hilisem.“
B. Kreeka õigus
11. Põhikohtuasjas on vaidlustatud ministrite ühine määrus nr 8353/276/Ε103(5), millega muudetakse ministrite ühist määrust nr 37338/1807/2010(6).
12. Ministrite ühine määrus nr 8353/276/Ε103 sisaldab konkreetseid kaitsemeetmeid, tingimusi, keelde, menetlusi ja tegevusi, mida kohaldatakse kõikide erikaitsealade suhtes. See on juhis tegevuse läbiviimiseks erikaitsealadel ja selles on ette nähtud „ennetusabinõud“ seniks, kuni iga erikaitseala jaoks on kindlaks määratud täielik kaitseraamistik, mida ei ole seni veel tehtud. Nimelt ei ole Kreekas praeguseks kindlaks määratud sobivaid kaitse-eesmärke ega võetud igale erikaitsealale eraldi sobivaid kaitsemeetmeid, nagu on nõutud vaidlustatud õigusakti vastuvõtmise ajal kehtinud riigisisestes õigusaktides ja nagu nõutakse jätkuvalt praegu kehtivates õigusaktides.
13. Ministrite ühise määruse nr 8353/276/Ε103 meetmed piirduvad „klassifitseerimist õigustavate liikidega“. Tegemist on linnuliikidega, kelle kaitseks on konkreetsetel teaduslikel, nimelt ornitoloogilistel kriteeriumidel põhineva hindamise alusel määratud erikaitsealad.
14. Ministrite ühise määruse nr 8353/276/Ε103 meetmed võeti, konsulteerides Euroopa Liidu institutsioonidega, konkreetse teadusliku uuringu põhjal. Selles rühmitati erikaitsealadeks klassifitseerimist õigustavad linnuliigid nende ökoloogilistest vajadustest lähtudes ning tehti kindlaks ohud ja nende kaitse üldpõhimõtted liikide ja liigirühmade kaupa. Lisaks hinnati uuringus meetmeid, mis olid välja pakutud, et reguleerida tegevusi, mis kujutavad endast ohtu klassifitseerimist õigustavatele liikidele, ja sobivaid majandamismeetmeid üldiselt.
15. Ministrite ühine määrus nr 8353/276/Ε103 ei sisalda mitte üksnes meetmeid kavade ja tegevuste erikaitsealal elluviimiseks keskkonnamõju hindamise direktiivis(7) ja elupaikade direktiivis ette nähtud menetluste kohaselt, vaid ka kaitsemeetmeid seoses tegevustega, milleks nende õigusnormide kohaselt ei nõuta eelnevat keskkonnaluba ega asjakohast hindamist (jahipidamine, maakorraldus, metsakasvatus, mürgitatud sööda kasutamine, kalapüük, teadusuuringud jm).
16. Nimetatud meetmed kogumina ei mõjuta pädevate asutuste poolt hilisemate erikaitsealade kaitse- ja majandamismeetmete võtmise menetlusi ega kohustust teha vastavalt keskkonnamõju hindamise direktiivile projektide ja tegevuste keskkonnamõju hindamine ja vastavalt elupaikade direktiivi artikli 6 lõikele 3 asjakohane hindamine, kui see on nõutav.
III. Asjaolud ja eelotsusetaotlus
17. Põhikohtuasjas vaidlustavad eri ühendused ja suur hulk üksikisikuid ministrite ühises määruses nr 8353/276/E103 sätestatud kaitsekorra. Muu hulgas väidavad nad, et vaidlustatud õigusaktiga on linnudirektiiv Kreeka õiguskorda vääralt üle võetud, sest selles on ette nähtud kaitsemeetmed, mis kehtivad ühtemoodi kõikide erikaitsealade suhtes, kuid sellega ei kaitsta kõiki selle direktiivi I lisas loetletud liike ega nendel aladel reeglipäraselt peatuvaid rändlinde.
18. Konkreetselt on vaidlustatud õigusakti sätetega kaitstud ainult erikaitsealaks klassifitseerimist õigustavad liigid ning tingimusel, et täidetud on varasemas ministrite ühises määruses nr 37338/1807/2010 sätestatud arvulised kriteeriumid. Seevastu linnudirektiivi artikli 4 lõigetes 1 ja 2 on ette nähtud, et kaitse antakse selle alusel, et liik on kantud selle direktiivi I lisasse. Sellega on põhikohtuasja kaebajate hinnangul rikutud ka linnudirektiivi soovitava toime põhimõtet.
19. Kohtuasja menetleb Symvoulio tis Epikrateias (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu, Kreeka), kes esitab Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas [linnudirektiivi] artiklite 4 lõikeid 1 ja 2 tuleb koostoimes direktiivi [elupaikade direktiivi] artikli 6 lõigetega 2–4 tõlgendada nii, et nendega on vastuolus niisugused riigisisesed õigusnormid, nagu on näidatud põhjendustes, milles on nähtud ette, et looduslike linnuliikide ja nende elupaikade kaitse, säilitamise ja taastamise erimeetmeid erikaitsealadel kohaldatakse ainult „klassifitseerimist õigustavate liikide“, st ainult [linnudirektiivi] I lisas loetletud looduslike linnuliikide suhtes ja rändlindude suhtes, kes igal erikaitsealal regulaarselt peatuvad ning keda koos riigisisestes õigusaktides sätestatud erikaitsealaks klassifitseerimise kriteeriumidega loetakse otsustava tähtsusega teguriteks ala erikaitsealaks klassifitseerimisel?
2. Kas vastamisel eelmisele küsimusele omab tähtsust asjaolu, et need looduslike linnuliikide ja nende elupaikade kaitse, säilitamise ja taastamise erimeetmed erikaitsealadel on peamiselt erikaitsealade tavalised ennetavad kaitsemeetmed („ennetusabinõud“), mida kohaldatakse horisontaalselt, st kõikide erikaitsealade suhtes, ning kuni praeguseni ei ole Kreeka õiguskorras vastu võetud majandamiskavasid iga konkreetse erikaitseala jaoks, milles oleks kindlaks määratud eesmärgid ja vajalikud meetmed, et saavutada või tagada iga erikaitseala ja seal elavate liikide rahuldav kaitse?
3. Kas vastamisel kahele eelnevale küsimusele omab tähtsust see, et [keskkonnamõju hindamise direktiivist] tuleneva projektide ja tegevuste keskkonnamõju hindamise kohustuse tõttu ning [elupaikade direktiivi] artikli 6 lõigetes 2–4 nimetatud „asjakohase hindamise“ põhjal võetakse arvesse [linnudirektiivi] I lisas loetletud kõiki liike või rändlinde, kes igal erikaitsealal regulaarselt peatuvad, iga konkreetse riikliku või eraõigusliku ehitustööde projekti keskkonnamõju hindamisel?“
20. Kaks põhikohtuasja kaebajat, Syllogos Diktyo Oikologikon Organoseon Aigaiou (Egeuse ökoloogiaorganisatsioonide võrgustikühing; edaspidi „võrgustikühing“) ja Perivallontikos Syllogos Rethymnou (Rethymno keskkonnaühing), Kreeka Vabariik, Madalmaade Kuningriik, Poola ja Euroopa Komisjon esitasid kirjalikud seisukohad. 18. jaanuari 2024. aasta kohtuistungil, mille korraldamist taotles Tšehhi Vabariik, osalesid Tšehhi Vabariik ja kõik teised menetlusosalised, välja arvatud Poola.
IV. Õiguslik hinnang
21. Eelotsusetaotlusega soovitakse välja selgitada, kas liikmesriik võib piirata loodusliku linnustiku liikide ja elupaikade kaitse-, säilitamis- ja taastamismeetmeid erikaitsealadel nende liikidega, kelle olemasolu oli erikaitseala määramisel otsustava tähtsusega. Põhikohtuasja kaebajad paluvad nimelt laiendada seda kaitset ka teistele kaitset väärivatele linnuliikidele, kes kaitsealadel esinevad.
22. Esimese küsimusega soovitakse teada, kuidas peaksid liikmesriigid need meetmed kooskõlas asjakohaste liidu õigusnormidega kindlaks määrama. Teine küsimus on seotud konkreetse olukorraga Kreekas, kus kõnealuseid meetmeid ei ole seni iga erikaitseala suhtes eraldi kindlaks määratud, vaid on rakendatud ainult ühiselt kõigi erikaitsealade suhtes. Kolmanda küsimusega soovitakse välja selgitada, kas piisab sellest, et teisi kaitset väärivaid linnuliike võetakse arvesse kavade ja projektidega seotud keskkonnamõju hindamisel.
A. Esimene küsimus – erikaitsealadel kaitse-, säilitamis- ja taastamismeetmete kindlaksmääramine linnudirektiivi alusel
23. Esimene küsimus puudutab eelotsusetaotluse tuuma. Nimelt kas linnudirektiivi kohaseid kaitse-, säilitamis- ja taastamismeetmeid tuleb erikaitsealal rakendada ainult nende linnuliikide suhtes, kelle kaitseks erikaitseala määrati, või ka teiste kaitset väärivate liikide suhtes, kes sellel alal esinevad? See küsimus tuleneb erikaitsealade määratlemise korrast (selle kohta jaotis 1) ja sellele tuleb vastata erikaitsealade kaitsemeetmeid reguleerivate õigusnormide alusel (selle kohta jaotis 2).
1. Erikaitseala määramine
24. Linnudirektiivi artikkel 4 seab just I lisas nimetatud liigid ja rändliigid tugevdatud kaitse alla. See on põhjendatud, kuna (I lisas loetletud liikide puhul) on tegemist enim ohustatud liikidega ja (rändliikide puhul) on tegemist liidu looduspärandi moodustavate liikidega.(8)
25. Linnudirektiivi artikli 4 lõike 1 kohaselt klassifitseerivad liikmesriigid I lisas loetletud liikide kaitseks erikaitsealadena eelkõige arvuliselt ja suuruselt kõige sobivamad alad. Artikli 4 lõike 2 kohaselt võtavad liikmesriigid samalaadseid meetmeid I lisas nimetamata, kuid reeglipäraselt esinevate rändliikide ja nende pesitsus-, sulgimis- ja talvitusalade ning rändepeatuspaikade suhtes. Need alad tuleb määrata ornitoloogiliste kriteeriumide alusel.(9)
26. Seega on igale erikaitsealale iseloomulikud teatud I lisas nimetatud linnuliigid, kelle kaitseks on see ala kõige sobivam, ja/või teatud rändliigid, kelle kaitseks on see ala kõige sobivam pesitsus-, sulgimis- või talvitusala või rändepeatuspaik. Vaidlusalused Kreeka õigusnormid näevad kõnealuste liikide ja nende elupaikade jaoks ette konkreetsed kaitse-, säilitamis- ja taastamismeetmed.
27. Siiski on võimalik, et erikaitsealal võib esineda ka teisi kaitset väärivaid liike, st teisi linnudirektiivi I lisas loetletud liike või teisi rändliike, kelle kaitseks on erikaitseala küll sobiv, kuid mitte kõige sobivam. Olgugi et selliste liikide olemasolu ei olnud erikaitsealaks määramisel otsustav, on põhikohtuasja kaebajad ja komisjon seisukohal, et kaitse-, säilitamis- ja taastamismeetmed peavad laienema ka kõnealustele teistele kaitset väärivatele liikidele ja nende elupaikadele.
28. Eelkõige Tšehhi Vabariik väidab sellele vastu, et teised kaitset väärivad liigid on juba piisavalt kaitstud konkreetselt nende kaitseks määratud erikaitsealadel. Ülejäänud menetluses osalevad liikmesriigid kalduvad selle seisukohaga nõustuma, kuigi nad muudel erikaitsealadel kaitstavate liikide kaitset ka täielikult ei välista.
2. Erikaitsealadel rakendatavaid kaitsemeetmeid reguleerivad õigusnormid
29. See, kuivõrd on need kaks seisukohta õiged, tuleneb erikaitsealadel rakendavaid kaitsemeetmeid reguleerivatest õigusnormidest. Algselt olid need sätestatud üksnes linnudirektiivi artikli 4 lõigetes 1 ja 2 ning lõike 4 esimeses lauses. Kui linnudirektiivi artikli 4 lõiked 1 ja 2 on endiselt kehtivad, siis artikli 4 lõike 4 esimene lause on asendatud elupaikade direktiivi artikli 6 lõigetega 2–4.
30. Mõlema direktiivi sätete ühine analüüs annab alust järeldada, et liikmesriigid peavad erikaitsealade kaitsemeetmete ja kaitse-eesmärkide kindlaksmääramisel arvesse võtma ka teisi seal esinevaid kaitset väärivaid liike, kuid peavad kehtestama prioriteedid.
31. Selle selgitamiseks analüüsin esmalt algselt kehtinud õigusnorme, mis on osaliselt praegugi kohaldatavad (selle kohta jaotis a), seejärel käsitlen õigusnorme, mis kehtestati erikaitsealade suhtes hiljem elupaikade direktiiviga (selle kohta jaotis b). Kuigi esmapilgul näib, et hilisemad õigusnormid ei toeta teiste kaitset väärivate liikide kaitsmise kohustust, nähtub elupaikade direktiivi järgmistest sätetest, mis käsitlevad selle direktiivi alusel loodud kaitsealasid, et põhimõtteliselt nõuab ka elupaikade direktiiv teiste kaitset väärivate liikidega arvestamist. Elupaikade direktiiv paneb liikmesriikidele siiski kohustuse kehtestada kaitsemeetmete puhul prioriteedid (selle kohta allpool jaotis c). Olgugi et linnudirektiivi jätkuvalt kehtivates sätetes ei ole seda mõtet nii selgelt väljendatud, tuleb seda kohustust tõlgendamise teel ka selle direktiivi puhul kohaldada (selle kohta allpool jaotis d). Seejärel näitan, et kõnealune kaitsekord on kooskõlas linnudirektiivi eesmärkidega (selle kohta allpool jaotis e).
a) Linnudirektiivi sätted
32. Elupaikade direktiivi teatud sätete kõrval on erikaitsealade suhtes jätkuvalt kohaldatavad linnudirektiivi artikli 4 lõiked 1 ja 2.
33. Artikli 4 lõike 1 esimese lause kohaselt tuleb I lisas nimetatud liikide elupaikade kaitseks rakendada erimeetmeid, et kindlustada nende liikide säilimine ja paljunemine levikualal. I lisas loetletud liigid on kõige enam ohustatud liigid.(10) Artikli 4 lõike 1 punktides a–d sätestatud kriteeriumide kohaselt kuuluvad nende liikide hulka väljasuremisohus liigid, liigid, mis on tundlikud teatud muutuste suhtes oma elupaigas, haruldased liigid ja muud liigid, mis nõuavad erilist tähelepanu. Nende liikide kaitseks rakendatavad erimeetmed hõlmavad vastavalt artikli 4 lõike 1 neljandale lausele eelkõige erikaitsealade määramist.
34. Linnudirektiivi artikli 4 lõige 2 näeb ette, et liikmesriigid võtavad samalaadseid meetmeid I lisas nimetamata, kuid reeglipäraselt esinevate rändliikide ja nende pesitsus-, sulgimis- ja talvitusalade ning rändepeatuspaikade suhtes, pidades silmas nende kaitsmise vajadust.
35. Selle põhjal on Euroopa Kohus järeldanud, et liikmesriikidel on kohustus anda erikaitsealadele õiguslik kaitsestaatus, mis tagaks linnudirektiivi artikli 4 lõigete 1 ja 2 nõuete täitmise.(11) Seejuures ei tohi erikaitsealade kaitse piirduda ainult meetmetega, mis on mõeldud inimtegevusest tuleneva välise kahjustamise ja häirimise vältimiseks, vaid peab vastavalt olukorrale hõlmama ka positiivseid meetmeid ala seisundi säilitamiseks ja parandamiseks.(12)
36. Linnudirektiivi artikli 4 lõigete 1 ja 2 sõnastus ja sellel põhinev kohtupraktika ei tee kõnealustel kaitsenõuetel vahet selle järgi, kas asjaomane erikaitseala on loodud kaitstud linnuliikide jaoks või kas kaitstud liigid esinevad seal teiste kaitset väärivate liikidena.
37. Sellist vahetegemist ei näe ette ka linnudirektiivi artikli 4 lõike 4 esimene lause, mis ei ole loodud erikaitsealade suhtes enam kohaldatav. Selle sätte kohaselt võtavad liikmesriigid kaitsealade suhtes vajalikke meetmeid, et vältida elupaikade saastamist või kahjustamist või lindude mis tahes häirimist, niivõrd kui see on kõnealuse artikli eesmärkide seisukohast oluline.
38. Algselt kohaldatavad kaitse-eeskirjad hõlmasid vastavalt nende sõnastusele seega ka muid erikaitsealadel esinevaid kaitset väärivaid liike.
b) Elupaikade direktiivi kohaldatavad sätted
39. Elupaikade direktiivi artikkel 7 sätestab siiski, et kõik linnudirektiivi artikli 4 lõike 4 esimesest lausest tulenevad kohustused asendatakse elupaikade direktiivi artikli 6 lõigetest 2, 3 ja 4 tulenevate kohustustega.
40. Linnudirektiiv kui liidu esimene looduskaitset reguleeriv õigusakt piirdub lindude kaitsega, kuid 1992. aastal täiendati seda elupaikade direktiiviga, mis näeb ette kaitsealade määramise ka teiste looma- ja taimeliikide ning teatud elupaigatüüpide kaitseks. Need kaitsealad ja linnudirektiivi kohased erikaitsealad moodustavad kooskõlas elupaikade direktiivi artikliga 3 Euroopa erikaitsealade sidusa ökoloogilise võrgustiku Natura 2000. Kuigi asjaomaste kaitse-eeskirjadega taotletakse võrreldavaid eesmärke, on need teatud punktides siiski erinevad.
41. Elupaikade direktiivi artikli 6 lõiked 3 ja 4 käsitlevad loa andmist sellistele kavadele ja projektidele, mis võivad mõjutada Natura 2000 alasid. Need sätted ei ole otseselt seotud erikaitsealadel rakendatavate kaitse-, säilitamis- ja taastamismeetmetega, mis kehtestatakse kavadest ja projektidest sõltumatult.
42. Olulisem on elupaikade direktiivi artikli 6 lõikes 2 sätestatud halvenemise keeld. Seda seetõttu, et Natura 2000 alade õiguslik kaitsestaatus peab tagama ka selle, et erikaitsealadel oleks välditud looduslike elupaikade ja liikide elupaikade halvenemine ning liikide häirimine. Seda sätet kohaldatakse siiski sõnaselgelt ainult nende liikide suhtes, mille kaitseks alad on määratud.
43. Poola ja Tšehhi Vabariigiga nõustudes võiks seda sõnastust mõista nii, et elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 2 kohane kaitse hõlmab ainult neid linnuliike, mis olid erikaitseala asutamisel otsustava tähtsusega.(13) See tõlgendus vastaks hinnangule, et elupaikade direktiivi artikli 6 lõigete 2, 3 ja 4 kohane kaitse on vähem ulatuslik kui linnudirektiivi artikli 4 lõike 4 esimese lausega algselt antud kaitse.(14)
44. Tegelikult tuleb vastavalt elupaikade direktiivi artikli 6 lõikele 2 vältida mitte üksnes Natura 2000 ala asutamisel otsustava tähtsusega liikide (ja elupaigatüüpide) kahjustamist, vaid eelkõige selle ala kaitse-eesmärkide kahjustamist. Need eesmärgid on sõnaselgelt kaitstud elupaikade direktiivi artikli 6 lõikega 3 (ja lõikega 4),(15) mis peab tagama samasuguse kaitsetaseme nagu artikli 6 lõige 2.(16) Seetõttu tuleb artikli 6 lõike 2 kohast kaitsetaset hinnata ka asjaomase Natura 2000 ala kaitse-eesmärkide alusel. Kaitse-eesmärkide määratlemisel tuleb aga arvesse võtta ka teisi kaitset väärivaid liike, mis erikaitsealal esinevad.
c) Kaitse-eesmärkide kindlaksmääramine elupaikade direktiivi alusel
45. Kaitse-eesmärgid saab esialgu küll tuletada ala kohta käivatest andmetest, näiteks standardsest andmevormist,(17) mille vormingu on kindlaks määranud komisjon,(18) kuid kaitse-eesmärgid tuleb põhimõtteliselt eraldi kindlaks määrata.
46. Kuigi elupaikade direktiivis ei ole kaitse‑eesmärkide kindlaksmääramise kohustust sõnaselgelt ette nähtud, eeldavad seda eelkõige artikli 4 lõige 4 ja artikli 6 lõige 1.(19)
47. Elupaikade direktiivi artikli 4 lõike 4 kohaselt kehtestavad liikmesriigid kaitsealade määramisel prioriteedid lähtuvalt sellest, kui tähtis on ala I lisas nimetatud looduslike elupaigatüüpide või II lisas nimetatud liikide soodsa kaitsestaatuse säilitamise või taastamise ja Natura 2000 sidususe seisukohast, ning pidades silmas ala ähvardavat kahjustamist või hävitamist. Nende prioriteetide kehtestamine eeldab aga, et kaitse‑eesmärgid on kindlaks määratud.(20) Prioriteetide seadmisega otsustavad pädevad asutused nimelt, kui suure tähtsuse omistavad nad igale kaitse-eesmärgile eraldi. Kui aga kaitse-eesmärgid määratakse kindlaks alles hiljem, ei saaks varem seatud prioriteetides neid paratamatult veel arvesse võtta.
48. Lisaks näeb elupaikade direktiivi artikli 6 lõige 1 ette, et liikmesriigid kehtestavad vajalikud kaitsemeetmed, mis vastavad aladel esinevate I lisa looduslike elupaigatüüpide ja II lisa liikide ökoloogilistele vajadustele.(21)
49. Ka ökoloogiliste vajaduste välja selgitamine eeldab (tingimata(22)) seda, et kaitse-eesmärgid on juba kindlaks määratud.(23) Kuigi need nõuded on teaduslikku laadi, on need seotud konkreetsete loodusväärtustega, mis määratletakse kaitse-eesmärkide kaudu.
50. Nagu märgivad Madalmaad, ei ole elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 1 kohased kaitsemeetmed erinevalt artikli 6 lõike 2 kohasest kaitsest sõnaselgelt piiratud nende liikide ja elupaikadega, mille kaitseks on asjaomane kaitseala määratud, vaid peavad hõlmama kõiki lisas loetletud liike ja elupaigatüüpe, mis kaitsealal esinevad.(24) See tähendab, et põhimõtteliselt hõlmavad kaitse-eesmärgid ka liike ja elupaigatüüpe, mis kaitsealadel küll esinevad, kuid mis ei olnud kaitsealade rajamisel otsustava tähtsusega.
51. See ei tähenda tingimata, et kaitse-eesmärgid ja kaitsemeetmed peavad olema ühtemoodi kasulikud kõigile liikidele ja elupaigatüüpidele. Nagu juba mainitud, peavad liikmesriigid vastavalt elupaikade direktiivi artikli 4 lõikele 4 kehtestama prioriteedid.(25)
52. Kõnealused prioriteedid on oma olemuselt seotud eelkõige liikide ja elupaikadega, mille kaitseks on alad määratud. Ent just muude haruldaste või tundlike liikide ja elupaikade puhul, mis alal esinevad, võib selliste liikide ja elupaikade kaitse täiendada kaitset aladel, mis on määratud konkreetselt nende kaitseks. Prioriteetide kehtestamisel tuleb arvesse võtta, mil määral õigustab meetmeid elupaikade direktiivi üldeesmärkide selline täiendamine.
53. Seega ei ole ka elupaikade direktiivi artikli 6 lõige 2 tingimata piiratud nende liikide ja elupaigatüüpide kaitsega, mis olid elupaikade direktiivi alusel kaitseala loomisel otsustava tähtsusega, vaid peab laienema ka teistele seal esinevatele liikidele ja elupaigatüüpidele, kuivõrd need on hõlmatud kehtestatud kaitse-eesmärkidega.
d) Kaitse-eesmärkide kindlaksmääramine linnudirektiivi alusel
54. Seniseid kaalutlusi, mis puudutavad kaitsealade kaitse-eesmärkide kindlaksmääramist elupaikade direktiivi alusel, ei saa otseselt üle kanda linnudirektiivi kohastele erikaitsealadele, kuna elupaikade direktiivi artikli 4 lõige 4 ja artikli 6 lõige 1 ei ole erikaitsealade suhtes kohaldatavad. Erikaitsealade suhtes on – nagu märgitud(26) – endiselt kohaldatavad linnudirektiivi artikli 4 lõiked 1 ja 2. Need kaitsekohustused on küll sõnastatud vähem konkreetselt, kuid nende tegelik eesmärk on tagada erikaitsealadel elupaikade direktiivi artikli 4 lõikes 4 ja artikli 6 lõikes 1 sätestatud kaitsega samaväärne kaitse.(27) Seepärast peab erikaitsealade kaitsestaatus hõlmama ka kaitse-eesmärke.(28)
55. Prioriteetide kehtestamine on ette nähtud juba linnudirektiivi artikli 4 lõigetes 1 ja 2, kuna meetmete kindlaksmääramisel tuleb arvesse võtta liigi kaitse nõudeid. Need nõuded sõltuvad konkreetsest olukorrast asjaomasel erikaitsealal.(29)
56. Praktikas tähendab see, et pädevad asutused peavad tuvastama, millised kaitset väärivad linnuliigid erikaitsealal esinevad, mil määral aitab nende olemasolu saavutada linnudirektiivi eesmärke ning millised on neile avalduvad riskid ja ohud. Sellele tuginedes tuleb erikaitsealade jaoks välja töötada kaitse-eesmärgid ja nende eesmärkide saavutamiseks vajalikud kaitsemeetmed. Sellega seoses võivad pädevad asutused tunnistada teatud kaitse-eesmärgid teiste kaitse-eesmärkide suhtes esmatähtsateks ja koondada olemasolevad vahendid vastavalt sellele. Ühtlasi saavad nad ära hoida vahendite kulutamise väikese tõhususega kaitsemeetmetele, mida soovib tagada eelkõige Tšehhi Vabariik.
57. Üldjuhul peab nendes prioriteetides kajastuma tõsiasi, et erikaitseala on teatud linnuliikide kaitseks kõige sobivam, kuna ala on määratud nende kaitseks.(30)
58. Siiski ei või ka teiste kaitset väärivate liikide olemasolu erikaitsealadel tervikuna tähelepanuta jätta. Kaitse-eesmärkidest ja kaitsemeetmetest loobumine või nende piiramine teiste kaitset väärivate liikide puhul, mis erikaitsealal esinevad, eeldab hoolikat hindamist, milline tähtsus on nende liikide olemasolul nende liikide kaitse seisukohast, ja see hinnang peab kajastuma ka asjaomaste prioriteetide põhjenduses.
59. Selle kohta annab esimese lähtepunkti kõnealuste liikide liigitus ala standardses andmevormis: seal on ette nähtud hinnata ala asjaomast populatsiooni võrreldes kogu riigi populatsiooniga.(31) Nagu komisjon märgib, näitab liigitamine klassi A, B või C, et populatsioonil on teatud tähtsus ja seepärast väärib populatsioon põhimõtteliselt kaitset. Kui liigi populatsioon liigitatud vaid klassi D, siis ei ole need olulised ja üldjuhul – vähemalt õige hinnangu korral –kaitsemeetmeid ei vaja.
60. Nagu Madalmaad märgivad, tuleb kõrgema klassi (A, B või C) saanud populatsioonide puhul pöörata erilist tähelepanu teistele kaitset väärivatele liikidele, mis on loetletud linnudirektiivi I lisas, kuna need on kõige enam ohustatud liigid.(32) Seetõttu tundub põhimõtteliselt kaheldav, kas on lubatud jätta nende suhtes erikaitsealadel, mille rajamisel ei ole nad küll otsustava tähtsusega, kuid kus nad siiski esinevad, kaitsemeetmed kohaldamata.
61. Lisaks rõhutab võrgustikühing õigusega, et konkreetsed liigid ei esine konkreetsetesse piirkondadesse koondunult, vaid elavad oma loomu poolest isoleeritult. Selliste liikide puhul on erinevused nende kaitseks kõige sobivamate erikaitsealade ja teiste erikaitsealade vahel, kus neid liike samuti esineb, väikesed. Võrgustikühing märgib, et näiteks haugaskotka (Hieraaetus fasciatus) asjaomased populatsioonid kümnel erikaitsealal, mis Kreeka on selle liigi jaoks määranud, on sama suured või isegi väiksemad kui ülejäänud 81 erikaitsealal, kus see esineb vaid muu kaitset vääriva liigina. Võrgustikühingu andmetel esineb ka suurem osa väike-konnakotka (Aquila pomarina) kogupopulatsioonist erikaitsealadel, mida ei ole määratud konkreetselt selle liigi kaitseks. Seega on vaevalt võimalik väita, et need liigid on nende kaitseks kõige sobivamatel aladel juba piisavalt kaitstud. Nende suhtes kaitsemeetmete kohaldamata jätmiseks kõikidel muudel aladel, kus nad esinevad teiste kaitset väärivate liikidena, on vaja mõjuvaid põhjuseid.
62. See peab paika seda enam, et võrgustikühing nimetab I lisas loetletud linnuliike või regulaarselt peatuvaid rändliike, mis erikaitsealadel küll esinevad, kuid mille kaitseks ei ole erikaitsealasid üldse rajatud või on neid loodud vajalikust vähem.(33) On tõsi, et küsimust, kas Kreeka on piisavalt täitnud oma kohustust määrata nende liikide kaitseks erikaitsealad, ei ole käesolevas asjas vaja lahendada. Kui liikide enda erikaitsealad puuduvad või on neid vähe, näib siiski olevat vajalik anda neile nendel erikaitsealadel, kus nad esinevad, kaitse vähemasti teiste kaitset väärivate liikidena. Seda seetõttu, et vastasel juhul ei oleks need liigid Kreekas üldse kaitstud või oleksid kaitstud ebapiisavalt.
63. Madalmaad märgivad siiski, et teatud rändliigid, näiteks väike-lehelind (Phylloscopus collybita), punarind (Erithacus rubecula), musträstas (Turdus merula) või hakk (Corvus monedula), võivad erikaitsealadel samuti reeglipäraselt esineda, kuid ei ole ohustatud ja on levinud ka väljaspool erikaitsealasid. Selliste liikide puhul peaks tõepoolest üldjuhul piisama, kui kaitsemeetmeid rakendatakse üksnes konkreetselt nende kaitseks määratud erikaitsealadel, kuna oma elu- või rändetsükli teatud perioodidel koonduvad nad sinna iseäranis suurel määral.
64. Lõpuks saab kaitse-eesmärke ja prioriteete kehtestades asjakohaselt lahendada ka vastandlike eesmärkide vahelisi konflikte.(34)
65. Sellest tuleneb loogiline järeldus, et linnudirektiivi artikli 4 lõigete 1 ja 2 alusel võetavate meetmete puhul tuleb arvesse võtta põhimõtteliselt kõiki kaitsealal esinevaid kaitset väärivaid linnuliike ja nende elupaiku, kuid seoses nende kaitsega tuleb kindlaks määrata ka prioriteedid.
e) Kaitsekorra eesmärgid
66. Selline tõlgendus vastab linnudirektiivi artikli 4 eesmärkidele.
67. Linnudirektiivi artikli 4 lõike 1 esimese lause kohaselt on kaitsemeetmete ülesanne kindlustada I lisas loetletud liikide säilimine ja paljunemine levikualal. Levikuala ei piirdu üksikute liikide kaitseks kõige sobivamate erikaitsealadega, vaid laieneb eelkõige ka teistele erikaitsealadele, kus need liigid esinevad.
68. Sama eesmärk peab kehtima ülejäänud rändliikide suhtes, kuna vastavalt linnudirektiivi artikli 4 lõikele 2 peavad liikmesriigid võtma nende liikide suhtes samalaadseid meetmeid.
69. Vastavalt linnudirektiivi artikli 4 lõike 4 teisele lausele, mis on endiselt kohaldatav, püüavad liikmesriigid seega elupaikade saastamist või kahjustamist vältida ka väljaspool erikaitsealasid. See ülesanne ja artikli 4 üldeesmärk jääks kindlasti täitmata, kui liikmesriigid ilma mõjuvate põhjusteta lubaksid, et teiste kaitset väärivate liikide puhul, mille kaitseks ei ole erikaitseala määratud, leiaks erikaitsealal aset elupaikade halvenemine.
70. Pealegi ei vastaks kaitsemeetmed, mis ei arvesta teiste kaitset väärivate liikide ökoloogilisi vajadusi erikaitsealadel, ettevaatus- ja ennetuspõhimõtte(35) miinimumnõuetele. Võimalikke riske ja teadaolevaid ohte nendele liikidele aktsepteeritaks nimelt läbivalt ja ilma täiendavate kaalutlusteta. Nimetatud põhimõtted on aga osa aluspõhimõtetest, millel rajaneb ELTL artikli 191 lõike 2 esimese lõigu kohaselt kaitstuse kõrget taset eesmärgiks seadev liidu keskkonnapoliitika. Seepärast tuleb neid põhimõtteid eelkõige elupaikade direktiivi ja linnudirektiivi tõlgendamisel arvesse võtta.(36)
3. Vahekokkuvõte
71. Seega tuleneb linnudirektiivi artikli 4 lõigetest 1 ja 2 liikmesriikidele kohustus määrata iga erikaitseala puhul kindlaks individuaalsed kaitse-eesmärgid ja kaitsemeetmed kõigi alal esinevate linnuliikide suhtes, keda on nimetatud I lisas, ja alal reeglipäraselt esinevate rändliikide ja nende elupaikade suhtes. Seejuures peavad liikmesriigid kehtestama prioriteedid ja selles raamistikus võivad nad kaitse-eesmärkide ja kaitsemeetmete kindlaksmääramisel keskenduda teatud liikidele ja nende elupaikadele.
B. Teine küsimus – kaitse-, säilitamis- ja taastamismeetmete horisontaalne kindlaksmääramine kõigi erikaitsealade suhtes
72. Teise küsimuse eesmärk on selgitada, milline tähtsus on asjaolul, et Kreeka kaitsemeetmed kehtivad ühtemoodi kõigi erikaitsealade suhtes.
73. Sellist olukorda ei ole linnudirektiivis ette nähtud. Vastupidi – eespool esitatud kaalutlustest nähtub, et kaitsemeetmed peavad põhimõtteliselt keskenduma ökoloogilistele nõuetele igal erikaitsealal eraldi. Kreeka meetmed on seevastu individuaalsed ainult niivõrd, kuivõrd need on kasulikud linnuliikidele, kelle kaitseks on asjaomane erikaitseala määratud. Muus osas jäävad erikaitseala konkreetne olukord ja eelkõige teiste kaitset väärivate liikide vajadused arvesse võtmata.
74. Eespool esitatud kaalutlustest tuleneb siiski ka see, et põhimõtteliselt peab kaitse laienema nii nendele linnuliikidele, kelle kaitseks on erikaitseala määratud, kui ka teistele kaitset väärivatele linnuliikidele, kes seal esinevad. Ainult asjaomaste alade kaitse-eesmärkide ja kaitsemeetmete kindlaksmääramisel on võimalik kehtestada prioriteedid ning tunnistada teatud liigid ja nende elupaigad esmatähtsateks. Pealegi on ainult selline lähenemisviis kooskõlas ettevaatus- ja ennetuspõhimõttega.
75. Seni, kuni liikmesriik ei ole veel kindlaks määranud konkreetse erikaitseala kaitse-eesmärke ja kaitsemeetmeid, ei ole ta kehtestanud ka prioriteete. Neid prioriteete ei saa liikmesriik kindlaks määrata ka riigi territooriumi jaoks tervikuna, kuna seejuures ei võtaks ta piisavalt arvesse konkreetset olukorda igal erikaitsealal eraldi. Seda näitlikustab selgelt tõsiasi, et vaidlusalused Kreeka õigusnormid eiravad teiste kaitset väärivate liikide ökoloogilisi vajadusi erikaitsealadel.
76. Seega tuleb teha järeldus, et liikmesriigi kõigi erikaitsealade suhtes ühtemoodi kohaldatavaid kaitse-, säilitamis- ja taastamismeetmeid, mis per se ei saa sisaldada piisavalt prioriteete, tuleb vastavalt linnudirektiivi artikli 4 lõigetele 1 ja 2 kohaldada nii nende linnuliikide suhtes, kelle kaitseks on asjaomane erikaitseala määratud, kui ka alal esinevate muude linnuliikide suhtes, keda on nimetatud direktiivi I lisas, ja alal reeglipäraselt esinevate rändliikide suhtes.
C. Kolmas küsimus – keskkonnamõju hindamine
77. Kolmanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas kohustus võtta keskkonnamõju hindamise direktiivi kohaste projektide või elupaikade direktiivi kohaste kavade ja projektide keskkonnamõju hindamisel arvesse nii linnuliike, mille kaitseks on erikaitseala määratud, kui ka teisi seal esinevaid kaitset väärivaid linnuliike, muudab kohustust kaitsta kaitse-, säilitamis- ja taastamismeetmetega mõlemat lindude rühma.
78. Vastus sellele küsimusele tuleneb asjaomaste õigusnormide asjaomasest sisust. Kuigi kavade ja projektide puhul tuleb läbi viia keskkonnamõju hindamine, puudutavad vaidlusalused kaitse-, säilitamis- ja taastamismeetmed vastavalt eelotsusetaotlusele eelkõige tegevusi, mille keskkonnamõju ei ole vaja hinnata. Seega täiendavad need kaks meedet teineteist, kuid kumbki ei saa täita lünki teises meetmes.
79. Seega ei ole projektide keskkonnamõju hindamise kohustusel, mis tuleneb keskkonnamõju hindamise direktiivist ja elupaikade direktiivist, linnudirektiivi artikli 4 lõigetest 1 ja 2 tulenevate kohustuste ulatuse seisukohast tähtsust.
V. Ettepanek
80. Eelnevale tuginedes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata eelotsusetaotlusele järgmiselt:
1. Direktiivi 2009/147/EÜ loodusliku linnustiku kaitse kohta artikli 4 lõigetest 1 ja 2 tuleneb liikmesriikidele kohustus määrata iga erikaitseala puhul kindlaks individuaalsed kaitse-eesmärgid ja kaitsemeetmed kõigi alal esinevate linnuliikide suhtes, keda on nimetatud I lisas, ja alal reeglipäraselt esinevate rändliikide ja nende elupaikade suhtes. Seejuures peavad liikmesriigid kehtestama prioriteedid ja selles raamistikus võivad nad kaitse-eesmärkide ja kaitsemeetmete kindlaksmääramisel keskenduda teatud liikidele ja nende elupaikadele.
2. Liikmesriigi kõigi erikaitsealade suhtes ühtemoodi kohaldatavaid kaitse-, säilitamis- ja taastamismeetmeid, mis per se ei saa sisaldada prioriteete, tuleb vastavalt direktiivi 2009/147 artikli 4 lõigetele 1 ja 2 kohaldada nii nende linnuliikide suhtes, kelle kaitseks on asjaomane erikaitseala määratud, kui ka alal esinevate muude linnuliikide suhtes, keda on nimetatud direktiivi I lisas, ja alal reeglipäraselt esinevate rändliikide suhtes.
3. Projektide keskkonnamõju hindamise kohustusel, mis tuleneb direktiivist 2011/92/EL teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta ja direktiivist 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta, ei ole direktiivi 2009/147 artikli 4 lõigetest 1 ja 2 tulenevate kohustuste ulatuse seisukohast tähtsust.