Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATEI GENERALE
DOAMNA JULIANE KOKOTT
prezentate la 22 februarie 2024(1)
Cauza C‑66/23
Elliniki Ornithologiki Etaireia (Societatea ornitologică elenă) și alții
împotriva
Ypourgos Esoterikon (ministrul de interne, Grecia) și alții
[cerere de decizie preliminară formulată de Symvoulio tis Epikrateias (Consiliul de Stat, Grecia)]
„Cerere de decizie preliminară – Directiva 2009/147/CE – Conservarea păsărilor sălbatice – Directiva 92/43/CEE – Conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică – Arii de protecție specială (APS) – Măsuri de protecție, de conservare și de restabilire – Specii incluse – Obiective de conservare – Priorități”
I. Introducere
1. În conformitate cu Directiva păsări(2), statele membre creează arii de protecție specială pentru păsări (denumite în continuare „APS‑uri”). Care sunt însă speciile de păsări care trebuie protejate în aceste APS‑uri? Aceasta este întrebarea la care trebuie să se răspundă în prezenta procedură.
2. Păsările ce trebuie protejate prin desemnarea APS‑urilor sunt cele din speciile menționate în anexa I la Directiva păsări, care au nevoie de o protecție specială, precum și toate speciile migratoare care apar în mod regulat. Sunt desemnate APS‑uri acele teritorii care sunt cele mai adecvate din punct de vedere științific pentru protejarea speciei respective.
3. Pentru fiecare arie trebuie stabilite măsuri de protecție, de conservare și de restabilire. Prin intermediul prezentei cereri de decizie preliminară trebuie să se clarifice dacă aceste măsuri pot fi limitate la protejarea speciilor de păsări care au fost relevante pentru desemnarea ariei, așadar, pentru a căror protejare aria este cea mai adecvată, sau dacă trebuie incluse și celelalte păsări menționate în anexa I și speciile migratoare care sunt de asemenea prezente în această arie.
II. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii
1. Directiva păsări
4. Directiva păsări, în vigoare în prezent, este o versiune codificată a Directivei păsări originare(3). Din câte se poate constata, cele două versiuni sunt identice în scopurile prezentei proceduri.
5. Articolul 4 din Directiva păsări prevede desemnarea unor arii de protecție specială pentru păsări:
„(1) Speciile menționate în anexa I constituie obiectul unor măsuri speciale de conservare a habitatelor acestora pentru a li se asigura supraviețuirea și reproducerea în aria de răspândire.
În acest context, se ține seama de următoarele specii de păsări:
(a) specii pe cale de dispariție;
(b) specii vulnerabile la anumite schimbări ale habitatului lor;
(c) specii considerate rare din cauza efectivului redus al populațiilor sau a distribuției locale limitate;
(d) alte specii care necesită o atenție specială din cauza naturii specifice a habitatului lor.
Tendințele și variațiile efectivului populațiilor sunt luate în considerare ca bază pentru evaluare.
Statele membre clasifică în special cele mai adecvate teritorii, ca număr și suprafață, ca arii de protecție specială pentru conservarea acestor specii, ținând seama de condițiile de protecție din zona geografică maritimă și de uscat în care se aplică prezenta directivă.
(2) Statele membre iau măsuri similare pentru speciile migratoare care apar în mod regulat și nu sunt cuprinse în anexa I, având în vedere nevoia acestora de protecție în zona geografică maritimă și de uscat în care se aplică prezenta directivă, în ceea ce privește zonele de înmulțire, arealul de schimbare a penelor și zonele de hibernare a acestor specii, precum și punctele de popas de‑a lungul rutelor lor de migrare. În acest scop, statele membre acordă o atenție specială protecției zonelor umede, în special zonelor umede de importanță internațională.
(3) […]
(4) Statele membre iau măsurile corespunzătoare pentru a evita, în zonele de protecție menționate la alineatele (1) și (2), poluarea sau deteriorarea habitatelor sau orice alt efect negativ asupra păsărilor, în măsura în care acestea au relevanță în contextul obiectivelor prezentului articol. Statele membre depun eforturi pentru a evita poluarea sau deteriorarea habitatelor și în afara zonelor de protecție.”
2. Directiva habitate
6. Directiva habitate(4) extinde domeniul de aplicare al dreptului Uniunii în materia protecției naturii asupra altor specii de faună și floră, precum și asupra anumitor tipuri de habitate și integrează parțial vechea Directivă păsări.
7. Articolul 3 alineatul (1) din Directiva habitate descrie rețeaua ariilor de conservare europene:
„Se instituie o rețea ecologică europeană coerentă, care să reunească ariile speciale de conservare, cu denumirea de Natura 2000. Compusă din situri care adăpostesc tipurile de habitate naturale enumerate în anexa I și habitatele speciilor enumerate în anexa II, această rețea permite menținerea sau, după caz, readucerea la un stadiu corespunzător de conservare în aria lor de extindere naturală a tipurilor de habitate naturale și a habitatelor speciilor respective.
Sistemul Natura 2000 va include arii speciale de protejare clasificate de statele membre în temeiul [Directivei păsări].”
8. Articolul 4 alineatul (4) din Directiva habitate reglementează desemnarea ariilor de conservare potrivit acestei directive:
„După adoptarea unui sit de importanță comunitară în conformitate cu procedura prevăzută la alineatul (2), statul membru respectiv desemnează situl ca arie specială de conservare cât mai curând posibil, în termen de maximum șase ani, stabilind prioritățile în funcție de importanța siturilor pentru menținerea sau readucerea la un stadiu corespunzător de conservare a unui habitat natural din anexa I sau a unei specii din anexa II ori pentru coerența sistemului Natura 2000 și în funcție de pericolele de degradare sau distrugere ce amenință respectivele situri.”
9. Articolul 6 din Directiva habitate cuprinde dispoziții privind protejarea acestor arii:
„(1) Pentru ariile speciale de conservare, statele membre adoptă măsurile de conservare necesare, inclusiv, după caz, planuri de gestionare adecvate, speciale sau incluse în alte planuri de dezvoltare, precum și actele administrative sau clauzele contractuale adecvate în conformitate cu necesitățile ecologice ale tipurilor de habitate naturale din anexa I sau ale speciilor din anexa II prezente pe teritoriul respectivelor situri.
(2) Statele membre iau măsurile necesare pentru a evita, pe teritoriul ariilor speciale de conservare, deteriorarea habitatelor naturale și a habitatelor speciilor, precum și perturbarea speciilor pentru care au fost desemnate respectivele arii, în măsura în care perturbările respective ar putea fi relevante în sensul obiectivelor prezentei directive.
(3) Orice plan sau proiect care nu are o legătură directă cu sau nu este necesar pentru gestionarea sitului, dar care ar putea afecta în mod semnificativ aria, per se sau în combinație cu alte planuri sau proiecte, trebuie supus unei evaluări corespunzătoare a efectelor potențiale asupra sitului, în funcție de obiectivele de conservare ale acestuia din urmă. În funcție de concluziile evaluării respective și în conformitate cu dispozițiile alineatului (4), autoritățile naționale competente aprobă planul sau proiectul doar după ce au constatat că nu are efecte negative asupra integrității sitului respectiv și, după caz, după ce au consultat opinia publică.
(4) Dacă, în ciuda unui rezultat negativ al evaluării efectelor asupra sitului și în lipsa unei soluții alternative, planul sau proiectul trebuie realizat, cu toate acestea, din motive cruciale de interes public major, inclusiv din rațiuni de ordin social sau economic, statul membru ia toate măsurile compensatorii necesare pentru a proteja coerența globală a sistemului Natura 2000. Statul membru informează Comisia cu privire la măsurile compensatorii adoptate.
În cazul în care situl respectiv adăpostește un tip de habitat natural prioritar și/sau o specie prioritară, singurele considerente care pot fi invocate sunt cele legate de sănătatea sau siguranța publică, de anumite consecințe benefice de importanță majoră pentru mediu sau, ca urmare a avizului Comisiei, de alte motive cruciale de interes public major.”
10. Articolul 7 din Directiva habitate înlocuiește o dispoziție de protecție a Directivei păsări prin anumite prevederi ale Directivei habitate:
„Obligațiile care decurg din articolul 6 alineatele (2), (3) și (4) din prezenta directivă înlocuiesc orice obligații rezultând de la articolul 4 alineatul (4) prima teză din [Directiva păsări] în ceea ce privește [APS‑urile] clasificate în conformitate cu articolul 4 alineatul (1) din prezenta directivă sau recunoscute în mod similar în conformitate cu articolul 4 alineatul (2), începând cu data punerii în aplicare a prezentei directive sau cu data clasificării sau recunoașterii de către statul membru în conformitate cu [Directiva păsări], dacă aceasta din urmă are loc după prima.”
B. Dreptul elen
11. În litigiul principal este atacat Decretul interministerial nr. 8353/276/Ε103(5) de modificare a Decretului interministerial nr. 37338/1807/2010(6).
12. Decretul interministerial nr. 8353/276/Ε103 cuprinde măsuri speciale de conservare, condiții, interdicții, proceduri și intervenții aplicabile tuturor APS‑urilor. Acesta constituie o orientare pentru desfășurarea activităților în cadrul APS‑urilor și conține „măsuri de precauție” până la stabilirea unui cadru complet de protecție pentru fiecare APS în parte, care nu există în prezent. Astfel, în Grecia nu au fost stabilite până în prezent obiective de conservare adecvate și nu au fost adoptate măsuri de conservare adecvate pentru fiecare APS în parte, astfel cum prevedea legislația națională în vigoare la momentul adoptării actului atacat și astfel cum prevede în continuare legislația în vigoare în prezent.
13. Măsurile prevăzute de Decretul interministerial nr. 8353/276/Ε103 se limitează numai la „specia de desemnare”. Este vorba despre specii de păsări pentru care aceste APS‑uri au fost desemnate în urma unei evaluări pe baza unor criterii științifice specifice, și anume ornitologice.
14. Aceste măsuri ale Decretului interministerial nr. 8353/276/Ε103 au fost adoptate în consultare cu instituțiile Uniunii Europene, pe baza unui studiu științific specific. Acesta din urmă a grupat speciile de păsări de desemnare a APS‑urilor în funcție de necesitățile lor ecologice și a identificat amenințările și principiile generale pentru protecția acestora, pe specii sau grupuri de specii. În plus, studiul a evaluat măsurile propuse pentru reglementarea activităților care reprezintă o amenințare pentru speciile de desemnare, precum și măsurile de gestionare adecvate în general.
15. Decretul interministerial nr. 8353/276/Ε103 cuprinde nu numai măsuri de punere în aplicare a unor proiecte și activități în cadrul unui APS în conformitate cu procedura prevăzută de Directiva EEM(7) și de Directiva habitate, ci și măsuri de protecție pentru activitățile pentru care nu sunt necesare o autorizație prealabilă de mediu și o evaluare corespunzătoare în sensul dispozițiilor menționate (vânătoarea, consolidarea terenurilor, silvicultura, utilizarea de momeli otrăvite, pescuitul, cercetarea științifică etc.).
16. Măsurile amintite nu aduc atingere în ansamblul lor procedurilor de adoptare a unor măsuri ulterioare de protecție și de gestionare a APS‑urilor de către autoritățile competente și nici obligației de a efectua, dacă este cazul, o evaluare a efectelor proiectelor și activităților asupra mediului în temeiul Directivei EEM și o evaluare corespunzătoare a efectelor asupra sitului în conformitate cu articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate, în cazul în care acestea sunt necesare.
III. Situația de fapt și cererea de decizie preliminară
17. În litigiul principal, diferite asociații, precum și un număr mare de particulari se opun regimului de protecție instituit prin Decretul interministerial nr. 8353/276/Ε103. Aceștia susțin printre altele că Directiva păsări a fost transpusă în mod eronat în dreptul elen prin acest decret, care prevede măsuri de protecție aplicabile în egală măsură pentru toate APS‑urile, dar nu protejează fiecare dintre speciile enumerate în anexa I la directivă și păsările migratoare prezente în mod regulat în acestea.
18. În concret, potrivit dispozițiilor actului atacat sunt protejate numai speciile dintr‑un APS care justifică desemnarea acestuia și numai în măsura în care îndeplineau criteriile cantitative stabilite de fostul Decret interministerial nr. 37338/1807/2010. În schimb, articolul 4 alineatele (1) și (2) din Directiva păsări prevede că protecția se acordă pe baza faptului că o specie este menționată în anexa I la această directivă. Astfel, potrivit reclamanților din litigiul principal, este încălcat de asemenea principiul efectului util al Directivei păsări.
19. Litigiul se află pe rolul Symvoulio tis Epikrateias (Consiliul de Stat, Grecia), care a adresat, așadar, Curții următoarele întrebări:
1) Articolul 4 alineatele (1) și (2) din Directiva 2009/147/CE coroborat cu articolul 6 alineatele (2)-(4) din Directiva 92/43/CEE trebuie interpretat în sensul că se opune unor dispoziții naționale precum cele menționate în motivare, care prevăd că măsurile speciale de protecție, conservare și restabilire a speciilor de păsări sălbatice și a habitatelor acestora din ariile de protecție specială (APS) se aplică numai „speciilor de desemnare”, și anume numai speciilor de păsări sălbatice enumerate în anexa I la Directiva 2009/147/CE și păsărilor migratoare prezente în mod regulat în fiecare APS, care, împreună cu criteriile de desemnare a APS‑urilor prevăzute de legislația națională, sunt utilizate ca indicatori decisivi pentru desemnarea unui teritoriu ca APS?
2) Pentru a răspunde la întrebarea anterioară, prezintă relevanță faptul că aceste măsuri speciale de protecție, de conservare și de restabilire a speciilor de păsări sălbatice și a habitatelor acestora din ariile de protecție specială (APS) sunt în esență măsuri preventive de bază pentru protecția APS‑urilor (denumite în continuare „măsuri de precauție”), cu aplicare orizontală, și anume pentru toate APS‑urile, și că nu au fost încă adoptate în ordinea juridică elenă planuri de gestionare pentru fiecare APS specific, care să stabilească obiectivele și măsurile necesare pentru realizarea sau asigurarea conservării la un nivel satisfăcător a fiecărui APS și a speciilor care trăiesc în cadrul acesteia?
3) În scopul furnizării unui răspuns la cele două întrebări anterioare, prezintă relevanță faptul că, pe baza obligației de a efectua o evaluare a efectelor proiectelor și activităților asupra mediului în sensul Directivei EEM și a „evaluării corespunzătoare” în temeiul articolului 6 alineatele (2)-(4) din Directiva habitate, toate speciile enumerate în anexa I la Directiva păsări sau păsările migratoare prezente în mod regulat în fiecare APS sunt luate în considerare în cadrul unei evaluări a efectelor fiecărui plan specific de lucrări publice sau private asupra mediului?
20. Doi dintre reclamanții din litigiul principal, respectiv Syllogos Diktyo Oikologikon Organoseon Aigaiou (Asociația rețelei organizațiilor de mediu a Mării Egee, denumită în continuare „Asociația rețelei”) și Perivallontikos Syllogos Rethymnou (Asociația de mediu din Rethymno, denumită în continuare „Asociația de mediu”), Republica Elenă, Regatul Țărilor de Jos, Polonia, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise. La ședința din 18 ianuarie 2024, organizată la solicitarea Republicii Cehe, au luat parte aceasta și celelalte persoane interesate menționate, cu excepția Poloniei.
IV. Apreciere juridică
21. Prin intermediul cererii de decizie preliminară se solicită să se clarifice dacă un stat membru poate să limiteze măsurile de protecție, de conservare și de restabilire a speciilor și a habitatelor de păsări sălbatice din APS‑uri la speciile a căror prezență a fost decisivă pentru desemnarea respectivei arii. Reclamanții din litigiul principal solicită astfel extinderea acestei protecții și asupra altor specii de păsări ce merită protecție care sunt prezente în APS‑uri.
22. Prima întrebare are ca scop determinarea modului în care statele membre ar trebui să stabilească aceste măsuri potrivit dispozițiilor de drept al Uniunii relevante. A doua întrebare se referă la situația specială din Grecia, care nu a stabilit până în prezent astfel de măsuri pentru fiecare APS în parte, ci global pentru toate APS‑urile. Prin intermediul celei de a treia întrebări trebuie să se clarifice dacă este suficient ca alte specii de păsări ce merită protecție să fie luate în considerare cu ocazia evaluărilor de mediu a planurilor și proiectelor.
A. Prima întrebare – stabilirea măsurilor de protecție, de conservare și de restabilire în APS‑uri potrivit Directivei păsări
23. Prima întrebare se referă la esența cererii de decizie preliminară: măsurile de protecție, de conservare și de restabilire potrivit Directivei păsări trebuie stabilite într‑un APS numai pentru speciile de păsări pentru care a fost desemnată aria sau și pentru alte specii ce merită protecție care sunt prezente acolo? Această întrebare se explică în contextul dispoziției privind identificarea APS‑urilor (a se vedea punctul 1 de mai jos), iar răspunsul la aceasta trebuie formulat pe baza dispozițiilor privind măsurile de protecție din APS‑uri (a se vedea punctul 2 de mai jos).
1. Identificarea APS‑urilor
24. Articolul 4 din Directiva păsări cuprinde o dispoziție care plasează sub o protecție riguroasă tocmai speciile enumerate în anexa I și speciile migratoare. Acest lucru este justificat de faptul că este vorba despre speciile cele mai amenințate (speciile enumerate în anexa I) și, respectiv, speciile care constituie un patrimoniu comun al Uniunii Europene (speciile migratoare)(8).
25. Potrivit articolului 4 alineatul (1) din Directiva păsări, statele membre clasifică drept APS‑uri în special cele mai adecvate teritorii, ca număr și suprafață, pentru conservarea speciilor menționate în anexa I. Potrivit articolului 4 alineatul (2), statele membre trebuie să ia măsuri similare pentru speciile migratoare care apar în mod regulat și nu sunt cuprinse în anexa I, în ceea ce privește zonele de înmulțire, arealul de schimbare a penelor și zonele de hibernare a acestor specii, precum și punctele de popas de‑a lungul rutelor lor de migrare. Aceste arii se identifică pe baza criteriilor ornitologice(9).
26. Fiecare APS este caracterizat, așadar, prin anumite specii de păsări enumerate în anexa I, pentru protecția cărora aria este cea mai adecvată, și/sau prin anumite specii migratoare, pentru a căror conservare constituie zona de înmulțire, arealul de schimbare a penelor și zona de hibernare sau punctul de popas de‑a lungul rutelor lor de migrare cele mai adecvate. Reglementarea elenă în litigiu stabilește pentru habitatele acestora anumite măsuri de protecție, de conservare și de restabilire.
27. Este de asemenea posibil ca într‑un APS să fie prezente și alte specii ce merită protecție, așadar, alte specii menționate în anexa I la Directiva păsări sau alte specii migratoare, pentru a căror conservare APS‑ul este într‑adevăr adecvat, însă nu cel mai adecvat. Deși asemenea prezențe nu au fost determinante pentru desemnarea APS‑ului, reclamanții din litigiul principal și Comisia consideră că măsurile de protecție, de conservare și de restabilire trebuie să se extindă și asupra acestor alte specii ce merită protecție și asupra habitatelor lor.
28. Împotriva acestei opinii se obiectează, în special de către Republica Cehă, că aceste alte specii ce merită protecție sunt deja protejate suficient în APS‑urile care au fost desemnate în mod special pentru ele. Celelalte state membre participante la procedură tind să adopte această opinie, fără însă a exclude complet protejarea în alte APS‑uri a altor specii ce merită protecție.
2. Dispozițiile privind măsurile de protecție din APS‑uri
29. Din dispozițiile privind măsurile de protecție din APS‑uri rezultă în ce măsură aceste două opinii sunt corecte. Acestea se regăseau inițial numai la articolul 4 alineatele (1) și (2) și alineatul (4) prima teză din Directiva păsări. În timp ce articolul 4 alineatele (1) și (2) este în continuare în vigoare, articolul 4 alineatul (4) prima teză din Directiva păsări a fost în schimb înlocuit prin articolul 6 alineatele (2)-(4) din Directiva habitate.
30. Dintr‑o privire globală asupra dispozițiilor celor două directive rezultă că la stabilirea măsurilor de protecție și a obiectivelor de conservare pentru APS‑uri statele membre trebuie să țină seama și de alte specii ce merită protecție prezente acolo, fiind totuși necesar să stabilească priorități.
31. Pentru a demonstra acest lucru, vom examina mai întâi dispozițiile în vigoare inițial, care sunt în parte în continuare aplicabile [litera a) de mai jos], iar apoi dispozițiile ulterioare privind APS‑urile introduse prin Directiva habitate [litera b) de mai jos]. Aceste dispoziții ulterioare par să infirme la prima vedere obligația de a proteja alte specii ce merită protecție, însă în lumina altor dispoziții ale Directivei habitate privind ariile de conservare create potrivit acestei directive devine limpede că și Directiva habitate impune în principiu luarea în considerare a altor specii ce merită protecție. Cu toate acestea, Directiva habitate obligă statele membre să stabilească priorități atunci când adoptă măsuri de protecție [litera c) de mai jos]. Această considerație nu este exprimată atât de clar în celelalte dispoziții aplicabile ale Directivei păsări, însă trebuie avută în vedere pe cale de interpretare și în cazul lor [litera d) de mai jos]. La final vom arăta că acest sistem de protecție corespunde obiectivelor Directivei păsări [litera e) de mai jos].
a) Dispozițiile Directivei păsări
32. Articolul 4 alineatele (1) și (2) din Directiva păsări se aplică în continuare în privința APS‑urilor, alături de anumite dispoziții ale Directivei habitate.
33. Potrivit articolului 4 alineatul (1) primul paragraf, speciile menționate în anexa I constituie obiectul unor măsuri speciale de conservare a habitatelor acestora pentru a li se asigura supraviețuirea și reproducerea în aria de răspândire. Speciile menționate în anexa I sunt speciile cele mai amenințate(10). Ele includ potrivit criteriilor de la articolul 4 alineatul (1) [al doilea paragraf] literele (a)-(d) specii pe cale de dispariție, specii vulnerabile la anumite schimbări ale habitatului lor, specii rare și alte specii care necesită o atenție specială. Potrivit articolului 4 alineatul (1) al patrulea paragraf, aceste măsuri speciale de protecție includ în special desemnarea de APS‑uri.
34. Articolul 4 alineatul (2) din Directiva păsări prevede că statele membre iau măsuri similare pentru speciile migratoare care apar în mod regulat și nu sunt cuprinse în anexa I în ceea ce privește zonele de înmulțire, arealul de schimbare a penelor și zonele de hibernare a acestor specii, precum și punctele de popas de‑a lungul rutelor lor de migrare.
35. Din această dispoziție, Curtea a desprins obligația statelor membre de a prevedea pentru APS‑uri un regim juridic de protecție de natură a asigura îndeplinirea cerințelor prevăzute la articolul 4 alineatele (1) și (2) din Directiva păsări(11). În special, protejarea APS‑urilor nu se poate limita la a evita daunele și perturbările externe cauzate de om, ci trebuie de asemenea, în funcție de situație, să cuprindă măsuri pozitive care urmăresc conservarea și ameliorarea stării sitului(12).
36. Textul articolului 4 alineatele (1) și (2) din Directiva păsări și jurisprudența referitoare la acesta nu se deosebesc în raport cu aceste cerințe de protecție după cum APS‑ul respectiv a fost desemnat pentru protecția speciilor de păsări sau în acesta sunt prezente specii protejate ca alte specii ce merită protecție.
37. Nici articolul 4 alineatul (4) prima teză din Directiva păsări, care nu se mai aplică în prezent APS‑urilor desemnate, nu face o asemenea deosebire. Potrivit acestuia, statele membre iau măsurile corespunzătoare pentru a evita în APS‑uri poluarea sau deteriorarea habitatelor sau orice alt efect negativ asupra păsărilor, în măsura în care acestea au relevanță în contextul obiectivelor acestui articol.
38. Prin urmare, dispozițiile de protecția aplicabile la origine vizau potrivit modului lor de redactare și alte specii ce merită protecție, prezente în APS‑uri.
b) Dispozițiile aplicabile ale Directivei habitate
39. Cu toate acestea, potrivit articolului 7 din Directiva habitate, obligațiile de la articolul 6 alineatele (2)-(4) din Directiva habitate au înlocuit între timp obligațiile care decurgeau anterior din articolul 4 alineatul (4) prima teză din Directiva păsări.
40. Deși Directiva păsări, care reprezintă prima reglementare a Uniunii în materia protecției mediului, se limitează încă la protejarea păsărilor, ea a fost completată în anul 1992 prin Directiva habitate, care prevede și desemnarea ariilor de protecție pentru alte specii de faună și floră, precum și pentru anumite tipuri de habitate. Aceste arii de protecție și APS‑urile în sensul Directivei păsări alcătuiesc în conformitate cu articolul 3 din Directiva habitate o rețea ecologică europeană coerentă, care reunește ariile speciale de conservare, cu denumirea de Natura 2000. Deși respectivele dispoziții de protecție urmăresc obiective comparabile, acestea sunt diferite în anumite privințe.
41. Articolul 6 alineatele (3) și (4) din Directiva habitate se referă la aprobarea planurilor și proiectelor care ar putea afecta siturile Natura 2000. Aceste dispoziții nu prezintă interes direct pentru măsurile de protecție, de conservare și de restabilire din APS, care se stabilesc independent de planuri și proiecte.
42. Mai importantă este interdicția deteriorării de la articolul 6 alineatul (2) din Directiva habitate. Potrivit acestuia, regimul de protecție juridică a siturilor Natura 2000 trebuie să garanteze de asemenea că în acestea se pot evita deteriorarea habitatelor naturale și a habitatelor speciilor, precum și perturbarea semnificativă a speciilor. Această dispoziție este însă aplicabilă în mod expres numai pentru speciile pentru care au fost desemnate respectivele arii.
43. Astfel cum sugerează Polonia și Republica Cehă, această formulare poate fi înțeleasă în sensul că protecția în temeiul articolului 6 alineatul (2) din Directiva habitate cuprinde numai acele specii de păsări care au fost relevante pentru desemnarea unui APS(13). Această interpretare echivalează cu a considera că protecția în temeiul articolului 6 alineatele (2)-(4) din Directiva habitate nu este la fel de extinsă ca protecția garantată inițial de articolul 4 alineatul (4) prima teză din Directiva păsări(14).
44. Într‑adevăr, articolul 6 alineatul (2) din Directiva habitate urmărește să se evite nu numai deteriorarea speciilor (și a habitatelor) relevante pentru desemnarea sitului Natura 2000, ci înainte de toate o periclitare a obiectivelor de conservare ale acestuia. Aceste obiective sunt prevăzute expres ca obiect al protecției în temeiul articolului 6 alineatul (3) [și (4)] din Directiva habitate(15), care ar trebui să garanteze același nivel de protecția ca articolul 6 alineatul (2)(16). Prin urmare, și nivelul de protecție conferit de articolul 6 alineatul (2) trebuie raportat la obiectivele de conservare ale respectivului sit Natura 2000. Pentru stabilirea obiectivelor de conservare este însă necesar să se țină seama și de alte specii ce merită protecție, care sunt prezente într‑un APS.
c) Stabilirea obiectivelor de conservare în conformitate cu Directiva habitate
45. Obiectivele de conservare pot fi deduse provizoriu din anumite informații privind o arie, de exemplu formularul‑tip(17), al cărui format a fost stabilit de Comisie(18); cu toate acestea, este necesar în principiu să fie stabilite separat.
46. Deși Directiva habitate nu prevede expres obligația de stabilire a obiectivelor de conservare, o asemenea obligație poate fi dedusă din articolul 4 alineatul (4) și din articolul (6) alineatul (1) din aceasta(19).
47. Articolul 4 alineatul (4) din Directiva habitate prevede că odată cu desemnarea ariilor de conservare statele membre stabilesc prioritățile în funcție de importanța siturilor pentru menținerea sau readucerea la un stadiu corespunzător de conservare a unui habitat natural din anexa I sau a unei specii din anexa II ori pentru coerența sistemului Natura 2000 și în funcție de pericolele de degradare sau distrugere ce amenință respectivele situri. Stabilirea acestor priorități presupune însă ca anterior să fi fost stabilite obiective de conservare(20). Prin stabilirea priorităților, organismele competente decid astfel importanța pe care o acordă fiecărui obiectiv de conservare. Dacă obiectivele de conservare ar fi stabilite doar mai târziu, acestea nu ar putea fi încă luate în considerare provizoriu în cadrul priorităților stabilite anterior.
48. În plus, articolul 6 alineatul (1) din Directiva habitate prevede că statele membre adoptă măsurile de conservare necesare în conformitate cu necesitățile ecologice ale tipurilor de habitate naturale din anexa I sau ale speciilor din anexa II prezente pe teritoriul respectivelor situri(21).
49. Și stabilirea necesităților ecologice presupune (imperativ(22)) să fie stabilite anterior obiective de conservare(23). Aceste necesități sunt de natură științifică, însă privesc anumite elemente ale patrimoniului natural, care sunt definite prin obiectivele de conservare.
50. Astfel cum susțin Țările de Jos, spre deosebire de protecția prevăzută la articolul 6 alineatul (1) din Directiva habitate, măsurile de conservare în temeiul articolului 6 alineatul (2) din directivă nu sunt în mod expres limitate la speciile și habitatele pentru care a fost desemnat situl respectiv, ci trebuie să vizeze toate speciile și tipurile de habitate menționate în anexe și prezente în acel sit(24). Acest lucru implică faptul că obiectivele de conservare trebuie să cuprindă în principiu și speciile și tipurile de habitate care, deși sunt prezente în situri, nu sunt relevante pentru desemnarea lor.
51. Aceasta nu înseamnă neapărat că obiectivele de conservare și măsurile de conservare trebuie să profite în egală măsură tuturor speciilor și tipurilor de habitate prezente. Dimpotrivă, astfel cum s‑a arătat deja, statele membre sunt obligate în conformitate cu articolul 4 alineatul (4) din Directiva habitate să stabilească priorități(25).
52. Aceste priorități vizează în mod firesc cu precădere speciile și habitatele pentru care au fost desemnate ariile. Cu toate acestea, în cazul în care alte specii și habitate rare sau sensibile sunt prezente în zonă, protecția lor poate completa protecția din siturile desemnate special pentru aceste specii și habitate. Pentru stabilirea priorităților trebuie avută în vedere măsura în care contribuția unei astfel de completări aduse obiectivelor generale ale Directivei habitate justifică măsurile.
53. Prin urmare, nici articolul 6 alineatul (2) din Directiva habitate nu se limitează în mod necesar la protecția speciilor și a tipurilor de habitate care au fost relevante pentru desemnarea unei arii în sensul Directivei habitate, fiind necesar să se includă și alte specii și habitate prezente în ea, în măsura în care acestea constituie obiectul obiectivelor de conservare.
d) Stabilirea obiectivelor de conservare în conformitate cu Directiva păsări
54. Considerațiile de până acum referitoare la stabilirea obiectivelor de conservare pentru ariile de conservare în sensul Directivei habitate nu pot fi aplicate direct APS‑urilor în sensul Directivei păsări, deoarece articolul 4 alineatul (4) și articolul 6 alineatul (1) din Directiva habitate nu se aplică APS‑urilor. Astfel, în privința APS‑urilor se aplică în continuare – după cum s‑a arătat deja(26) – articolul 4 alineatele (1) și (2) din Directiva păsări. Deși aceste obligații de protecție sunt formulate mai puțin specific, ele au practic scopul de a garanta în APS o protecție echivalentă celei de la articolul 4 alineatul (4) și de la articolul 6 alineatul (1) din Directiva habitate(27). Prin urmare, și regimul de protecție a APS‑ului trebuie să includă obiective de conservare(28).
55. Stabilirea priorităților este de asemenea consacrată deja la articolul 4 alineatele (1) și (2) din Directiva păsări, întrucât măsurile trebuie luate ținând seama de necesitățile de protejare a speciilor. Aceste necesități depind de situația concretă din APS‑ul respectiv(29).
56. Acest lucru înseamnă din punct de vedere practic că organismele competente sunt obligate să constate ce specii de păsări ce merită protecție sunt prezente într‑un APS, care este contribuția acestei prezențe la obiectivele Directivei păsări, precum și riscurile și pericolele la care sunt expuse. Pe această bază, pentru APS‑uri trebuie concepute obiectivele de conservare și măsurile de conservare necesare pentru atingerea acestor obiective. În acest cadru, organismele competente pot decide să acorde anumitor obiective de conservare prioritate față de alte obiective de conservare și să concentreze în acest scop mijloacele disponibile. Totodată, ele pot evita astfel să risipească asemenea mijloace pe măsuri de protecție mai puțin eficiente, aspect urmărit în special de Republica Cehă.
57. Împrejurarea că un APS este cel mai adecvat pentru protejarea anumitor specii de păsări trebuie să se reflecte de regulă în aceste priorități, pentru că aria a fost desemnată pentru conservarea lor(30).
58. Nu trebuie însă neglijate de o manieră generală nici prezențele în APS ale altor specii ce merită protecție. Dimpotrivă, pentru renunțarea la sau pentru o limitare a obiectivelor de conservare și a măsurilor de conservare referitoare la alte specii ce merită protecție, care sunt prezente într‑un APS, este necesară o apreciere a importanței acestor prezențe pentru conservarea acestor specii, care trebuie să se regăsească și în motivarea respectivelor priorități.
59. Un prim indiciu în acest sens este furnizat de calificarea în formularul‑tip al ariei a prezenței respective: acesta prevede o evaluare comparativă a populațiilor respective din arie cu populațiile naționale(31). Astfel cum arată Comisia, notarea cu A, B sau C arată că populația are o anumită importanță și merită, așadar, în principiu protecție. Dacă populația unei specii este notată numai cu D, ea nu este semnificativă și nu necesită de regulă – în orice caz, dacă evaluarea este corectă – nicio măsură de protecție.
60. În ceea ce privește populațiile (A, B sau C) notate mai bine, este necesar – astfel cum apreciază Țările de Jos – să se acorde o atenție deosebită altor specii ce merită protecție menționate în anexa I la Directiva păsări, deoarece acestea sunt speciile cele mai amenințate(32). Prin urmare, pare a fi în principiu îndoielnică permiterea excluderii lor din măsurile de protecție din APS‑ul pentru a cărui desemnare nu sunt într‑adevăr relevante, fiind totuși prezente în acesta.
61. În plus, Asociația rețelei subliniază în mod întemeiat că anumite specii nu sunt prezente concentrat în anumite arii, ci trăiesc prin natura lor izolat. În privința unor asemenea specii, diferențele între APS‑urile care sunt cele mai adecvate pentru conservarea lor și alte APS‑uri în care sunt de asemenea prezente sunt reduse. Astfel, Asociația rețelei arată că prezențele respective ale acvilei porumbace (Hieraaetus fasciatus) în cele 10 APS‑uri care au fost desemnate în Grecia pentru această specie sunt la fel de mari sau chiar mai mici decât în celelalte 81 de APS‑uri în care este prezentă numai ca altă specie ce merită protecție. Potrivit Asociației rețelei, și în cazul acvilei țipătoare mici (Aquila pomarina) cea mai mare parte din populația totală este prezentă în APS‑uri care nu au fost desemnate special pentru această specie. Prin urmare, nu se poate susține că aceste specii sunt deja suficient protejate în ariile cele mai adecvate pentru protejarea lor. Dimpotrivă, ar fi necesare motive serioase pentru excluderea lor din măsurile de protecție din toate celelalte arii în care sunt prezente ca alte specii ce merită protecție.
62. Acest lucru este cu atât mai adevărat în condițiile în care Asociația rețelei numește specii de păsări menționate în anexa I sau specii migratoare care apar în mod regulat pentru care, deși sunt prezente în APS‑uri, nu a fost desemnat niciun APS sau a fost desemnat un număr mai redus de APS‑uri decât ar fi necesar(33). În speță nu este necesar să se statueze dacă Grecia și‑a îndeplinit suficient obligația de desemnare a APS‑urilor pentru aceste specii. În lipsa unui APS propriu sau dacă APS‑urile proprii sunt insuficiente, pare a se impune totuși protejarea lor în APS‑urile în care sunt prezente cel puțin ca alte specii ce merită protecție. În caz contrar, aceste specii nu ar fi deloc sau ar fi insuficient protejate în Grecia.
63. Cu toate acestea, Țările de Jos arată că mai ales anumite specii migratoare, de exemplu pitulicea mică (Phylloscopus collybita), măcăleandrul (Erithacus rubecula), mierla (Turdus merula) sau stăncuța (Corvus monedula), pot într‑adevăr fi prezente în mod regulat în APS‑uri fără a fi amenințate, ele fiind larg răspândite independent de APS‑uri. Pentru asemenea specii ar trebui într‑adevăr să fie de regulă suficient ca măsurile de protecție să se limiteze la APS‑urile care au fost desemnate special pentru ele, deoarece prezența lor aici este deosebit de concentrată, de exemplu în anumite perioade ale ciclului lor de viață sau de migrare.
64. Și, în fine, cu ocazia acestei stabiliri a obiectivelor de conservare și a prioritățile pot fi rezolvate corespunzător și conflicte între obiective contrare(34).
65. Prin urmare, este logic ca în cadrul măsurilor luate în conformitate cu articolul 4 alineatele (1) și (2) din Directiva păsări să se țină seama în principiu de toate speciile de păsări ce merită protecție și de habitatele lor prezente într‑un APS. Cu toate acestea, pentru protejarea lor este necesar să se stabilească priorități.
e) Obiectivele regimului de protecție
66. Această interpretare corespunde obiectivelor de la articolul 4 din Directiva păsări.
67. Potrivit articolului 4 alineatul (1) prima teză din Directiva păsări, măsurile de conservare trebuie să asigure supraviețuirea și reproducerea în aria lor de răspândire a speciilor de păsări menționate în anexa I. Această arie de răspândire nu este limitată la APS‑urile cele mai adecvate pentru protejarea fiecărei specii, ci se extinde mai ales și asupra altor APS‑uri în care sunt prezente aceste specii.
68. Același obiectiv trebuie să fie valabil pentru celelalte specii migratoare, deoarece articolul 4 alineatul (2) din Directiva păsări obligă statele membre să ia măsuri similare pentru aceste specii.
69. În consecință, în conformitate cu articolul 4 alineatul (4) a doua teză din Directiva păsări, care este în continuare aplicabil, statele membre depun eforturile pentru a evita poluarea sau deteriorarea habitatelor și în afara APS‑urilor. În orice caz, ele nu ar respecta această obligație și nici obiectivul general al articolului 4 dacă ar permite, în lipsa unor motive temeinice, deteriorarea în APS‑uri a habitatelor altor specii ce merită protecție decât cele pentru care a fost desemnat APS‑ul.
70. În plus, măsurile de protecție care ignoră necesitățile ecologice ale altor specii care merită protecție din APS‑uri nu ar satisface condițiile minime impuse de principiile precauției și acțiunii preventive(35). Riscurile posibile și pericolele cunoscute pentru aceste specii ar fi astfel acceptate de la bun început și fără nicio altă considerație. Aceste principii fac parte din temeiurile politicii Uniunii în domeniul mediului, prin care aceasta urmărește un nivel ridicat de protecție în conformitate cu articolul 191 alineatul (2) primul paragraf TFUE. Prin urmare, el trebuie avut în vedere în special la interpretarea Directivei habitate și a Directivei păsări(36).
3. Concluzie intermediară
71. Prin urmare, articolul 4 alineatele (1) și (2) din Directiva păsări obligă statele membre să stabilească pentru fiecare APS obiective de conservare și măsuri de conservare individuale în legătură cu toate speciile de păsări prezente menționate în anexa I, cu speciile migratoare care sunt prezente în mod regulat și cu habitatele acestora. În acest context, statele membre trebuie să stabilească priorități și pot să concentreze obiectivele de conservare și măsurile de conservare asupra anumitor specii și a habitatelor acestora.
B. A doua întrebare – stabilirea pe orizontală a măsurilor de protecție, de conservare și de restabilire pentru toate APS‑urile
72. Prin intermediul celei de a doua întrebări se solicită să se clarifice care este importanța împrejurării că măsurile de conservare elene se aplică în egală măsură tuturor APS‑urilor.
73. Această situație nu este prevăzută de Directiva păsări. Dimpotrivă, considerațiile ce precedă arată că măsurile de protecție trebuie să fie luate în principiu în funcție de necesitățile ecologice din fiecare APS. Măsurile elene sunt însă individualizate numai în măsura în care profită speciilor de păsări care sunt relevante pentru desemnarea APS‑ului respectiv. În rest, nu se ține seama de situația specifică din APS‑uri și în special de necesitățile celorlalte specii ce merită protecție.
74. Totuși, din considerațiile de mai sus rezultă de asemenea că merită în principiu să fie protejate atât speciile de păsări pentru care a fost desemnat APS‑ul, cât și celelalte specii de păsări ce merită protecție și care sunt prezente în acesta. Numai la stabilirea obiectivelor de conservare și la stabilirea măsurilor de conservare pentru respectivele arii este posibil să se stabilească priorități și să se acorde întâietate anumitor specii și habitatelor acestora. În plus, numai procedând astfel se respectă principiile precauției și acțiunii preventive.
75. Cât timp un stat membru nu a stabilit obiective de conservare și măsuri de conservare pentru un anumit APS, acesta nu a stabilit încă nici priorități. El nici nu poate elabora aceste priorități pentru întregul teritoriu național, pentru că, dacă ar proceda astfel, nu ar ține seama suficient de situația concretă din fiecare APS. Acest lucru ilustrează foarte clar faptul că reglementările elene în discuție ignoră necesitățile ecologice ale celorlalte specii ce merită protecție din APS.
76. Prin urmare, în conformitate cu articolul 4 alineatele (1) și (2) din Directiva păsări, măsurile de protecție, de conservare și de restabilire, aplicabile în egală măsură tuturor APS‑urilor dintr‑un stat membru și care nu pot conține per se o prioritizare suficientă, trebuie aplicate atât în favoarea speciilor de păsări pentru care a fost desemnat APS‑ul respectiv, cât și a altor specii prezente în el și menționate în anexa I la Directiva păsări, precum și a altor specii migratoare prezente în mod regulat acolo.
C. A treia întrebare – evaluările de mediu
77. Prin intermediul celei de a treia întrebări, Consiliul de Stat solicită să se stabilească dacă obligația de a lua în considerare, în cadrul evaluărilor de mediu a proiectelor în conformitate cu Directiva EEM sau a planurilor și proiectelor în conformitate cu Directiva habitate, atât speciile de păsări pentru care a fost desemnat APS‑ul, cât și celelalte specii de păsări ce merită protecție prezente acolo modifică cumva obligația de a proteja ambele categorii de păsări prin măsuri de protecție, de conservare și de restabilire.
78. Răspunsul la această întrebare rezultă din obiectul respectivei reglementări. În timp ce evaluările de mediu trebuie realizate pentru planuri și proiecte, măsurile de protecție, de conservare și de restabilire în discuție se referă, potrivit cererii de trimitere preliminară, în special la activități pentru care nu este necesară evaluarea de mediu. Astfel, deși cele două măsuri sunt complementare, ele nu pot umple lacunele existente în cealaltă măsură.
79. Obligația de a realiza evaluări de mediu pentru proiecte în conformitate cu Directiva EEM și cu Directiva habitate este, așadar, irelevantă pentru conținutul obligațiilor ce decurg din articolul 4 alineatele (1) și (2) din Directiva păsări.
V. Concluzie
80. Prin urmare, propunem Curții să răspundă la cererea de decizie preliminară după cum urmează:
1) Articolul 4 alineatele (1) și (2) din Directiva 2009/147/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 30 noiembrie 2009 privind conservarea păsărilor sălbatice obligă statele membre să stabilească pentru fiecare arie de protecție specială obiective de conservare și măsuri de conservare individuale în legătură cu toate speciile de păsări prezente menționate în anexa I, cu speciile migratoare care sunt prezente în mod regulat și cu habitatele acestora. În acest context, statele membre trebuie să stabilească priorități și pot să concentreze obiectivele de conservare și măsurile de conservare asupra anumitor specii și a habitatelor acestora.
2) În conformitate cu articolul 4 alineatele (1) și (2) din Directiva 2009/147, măsurile de protecție, de conservare și de restabilire, aplicabile în egală măsură tuturor ariile de protecție specială dintr‑un stat membru și care nu pot conține per se o prioritizare suficientă, trebuie aplicate atât în favoarea speciilor de păsări pentru care a fost desemnată aria de protecție specială respectivă, cât și a altor specii prezente în arie și menționate în anexa I la Directiva păsări, precum și a altor specii migratoare prezente în mod regulat acolo.
3) Obligația de a realiza evaluări de mediu pentru proiecte în conformitate cu Directiva 2011/92/CE privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului și cu Directiva 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică este irelevantă pentru conținutul obligațiilor ce decurg din articolul 4 alineatele (1) și (2) din Directiva 2009/147.